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Macedonia Manutenzione, innovazione e riforma amministrativa Aprile 2004 The views expressed do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the United Nations and of Italian Department for Public Administration and Formez. 1 Indice Macedonia. Manutenzione, innovazione e riforma amministrativa Capitolo I Assetto istituzionale e riforma amministrativa in Macedonia 1. Cenni storici 2. Il contesto politico 3. Il contesto economico 4. L’assetto istituzionale 5. L’amministrazione pubblica: struttura organizzativa e principali competenze Capitolo II Innovazione e riforma amministrativa 1. La Commissione per la riforma della pubblica amministrazione e l’Action Plan 2. I settori di riforma istituzionale 3. Gli interventi in campo economico 4. Le politiche per lo sviluppo economico: la legislazione a favore degli investimenti esteri Fonti 2 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Capitolo I Assetto istituzionale e riforma amministrativa in Macedonia 1. Cenni storici Nel corso dei secoli il regno di Macedonia, oggi repubblica indipendente, ha subito diverse dominazioni che di volta in volta hanno modificato l’assetto etnico del territorio. Dopo la morte di Alessandro Magno, intorno alla metà del II secolo a. C., fu parte dell’impero romano; successivamente fu conquistata dallo zar bulgaro Simeone e divenne il centro di un potente stato bulgaro con lo zar Samuele; nel 1389 fu annessa, assieme a tutta la penisola balcanica, all’impero ottomano e rimase parte dello Stato turco fino al XIX secolo. Nel 1893 gli irredentisti macedoni fondarono l’Organizzazione rivoluzionaria interna macedone, l’Orim, che combatteva per l’indipendenza dalla Turchia, ma le rivolte furono tutte brutalmente soffocate. Con le guerre balcaniche del 1912 e del 1913 la Serbia riuscì a strappare la Macedonia alla Turchia e l’Orim continuò a combattere per l’indipendenza contro lo Stato serbo. Il governo di Belgrado adottò tuttavia un atteggiamento repressivo, con la messa a bando della lingua macedone e dello stesso nome di Macedonia. Solo con la fine della seconda guerra mondiale, il governo di Tito si impegnò a riconoscere alla Macedonia lo statuto di repubblica, all’interno della nuova Jugoslavia. Nel 1952 fu pubblicata la prima grammatica della lingua macedone e venne ammessa la formazione di una chiesa ortodossa macedone indipendente. L’indipendenza della Macedonia dallo stato Jugoslavo è stata dichiarata con il referendum del settembre del 1991, indetto dall’Assemblea parlamentare (Sobranje), eletta nel novembre 1990. Oggi la Repubblica di Macedonia è una repubblica parlamentare con un proprio ordinamento costituzionale che la definisce come «Stato sovrano, indipendente, democratico e sociale, in cui la sovranità appartiene al popolo». 3 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Il processo di indipendenza non è stato privo di tensioni politiche con i paesi confinanti, in particolare con la Grecia, che ha temuto rivendicazioni da parte della nuova Repubblica sui suoi territori settentrionali, anticamente annessi al regno macedone. Proprio sulla base delle pressioni della diplomazia greca la Macedonia è stata costretta ad assegnarsi il titolo di Repubblica ex Jugoslava di Macedonia, Former Yugoslav Republic of Macedonia, Fyrom, in cambio della sua ammissione alle Nazioni Unite (aprile 1993). Da allora, nonostante il riconoscimento della Repubblica da parte degli stati europei e degli Stati Uniti, le tensioni con la Grecia non sono ancora del tutto superate. 2. Il contesto politico Nei primi anni successivi alla nascita del nuovo Stato, il Paese ha goduto di una relativa stabilità politica, con un governo di coalizione guidato dal partito socialista (Lega socialista democratica di Macedonia) che è rimasto al potere da 1992 al 1998, e un governo di centro destra dal dicembre 1998 all’aprile del 2001, anno in cui l’acuirsi della crisi politica e militare ha portato alla nascita di un governo di unità nazionale. Uno dei temi centrali della politica del governo è stato il contenimento delle tensioni presenti tra le diverse etnie di cui si compone la popolazione macedone1, che ha sempre rappresentato una seria minaccia alla stabilità politica e quindi all’avvio e al successo dei processi di riforma istituzionale e amministrativa e, più in generale, alla 1 Oltre agli albanesi, che costituiscono il 27% della popolazione complessiva della Repubblica, la popolazione è composta da macedoni per il 64,6% da turchi per il 4%, da rumeni per il 2,4% e da serbi per il 2 %. 4 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA crescita economica e sociale del Paese. Nonostante gli sforzi di favorire il dialogo tra le etnie, nel marzo 2001 un gruppo di ribelli albanesi appartenenti all’Esercito di liberazione nazionale, l’Uck, provenienti dal vicino Kosovo, ha violentemente aggredito la popolazione macedone, scatenando un gravissimo e cruento conflitto che è stato placato solo dopo alcuni mesi grazie all’intervento della comunità internazionale. Dopo sei mesi di scontri, il 13 agosto 2001, l’accordo promosso dall’Unione Europea e dal governo degli Stati Uniti (Ohrid Framework Agreement) ha avviato la soluzione del conflitto. L’Uck ha accettato di sciogliersi e di disarmarsi, dietro il riconoscimento di una maggiore partecipazione della popolazione albanese presente nel Paese, circa 400.000 persone, alle decisioni politiche e amministrative in materia di lingua, polizia, istruzione e riconoscimento della regione islamica. All’effettivo disarmo dei guerriglieri albanesi e al mantenimento della pace ha contribuito un contingente Nato di 3.500 uomini, che è rimasto nel Paese fino al marzo 2003, rendendo anche possibili le elezioni politiche nel settembre 2002. Dall’aprile 2003 la responsabilità della sicurezza e della difesa nell’area balcanica è passata nelle mani dell’Unione Europea, anche se la Nato continua a garantire una propria rappresentanza nel Paese ed è in corso di definizione il negoziato per l’ingresso della Macedonia e di altri paesi dell’area balcanica nell’alleanza atlantica (nella prima fase dovrebbero entrare anche Albania e Croazia). L’accordo firmato con la comunità internazionale (Ohrid Framework Agreement) ha definito i passi da compiere al fine di scongiurare ulteriori crisi e di avviare i processi di riforma istituzionale e di avvicinamento all’Unione Europea. Tra i punti basilari dell’accordo vi è il rafforzamento della rappresentanza di tutte le minoranze etniche all’interno dei pubblici uffici e delle imprese pubbliche; l’avvio di importanti riforme del settore dell’educazione; la diffusione delle lingue di minoranza e l’introduzione di procedure parlamentari speciali per tutte le leggi costituzionali riguardanti le minoranze etniche. Altro importante punto del programma è l’avvio di un processo di decentramento, che dovrebbe rafforzare la democrazia nel Paese e avvicinare la pubblica amministrazione ai cittadini. I temi centrali di questo processo sono la definizione delle competenze da attribuire alle istituzioni presenti sul territorio (municipalities) e