Il Value for Money Assessment

Il Value for Money Assessment
Presentazione a cura della
Sottocommissione Public Sector Comparator – Value for Money
1
Il lavoro svolto dalla sottocommissione PSC
- Oggetto:
Studio dei metodi per valutare l’eventuale convenienza per
la Pubblica Amministrazione (PA) del ricorso al
Partenariato Pubblico Privato (PPP)
- Obiettivo:
Messa a punto di una procedura da utilizzare nelle
valutazioni ex ante
- Metodologia seguita:
•
Precedenti ed esperienze in campo internazionale
•
Esame documenti
•
Adattamento alla decisione Eurostat
•
Proposte operative per il contesto nazionale
2
Contenuti
1. Il Value for Money Assessment:
Generalità
2. L’analisi quantitativa del VfM:
indicazioni per un modello di calcolo
3. Tipologia di rischi: trasferiti e
trattenuti
4. Metodologie di calcolo del valore dei
rischi nel VfM
3
1. Il Value for Money
Assessment: Generalità
4
Cos’è il Value for Money (VfM)
Assessment (1/2)
•
•
•
E’ un metodo per valutare la migliore
convenienza per la Pubblica Amministrazione
(PA) nella acquisizione di servizi mediante la
comparazione fra diverse opzioni contrattuale
E’ la combinazione ottimale in termini di costi da
sostenere e qualità dei servizi ottenibili dal punto
di
vista
della
efficacia
complessiva
dell’intervento considerato a vita intera
Il VfM è un concetto relativo che presuppone il
confronto tra alternative di acquisizione del
servizio
5
Cos’è il Value for Money (VfM)
Assessment (2/2)
Sono generalmente due le opzioni che vengono poste
a confronto:
1. Procedura tradizionale (PSC):
• Progettazione da parte della PA in proprio o con affidamento
a terzi
• Appalto di costruzione
• Successiva gestione da parte della PA in proprio o con
affidamento a terzi
2. PFI (Concessione di costruzione e gestione):
• affidamento ad un unico contraente privato del contratto di
progettazione, finanziamento, costruzione e gestione
dell’infrastruttura
6
CHI e PERCHE’ fa il VfM
Assessment
• La valutazione della convenienza spetta alla Pubblica
Amministrazione
• La valutazione del VfM deve essere eseguita al fine di
decidere la migliore formula (PSC, PFI od altro) per gli
affidamenti di costruzione e gestione di pubblici servizi
• L’ambito di applicazione del presente lavoro sono le c.d.
“opere fredde” caratterizzate da contratti di
concessione e gestione con canoni pagati dalla PA
7
QUANDO si fa
Il calcolo del VfM trova applicazione nella valutazione
ex-ante (fase di definizione della programmazione
triennale)
Il calcolo del VfM andrebbe previsto in particolare
in fase di impostazione del Programma triennale,
a livello di Studio di Fattibilità (SdF) (per
affidamenti sia ex art. 143 che ex art. 153).
¾
SCOPO:
a) Verificare quale formula contrattuale (PSC o PFI) offre il miglior
VfM per il progetto in esame coerentemente con gli obiettivi di
ottimizzazione della spesa pubblica
b) Definire i criteri in base ai quali si procede alla valutazione
comparativa tra diverse proposte/offerte.
8
Contenuti minimi dello SdF
Oltre ai contenuti tradizionali vanno individuati
i principali elementi per il calcolo del VfM:
•
•
•
•
•
•
•
Costo di progettazione e costruzione
Costo di gestione
Tasso atteso di rendimento per il capitale privato
Canone da pagare
Eventuale importo dei cosiddetti ricavi ancillari
Durata della concessione
Costo dei rischi associati all’intervento
9
COME si fa
La valutazione del VfM passa attraverso due distinte
analisi:
– L’Analisi Qualitativa, per rendere la pubblica
amministrazione consapevole della natura e della
complessità delle iniziative da attivare in PFI
– L’Analisi Quantitativa, mediante un modello per il
calcolo del Valore Attuale Netto (VAN) dei
pagamenti pubblici del progetto nelle diverse
opzioni
10
Analisi qualitativa
La PA deve preventivamente convincersi che:
(“ Guidance for NHS build scheme” - NHS Department of Health, UK, september 2005)
- Il PFI sia fattibile (Viability) :
E’ possibile condurre l’intera operazione attraverso un contratto di lungo
periodo nel quali i livelli di servizio richiesti siano chiaramente espressi,
monitorabili e misurabili?
