Salvatore Settis Azione popolare

Salvatore Settis
Azione popolare
Cittadini per il bene comune
2012 Giulio Einaudi editore s.p.a., Torino
Published bv arrangement with Marco Vigevani Agenzia Letteraria,
Milano
‘
wwweinaudiit
ISBN
Q7888-O6-21293-3
Einaudi
Peclie in .oiiiune
Capitolo quarto
Perché in comune
i
Cercando la felicittì,
Nell’interesse dei “più lontani” (lontani per condizioni di
vita, lontani nello spazio, lontani nel tempo le generazioni
future), ma anche per nostro immediato beneficio, è sul bene
comune che dobbiamo orientare l’ago della bussola. Due sono
i fondamenti principali del bene comune. Il primo viene dal
passato e si articola nella storia: è 1’ “interesse generale” per
come è stato espresso in una costante tradizione etica e giu
ridica, nella quale il mutamento del nome (bonum commune,
publica utilitas, volontà generale...) non oscura la persistenza
di uno stesso sistema di valori. Il secondo fondamento vie
ne dal futuro ed è innescato dalla necessità: sappiamo che il
dissennato consumo delle risorse, del suolo, delle acque com
porta crescenti, gravissime conseguenze sulla Terra e sulla
nostra salute; sappiamo che il collasso di millenari equilibri
ambientali è già in atto e ci colpisce già oggi, in una bruta
le escalation destinata a inasprirsi nel tempo. Sappiamo poi,
noi italiani, che alcuni di questi problemi, a cominciare dal
consumo dei suoli a scapito delle coltivazioni, raggiungono
nel nostro Paese punte intollerabili.
L’interesse generale rende dunque necessario arrestare su
bito l’ecatombe già in atto, fermare la marcia irresponsabile
di chi immola il bene di tutti al miope profitto dei pochi. Fra
questi due poli, la nostra lunga storia e le pressanti necessità
del tempo a venire, deve muoversi la lungimiranza bifronte
di cui abbiamo oggi bisogno. Fra l’uno e l’altro (fra passato e
futuro) non c’è nessuna contraddizione, perché essi si incon
trano sul tormentato terreno del presente. Perché il passato
—
•) I
non è materia da costruirne chiusi racconti identitari, veri
; è un serbatoio di idee e di esperienze da
1
o fittizi che siano
mettere a frutto, ispirazione e lievito per edificare il futuio.
Perché, se interroghiamo la lezione che viene dal passato e
le urgenze che incombono dal futuro, la risposta è la stessa:
non c’è salvezza, se la nostra volonttì generale non saprà riaf
fermare con forza l’assoluta priorità del bene comune.
Il bene comune come finalità imprescindibile delle co
munità umane è la spina dorsale di una cultura della citta
dinanza di cui dobbiamo in ogni modo recuperare la traccia
e il bandolo. Secondo molti, tuttavia, l’idea del bene comu
ne sarebbe l’opposto di un’altra finalità spesso presente nel
discorso politico, la «ricerca della felicità», e anzi con essa
entrerebbe necessariamente in collisione. Quella pursuit of
happiness che la dichiarazione americana di indipendenza
(1776) collocò, con la vita e la libertà, fra i diritti inalienabili
dell’uomo apparterrebbe al versante dell’individualismo, dei
diritti esclusivi della proprietà; e dunque chi cerca la (propria)
felicità dovrebbe per forza voltare le spalle al bene comune.
, questa dicotomia
2
Secondo Howard Kaminsky, per esempio
lacerante della modernità avrebbe origini remote: da un lato
l’antichità classica, culla di ogni cultura del bene comune;
dall’altro i rigidi diritti di proprietà individuale dell’Euro
pa medievale, donde avrebbe radice la cultura della pursuit
ofhappiness. La priorità del bene comune sull’interesse in
dividuale verrebbe dunque messa in gran dubbio dal peso
pressappoco eguale di due principi che occupano, entrambi,
uno spazio privilegiato nel discorso politico, ma sembrano
in contrasto tra loro. Inoltre, la cultura del bene comune sa
rebbe per sua natura elitaria, mentre l’individualismo pro
prietario “alla ricerca della felicità” corrisponderebbe a un
MAURIZIO BIrrINi,
no, Bologna
Contro le radici. Tradizione, idcntitci.
mclnorla.
il Muli
2012
Ciazemhip vs the Puriuit oJ Happiness, Bonum Commune i Private Propert
a Modem Contradiction and its MedzevalRoot, in «The Medieval llistoryJournal»,
voi. VI, n. i, aoo.
Capitolo quarto
sentire diffuso, che anzi nel nostro tempo, per la prima volta
nella storia, è diventato il principale traguardo delle masse.
Kaminsky ha forse ragione di caratterizzare gli orizzon
ti del presente, con speciale riferimento alle classi medio-alte
della società americana in cui egli vive, come dominati da
un’etica individualistica che jdentifica ogni possibile felicità
con la felicità de/singolo; e non è certo difficile trovare an
che in Italia i campioni di uno sfrenato individualismo amicomune. Ma una contrapposizione cosf netta non risponde
né a una necessità di natura né alla genealogia storica del
“bene comune” e della “ricerca della felicità”; corrisponde
ancor meno alle ansie e alle tensioni dell’oggi sui futuro della
società e della Terra, che in una rinnovata cultura del bene
comune inseguono nuovi modelli di felicità collettiva (anche
per le generazioni future), che non neghi ma includa la fe
licità individuale. Da secoli, anzi, un robusto filone di pen
siero mescola “bene comune” e “ricerca della felicità” in un
unico discorso sulla cittadinanza. Cosi è nei testi chiave di
Platone e di Aristotele, la cui ombra potente giunge fino a
noi. Secondo Platone, la felicità (eudaimonia) si consegue so
lo nel buon governo della comunità civile (polis) , che dev’es
; se invece i privati pro
3
sere considerata nella sua interezza
prietari diventano «padroni ostili anziché alleati degli altri
cittadini», trascineranno nella rovina se stessi e tutta la cit
, togliendo in definitiva a ciascuno la sua parte di felicità.
4
tà
Anche nella ben diversa prospettiva di Aristotele la felicità
(o «il tipo di vita preferibile»), strettamente legata all’eserci
zio della ragione e della virtù, viene definita in relazione agli
ordinamenti della comunità civile. La «vita felice» spetta alla
«polis migliore, cioè quella che pratica coraggio, giustizia e
saggezza», e ad essa dev’essere commisurata «la miglior co
stituzione»; né può esservi contrasto tra «la felicità di ogni
singolo uomo e quella della poiis nel suo complesso: è anzi
Repubblica,
Ibd., 417 a.
421
bc.