la individuazione dei criteri che devono guidare l’implementazione del federalismo fiscale. Il 5 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA coordinamento del processo di decentramento è assegnato al vice primo ministro e al ministro per l’Autogoverno locale (Ministry of Local SelfGovernment). L’implementazione dell’accordo richiede una serie di modifiche legislative e un supporto di assistenza tecnica e finanziaria da parte della comunità internazionale, da realizzare attraverso programmi di cooperazione, già in parte avviati, che potranno dare un decisivo contributo alla stabilità politica e alla crescita economica e sociale del Paese, scongiurando il rischio di una nuova crisi. In particolare l’assistenza della comunità internazionale sarà necessaria per affrontare importanti sfide per lo sviluppo della società macedone che vanno dalla risoluzione del grave problema della corruzione della pubblica amministrazione, che fino ad ora ha bloccato l’avanzamento del processo di riforma, al completamento delle privatizzazioni, alla promozione dell’imprenditorialità e del lavoro autonomo, allo sviluppo del corporate management, alla ristrutturazione del settore agricolo, alla riduzione della povertà. 3. Il contesto economico Il programma del governo macedone in campo economico è da anni orientato verso un’economia di libero mercato. L’abbandono della tradizione socialista e dell’economia centralizzata ha richiesto tuttavia un processo lungo e non privo di ostacoli, che oggi non può ritenersi completato. L’avvio di tale processo, agli inizi degli anni 90, ha messo a dura prova l’economia dell’appena nata repubblica che ha fatto i suoi primi passi in uno scenario economico fortemente instabile, caratterizzato da iperinflazione e da un progressivo calo della produzione (circa il 40% tra il 1991 e il 1995). A partire dalla metà degli anni 90 importanti riforme strutturali in campo economico e sociale (liberalizzazione del commercio, ristrutturazione dei mercati finanziari e della previdenza sociale, avvio dei processi di privatizzazione delle imprese pubbliche) hanno contribuito a ridare stabilità al Paese. Importante è stato il contributo delle organizzazioni internazionali nella realizzazione delle riforme 6 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA (Banca Mondiale, Ocse, Fmi e Commissione europea, in vista del futuro ingresso del Paese nell’Unione Europea). Dal 1997 al 2000 l’andamento dei principali indicatori macroeconomici è stato positivo (tabella 1). Tabella 1 Principali indicatori macroeconomici 1997 1998 1999 2000 2001 Tasso di crescita del PIL (%) 1,40 3,40 4,30 4,50 -4,10 Pil (in milioni di $) Tasso di disoccupazione (media annua) Tasso di inflazione media 6,598 40,6 6,823 46,6 7,116 32,4 7,436 32,2 7,131 30,5 2,6 -0,1 0,7 5,8 6,0 Deficit pubblico (in miliardi di denari) Esportazioni (in milioni di $) -1,92 -4,01 0,06 5,91 -14,20 1,365 1,523 1,596 1,599 1,499 Importazioni (in milioni di $) 1,856 2,026 2,124 2,074 1,995 Fonte: Country watch, Macedonia Country Review 2003. Il contributo dei diversi settori alla produzione del Pil negli anni 1997-2000 (tabella 2) evidenzia la diminuzione del peso del settore agricolo e del settore dei servizi a beneficio degli altri settori economici (industria, commercio, trasporti, edilizia). Tabella 2 Contributo dei diversi settori alla formazione del Pil (composizione %) Settore 1997 1998 1999 Agricoltura, silvicoltura e pesca 14,2 13 11,8 Industria e miniere 21,9 23,8 24,3 Edilizia 5,2 5,8 7,4 Commercio, turismo e catering 15 16,3 15,4 Trasporti e comunicazioni 6,8 6,5 8,4 Servizi e altro 36,9 34,7 35,8 Fonte: Eiu,(Economist Intelligence Unit), Country Report, dicembre 2002. 2000 9,7 25 6,9 18,7 8,8 30,8 Nel 2001 la crisi politica e militare ha fatto registrare una forte inversione di tendenza, soprattutto nella produzione, che è calata di 4 7 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA punti percentuali rispetto all’anno precedente. Anche il tasso di inflazione è salito ulteriormente, raggiungendo il 6%, in seguito all’aumento dei prezzi dei prodotti industriali e dei beni di consumo, sebbene la tendenza all’aumento si fosse già ampiamente manifesta nel corso del 2000. La crisi politica del 2001 ha avuto riflessi molto negativi anche sul 2002. Il tasso di crescita del Pil ha raggiunto valori molto più contenuti rispetto alle previsioni iniziali (+0,3% rispetto ad una previsione di crescita di 3-4 punti percentuali). Tra i settori trainanti, il settore dei servizi ha registrato la crescita maggiore, seguito da quello agricolo, mentre negativa è stata la crescita nel settore industriale. Anche il tasso di disoccupazione è aumentato, passando dal 30,5% del 2001 al 32% del 2002, e ciò ha determinato un ulteriore incremento del tasso di povertà del Paese e delle disuguaglianze nella distribuzione del reddito. Il tasso d’inflazione è rimasto invece sotto controllo grazie a un incremento contenuto dei consumi e ad una rigida politica monetaria. Per quanto riguarda la finanza pubblica, il deficit del settore pubblico è andato oltre le previsioni, attestandosi attorno al 5,9% del Pil, probabilmente a causa delle decisioni di spesa dovute al ciclo elettorale2. Tra le manovre di finanza pubblica del nuovo governo, si segnala il taglio delle spese correnti e l’incremento dell’imposta sul valore aggiunto applicata al settore delle utilities (elettricità, acqua). La bilancia commerciale ha risentito della debolezza dell’economia mondiale e in particolare dell’Unione Europea, che rappresenta la destinazione di quasi la metà del totale delle esportazioni della Repubblica di Macedonia, prevalentemente nel settore tessile e agricolo (nel 2002 la caduta delle esportazioni verso la UE è stata del 13%). La crescita delle esportazioni dei prodotti nazionali verso la UE sarà 2 Le ultime elezioni politiche si sono tenute nel settembre 2002. 8 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA favorita dall’utilizzo di tecniche appropriate di definizione e controllo degli standard di qualità dei prodotti interni che ne agevoleranno la distribuzione sul mercato europeo3. Tabella 3 Proiezioni economiche per gli anni 2003 e 2004 Pil (var. %) 2003 Inflazione (%) 3 Bilancia commerciale (milioni di US$) Esportazioni 2,3 Importazioni 1.300 Saldo -1.100 Fonte: EIU, Economist Intelligence Unit, Country Report, dicembre 2002 2004 3,8 2,6 2.300 -900 Grafico 1 COMPOSIZIONE DEL PIL (anno 2000) 12 25 Agricoltura Industria Servizi 63 Fonte: Country Watch, Macedonia, Country Review 2003. 3 Association Commission of the European Communities, Stabilisation and Report 2003. 9 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Grafico 2 OCCUPATI PER SETTORE (%) (anno 1998) 67,3 80 60 40 21,2 11,5 20 0 Agricoltura Industria Servizi Fonte: Country Watch, Macedonia, Country Review 2003. 