E’ possibile stipulare contratti a lungo termine pur mantenendo una
flessibilità in grado di assecondare variazioni nel tempo dei livelli di
servizio richiesti?
- Il PFI sia appetibile (Desiderability):
Il PFI porterà sufficienti benefici in grado di bilanciare un costo del
capitale che sarà presumibilmente più elevato?
- Con il PFI si possano raggiungere gli obiettivi
(Achievability)
E’ possibile per la PA organizzare un credibile processo di acquisizione
del servizio e mettere in campo la necessaria competenza?
L’iniziativa può interessare il mercato?
11
2. L’analisi quantitativa del
VfM: indicazioni per un
modello di calcolo
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Definizione e contenuti del PSC
Il PSC è il costo a vita intera completo e veritiero sostenuto
dalla PA per ottenere una determinata infrastruttura (bene o
servizio e relativi standard) nel caso in cui l'iniziativa fosse
completamente progettata, costruita e gestita dalla PA stessa.
Il PSC è espresso in termini di VAN, il calcolo deve basarsi sulle
teorie economiche e sulle tecniche di valutazione
finanziarie. Per il calcolo del VAN vengono utilizzati i flussi di
cassa scontati associati all’iniziativa lungo tutto il periodo (ciclo
di vita).
Il PSC è composto da 3 elementi fondamentali:
– il PSC grezzo (costi base)
– il valore dei rischi trasferibili
– il valore dei rischi trattenuti
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Il PSC grezzo (Costi base) (1/2)
Il PSC grezzo rappresenta il costo base sostenuto dalla
PA per ottenere il progetto di riferimento.
I principali costi da considerare sono:
– Costi di progettazione
– Costi di costruzione
– Costi finanziari
– Costi di gestione
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Il PSC grezzo (Costi base) (2/2)
VAN
costi gestione
costi finanziari
costi
costi finanziari
costruzione
costi
costruzione
costi
costi
costruzione
costi
progettazione
progettazione
costi
progettazione
costi
progettazione
PSC
15
PSC vs PFI: Confronto tra costi base
(1/3)
costi
costi gestione
gestione
VAN
costi
finanziari
costi finanziari
costi
costruzione
costi costruzione
costi
costi
progettazione
progettazione
PSC
PFI
16
PSC vs PFI: Confronto tra costi base
(2/3)
PSC
PFI
Costi
progettazione
100
200
Costi costruzione
1000
1000
Costi finanziari
400
1200
Costi gestione
4000
4000
…..
17
PSC vs PFI: Confronto tra costi base
(3/3)
costi gestione
costi finanziari
VAN
costi costruzione
costo base
costi
progettazione
PSC
PFI
18
PSC vs PFI: Confronto tra costi
completi (1/2)
VAN
costo rischi
trasferibili
costo rischi
costo base
trattenuti
costo base
PSC
PFI
19
PSC vs PFI: Confronto tra costi
completi (2/2)
PSC
PFI
100
200
1.000
1.000
costi finanziari
400
1.200
costi gestione
4.000
4.000
totale costi base
5.500
6.400
rischi trasferibili
1500
500
rischi trattenuti
800
800
2.300
1.300
€ 7.800
€ 7.700
costi dei
rischi
costi base
costi di progettazione
costi di costruzione
totale costo dei rischi
costi totali
20
3. Tipologia di rischi:
trasferibili e trattenuti
21
Perché valutare il rischio
Il rischio è la misura della pericolosità del verificarsi di un
evento dannoso durante l’intero ciclo di vita
dell’iniziativa
¾ Nell’ambito della determinazione dei Costi del
rischio:
“….. i rischi riflettono la possibilità che si verifichino costi
addizionali rispetto ai Costi base ...”