Perche in comune
59
evidente che si tratta della stessa cosa»
. Da Aristotele parte
5
poi una ricchissima tradizione medievale che si può esempli
ficare in Tommaso d’Aquino, con la sua insistenza sul bonum
commune civitatis, che per sua natura è superiore al bene dei
singolo, poiché per volere divino l’uomo è animai sociale 6
Per Tommaso come per tutta la tradizione cristiana, l’eredi
tà dei precetti platonici era filtrata attraverso il De officzis
di Cicerone, dove «il precetto di Platone, di tutelare l’uti
lità comune dei cittadini (utilitas civium) facendovi sempre
riferimento e dimenticando in ogni azione l’utile personale
(commoda sua)» è vivamente raccomandato come principale
garanzia della concordia civile (I, 23, 8).
L’espressione the pursuit of happiness, centrale nella Di
chiarazione americana del 1776, viene da John Locke, che
la usò quattro volte nel suo Essay Concerning Human Under
standing (1689), ma dopo di lui si era caricata di altre impli
cazioni. Strutturale per Locke, come per tutta la tradizio
ne del pensiero liberale, era la continua oscillazione fra la
felicità individuale e la felicità collettiva che può esserne il
contesto o l’effetto. Ma nelle riflessioni sulla dinamica fra il
singolo e la comunità venne affermandosi l’idea di “felicità
generale” (generai happiness), come una formula, non meno
eloquente di altre anche se con diversa intonazione, per de
signare il bene comune. Fu questa la massima dello scozzese
Francis Hutcheson secondo cui «fondamento della morale
e del diritto è la maggior felicità del maggior numero pos
sibile di uomini» (1725), spesso citata in forma riassuntiva
sostituendo “bene” (good) a “felicità” (happiness). Questa la
prospettiva di Pietro Verri, per il quale «tutte le leggi de
vono avere per scopo la pubblica felicità» (1763). Questa la
tesi di Gaetano Filangieri, secondo cui « scopo della mora
le pubblica sarà la pubblica felicità» o «felicità nazionale»,
necessariamente «effetto di una buona legislazione», che
Politica, 1323a-1324a.
Cosi per esempio nel commento all’Etica Nicomachea di Aristotele, 1,
e a Politica, Proemio,
6
.
1.4,
6u
Peree in
Capitolo quarto
a sua volta dev’essere strettamente legata all’istruzione e
all’esercizio della sovranità; perciò le leggi, e non altro, de
vono condurre gli uomini alla felicità (1779-80). La felicità
pubblica diventa in tal modo un ingrediente necessario del
la vita civile, concorre ad articolare i diritti del popolo ma
anche del singolo. Assume, insomma, una robusta dimen
sione giuridica, non senza contatti con le vicende della Co
stituzione americana (nel 1783 Benjamin Franklin mandò a
Filangieri, di cui ammirava gli scritti, le Costituzioni dei i
Stati, e nel 1787 la Costituzione federale).
Su questo punto essenziale (il rapporto fra la felicità e le
regole per conseguirla) il lucido pensiero di Filangieri ebbe
grande influenza in tutta Europa. Esempio rivelatore è John
Stuart Miii, secondo cui, anche se intendiamo la felicità ge
nerale come «la somma di tante unità diverse quante sono le
persone», lasciando a ciascuno la cura di perseguire il proprio
bene, «la felicità, anche quella individuale, si raggiunge solo
mediante regole generali, che riconoscano diritti e obbligazio
ru reciproche fra le persone; in tal modo, nella maggior parte
dei casi, si dovrà rinunciare a un proprio maggior vantaggio
. Sul vasto terreno
7
onde non danneggiare il benessere altrui»
del bene comune con le sue enormi implicazioni, dall’etica al
diritto allo Stato, si inseguono dunque svariate formule “con
correnziali”. Esse si distinguono per sfumature anche impor
tanti, invocano precedenti talvolta assai diversi, dal diritto
romano al germanico, da Platone a Locke, dalla common law
alla morale cattolica (dove una specifica continuità lega le ri
flessioni dell’Aquinate alla dottrina sociale della Chiesa); ma
condividono sempre un punto essenziale: benessere, felicità,
pubblico interesse, bene comune rappresentano l’orizzonte
di una superiore utilità sociale, che dev’essere anteposta ai
profitti e agli interessi del singolo, perché riguarda l’intera
collettività. Che deve, anzi, estendersi nel tempo e nello
—
Lettera a Ceorge Groie, io gennaio 1562, in JOHN
o, ks, voi. XV Toronto Universitv Ptess, Toronto 1972
STI’RT Mlii
Co1kcted
LMHUJ12v
spazio, nella riflessione e nei comportamenti alla comunità
dei viventi, oggi e nel futuro.
—
2.
Bene comune, ‘beni comuni’.
Fra tutte queste formule, “bene comune’ e certamente
quella che oggi ha pib corso; si può anzi temere che ne abbia
anche troppo. Facilmente si parla di bene comune per difen
dere qualsiasi cosa sia considerata in pericolo. Scegimendo a
caso dalla cronaca degli ultimi mesi, ecco alcuni slogan: « Tre
ni notte, un bene comune», «Teatro Valle, un bene comune»
(o anche «Teatro Coppola, un bene comLine»), ‘VoltjPa;oiL
[un libro], un bene comune o, «la Casa delle Donne India
Siesta [a Cinecittà] è un bene comune», «lo sport è un
ne comune», «un giornale è un bene comune (e a finanzia
to dallo Stato)». Come tutte le inflazioni, anche questa può
avere conseguenze negative, provocando il logorameuito elia
formula e riducendone l’efficacia. Ma perché si ricorre tanto
spesso alle parole “bene comune”? Per almeno due ragioni, la
prima è che esse sembrano esprimere una verità elementare.
nella quale tutti possano prontamente riconoscersi, indivi
duando qualcosa che merita di essere difeso, in nome della
comunità (o dell’utilità sociale), contro le difficolta, di solito
economiche, di un momento. La seconda ragione è la sorap
posizione terminologica ,che tende a diventare confusione
concettuale) fra “bene comune” (al singolare) e “beni coinu
ni” (al plurale). Al singolare, il bene comune é un principio
immateriale che appartiene all’universo dei valori e include
i diritti fondamentali: salute, lavoro, istruzione, eguaglian
za, libertà. Al plurale, i “beni comuni” possono essere cose
tangibili (come l’aria, l’acqua, la terra, una anche proprietà
immobiliari), delle quali la generalità dei cittadini o una spe
cifica comunità può rivendicare la proprieta o fuso.
Teatri storici, edifici monumentali, musei possono essrc
“beni comuni” nel senso che essi appartengono al patrimonio
62
Capitolo quarto
dello Stato o di un ente pubblico; oppure (anche quando il
proprietario sia privato) perché la marcata funzione pubbli
ca assegna a ciascuno di essi uno statuto particolare, in cui
l’interesse della collettività prevale su ogni altro aspetto. Il
fatto che ciascuno di essi sia un “bene comune” (al singolare)
può esser fonte di qualche ulteriore confusione: per esempio,
la fortunata campagna referendaria per l’acqua come bene
comune si riferiva, nel solco di una tradizione che rimonta
al diritto romano, all’appartenenza pubblica delle acque; ma
questa rivendicazione, di natura patrimoniale, si intreccia e
si sovrappone al principio del bene comune. Si potrebbe dire
che è stato giusto rivendicare la natura di “bene comune” (in
senso patrimoniale) delle acque in nome del “bene comune”
(in senso valoriale) dei cittadini. Il “bene comune” come va
lore si connette, sostanzialmente e storicamente, con concetti
come “pubblica utilità”, “pubblico interesse”, “felicità ge
nerale”, “utilità sociale” e cosf via; i “beni comuni” possono
essere boschi, chiese, spiagge, scuole, pascoli, ferrovie, uni
versità, ospedali, montagne, musei, laghi, aree archeologiche.