4. L’assetto istituzionale Secondo l’ordinamento costituzionale macedone sono organi dello Stato il Presidente della repubblica, il Parlamento (Sobranje), il governo e la magistratura; tra questi organi opera la suddivisione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Il Parlamento è espressione della sovranità popolare. È formato da un’unica Camera composta di 120 membri (85 membri sono eletti dal voto popolare con sistema maggioritario e 35 candidati sono invece eletti con sistema proporzionale tra le liste di candidati presentate dai partiti) e rimangono in carica per 4 anni. Oltre ad esercitare il potere legislativo e ad approvare annualmente il bilancio dello Stato, il Parlamento elegge il governo (Primo ministro e gabinetto) con un voto di maggioranza di tutti i suoi membri, su proposta del Presidente della repubblica, e sovrintende e monitora l’attività del governo, sottoponendola a mozione di sfiducia qualora ne ricorrano le condizioni. Le ultime elezioni politiche si sono tenute nel settembre 2002 con l’assistenza della comunità internazionale, e hanno contribuito a portare il Paese verso la normalità all’indomani della crisi politica e militare. Grazie all’implementazione del Framework Agreement molti regolamenti parlamentari sono cambiati. Fra le innovazioni più 10 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA importanti vi è l’introduzione della lingua albanese nei lavori parlamentari e il ricorso a una maggioranza qualificata (due terzi) per l’assunzione di decisioni in alcuni importanti settori legislativi: in materia giudiziaria, in materia di educazione, cultura e uso delle lingue e in materia di trattamento dei dati personali. Il Parlamento sta svolgendo un importante lavoro di affiancamento al programma di governo nell’avvicinamento alla legislazione europea. Questo lavoro richiede un’approfondita conoscenza delle leggi comunitarie e degli accordi internazionali al fine di valutarne la compatibilità con la legislazione interna. Anche su questo fronte un utile contributo all’accelerazione del processo di riforma è dato dall’assistenza tecnica fornita dalla comunità internazionale. Il Presidente della repubblica è anch’esso eletto direttamente dal popolo e rimane in carica per 5 anni. Ha poteri di rappresentanza, promulga le leggi, è comandante delle forze armate e presiede il Consiglio di sicurezza della repubblica. Può proporre al Parlamento di dichiarare lo stato di guerra e lo stato di emergenza e, in queste circostanze, ha potere di nomina e revoca dei membri del governo. La magistratura esercita il potere giudiziario. È organizzata in 27 tribunali di prima istanza, 3 Corti di appello, la Corte suprema e la Corte costituzionale, i cui membri sono eletti dal Parlamento. La Costituzione prevede l’autonomia e l’indipendenza della magistratura che dovrebbe operare sulla base della Costituzione, delle leggi e degli accordi internazionali ratificati nel rispetto della Costituzione. I giudici godono dell’immunità, che è sottoposta unicamente al giudizio del Parlamento. I principi di autonomia e indipendenza della magistratura non trovano riscontro nell’attuale situazione. Il sistema giudiziario è ancora fortemente politicizzato e si richiedono azioni molto incisive per rendere i giudici effettivamente indipendenti dal potere esecutivo e, più in generale, dall’influenza dei partiti. Il governo è composto dal Primo ministro e dai ministri che sono eletti dal Parlamento su proposta del Primo ministro. Il governo, che opera sulla base dei principi sanciti dalla Costituzione e dalle leggi della Repubblica, propone le leggi ed è responsabile della loro implementazione. Svolge, a sua volta, una funzione legislativa attraverso l’adozione di decreti e di altri atti amministrativi, quando ricorrono le condizioni di necessità e urgenza previste dalla legge; detta le norme per l’organizzazione interna dei ministeri e degli altri organi che fanno parte 11 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA della macchina amministrativa; predispone il bilancio da sottoporre al Parlamento; gestisce le relazioni diplomatiche con altri Stati e coordina gli uffici diplomatici all’estero. 5. L’amministrazione pubblica: struttura organizzativa e principali competenze L’amministrazione pubblica macedone è organizzata su due livelli amministrativi, quello centrale che fa capo ai ministeri e ad altre istituzioni operanti a livello centrale, che possono avere proprie strutture distribuite sul territorio, e quello rappresentato dalle autonomie locali. A livello centrale l’attività del governo e della macchina amministrativa è disciplinata principalmente da tre leggi: la legge sul ruolo e l’attività del governo («Gazzetta ufficiale», n. 30 del 1990); la legge sulla pubblica amministrazione del 1996 (Law on Public Administration) che ha sostituito la precedente legge del 1990 («Gazzetta Ufficiale», n. 40 del 1990) ed infine la legge sulle procedure amministrative (Law on General Administrative Procedures), emanata nel 1996. Queste leggi definiscono il numero, le tipologie, le competenze e le procedure di lavoro dei ministeri e degli altri organismi appartenenti alla pubblica amministrazione centrale. Con l’attuale governo vi sono in Macedonia 14 ministeri, la cui articolazione è la seguente4: - Ministro della difesa - Ministero della giustizia - Ministero delle finanze - Ministero dei trasporti e delle comunicazioni 4 <http://www.gov.mk> 12 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - Ministero del lavoro e della politica sociale - Ministero della cultura - Ministero per l’autogoverno locale - Ministero degli interni - Ministero degli esteri - Ministero dell’economia - Ministero dell’agricoltura, foreste e risorse idriche - Ministero dell’educazione e delle scienze - Ministero della salute - Ministero dell’ambiente e della pianificazione territoriale. L’attività dei ministeri è in gran parte basata su forme di cooperazione interministeriale. Ciascun ministero, prima di sottoporre le proprie proposte al governo, è tenuto a consultare gli altri ministeri e le altre strutture amministrative che hanno interessi sulla materia. Per favorire tale cooperazione interministeriale, il governo istituisce delle Commissioni interministeriali che possono essere permanenti o temporanee5. 5 Le principali commissioni istituite in seno al governo sono: - Commissione per la politica economica - Commissione per il sistema economico e lo sviluppo - Commissione per gli affari interni - Commissione per la difesa e la sicurezza - Commissione per le risorse umane e gli affari amministrativi - Commissione per il sistema politico - Commissione per i servizi pubblici - Commissione per la difesa, la produzione e i servizi - Commissione per l’energia - Commissione per le politiche della casa - Commissione per l’immigrazione - Commissione per le privatizzazioni - Commissione per la riforma della pubblica amministrazione. 