“… il valore del rischio misura il costo addizionale atteso
per la PA nel caso l’iniziativa fosse gestita
completamente e direttamente dalla PA ….”
22
Allocazione dei rischi
• Il rischio va allocato sulla parte che è nelle migliori condizioni di
gestirlo, e quindi in grado di rendere minimo il costo ad esso
associato
• L’obiettivo non è massimizzare il trasferimento dei rischi al Privato
ma l’ottimale allocazione degli stessi
• Se troppi rischi od i rischi sbagliati sono trasferiti al Privato, la PA può
essere costretta a sostenere costi più grandi rispetto al caso di non
trasferimento degli stessi
• Una efficace allocazione consente alla PA di ottenere il più elevato
Value for Money, utilizzando al meglio le rispettive capacità delle parti
• L’allocazione avviene attraverso specifiche e precise clausole
contrattuali
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I rischi trasferibili ed i rischi trattenuti
I rischi trasferibili:
Sono i rischi che il privato è in grado di gestire in maniera più
efficiente rispetto alla PA
Es. rischio di progetto, rischio di costruzione, ecc.
I rischi trattenuti:
Sono i rischi che il privato non è in grado di gestire
efficientemente e che rimangono in capo alla PA
Es. rischio legislativo, rischio politico, ecc.
24
Individuazione dei rischi trasferibili
(con riferimento alla Decisione Eurostat febbraio 2004)
¾ Rischio
di Costruzione
¾ Rischio di Disponibilità
¾ Rischio di Domanda
25
Virtuosità del modello Eurostat
Il PFI strutturato come indicato da Eurostat è un
modello da mettere in pratica in quanto permette di
conseguire i vantaggi del PFI:
¾ certezza dei costi,
¾ dei tempi,
¾ della quantità e
¾ della qualità del servizio reso.
Non è detto che tutte le opere realizzate in PFI siano
convenienti per la PA per quanto conformi ad
Eurostat.
26
Specificazione dei rischi secondo
Eurostat
Ogni “macro rischio” (costruzione, disponibilità e
domanda) viene suddiviso in “sottorischi” più
facilmente individuabili:
- Rischio di costruzione:
♦ Rischio di non corretta esecuzione
♦ Rischio di superamento del costo di costruzione
♦ ……
- Rischio di disponibilità
♦ Rischio di capacità produttiva
♦ Rischio di obsolescenza
♦ ……
27
28
29
Allocazione dei rischi secondo
Eurostat (1/3)
Vengono trasferiti:
¾ Rischio di Costruzione
¾ Rischio di Disponibilità
Viene trattenuto:
¾ Rischio di Domanda
30
Allocazione dei rischi secondo
Eurostat (2/3)
PSC
PFI
100
200
1.000
1.000
costi finanziari
400
1.200
costi gestione
4.000
4.000
totale costi base
5.500
6.400
rischio di costruzione
300
100
rischio di disponibilità
1.200
400
800
800
2.300
1.300
€ 7.800
€ 7.700
costi dei rischi
costi base
costi di progettazione
costi di costruzione
rischio di domanda
totale costo dei rischi
costi totali
RISCHI TRASFERITI
RISCHI TRATTENUTI
31
Allocazione dei rischi secondo
Eurostat (3/3) PSC vs PFI
VAN
costo rischio
disponibilità
costo rischi
trasferibili