Per esempio, la salute è un “bene comune” (come valore)
sancito dalla Costituzione (art. 32), ma non è necessario che
sia un “bene comune” (tangibile) l’edificio in cui il cittadino
viene curato. Lo stesso si può dire per le scuole pubbliche,
che assicurano il diritto all’istruzione (art.
Il fatto che
molti edifici in cui operano scuole e ospedali siano di proprie
tà pubblica è tuttavia assai importante perché, contenendo
i costi, facilita l’esercizio di questi e altri diritti costituzio
nalmente garantiti. I “beni comuni” (in senso patrimoniale)
sono essenziali per il conseguimento del “bene comune” co
me valore. L’ambito concettuale, ma anche etico e giuridico,
del “bene comune” come valore si definisce anzi al meglio, in
Italia, facendo ricorso a una dizione della nostra Costituzio
ne: “utilità sociale” (cfr. infra, cap. v). La nozione giuridica
di “utilità sociale” implica una netta gerarchia di valori, do
ve il bene comune è per sua natura superiore all’interesse del
singolo; egualmente, i beni comuni (al plurale) meritano di
Perché in comune
esser cos chiamati, e di essere strenuamente difesi, proprio
in quanto funzionali al pieno adempimento del bene comu
ne (come valore).
Un largo consenso riscuote oggi la nozione di alcuni be
ni comuni globali, per esempio l’aria e il clima, che per loro
natura non si arrestano alle frontiere degli Stati. Molto più
difficile è riconoscere l’esistenza di “beni comuni” locali, e
cioè di terreni, edifici e altri oggetti tangibili che apparten
gono non a singole persone fisiche né a banche o imprese
ma a tutti i cittadini di una comunità (o del Paese) in quan
to tali. Eppure anche i fenomeni degenerativi in corso, an
che quelli di grande impatto globale, hanno necessariamente
una dimensione locale, che è anzi essenziale per trovarvi so
luzione. E auspicabile, per esempio, un accordo fra tutti gli
Stati del mondo per arrestare la deforestazione; ma la lenta
agonia del Mato Grosso può esser fermata solo dal Brasile.
E importantissimo che esistano già accordi, come quello di
Kyòto (ic), per fermare il riscaldamento globale, e che vi
aderiscano tutti i Paesi, compresi gli Stati Uniti che non lo
hanno ancora fatto; ma non vedremo risultati concreti se
poi ogni singolo luogo di emissione di gas serra non verrà re
golamentato e monitorato dai governi locali. Il governo del
territorio è necessariamente locale, anche se con importanti
implicazioni globali.
Abbiamo oggi molta difficoltà ad accettare la stessa idea
di beni comuni locali e tangibili (suoli, edifici...) E chiaro il
perché: da secoli si è imposta, ancor più nella mentalità ge
nerale che nelle leggi, una concezione della proprietà come
diritto di godere delle cose, in modo assoluto ed esclusivo, da
parte di individui, famiglie, imprese. E una storia che viene
da lontano, in particolare da una fortunata formulazione me
dievale che, rimaneggiando categorie del diritto romano, de
finiva la proprietà come il «diritto di disporre assolutamente
(peifecte) delle cose, purché non sia vietato dalla legge» (Bar
tolo da Sassoferrato, 1357). Il passo di Bartolo a sua volta
generò l’ancor più fortunato brocardo (o massima giuridica)
64
Perche in cornuio
(Ipit ole 4 <LO te
che definisce la proprietà come ius utendi, fruendi et abutendi
(diritto di usare, godere e distruggere), con terminologia che
non appartiene al diritto romano ma a giureconsulti del Cin
quecento come Ulrich Zasius. Fu su queste basi che la Dé
claration rivoluzionaria del 1789 consacrò la proprietà come
«diritto inviolabile e sacro», pur sottomettendola alla «neces
sità pubblica legalmente constatata»; e attraverso il Codice
napoleonico questa concezione si è fortemente radicata nella
coscienza cOmLifle europea. Ci appare invece assai meno f a
rniliare l’idea di una forma di proprietà che sia, al contrario,
mc1usua: beni comuni, proprietà indivisa di tutti i membri di
urta comunita in quanto tali, o addirittura di tutti i cittadini
di uno Stato in quanto tali, e non in seguito a un qualche at
to d’acquisto Eppure le forme di appartenenza collettiva dei
beni hanno una vita lunghissima e ancora attiva. Non sono la
mera sopravvivenza archeologica” di altre eta, anzi possono
ancora offrire il modello e la garanzia di un futuro migliore.
La loro storia incrini di esser brevemente richiamata.
«1 n altro modo di possedeiv»
Limitandoci, e solo per assaggi, all’orizzonte italiano,
possiamo distinguere due specie principali di possesso collet
tivo dei beni: i beni patrinnoniali pubblici (di cui si dirà nel
e le proprietà collettive. L’espressione “beni comuni”,
se usata come sto facendo con marcata valenza etica e
civile, puo cuprirle entrainbe con l’avvertenza, tuttavia, che
essa può essere usata in un senso più ristretto, per esempio
identificando i “beni comuni” con le sole “proprietà col
lettive” di cui subito dirò. O invece, come ha proposto la
Commissione Rodotà (vedi infra, § 8), scegliendo la dizio
ne “beni pubblici” come categoria onnicomprensiva, e pre
vedendo i “beni comuni” come una fattispecie aggiuntiva.
Le proprieta collettive sono realtà complesse e variegate,
che dopo la legge di riordino (1927) sono spesso designate
—
complessivamente come “usi civici”. La loro funzione storica
è importantissima: prima di tutto, testimoniano una gestio
ne collettiva dei suoli e delle risorse, secondo forme sti’et
tamente legate a un sistema di valori etici e politici dos e la
comunità è più importante del singolo, dove l’uso accorto e
lungimirante delle risorse ne impedisce il cieco sfruttanien
to. Inoltre, a causa della loro antichità e del loro radicamento
territoriale, gli “usi civici” hanno spesso rappresentato il di
retto “rivale” della proprietà privata. Intine, sono stati sntc
maticamerite smantellati e privatizzati, eppure sOliO riusciti
a sopravvivere fino a oggi.
Ma che cosa sono ie proprietà coiletuse o “usi C1viLi”
Diciamolo con le parole di Carlo Cattaneo ki5
.