13 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Oltre ai 14 ministeri, a livello centrale sono collocate le strutture amministrative non ministeriali di supporto all’attività del governo: - l’Archivio della Repubblica di Macedonia - i Servizi generali del governo - l’Ufficio di statistica nazionale - la Commissione per gli affari religiosi - l’Ufficio idrometeorologico - il Segretariato per l’attività legislativa. Si tratta di strutture che godono di una maggiore autonomia rispetto ai ministeri e che normalmente rispondono direttamente al Capo del governo. La legge sul ruolo e le attività del governo disciplina altresì l’attività di due suoi organi di consulenza: il Consiglio legale e il Consiglio economico. Tali organi sono formati da esperti provenienti prevalentemente dal mondo accademico e che sono chiamati ad intervenire su richiesta del governo o su loro iniziativa, per l’esame di questioni in campo giuridico o economico particolarmente delicate. A livello locale l’amministrazione è suddivisa in 123 municipi (opstini)6 che godono di propria autonomia nelle materie di rilevanza 6 La legge sulla Divisione del territorio macedone ha individuato 123 municipi: Aracinovo, Bac, Belcista, Berovo, Bistrica, Bitola, Blatec, Bogdanci, Bogomila, Bogovinje, Bosilovo, Brvenica, Cair (Skopje), Capari, Caska, Cegrane, Centar (Skopje), Centar Zupa, Cesinovo, Cucer-Sandevo, Debar, Delcevo, Delogozdi, Demir Hisar, Demir Kapija, Dobrusevo, Dolna Banjica, Dolneni, Dorce Petrov (Skopje), Drugovo, Dzepciste, Gazi Baba (Skopje), Gevgelija, Gostivar, Gradsko, Ilinden, Izvor, Jegunovce, Kamenjane, Karbinci, Karpos (Skopje), Kavadarci, Kicevo, Kisela Voda (Skopje), Klecevce, Kocani, Konce, Kondovo, Konopiste, Kosel, Kratovo, Kriva Palanka, Krivogastani, Krusevo, Kuklis, Kukurecani, Kumanovo, Labunista, Lipkovo, Lozovo, Lukovo, Makedonska Kamenica, Makedonski Brod, Mavrovi Anovi, Meseista, Miravci, Mogila, Murtino, Negotino, Negotino-Polosko, Novaci, Novo Selo, Oblesevo, Ohrid, Orasac, Orizari, Oslomej, Pehcevo, Petrovec, Plasnica, Podares, Prilep, Probistip, Radovis, Rankovce, Resen, Rosoman, Rostusa, Samokov, Saraj, Sipkovica, Sopiste, Sopotnica, Srbinovo, Star Dojran, Staravina, Staro Nagoricane, Stip, Struga, Strumica, Studenicani, Suto Orizari (Skopje), Sveti Nikole, Tearce, 14 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA locale e che si finanziano in parte con proprie risorse e in parte con risorse dello Stato centrale. Le autonomie locali sono riconosciute all’interno dell’ordinamento costituzionale macedone. La costituzione detta i principi che regolano il sistema di finanziamento delle autonomie locali e individua nella legge sull’autogoverno locale la fonte di disciplina delle funzioni pubbliche loro assegnate (art. 8 Costituzione, paragrafo 9, e art. 114 Costituzione). Individua, inoltre, le materie di rilevanza locale per le quali è prevista la partecipazioni diretta dei cittadini o dei loro rappresentanti alle decisioni pubbliche: pianificazione territoriale, lavori pubblici, cultura, sport, spettacoli, educazione primaria, assistenza sanitaria primaria e assistenza sociale (art. 115 Costituzione). I criteri per la definizione della dimensione ottimale dei governi locali e la suddivisione territoriale della Repubblica sono definiti per legge (art. 116 Costituzione). Una disciplina speciale è prevista per la città di Skopje (art. 117 Costituzione)7. La prima legge sull’auto-governo locale, che ha individuato 34 municipi, è del novembre 1995 («Gazzetta ufficiale», n. 52 del 1995). Tale legge ha definito le responsabilità, l’organizzazione e il funzionamento delle autorità locali e la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. Le competenze assegnate ai municipi si distinguono in competenze originarie e competenze assegnate dalla Repubblica. Le prime riguardano l’adozione di programmi di sviluppo della città, la pianificazione di nuove infrastrutture, la manutenzione delle strade e dei Tetovo, Topolcani, Valandovo, Vasilevo, Velesta, Veles, Vevcani, Vinica, Vitoliste, Vranestica, Vrapciste, Vratnica, Vrutok, Zajas, Zelenikovo, Zeleno, Zitose, Zletovo, Zrnovci. 7 La legge che detta la disciplina speciale per la città di Skopje è pubblicata nella «Gazzetta ufficiale», n. 49 del 1996. 15 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA ponti che insistono sul territorio locale, l’adozione del budget e del bilancio di cassa del municipio, la determinazione dei presupposti dei tributi locali e la raccolta degli stessi nel rispetto di quanto previsto dalla legge. Le seconde riguardano principalmente l’assistenza sanitaria primaria e l’assistenza sociale, l’educazione primaria, la promozione di eventi culturali e sportivi. I conflitti di competenza tra lo Stato e le autorità locali sono definiti dalla Corte costituzionale. Gli organi di governo dei municipi sono: il Sindaco, che è eletto direttamente dal popolo con una votazione segreta ed ha un mandato di quattro anni, e il Consiglio. La legge sull’autogoverno locale prevede forme di cooperazione orizzontale tra i municipi (Comunità di autogoverno), prevalentemente nel settore dei servizi pubblici locali. Il sistema di finanziamento dei municipi è regolato oltre che dalla legge sull’autogoverno locale anche dalla legge sul bilancio (Law on Budgets) e dalla legge sul contenimento delle fonti di entrata per il finanziamento della spesa pubblica (Law on limiting the Sources of Revenues for financing Public Expenditure), adottata annualmente. La legislazione sul governo locale è contenuta anche nelle leggi di settore per le materie di rilevanza locale (pianificazione territoriale, infrastrutture locali, servizi di rete, etc). Nel 1996 la legge sulla divisione del territorio (Law on Territorial Division) ha determinato la dimensione ottima dei municipi, ampliando il loro numero da 34 a 123, (di cui sette facenti parte della città Scopje), più la città di Scopje, individuando comunità molto diversificate nel livello di sviluppo sociale, economico e infrastrutturale. Nello stesso anno la Repubblica di Macedonia ha sottoscritto la Carta europea sulle autonomie locali del Consiglio d’Europa. Il coordinamento e lo sviluppo del processo di decentramento è affidato al Ministero per l’autogoverno locale. Il Ministero svolge anche l’importante funzione di promozione della coesione all’interno del territorio nazionale, proponendo misure e strumenti di riequilibrio finanziario tra i governi locali e realizzando interventi a favore dello sviluppo economico delle aree in ritardo. 16 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Capitolo II Innovazione e riforma amministrativa 1. La Commissione per la riforma della pubblica amministrazione e l’Action Plan Il governo della Repubblica di Macedonia ha istituito nel gennaio 1998 una Commissione per la riforma della pubblica amministrazione presieduta dal ministro della giustizia, della quale fa parte il ministro per l’autogoverno locale. Nel febbraio 99 è stata definita la strategia per la riforma della pubblica amministrazione, che ha individuato nelle autonomie locali il punto nodale dell’intero processo di riforma. Al fine di analizzare lo stato del processo di decentramento e di ampliare le funzioni dei governi locali, il governo ha successivamente predisposto un Action Plan, che ha previsto le seguenti fasi di lavoro: - fase 1 - preparazione di un rapporto per la definizione della strategia da seguire per la riforma del governo locale; - fase 2 - revisione della legislazione vigente in materia di governo locale, attraverso la costituzione di tre gruppi di lavoro, formati da esperti, per l’individuazione delle modifiche da apportare alle tre leggi fondamentali in materia: la legge sull’autogoverno locale, la legge sulla divisione del territorio e la legge che disciplina il sistema di finanziamento dei governi locali; - fase 3 - definizione degli standard che i governi locali dovranno rispettare nell’esercizio delle materie di loro competenza; individuazione di adeguati programmi di training per il management pubblico, al fine di migliorare l’efficienza e l’accountability delle strutture amministrative. Nel marzo 1999 il Ministero per l’autogoverno locale ha dato avvio alla fase 1 dell’Action Plan istituendo una commissione di studio composta da rappresentati dei Ministeri per l’autogoverno locale, delle finanze e della pianificazione territoriale, dai Sindaci, da esperti di governo locale provenienti dall’Agenzie di sviluppo internazionale (Usaid) e da esperti di riforma amministrativa impegnati sui programmi UE Phare. 