costo
rischio
costruzione
costo rischi
trattenuti
costo
rischio
domanda
costo base
costo base
PSC
PFI
32
4. Metodologie di calcolo
del
Valore dei rischi nel VfM
33
Metodologie di calcolo
1. Metodo tradizionale
2. Metodo statistico-parametrico
34
Metodo tradizionale
(utilizzato in tutte le pubblicazioni anglosassoni esaminate)
R=PxM
Dove:
R = costo del rischio
P = probabilità stimata di accadimento
M = Magnitudo (Conseguenza)
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Esempio di calcolo con il metodo
tradizionale (1/3)
Ad esempio nel caso della componente del rischio di
costruzione “Superamento dei costi
Occorre stimare:
- Il possibile extracosto (la conseguenza del rischio)
- La probabilità che tale extra costo si verifichi effettivamente
Come si fa:
- Progetti similari (dati statistici)
- Esperienza
36
Esempio di calcolo con il metodo
tradizionale (2/3)
Dati base
- Costo di costruzione stimato: 100 UdC (inserito nel PSC)
- Scenari di riferimento:
probabilità del 5 % che il costo effettivo sia inferiore di 5 UdC
probabilità del 15 % che il costo effettivo sia pari alla stima
probabilità del 40 % che il costo effettivo sia superiore di 10 UdC
probabilità del 15 % che il costo effettivo sia superiore di 15 UdC
probabilità del 25 % che il costo effettivo sia superiore di 25 UdC
37
Esempio di calcolo con il metodo
tradizionale (3/3)
Scenario
Conseguenza
Probabilità
(variazioni di costo)
Diminuzione
Valore
(UdC)
-5,0
0,05
-0,25
Stima confermata
0
0,15
0,00
Extracosto “likely”
10
0,40
4,00
Extracosto “moderate”
15
0,25
3,75
Extracosto “extreme”
25
0,15
3,75
Valore del “Rischio di superamento dei costi”
11,25
38
Applicazione del metodo al calcolo
del VfM
PSC
I valori da inserire nel metodo di calcolo tradizionale possono
essere tratti dalla statistica o in mancanza dall’esperienza negli
appalti tradizionali
PFI
Per trovare i valori da inserire nel metodo tradizionale si può
procedere in due modi:
1.
2.
Dalla statistica o dall’esperienza del PFI
Utilizzando i valori trovati per il PSC inserendo nel metodo
tradizionale un parametro “t” (testability) (=1 per il PSC)
R=PxMxt
39
Individuazione della testability
La testability quantifica in maniera globale la maggior capacità
del settore privato di minimizzare i costi rispetto alla PA
Il valore della testability può essere trovato nelle seguenti
modalità:
1) “brain storming”
2) da studi che mettono a confronto la capacità di
gestione del privato rispetto a quella della PA anche in
ambiti diversi dal PFI
40
Criticità del Metodo tradizionale
¾
Valutazione della probabilità e della magnitudo dell’evento
rischioso soggettiva in assenza di consistenti esperienze passate
e data base storici.
¾
Procedura di quantificazione dei rischi lunga, complessa ed
onerosa per la PA
¾
Generale scarsa dimestichezza della PA con l’analisi dei rischi
difficoltà nell’utilizzare modelli complessi di analisi dei rischi.