Questi non sono abusi, non sono
tu: è un altro modo dx possedere, un’altra iegslazii’nr no .eti
ne sociale, che, inosservato, dmcesc da ren,otissinu ,ooli 1,n,:ì,
priv1ie1
non
,ei<o <sOrSO
i.
Citazione assai efficace, da cui ha preso il titolo lo studio
, un libro stroordi
5
di Paolo Grossi Un altro modo di possedere
Riassumerne il filo condut
scrittura.
per
nano per dottrina e
tore sarebbe qui impossibile, e basterà ricordarne un puntii
solo, ma essenziale. L’affermarsi «della proprietà individuale
come istituto sociale, come non abdicabile punto d arrivo del
progresso storico, come valore assoluto sui piano etico-sociale »
ha condotto a una «indisponibilità psicologica a concepire la
possibilità di forme alternative di proprietà». Indisponibili
tà storica e giuridica, anche, che ha spinto a marginalizzare
come residuale ogni traccia di «un altro modo di possedere».
quando non addirittura a negarne il fondamento. Si pretese
cosi che il passaggio dalla res nullius (di nessuno) di itn mon
do primitivo e arcaico alla res umus di un solo proprietario.
colui che la occupa per primo) dovesse per obbligata evulu
zione coincidere col passaggio dalla barbarie alla civiltà, dal
la preistoria alla storia, dal buio alla luce; o addirittura clic la
proprietà individuale dovesse essere storicamente anteriore o
Giuffrè, Milano
1977.
66
Capitolo quarto
Perché in comune
ogni forma di proprietà collettiva, e che questa non ne fosse
che una temporanea corruzione o deviazione.
Questa sorda battaglia contro la proprietà collettiva oc
cupa un posto rilevante nel dibattito ottocentesco fra storici
e giuristi, ricostruito da Grossi. Essa non andava ingaggiata
tanto per contrastare o limitare la portata di sopravviventi
proprietà in uso comune, ma per un fine molto più impor
tante: scalzare alla radice l’idea che la proprietà collettiva,
storicamente prioritaria rispetto all’individualismo proprie
tario, possa insidiarne lo status di forma suprema della pro
prietà, anzi della civiltà. La rimozione dei beni in proprietà
comune dall’orizzonte del discorso era anzi tanto più acca
nita, quanto più essi rischiavano di richiamare le idee e i
progetti dei filosofi e dei movimenti comunisti, con i loro
audaci traguardi di una generalizzata collettivizzazione dei
beni. Anche quando la polemica si indirizza verso più lon
tani bersagli, come fa Fustel de Coulanges (1889) condan
nando l’idea di Rousseau che «la proprietà è contro natura,
quel che è naturale è invece la comunità», «ciò che sgomenta
Fustel, scrive Grossi, è la teoria comunistica per quanto
essa può significare e comportare nel contesto della società
europea ottocentesca».
Vediamo cosf inscenarsi un interessante paradosso. Le
istanze che rivalutavano e rilanciavano per il futuro i vantag
gi della proprietà comune (a cominciare da Marx ed Engels)
erano innescate da grandiose premesse fjlosofiche, ma anche
dalla crescita della nuova civiltà industriale, dei suoi modi di
produzione e meccanismi di disumanizzazione; erano, cioè,
intrise di modernità. Al polo opposto, la difesa a oltranza
del paradigma univoco della proprietà individuale contro
la “terra di nessuno” dei beni comuni corrispondeva inve
ce puntualmente a un’altra esperienza storica ottocentesca,
la land occupancy del West americano, trionfale avanzata
dall’Atlantico al Pacifico in cui enormi estensioni di terra,
fino allora indivisa proprietà degli Indiani d’America, veni
vano occupate, recintate e divise fra i coloni in nome di una
—
—
concezione individualistica della proprietà, quasi proiezione
o ipostasi dell’individuo e delle sue libertà e diritti (la prati
ca degli homestead acts per la privatizzazione delle terre co
minciò nel 1862). Questa esperienza, epica ma arcaica, del
West (con la forzata reclusione dei “pellerossa” in apposite
“riserve”) è come il paradigma nascosto dell’uso che può farsi
dell’idea di proprietà; la sua storia più antica, anzi perfino la
sua preistoria, vengono reinterpretate proiettando all’ indietro
questo modello contemporaneo, facendone una legge di natu
ra, universale e senza tempo, ma anche applicandolo subito
tal quale alla proprietà dei mezzi di produzione nella nuova
società industriale.
Per gli europei, l’occupazione della terra in America eb
be il suo corrispettivo più eloquente nelle politiche del co
lonialismo, che comportarono spesso la redistribuzione, a
beneficio dei coloni, di suoli strappati alle comunità locali
o a singoli proprietari. Questo processo fu particolarmen
te incisivo e coerente nel più vasto fra gli imperi coloniali,
quello britannico, che adottò anche in India e in Australia
i sistemi nazionali di iand demarcation (delimitazione delle
proprietà), per esempio con l’Indian ForestAct (1865). Il mo
dello a monte delle occupazioni di terre, nelle colonie come
nel West americano, era lo stesso: le recinzioni (enclosures)
dei suoli comuni in Inghilterra, stabilite mediante non me
no di 3500 Estate Acts (provvedimenti immobiliari) e Bills
far Enclosures of Commans (leggi per la recinzione dei suoli
comuni). Approvati dal Parlamento tra il i66o e il 1830, es
si avevano disposto la recinzione obbligatoria dei terreni, in
particolare open fields e common lands (campi aperti, terre
comuni), favorendo la formazione di enormi latifondi priva
ti. Contadini e piccoli proprietari furono cosf spogliati delle
terre che coltivavano da secoli e, impoveriti, formarono una
vasta riserva di manodopera a basso costo, che avrebbe Ea
vorito la rivoluzione industriale. La più elaborata giustifica
zione teorica venne allora daJohn Locke, nel Secondo tiattato
sui governo (1690), dove il passaggio dalla proprietà comune
& .dpitUiO jLtai tu
della terra alla sua privatizzazione è descritto come la prov
videnziale vittoria dei più laboriosi:
l)iu ha dato il inondo agli uomini in comune, ma per il loro bene,
priche ne traesselo li massimo beneFicio: percio è impossibile
sup
pori cJic doi esse restate nì comune e iliLOlto. Dio alle dario in
uso
abii uomini laburios e razionali, che vi abbiano titolo in grazia dei
propih la\ oro, e unii ai capricci e alle bramosie dci litigiosi
iV, 34).
r
La proprleta privata di tutta la terra è dunque un’evoluzio
ne inevitabile, senza la quale non vi è razionalità né libertà;
\ ine devono restare le brame di
chi, escluso dalla proprietà
delle risorse, si estina capricciosarnente a rivendicarne l’uso.
La puisuìt ol happiness non può farsi in comune, non è per tutti.