17 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Le fasi 2 e 3 dell’Action Plan sono tuttora in corso. Il rapporto della Commissione di studio, pubblicato nell’ottobre 1999, ha messo in luce la scarsa autonomia dei governi locali sia sul piano delle competenze sia sul piano del sistema di finanziamento, che è apparso ancora troppo dipendente dal centro. Sul piano delle competenze, le principali carenze del sistema di governo locale evidenziate nello studio riguardano i seguenti aspetti: - la non adeguata attuazione dell’art. 115 della Costituzione sulla partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche nelle materie di rilevante interesse locale; - il mancato rispetto all’interno della legislazione sul governo locale dei principi sanciti nella Carta delle autonomie locali del Consiglio d’Europa, e quindi la necessità di armonizzare la legislazione con gli standard previsti dal diritto europeo; - la presenza di forti restrizioni all’autonomia dei governi locali anche nelle materia ad esse delegate, laddove l’esercizio delle competenze debba avvenire in accordo con quanto disposto da altre leggi della Repubblica, già esistenti o non ancora emanate; - la limitata e inadeguata competenza dei governi locali in materia di pianificazione territoriale, sviluppo e gestione delle public utilities, contrariamente a quanto previsto dalla Costituzione e dalla Carta europea delle autonomie locali e la conseguente necessità di un ulteriore decentramento di funzioni in queste materie; - i ritardi nell’adozione della nuova legge sull’edificabilità dei suoli; - l’assenza di una precisa ripartizione di compiti e responsabilità all’interno della struttura organizzativa dei municipi, soprattutto in materia di pianificazione, finanza e manutenzione delle reti stradali, e la conseguente esigenza di un modello di governo più efficiente in questi settori; - la necessità di definire un sistema di standard di qualità per il settore delle public utilities e lo sviluppo di un modello per la determinazione delle tariffe di tali servizi; - l’esigenza di una normativa per il passaggio della proprietà dei servizi di rete a rilevanza locale alle autonomie territoriali; - il bisogno di una normativa più chiara sullo status giuridico delle imprese di titolarità pubblica. Sul piano del sistema di finanziamento dei governi locali lo studio evidenzia i seguenti aspetti critici: 18 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA - l’assenza di una legge speciale sulla finanza pubblica dei governi locali; - la discrepanza tra le risorse assegnate ai governi locali e le loro responsabilità, così come definite dalla Costituzione e dalle leggi in materia; - l’impossibilità per le autonomie territoriali di finanziarsi con le risorse provenienti dalla tassazione locale, a causa dei limiti derivanti dalla legislazione vigente; - la necessità di definire un sistema di allocazione di fondi aggiuntivi per le nuove competenze da trasferire in materia di pianificazione territoriale e sviluppo; - la scarsa partecipazione dei governi locali nella decisioni relative alla allocazione dei fondi nazionali e la mancanza di trasparenza nelle relative procedure di allocazione dei fondi; - la limitata autonomia dei governi locali nella definizione delle politiche di spesa per la presenza di vincoli di destinazione nell’assegnazione delle risorse; - l’impossibilità per i governi locali di accedere al mercato nazionale dei capitali; - l’incapacità dei governi locali di implementare sistemi efficaci di budgeting e di controllo della spesa, che migliorerebbero l’accountability dei governi locali, a causa di una eccessiva frammentazione dei fondi e dei capitoli di spesa; - l’incapacità dei governi locali di determinare adeguatamente le aliquote sulla tassazione locale e di amministrare i tributi. Alle problematiche individuate si aggiunge l’inadeguatezza della suddivisione territoriale rispetto alle caratteristiche demografiche, economiche, sociali e culturali delle aree prese in considerazione. Anche l’organizzazione della città di Skopje in sette municipi crea problemi di sovrapposizione di competenze. Infine, l’incapacità amministrativa delle strutture che operano a contatto con i cittadini e l’assenza di una normativa di tutela dei cittadini rispetto alla legittimità degli atti amministrativi. Dal momento che la Costituzione non ha previsto l’esistenza di entità territoriali sovraordinate rispetto ai municipi (regioni o altre entità autonome) lo studio suggerisce di operare al fine di rafforzare il modello esistente, ampliando le funzioni delegate ai municipi e garantendo risorse finanziarie congrue all’esercizio di tali funzioni. Allo stesso 19 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA tempo suggerisce di rafforzare la capacità amministrativa e di gestione degli uffici pubblici attraverso politiche adeguate di formazione e riqualificazione del personale impiegato, prevedendo anche il ricorso a sistemi incentivanti. Un importante supporto all’implementazione della riforma potrà venire dai programmi di assistenza tecnica proposti dagli organismi internazionali. Nella tavola che segue si riportano i principali programmi di assistenza al processo di decentramento nella Repubblica di Macedonia già in corso di svolgimento o di prossima implementazione. Tabella 5 Programmi di assistenza al processo di riforma del governo locale proposti da organismi internazionali Iniziativa Obiettivo UE PHARE Program of techincal and other support of the public administration (1997– 1999) Assistenza tecnica in materia di relazioni finanziarie tra l’amministrazione centrale e i governi locali; Institutional building e sviluppo delle risorse umane; supporto al Ministero per l’auto-governo locale. UE PHARE Programme of support for the development of locale self government Supporto al Ministero per l’auto-governo locale; implementazione di progetti pilota presso i municipi, finalizzati ad assistere l’implementazione della legislazione esistente e ad introdurre miglioramenti organizzativi; sviluppo di programmi di training sulle materie di interesse locale. 