¾
Indisponibilità dei dati storici statistici sul PF
¾
Difficoltà nel calcolo della testability
41
Metodo statistico parametrico
1. Raccolta dati di partenza per gli appalti e il PFI
2. Raccolta dati a consuntivo per appalti e PFI
(i dati devono essere dettagliati e non solo complessivi per poter estrapolare il
costo di ciascun rischio)
3. Da questi dati viene fatta una statistica dividendo per tipologia
di opera e importi (categorie omogenee di interventi)
4. Per ogni tipologia di opera e importo si avrà un costo di ciascun
rischio riportato in termini percentuali al costo di costruzione e
al costo di gestione (colonna risultati statistica)
5. Per ogni nuovo intervento della stessa tipologia e dello stesso
importo, è possibile valutare il costo dei rischi applicando le
percentuali ai costi stimati di costruzione e gestione (colonna
progetto da calcolare)
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tipologia di infrastruttura
scuola
progetto da calcolare
risultati statistica
PSC
costo di costruzione
rischio di costruzione
rischio di eccesso di costo*
rischio di progettazione
rischio di ritardo
rischio di non corretta esecuzione
rischio di superamento dei costi
rischi di effetti negativi esterni
rischio politico
rischi generici assicurabili
rischio di forza maggiore
costo dei rischi
PFI
1500
PSC
1500
1000
PFI
PSC
PFI
1000
0
0%
30
2%
0,00
20,00
0
20
105
7%
15
1%
70,00
10,00
70
10
75
5%
105
7%
50,00
70,00
50
70
120
8%
60
4%
80,00
40,00
80
40
165,0 11%
135
9%
110,00
90,00
110
90
75
5%
75
5%
50,00
50,00
50
50
75
5%
75
5%
50,00
50,00
50
50
30
2%
30
2%
20,00
20,00
20
20
15
1%
15
1%
10,00
10,00
10
10
440
360
* canone troppo elevato
totale costo del rischio di costruzione
costo di gestione
rischio di disponibilità
rischio di capacità produttiva
rischio di obsolescenza
rischio amministrativo
rischio politico
rischi generici assicurabili
rischio di forza maggiore
totale costo del rischio di disponibilità
totale costo dei rischi trasferiti
1000
1000
4000
4000
50
5%
40
4%
200,00 160,00
200
160
25
3%
30
3%
100,00 120,00
100
120
30
3%
30
3%
120,00 120,00
120
120
25
3%
20
2%
100,00
80,00
100
80
25
3%
25
3%
100,00 100,00
100
100
15
2%
15
2%
60
60
680
640
1120
1000
60,00
60,00
43
Criticità del Metodo statistico
parametrico
¾ E’ necessaria una base di dati storici consistente
per poter determinare percentuali attendibili
d’incremento o decremento dei costi nei progetti di
“appalto” e nei progetti in PFI
¾ E’ necessario considerare categorie omogenee di
progetti
44
Conclusioni
¾ Il calcolo del VfM del progetto dovrebbe essere
sempre fatto all’interno dello SdF in fase di
programmazione
¾ La metodologia proposta è utilizzabile dalle
singole amministrazioni ma l’assenza dei dati
statistici la rende di difficile applicazione
¾ E’ auspicabile la ricerca dei dati statistici e
l’implementazione della metodologia da parte
dell’Amministrazione
centrale
e
la
sua
distribuzione alle Amministrazioni locali
45
Riferimenti documentali
•
•
•
•
•
•
•
•
Gran Bretagna, UK Treasury: Quantitative Assessment User Guide
(marzo 2007)
Gran Bretagna UK Treasury: VFM Assessment Guidance (novembre
2006)
Gran Bretagna NHS Department of Health: Guidance for NHS build
schemes (settembre 2005)
Irlanda Ministero delle finanze: Assessment of Project for
Procurement as public Private Partnership (november 2006)
Australia, Partnership Victoria: Public Sector Comparator (Technical
note, 2001 e supplementi, 2003)
Canada, Industry Canada: The Public Sector Comparator (maggio
2003)
Olanda, PPP Knowledge Centre: Public Sector Comparator (agosto
2002)
Italia, SDA Bocconi, Veronica Vecchi: Investimenti pubblici, project
finance o finanza tradizionale? (Economia & Management, 2004)
46
La sottocommissione PSC – VFM è
composta da:
Alberto Germani (resp.)
Domenico Provenziani (coord.)
Michelangelo Smeriglio
Laura Martiniello
Stefano Saracchi
Alessandro Labellarte
Giovanni Giampà
Marilena Di Marco
Maurizio Giambartolomei
Giovanna Dabbicco
Carlo Massini
EC Harris
Studio Mutti Provenziani
PFI srl
UTFP – Cipe
Comune di Roma
SABA Italia
Comune di Roma
Università di Siena
PMG srl
ISTAT
Lovells studio legale
47