All’opposto, l’attenzione del giovane Marx sulla questio
ne sociale fu innescata proprio da un provvedimento (della
Dieta renana) che aboliva il diritto consuetudinario di rac
cogliere la legna nei boschi privati (“legnatico”). Parteggian
do per i proprietari contro i contadini poveri, scrisse allora
Marx (1842), la Dieta aveva perpetrato «un completo avvi
llnlcnto dello Stato», ridotto a partigiano di un ceto contro
gli altri. Un lungo percorso porterà di qui alla netta afferma
zione del Capitale (I 8&) secondo cui caratteristica essenziale
dello sfruttamento capitalistico del suolo è «il progresso non
>olo nell’arte di depredare l’operaio, ma nell’arte di depredare
il suolo» (1, cap. xiii). Questo processo, già in atto con l’agri
coltura capitalistica che produce «incremento della fertilità per
periodi limitati», ma a spese della «rovina delle sue sorgen
ti perenni». si accentua con la produzione industriale, che si
sviluppa «solo minando al tempo stesso le fonti primigenie
di ogni ricchezza: la te,ia e i
7 lavoratore» (corsivi nel testo).
Nelle pagine di Marx, l’eaccumulazione originaria» della
proprieta è una favola creata per giustificare la sopraffazio
ne dei pochi ricchi (presentati come «un’élite industriosa, in
telligente e soprattutto ecunoina») sopra la massa dei poveri
ritenuti «una canaglia oziosa che dissipava tutto il proprio,
e anche di più»). I Bili
5 of Enciosures sono una gigantesca
rapina, «decreti in virtù dei quali i proprietari fanno dono a
Perche in
comune
se stessi, in proprietà privata, di suolo pubblico; decreti di
espropriazione del popolo», fino a quando, «nel secolo xix,
del legame fra agricoltore e proprietà comune si è perduto
anche il ricordo», e anche gli oppressi finiscono per «rico
noscere come leggi naturali ovvie le esigenze della produzione
capitalistica» (I, cap. xxiv). Come si vede anche solo da queste
minime citazioni tratte da un contesto di ben altra ricchezza e
complessità, i beni comuni (e la loro appropriazione indebita)
giocano un ruolo importante nell’argomentazione di Marx.
E questo ruolo, proprio perché funzionale al suo progetto di
rinnovamento delle coscienze e della società, contribuisce
a spiegare lo zelo con cui i beni comuni vennero sminuiti o
espulsi dall’orizzonte del discorso.
In Italia quelle che il giurista Giacomo Venezian chia
mò le «reliquie della proprietà collettiva» (1887) sono an
cora ben presenti, nonostante i ripetuti tentativi di cancel
lane. Un censimento di questi assetti fondiari collettivi (“usi
civici”) ne mostrerebbe l’antichità e insieme le modalità di
una sopravvivenza stentata ma ancora assai vitale: secon
do una valutazione del Ministero dell’Agricoltura, nel 1947
le terre di uso civico in possesso di Comuni, comunità o as
sociazioni agrarie assommavano a tre milioni di ettari, più
o meno quanto la somma di Piemonte e Liguria; secondo il
più recente censimento Istat dell’agricoltura (2010) le sole
terre di uso civico date in gestione a enti ad hoc sono oltre
un milione di ettari, press’a poco equivalenti all’estensione
dell’Abruzzo, Tre le tipologie principali: a volte la comu
nità di riferimento è titolare sia della proprietà (indivisa e
inalienabile) sia dell’uso dei suoli; altre volte, alla comunità
appartengono diritti perpetui di godimento e d’uso su beni
di proprietà altrui, pubblica (per esempio di un Comune) o
privata (terre di origine feudale); ci sono poi le terre appar
tenenti a comunioni familiari montane, come i “masi chiusi”
dell’Alto Adige. In qualche modo affini agli usi civici, anche
se con diversa modalità, sono infine i compascoli, una sorta
di reciproca servitù d’uso consuetudinaria, per cui è lecito a
Capitolo quarto
Perche
ognuno di usare per il pascolo del bestiame non solo il pro
prio fondo, ma anche quelli adiacenti.
All’universo degli “usi civici” (talvolta designati con
l’antico termine latino communalia) appartengono ad esem
pio le partecipanze, vive dal Medioevo a oggi in Emilia e nel
Polesine (ma anche a Trino Vercellese) e legate ad ampie
estensioni acquitrinose la cui coltivazione richiedeva uno
sforzo collettivo; o le comunanze agrarie, modalità di autoorganizzazione sociale diffusa nelle Marche e nell’Umbria
per la gestione collettiva delle risorse, specialmente boschi
ve. Molti i casi nell’arco alpino: per esempio le consorterie
valdostane, le magnifiche comunità come quella di Fiem
me, le interessenze del Trentino, normate come «comunio
ni private di interesse pubblico». Proprietà comune, uso
condiviso e auto-organizzazione sono caratteristiche abitua
li di queste comunità, dove la costanza delle consuetudini,
spesso tramandatesi oralmente, è più forte di ogni norma
scritta. Da un capo all’altro d’Italia, la diversità dei nomi e
delle modalità organizzative non può celare le assai più im
portanti affinità di fondo. Possiamo riscontrarle, ad esem
pio, fra l’ademprivio della Sardegna (proprietà comune di
fondi rustici, con diritti di sfruttamento: legnatico, pasco
lo, ghiandatico) e le regole o laudi ampezzani, del Cadore e
del Friuli, proprietà collettive anch’esse di natura agricola,
silvicola e pastorale, come del resto altre forme di appro
priazione collettiva della terra nelle stesse aree (vagantivo,
pensionatico) o altrove (vicinia lombarda, vischnanca nei Gri
gioni, patriziato nel Canton Ticino). Nell’ordinamento na
poletano e siciliano gli usi civici, esercitati sui demani (terre
pubbliche) delle università (Comuni), ma anche su terreni
feudali, valsero come un contrappeso ai latifondi baronali,
e furono considerati un diritto naturale (inalienabile e im
prescrittibile) degli abitanti del luogo; perciò la giurispru
denza del Regno, in contrasto con le tendenze dominanti
altrove, considerò la proprietà collettiva come anteriore a
ogni altra appropriazione dei suoli.
in
comune
71
Contro questa antica (e resistentissima) forma di beni
comuni si esercitarono a più riprese l’avidità e le leggi. Per
esempio in Sardegna, dove nel 1820 vi fu un editto, det
to “delle chiudende”, che anche nel nome corrisponde alle
enclosures inglesi. Con esso il re Vittorio Emanuele I auto
rizzava la recinzione delle terre di proprietà o uso colletti
vo, consegnandole di fatto in mano ai privati che avessero i
mezzi di farlo a proprie spese, Nel Regno meridionale, intan
to, l’enorme estensione delle terre demaniali (i quattro quinti
del totale) e la concentrazione della maggior parte di quel che
restava nelle mani dei feudatari, con trasmissione eredita
ria al primogenito (maggiorascato) fece implodere i regimi
di proprietà. A partire dall’eversione della feudalità (i8o6),
la “questione demaniale” portò alla suddivisione delle terre
per quote, che però si tradusse di fatto, con un processo che
prosegui dopo l’Unità, in una concentrazione della proprietà
nelle mani dei latifondisti. Il monopolio dei suoli da parte
degli agrari e le lotte dei contadini per recuperare quote di
proprietà sufficienti al sostentamento crearono una forte
conflittualità (Piero Bevilacqua ha parlato di « una vera e
propria guerra sociale e giudiziaria»), che giunge fino alle
occupazioni dei latifondi dopo la Seconda guerra mondiale.