20 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA US Agency for International Development (USAID) Programme for techinical assistance in the reform of local self government (settembre 1999 – agosto 2002) Prima fase Institutional building e sviluppo delle risorse umane; ridisegno del sistema di finanziamento dei governi locali; Seconda fase Supporto all’innovazione legislativa; supporto al miglioramento degli standard di servizio; sviluppo delle competenze in materia di raccolta dei fondi per l’esercizio delle competenze dei governi locali. United Nation Development Programme (UNDP) Project on urgent reaction to the effects of the Kosovo crisis in the Republic of Macedonia. Creazione di un Fondo municipale di sviluppo per attirare risorse finanziarie estere per programmi di assistenza all’attività delle istituzioni locali; creazione di una Unità di Coordinamento per coordinare le attività proposte da organizzazioni internazionali. United Nation Development Programme (UNDP) Second Country cooperation for FYR Macedonia (2001-2003) Potenziamento delle competenze e delle capacità amministrative dei governi locali; rafforzamento dei principi di trasparenza e di accountability nella gestione delle funzioni pubbliche attribuite ai governi locali. 2. I settori di riforma istituzionale Un altro importante settore di intervento per lo sviluppo sociale ed economico della Macedonia è rappresentato dal settore dell’istruzione. Già a partire dal 1997 sono stati realizzati importanti progetti di riforma attraverso programmi di training per gli insegnanti, attraverso la definizione di un sistema nazionale di controllo della qualità del servizio offerto finalizzato a migliorare il servizio e ad accrescere gli skills della popolazione giovanile, mediane la diffusione delle tecnologie informatiche e la creazione di scuole pilota e di centri regionali per 21 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA l’impiego, per favorire il dialogo tra scuola e mondo del lavoro. Queste iniziative sono tuttora in corso e la loro implementazione è supportata dai programmi di assistenza tecnica offerti dall’Unione Europea. L’elevato livello di disoccupazione presente in Macedonia (il 32% nel 2002) spinge a ritenere che un altro campo cruciale d’intervento per lo sviluppo del Paese sia rappresentato dalle politiche per il lavoro. I principali attori istituzionali che operano in questo settore sono: il Ministero del lavoro e l’Ufficio per l’occupazione, oltre all’Ufficio di statistica, che raccoglie tutti i dati sul mercato del lavoro. Di primaria importanza sono le funzioni svolte dall’Ufficio per l’occupazione, che si occupa non solo dell’assegnazione dei sussidi alla disoccupazione, ma che è anche sempre più coinvolto nella realizzazione di politiche attive per il lavoro, come ad esempio l’organizzazione e il coordinamento di corsi di formazione e riqualificazione dei lavoratori. Nel 1999 l’Ufficio per l’occupazione ha organizzato 105 corsi di formazione che hanno visto la partecipazione di 2.984 persone; dopo il programma di formazione, la maggior parte dei partecipanti ha trovato un impiego stabile (hanno trovato lavoro 1.924 persone, di cui l’80% era rappresentato da donne e il 60% aveva meno di trent’anni)8. Un settore critico è anche quello della giustizia, caratterizzato non soltanto da una gestione fortemente inefficiente che rallenta notevolmente la conclusione dei processi, ma anche dalla presenza di un elevato livello di corruzione tra i giudici, che mette in pericolo il processo di consolidamento della democrazia, basato principalmente sul rispetto della legge. Gli obiettivi del processo di riforma in questo settore devono essere orientati alla realizzazione di un sistema giudiziario indipendente dal potere politico e in grado di progettare idonee misure per combattere la corruzione. Allo stesso tempo è necessario 8 European Commission, Cards Assistance Programme 2002-2006. 22 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA modernizzare le procedure di gestione dell’amministrazione giudiziaria, anche attraverso il completamento dell’informatizzazione dei tribunali. 3. Gli interventi in campo economico Nell’arco di un decennio la Repubblica di Macedonia ha compiuto importanti progressi nel processo di transizione da un sistema economico centralizzato a un’economia di libero mercato. Per raggiungere tale obiettivo il governo ha agito sia sul settore pubblico, attraverso la leva fiscale e le privatizzazioni, sia sul settore privato, attraverso la riforma del diritto societario e la modernizzazione e il rafforzamento del sistema finanziario. La consapevolezza che la creazione di un settore privato efficiente e competitivo fosse un passo cruciale per la riforma del sistema economico ha spinto il governo ad operare sul piano normativo, rafforzando la disciplina giuridica di tutela degli azionisti, creando così un ambiente favorevole agli investimenti. Il processo di privatizzazione delle imprese pubbliche è cominciato nel 1989 e ha avuto una forte accelerazione dopo il 1993 Alla fine del 2000 erano state privatizzate più di 1.600 imprese pubbliche, la maggior parte di piccole dimensioni. Nel 1999 con l’ultima legge sulle privatizzazioni (Law on Amending of the Law on Transformation of Enterprises With Social Capital), pubblicata nella «Gazzetta ufficiale» n. 25 del 30 Aprile 1999, sono stati rafforzati i poteri dell’Agenzia per le privatizzazioni, già istituita con la precedente legge sulle privatizzazioni del 93, che opera come agenzia governativa per la promozione degli investimenti. Con la stessa legge è stata inoltre modificata la disciplina sulla bancarotta. Una nuova legge sull’auditing ha poi migliorato l’attività di reporting finanziario per le imprese da sottoporre a privatizzazioni. Lo schema di privatizzazione adottato dal governo macedone prevede che il 30% del capitale sociale sia offerto ai dipendenti sotto forma di azioni ordinarie o di stock option; il 15% del capitale sociale confluisce automaticamente in un Fondo pensioni dello Stato; il Fondo può, in un momento successivo, decidere autonomamente la vendita delle azioni; infine il 55% del capitale sociale è disponibile per essere collocato sul mercato tra investitori interni ed esteri. 23 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Alla fine del 2002 erano state privatizzate 1.688 società con capitale pubblico mentre 84 imprese erano in fase di privatizzazione. Rispetto al programma del governo, che prevedeva la quasi totale dismissione della proprietà pubblica entro la fine dell’anno, soltanto 10 imprese sono state privatizzate nel corso dell’anno 2002 e tra queste la Jugohrom, una delle più grandi imprese pubbliche del Paese con grosse difficoltà finanziarie, che è stata venduta a investitori francesi9. Il processo di privatizzazione ha interessato anche il settore bancario, nel quale oggi operano tre principali banche che assieme posseggono una quota di mercato pari al 65% del totale. Tabella 6 Settore pubblico all’inizio del processo di privatizzazione (escluso settore agricolo) Settori Numero di imprese Occupati Manifatturiero 403 149.174 Capitale sociale (in euro) 1.101.109.147 Edilizia 117 33.499 118.205.995 Commercio 385 20.773 252.619.574 Trasporti 63 12.080 67.505.331 Finanza e servizi 120 4.417 26.247.146 Craft 58 3.017 9.376.752 Catering e turismo 70 5.890 111.824.957 Totale 1.216 228.850 1.686.888.902 Fonte: Governo della Repubblica di Macedonia - Agenzia per le privatizzazioni 9 Privatization Agency of the Republic of Macedonia (<http://www.mpa.org.mk>). 