Tanta varietà di nomi e di esiti rispecchia le diversità re
gionali italiane, con le loro peculiarità storiche, geografiche e
linguistiche; ma rivela anche l’origine delle proprietà colletti
ve, che nascono da forme spontanee di auto-organizzazione
sociale ed economica imperniate su uno spirito comunitario.
Proprio per questo, anzi, nessun legislatore si degnò mai di
ridurle a unità se non per reprimerle, con la normativa sulla
“liquidazione degli usi civici”, di cui si hanno precedenti nel
Settecento, dalla Lombardia a Napoli, e che culmina sotto il
fascismo con la legge 1766 del 1927. Come ha scritto Paolo
Grossi, se molti usi civici sono ancora
restati intatti fino a noi malgrado l’accanita persecuzione subita dal
Settecento in poi, è perché, con altrettanto accanimento, sono stati
sempre difesi dalle popolazioni come parte integrante e profonda del
Capitolo quarto
72
Perché in comune
loro costume di vita, strettamente legata alla fisionomia della stessa
coniunità.
Perciò gli usi civici hanno spesso forma residuale: ad esem
pio, quando dopo il 1870 si volle disciplinare il regime pro
prietario e d’uso dei vastissimi latifondi del Lazio, dominio
delle famiglie principesche di Roma ma da sempre aperti al
pascolo e al legnatico, se ne dette ai principi la piena pro
prietà proprio come si era fatto in Inghilterra con le enclo
sures ma a compensare gli antichissimi diritti consuetudi
nari or ora liquidati si scorporarono segmenti del feudo, at
tribuendoli agli usi civici e battezzandoli con il nome antico
di università agrarie (legge Boselli, 1894).
Queste antiche forme di auto-organizzazione delle comu
nità sono, oggi come sempre, sotto attacco (si è per esempio
proposto di trasformare le comunità in “fondazioni”). Ma,
come sempre, scattano anche meccanismi di difesa del loro
patrimonio di memoria e di progetti. Designate con l’acro
nimo Asbuc (Amministrazione separata beni di uso civico),
queste comunità hanno fondato nel 2006 la Consulta Nazio
nale della proprietà collettiva; dal 2003 è inoltre attiva una
rivista specializzata, l’<Archivio Scialoja-Bolla Annali di
studi sulla proprietà collettiva», promossa dalle università
di Trento e Firenze. Ma quale può essere, oggi, l’attualità e
la funzione degli “usi civici”? Non si tratta solo di una so
pravvivenza ormai anacronistica, di usanze desuete che sa
rebbe tempo di sopprimere? Che cosa hanno a che fare col
discorso sul “bene comune” (come valore) e sui “beni comu
ni” (in senso patrimoniale)?
Due punti sono oggi particolarmente significativi, e li
vedremo infatti affacciarsi, su fronti opposti, sugli scenari
a noi contemporanei: la possibile distinzione fra appartenen
za e uso delle proprietà collettive e il rapporto fra la comunità
e la terra che ne ha permesso la formazione e ne ha garan
tito nel tempo le risorse e la memoria. Il primo punto ha a
—
—,
—
In «Annali di studi sulu
proprieta collettiva», n.
i, 2008.
che fare con consuetudini e forme del diritto, il secondo con
un sistema di valori. Alcune tipologie di “usi civici”, come
abbiamo visto, mostrano infatti che anche nella tradizione
giuridica italiana è possibile (non necessariamente consiglia
bile) un diverso assetto proprietario, nel quale la proprietà e
l’uso dei beni vengano disaccoppiati. Come vedremo, que
sta osservazione non è senza conseguenze sulla discussione
odierna in tema di beni comuni.
Molto più rilevante è il secondo punto: l’orizzonte di va
lori che intorno alle proprietà comuni e agli usi civici si è
creato nel corso della loro lunghissima esistenza. I suoli di uso
civico hanno, infatti, un rapporto privilegiato e diretto con
la comunità di riferimento. Sono “beni comuni”, rispetto alle
collettività di residenti che vi esercitano i vari diritti, come
il legnatico, l’erbatico e il pascolo, ma non per l’insieme dei
cittadini italiani. Eppure si può dire che essi rappresentano
un “bene comune” per tutti gli italiani, in senso valoriale. 11
mantenimento degli antichi assetti fondiari e delle loro mo
dalità collettive di gestione corrisponde infatti a una espe
rienza storica di straordinario valore, nella quale la comunità
supera e assorbe l’individuo e l’egoismo proprietario, anzi si
auto-organizza in funzione del suolo e delle sue peculiarità
(il paludoso Polesine, i boschi della Val d’Aosta, i pascoli
d’Abruzzo). E ancora Paolo Grossi, dalla sua prospettiva di
storico del diritto, a darci la chiave di lettura: nei suoli di uso
civico i protagonisti sono due: la comunità e la res, cioè la ter
ra con cui è concresciuta quella comunità, la sua storia, il suo
costume. Perciò nella cultura dei beni di uso civico la terra «è
rispettata come si rispetta una creatura vivente», poiché «ad
essa è vincolato il problema dell’esistenza di una comunità»,
e «la terra dev’esser conservata intatta nella sua funzione vi
tale per le generazioni future». Questo sistema di affetti e di
valori, che oggi definiremmo “ambientali” (la parola ricorre
ad esempio nelle più recenti formulazioni, novecentesche, dei
laudi del Cadore), appartiene dunque non solo agli orizzonti
del futuro, ma anche a preziose esperienze del nostro passato;
Perché in comune
Capitolo quarto
74
è una riserva aurea di conoscenza locale, di buone pratiche,
di etica comunitaria, di capacità di previsione. Queste «co
munioni private di interesse pubblico» sono, insomma, un
bene comune per tutti gli italiani, anche per quelli che non
sono membri di nessuna comunanza, o partecipanza, o Asbuc.
4.
Diritto “continentale” e «common law».