24 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Nell’ambito del settore finanziario il governo ha operato sia attraverso la modifica della disciplina giuridica sia attraverso interventi di modernizzazione dei sistemi di gestione. Con riferimento al primo aspetto, le innovazioni legislative più importanti riguardano la legge sul settore bancario del luglio 2000 (Law on banks, «Gazzetta ufficiale», n. 63/2000) che ha disposto, tra le altre modifiche, la riduzione delle restrizioni sulla partecipazione al capitale azionario delle banche e delle istituzioni finanziarie da parte di investitori nazionale che esteri, aumentando il limite al possesso azionario dal 20 al 33%; la nuova legge sul ruolo e le funzioni della Banca centrale; la legge sulla prevenzione del riciclaggio del maggio 2001, con la quale è stato anche istituito un Dipartimento di controllo ad hoc presso la Direzione generale del Ministero delle finanze10. 10 Ocse, Progress in Policy Reform in South Est Europe - Monitoring Instruments, giugno 2001. 25 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Tabella 7 Stato di avanzamento del processo di privatizzazione al 31 dicembre 2002 Settori Imprese privatizzate Manifatturiero 500 Imprese in fase di privatizzazio ne 25 Agricoltura 427 16 Edilizia 122 6 Commercio 352 22 Trasporti 53 1 Finanza e servizi 116 10 Craft 55 1 Catering e Turismo 63 3 Totale 1.688 84 Fonte: Governo della Repubblica di Macedonia - Agenzia per le privatizzazioni Relativamente al secondo aspetto, sono stati compiuti importanti progressi nella modernizzazione del sistema dei pagamenti e delle operazioni bancarie, a seguito dell’adozione di una legge sulle forme di pagamento elettroniche, dell’introduzione della carta di credito a valenza nazionale per i pagamenti ad importo limitato, e dell’introduzione del sistema di dell’e-banking, che ha permesso lo snellimento di numerose transazioni finanziarie. Nonostante tali progressi, il settore finanziario mostra ancora punti di debolezza; soprattutto la bassa competitività dovuta ad un volume di prestiti ancora molto contenuto e alla presenza di rilevanti carenze organizzative, anche in termini di disponibilità di adeguate competenze professionali. Anche il mercato borsistico è ancora poco sviluppato. A novembre 2002 soltanto 8 società erano quotate al mercato ufficiale (Macedonian Stock Exchange), mentre all’incirca 70 società erano quotate al secondo mercato. Le transazioni sul mercato sono ancora estremamente basse (in media 84 al giorno) e hanno un impatto molto limitato sull’andamento dell’economia. 26 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA La legislazione in materia di mercati finanziari sta però facendo passi in avanti con l’emanazione delle leggi in materia di Fondi d’investimento (febbraio 2000) e in materia di acquisizioni. Al fine di rendere maggiormente efficaci le operazioni sul mercato borsistico è stato inoltre introdotto un Deposito centrale valori che è in grado di gestire e controllare i libri contabili e di controllare in forma elettronica le transazioni sul mercato dei capitali, in maniera da garantire maggiore trasparenza nelle operazioni sui titoli e assicurare maggiore protezione agli azionisti di minoranza. Si sta sperimentando infine un allargamento del mercato dei titoli attraverso collegamenti della Borsa macedone con quella slovena e greca. 4. Le politiche per lo sviluppo economico: la legislazione a favore degli investimenti esteri La politica del governo della Repubblica di Macedonia è sempre stata molto favorevole all’ingresso di capitali esteri nel Paese. La legislazione in materia di investimenti esteri è contenuta in differenti leggi, alcune di nuova adozione, altre derivanti dalla legislazione della Repubblica Jugoslava. Importanti principi in materia sono inoltre dettati nella Carta Costituzionale. La Costituzione macedone (artt. 31 e 59) e la legge sugli investimenti esteri (Law on Foreign Investment) non prevedono discriminazioni per gli stranieri, i quali possono investire direttamente in tutti i settori economici e in ogni tipologia di industria, salvo alcune eccezioni regolate dalla legge, per le quali si richiede una speciale autorizzazione governativa: produzioni e commercio di armi, commercio di narcotici, protezione del patrimonio artistico e culturale. Gli stranieri hanno inoltre il diritto di trasferire liberamente i capitali investiti e i profitti. La legislazione incoraggia la partecipazione dei capitali esteri nei processi di privatizzazione delle società pubbliche a condizione che tale partecipazione favorisca le opportunità di esportazione e la crescita del livello di occupazione. Gli investitori stranieri possono entrare nel capitale di imprese pubbliche sottoposte a processi di privatizzazione, anche acquisendo la maggioranza del pacchetto azionario (Law for Transormation of Enterprises with Social Capital). 27 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA È favorita inoltre la partecipazione dei capitali esteri nella compagine azionaria delle banche e delle istituzioni finanziarie (legge sul settore bancario «Gazzetta ufficiale» n. 63/00), poiché si ritiene che tale partecipazione possa migliorare i sistemi di governance e la performance del settore bancario; e nel settore assicurativo, dove è previsto un aumento del limite al possesso azionario dal 25% all’80% in caso di compagnie di assicurazione estere (Law on Insurance, «Gazzetta ufficiale», n. 49/97). La legislazione sulla tutela del diritto di proprietà, modificata con la nuova legge (Law on ownership relations) del giugno 2001 e la legislazione sull’edificabilità dei suoli (Law on costruction land)11, anch’essa recentemente modificata, non penalizzano gli stranieri. Rispetto alla precedente legislazione in materia di tutela del diritto di proprietà e di edificabilità dei suoli12, le nuove leggi hanno anche rimosso alcune restrizioni esistenti sulla vendita dei terreni, sull’ipoteca o sul leasing per investitori stranieri. Analogamente non sono previste discriminazioni in materia di esproprio (Law on Espropriation). La proprietà, anche se posseduta da non residenti, non può essere sottoposta ad esproprio, eccetto che nei casi richiamati dalla stessa legge: guerra; disastri naturali; o quando è in contrasto con interessi pubblici (costruzioni di strade, acquedotti, opere di difesa e protezione civile, edifici scolastici, ospedali, etc.) e in tali casi lo Stato è comunque obbligato a pagare un indennizzo per l’esproprio. L’unica vera limitazione riguarda l’esercizio del diritto di proprietà sulla terra, sulla 11 Progress in Policy Reform in South Est Europe -– Monitoring Instruments, Ocse, giugno 2001. 