Fra i temi ricorrenti nella discussione sulla proprietà col
lettiva ha speciale risalto il contrasto fra diritto romano, che
alla proprietà individuale dette precipua importanza, e di
ritti germanici, dove le forme di appropriazione collettiva
della terra furono radicate e diffuse. La comparazione fra
tradizione romanistica (vista attraverso il filtro del Codice
napoleonico) e altri diritti ebbe talora l’intento di afferma
re la superiorità del diritto romano, talora invece quello di re
lativizzarne la centralità. Nell’un caso e nell’altro, alla pro
prietà individuale, assunta a categoria dominante del diritto
romano, venivano contrapposti di volta in volta la Markge
nossenschaft germanica, la Allmende tedesca e scandinava,
la Biirgergemeinschaft svizzera, il Mir russo, la Zadruga degli
slavi del Sud, la Township scozzese e inglese e cosf via, fino
a esperienze ancor più lontane di proprietà collettiva, per
esempio in India o a Giava. Su questa contrapposizione se
ne è innestata un’altra, quella fra civil law dell’Europa con
tinentale, che sui modello del diritto romano è basata su co
dici e leggi, e common law inglese (e statunitense), sistema
giuridico di lontana ascendenza germanica sganciato (anche
se non del tutto) dal filone romanistico e che si fonda invece
sulla consuetudine e sui precedenti giurisprudenziali.
Assai diverso è, nelle due divergenti dottrine giuridiche, lo
statuto giuridico della proprietà. Nella tradizione continentale,
essa è un diritto che insiste su un bene, inteso come una cosa
materiale, mentre nei sistemi di common law tende a esserne
svincolato, donde la categoria di chose in action (letteralmente
«cosa in azione»), distinta dalla chose in possession («cosa pos
seduta»): una configurazione estranea alla tradizione romanisti
ca. Perciò negli ambiti di common law, secondo una frequente
immagine, più che un diritto di proprietà esiste un “fascio di
diritti” (a bundie ofrights) che si può rappresentare come una
fascina di rami (a bundie of sticks), che possono essere separati
e attribuiti a vari soggetti. Questa relativa “immaterialità” del
diritto di proprietà ha conseguenze importanti: prima di tutto,
rende più agevole disaccoppiare proprietà e uso del bene; inol
tre, si presta meglio a coprire altre specie di proprietà, come
i titoli finanziari. Nella tradizione di common kw i comrnons
(terreni e risorse possedute in comune) hanno sempre avuto
un posto importante, anzi lo hanno ancora, pur essendo stati
lungamente combattuti da ricorrenti enclosures. Si potrebbe
dunque credere che le forme di proprietà collettiva debbano
avere, per contrasto, un ruolo marginale nel diritto romano e
nelle sue derivazioni continentali.
Non è necessariamente cosi. Il diritto romano assegna in
fatti un ruolo importante ad alcune tipologie di res commu
nes (beni comuni), alternative e convergenti con le forme di
proprietà pubblica che sono l’origine storica del patrimonio
statale negli Stati preunitari e in Italia, fino a oggi’°. Centra
le per i Romani fu la distinzione fra res extra comrnercium (o
extra patrlrnonium), rigorosamente sottratte al mercato, e res
in commercio (o in patrimonio). Per definizione fuori commer
cio, attribuendone la proprietà nominale agli dèi o ai defunti,
furono considerate tutte le “cose di diritto divino” (res divini
iuris), come i templi e le tombe, ma anche le mura delle città.
Più complesso era lo statuto delle “cose di diritto umano” (hu
mani iuris). Fra esse, i giuristi romani distinsero tre categorie:
quelle che appartengono al genere umano (res communes omnium),
come l’aria, le acque, i mari, le spiagge, e sono per loro natura ex
tra commercium;
—
PAOLO MADDALENA,
gli studiosi odierni,
in www
I beni comani nel diritto romano qua/d’e valida idea per
.federalismi li, luglio
2012
(apitolo
—
Perche in comune
quarto
res paoilcae. che potevano appartenere o al popoio romano nel suo
insieme o a uno singola comunita (per esempio un municipium). Esse
le
potevano essere in tou popuh (come ad esempio le strade, i porti, i
fiumi, i circhi, i teatri), e perciò necessariamente extra commercium;
oppure in pecunia popoli, e perciò commerciabili; o, analogamente,
potevano esser distinte in res in uso publico e res In patrzmornofisci;
—
infine, le cose di proprietà privata (res
przvatae),
commerciabii.
Fra res communes e res publicae non vi è identità; esse si
pongono tuttavia entro una sequenza coerente, formando
una sorta di continuurn il cui carattere distintivo è un’appar
tenenza collettiva cmi forte e radicata che ad essa può, e in
certi casi deve, corrispondere l’inalienabilità del bene. L’ap
partenenza pubblica di un gran numero di beni inalienabili,
ben presente nel diritto romano, mette in ombra, o meglio
assorbe, le forme di proprietà collettiva (per le quali abbiamo
usato sopra l’etichetta di “usi civici”), ma in nome di un più
forte e stabile dominio delle istituzioni pubbliche. I sistemi
di common law, al contrario, contemplano sI forme di pro
prietà collettiva o commons, ma sostanzialmente ignorano la
categoria giuridica dei beni pubblici inalienabili (demanio).
Le acque, per esempio, non sono proprietà pubblica, ma nem
meno dei privati nei cui terreni esse scorrono; ne è tuttavia
riconosciuto l’uso comune, disaccoppiando proprietà (del ter
reno) e uso (delle risorse idriche). La categoria giuridica di
cornrnons si riferisce dunque all’uso e non all’appartenenza,
anzi si applica trasversalmente sia alle risorse naturali indivisibili (come l’aria o il mare) sia alle proprietà private, che
possono esser gravate di diritti consuetudinari d’uso comune.
\rediamo cosi inscenarsi, con conseguenze oggi molto im
portanti, una netta biforcazione fra i diritti italiani di tradizione
romanistica e quelli anglosassoni di common law. I primi pre
vedono tre regimi di proprietà (pubblica, collettiva e privata),
dove tuttavia la proprietà collettiva può essere sussunta sotto
quella pubblica; nei sistemi di common law, invece, la stessa
idea di una proprietà pubblica inalienabile (demanio) resta
fuori della porta, mentre vi ha luogo quella di “beni comuni”
o commons, anche perché favorita dalla netta disgienzione
fra appartenenza e disciplina d’uso dei suoli e delle risorse.
Nonostante questa differenza di fondo, tuttavia, negli ulti
mi decenni il ricorso a categorie di common law è diventato
sempre più frequente in Italia, a rimorchio di una dominante
economia di mercato secondo il modello arnerìcano.