12 La precedente legge in materia di edificabilità risaliva al 1975 mentre quella sul diritto di proprietà al 1980. 28 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA quale agli investitori stranieri sono riconosciuti soltanto diritti di uso e non diritti di proprietà. La legislazione fiscale, altrettanto favorevole all’ingresso di capitali esteri, prevede una serie di incentivi che rendono più attraente l’investimento nel territorio macedone. Gli investitori stranieri non pagano le tasse doganali sull’importazione di attrezzature e merci quando il periodo di investimento eccede i cinque anni e quando la quota di capitale posseduta in azienda è almeno pari al 20% del capitale sociale. Sono previste esenzioni dal pagamento delle tasse sui profitti generati durante i primi tre anni di attività a condizione che la quota di capitale investita in azienda sia almeno del 20%; ulteriori esenzioni sono previste a condizione che i profitti siano reinvestiti in attività fisse o impiegati per interventi che favoriscano la protezione dell’ambiente. Le tasse sui profitti possono essere ridotte del 100% se l’investimento avviene in regioni in ritardo di sviluppo economico (zone di montagna, di confine o zone rurali). Infine per le imprese straniere la tassazione sulle società è ridotta al 15%. Per quanto riguarda l’acquisto di materie prime non vi sono particolari vincoli. Gli investitori stranieri possono acquistare materie prime da produttori locali o importarle da Paesi esteri. In questo ultimo caso la legge prevede incentivi, sotto forma di sgravi fiscali, nei casi in cui la transazione è conclusa con i Paesi aderenti al Free Trade Agreement con la Repubblica di Macedonia. Non sono previsti limiti alle esportazioni. Anche la riforma amministrativa sta facendo progressi al fine di favorire l’ingresso di imprese straniere sul territorio macedone. Uno dei principali ostacoli all’incremento degli investimenti esteri è infatti rappresentato dalla persistenza di procedure burocratiche lunghe e farraginose. Per tentare di superare tali ostacoli sono stati avviati due importanti progetti di innovazione amministrativa. Il primo è relativo all’informatizzazione dei registri catastali, che permette l’aggiornamento e la trasmissione delle informazioni sulla proprietà immobiliare in tempi più rapidi. Il progetto è realizzato dal National Land Bureau e dai Ministeri dell’agricoltura e della giustizia. Il secondo, coordinato dal Ministero dell’economia, si propone invece la creazione di un ufficio unico (one shop stop) che adempie a tutti gli obblighi burocratici necessari alla registrazione delle imprese straniere che si localizzano sul territorio macedone. Per finire, la legislazione sul mercato del lavoro (Employment Relations Law) non prevede discriminazioni per gli stranieri che 29 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA lavorano in Macedonia, che però devono possedere un regolare permesso di lavoro. Non vi sono limitazioni sul numero di lavoratori stranieri impiegati in aziende macedoni e sulla durata dei contratti di lavoro13. Tabella 8 Principali partner commerciali della Repubblica di Macedonia (scambi commerciali in milioni di $) Importazioni Germania Ucraina Grecia Italia Jugoslavia Esportazioni Iugoslavia Germania Croazia Italia Grecia Fonte: Macedonia Country Watch 2003 13 1997 239 92 130 96 206 1998 255 120 113 109 246 1999 245 115 164 93 182 2000 252 206 200 249 190 2001 247 297 339 170 209 1997 274 199 39 44 99 1998 240 281 54 92 83 1999 254 255 49 70 86 2000 333 256 49 88 84 2001 368 228 58 94 73 <http://www.gov.mk.it> Macedonian Government Body. 30 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Tabella 9 Debito estero della Repubblica di Macedonia (in milioni di $) Debito estero 1996 1,818 1997 1,265 1998 2,392 1999 1,433 2000 1,465 Interessi per il servizio del debito Esportazioni 59 1,244 92 1,365 143 1,523 458 1,593 161 1,559 0,30% 0,50% 0,70% 1,70% 0,50% 9,40% 6,60% 11,50% 5,30% 4,90% Interessi per il servizio del debito/esportazioni Debito estero/esportazioni Fonte: Macedonia Country Watch 2003 Tabella 10 Il commercio estero dell’Italia con la Repubblica di Macedonia (valori in euro) 2002* 2001 2000 Esportazioni 121,837,263 173,934,537 244,053,418 Importazioni 114,752,218 115,322,721 187,722,882 Saldo 7,085,045 58,611,816 56,330,536 * dati si riferiscono al periodo gennaio-dicembre 2002 Fonte: Eiu, Economist Intelligence Unit: Country Report, dicembre 2002. Il Ministro per l’auto-governo locale è strutturato nei seguenti Dipartimenti: - il Dipartimento per gli affari legali dei municipi - il Dipartimento per il finanziamento e le politiche di sviluppo dei municipi - il Dipartimento per il coordinamento delle materie di competenza del Ministero e l’informazione - l’Ispettorato per il governo locale - il Comitato per le aree economicamente sottosviluppate. 31 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Organisation chart for the Ministry for Local Self-Government Fonte: Sito web il governo della Repubblica di Macedonia (www.gov.mk) 31 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Fonti Cia, The World Factbook 2002, The Former Yugoslav Republic of Macedonia (<http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/index.html>). Commission of the European Communities, Commission staff working paper, Former Yugoslav Republic of Macedonia, Stabilization and Association Report 2003, Brussels, 26 marzo 2003. Country Watch, Macedonia (Fyrom), Country Review, 2003 (<http://www.countrywatch.com>). Economic Intelligence Unit, Country report, dicembre 2002. European Commission, Cards Assistance Programme, Former Yugosalv Republic of Macedonia, 2002-2006. European Union Assistance, The Former Yugoslav Republic of Macedonia, the European contribution, november 2000. Foundation open Society Institute Macedona (<http://soros.org.mk>). Governo della Repubblica di Macedonia, (<http://www.gov.mk.it>). Macedonia Faq (<http://faq.macedonia.org>). Ministry of Local Self Government, Strategy for reform of the local self government system in the Republic of Macedonia (<http:// www.mls.gov.mk>). Oecd, Stability Pact, Progress in policy reform in South East Europe, Former Yugoslav Republic of Macedonia, Monitoring Instruments, giugno 2001. Oecd/Sigma (Phare), Public management profile of Central and Eastern European Countries, Former Yugoslav Republic of Macedonia, dicembre 1999. 32 CAIMED – CENTRO PER L’INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA NELLA REGIONE EURO-MEDITERRANEA Oecd, Centre of Government Profile, Former Yugoslav Republic of Macedonia, (<http://www.oecd.org>). Privatization Agency of the Republic of Macedonia, Status of Privatization, giugno 2003 (http://www.mpa.org.mk). The Heritage Foundation, 2003 Index of Economic Freedom, Former Republic of Macedonia (<http://www.heritage.org>). Unione Europea, The EU’s relations with South Easter Europe, EU Assistance for Former Republic of Macedonia (<http://europa.eu.int/ comm/external_relations/index.htm>). United Nations, Second Country Cooperation for the Former Yugoslav Republic of Macedonia, giugno 2001. 33
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