C’è una causa specifica di questa evoluzione o involu
zione); ed è il focalizzarsi del discorso politico nostrano sui
problemi gravi ma contingenti del debito pubblico, e non
su prospettive di lungo periodo come l’uso virtuoso dei beni
pubblici per il generale interesse. E come se la natura stessa
del debito, legata ai titoli finanziari e ai loro mercati, aves
se sospinto le proprietà pubbliche anche le Alpi) verso una
sorta di immaterialità virtuale, facendone il corrispettivo
di altrettanti pacchetti azionari: è di qui che nasce l’idea di
cartolarizzare i beni pubblici, di cui diremo; è per questo
che il Ministero delle Finanze ha voluto fissare al centesimo
il “prezzo” delle Dolomiti e dei templi di Paestum. Scelte
politiche come queste, fatte o subite all’insegna del risana
mento del debito pubblico, comportano un netto slittamento
verso i linguaggi e le pratiche di common law, che introdu
cendo «una certa liquidità della proprietà» U’espressione è
di Rodotà) meglio si prestano a favorire i processi di priva
tizzazione, sbandierando la smaterializzazione del diritto
di proprietà per occultarne gli effetti. Si è in tal modo af
fievolita la tradizione giuridica radicata nel diritto romano,
e in suo luogo ha preso tacitamente piede la dissociazione,
più o meno dichiarata, dell’appartenenza pubblica dei beni
comuni, cuore e lievito dei sistemi di civil law come nomi
nalmente è ancora il nostro, dal loro uso. Questo processo è
stato favorito dal fatto che in una diffusa tipologia di “usi
civici” italiani, come abbiamo visto, proprietà e uso dei be
ni possono per consuetudine essere disaccoppiati. Si perde
cosf tuttavia una delle principali ricchezze della tradizione
di matrice romanistica, quel continuum tra res cornmunes e
proprietà pubblica che dovrebbe essere il punto dì partenza
Capitolo quarto
78
per un radicale ripensamento della natura e delle finalità
dei beni pubblici, anche nella fattispecie di beni comuni (in
quanto cose materiali), in funzione del bene comune (come
valore). Troppo spesso questa conseguenza vien data per
inevitabile. Occorre, al contrario, interrogare non solo la
nostra tradizione storica ma le categorie del nostro ordina
mento vigente (cioè della legalità) per chiedersi se e come la
proprietà pubblica, anche nella fattispecie dei beni comuni,
possa rispondere a un disegno coerente con le finalità della
Costituzione.
.
Proprietd pubblica: appartenenza e uso.
L’altra grande modalità di appropriazione collettiva dei
beni è quella dei beni pubblici”. La loro presenza nella tradi
zione giuridica e nelle pratiche di governo degli Stati italiani,
e poi dell’Italia unita, è stata sempre robusta, e ha contri
buito a indebolire e marginalizzare gli usi civici, ora facendoli
confluire, di nome o di fatto, nelle proprietà pubbliche (per
esempio nei demani comunali), ora considerandoli una loro
variante consuetudinaria in via di naturale estinzione. Nella
confusa stagione che viviamo, insomma, le due categorie di
appropriazione collettiva dei beni sono sotto attacco su due
fronti opposti: gli “usi civici” in nome di una rigida biparti
zione tra proprietà pubblica e privata, in cui tertium non da
tur, le proprietà pubbliche in nome di un servile ossequio alle
leggi del mercato ma anche alla common law e all’egemonia
americana. Nessun ruolo sembra avere, in questo processo
che si svolge lontano dalla coscienza dei cittadini, l’etica co
munitaria che innerva l’idea di bene comune (come valore),
anzi fonda e legittima l’esistenza di beni comuni, attributo
necessario e garanzia di una società civile mirata all’utilità
sociale e al pubblico interesse.
SAffiNO CASSESE,
I beni pubblici. circolazione e tutela, Giuffrè, Milano i 969.
Perché in comune
Demanio è la parola più frequente per designare le pro
prietà pubbliche, ma essa, lo vedremo subito, non ne copre
che una parte. L’etimologia, come sempre, dice qualcosa ma
non tutto: «demanio» viene dal francese antico demaine,
corrispondente al latino dominium, termine che esprimeva
il pieno diritto di proprietà, anche privata. Ma l’accezione
moderna del termine, in cui è dato per scontato che domi
nium per eccellenza è quello dello Stato, risale alla legislazio
ne francese fra Rivoluzione e primo Impero, e in particolare
al Codice civile di Napoleone (1804). Quando la sua validi
tà fu estesa a tutti gli Stati italiani (con la sola eccezione di
Sardegna, Sicilia e province austriache), ne fu approntata
la doppia traduzione ufficiale in italiano e latino; in alcune
edizioni (come quella di Lucca del 1812), il testo italiano è
accompagnato dall’indicazione delle fonti di diritto romano
dei singoli articoli. Domaine public è qui tradotto con «de
manio pubblico», territoire national con « territorio dello Sta
to», e più in generale «Stato» corrisponde, nel testo italiano,
al francese nation. Viene di qui il Regio Demanio del Codice
civile del Regno di Sardegna (1837), e poi il Demanio Pub
blico del Codice civile italiano del i86 e di quello del 1942,
ancora in vigore. Ma questa nuova articolazione presuppone
la costanza del nesso inscindibile fra sovranità, territorio e
patrimonio pubblico:
Oltre la sovranità, a formare lo Stato concorre necessariamente
qualcos’altro di comune e di pubblico: il patrimonio comune, il te
soro pubblico, il territorio occupato dalle città, le mura, le strade, le
piazze, le chiese, i mercati, gli usi, le leggi e consuetudini, la giustizia
(Jean Bodin, 1376).
I beni pubblici italiani sono “demanio” solo se destina
all’uso gratuito e diretto della generalità dei cittadini o
ad altra funzione pubblica essenziale; è per questo che essi
sono inalienabili, Accanto al demanio, lo Stato possiede an
che un proprio patrimonio, che il Codice civile distingue in
“indisponibile”, cioè alienabile solo con forti limitazioni, e
“disponibile”, cioè alienabile senza limiti (hanno un proprio
ti
Perche in comune
8o
81
Capitolo quarto
ince
demanio e un proprio patrimonio anche Regioni, Prov
enti
segu
le
do,
zzan
e Comuni). Abbiamo dunque, schemati
categorie di beni pubblici:
Demanio
inalienabile
Patri nonio
indisponibile
disponibile
inalienabile [con eccezionil
alienabile
de
Sono inclusi fra i beni demaniali necessari quelli del
del
manio marittimo (che include anche le foci dei fiumi),
ti e al
demanio idrico (che abbraccia laghi e fiumi, acquedot
di di
ti
anen
perm
re
(ope
are
tri impianti), del demanio milit
stra
auto
e,
strad
fesa). Del demanio accidentale fanno parte
tici
artis
e
de, ferrovie, aereoporti e beni storici, archeologici
(demanio torico-artzstico).
dello
Essenziale è la distinzione fra demanio e patrimonio
abi
cont
la
per
nto
lame
Stato. Per usare il linguaggio del Rego
oggi
lo
quel
di
littì dello .Stato del 1884, che è il fondamento
in
in vigore, «costituiscono il demanio pubblico i beni che sono
ano il
potere dello Stato a titolo di sovranitd», mentre «form
di pri
titolo
a
ono
rteng
patrimonio quelli che allo Stato appa
allo
ue
dunq
vata proprietd». I beni demaniali appartengono
ili),
enab
Stato-comunità, cioè ai cittadini (perciò sono inali
ona,
-pers
Stato
allo
ono
rteng
mentre i beni patrimoniali appa
ta.
priva
rietà
prop
secondo un modo di possedere vicino alla
iden
nte
Questa distinzione è concettualmente e storicame
icae
tica a quella, presente nel diritto romano, fra le res publ
pii
res
le
li
e
popu
usu
in
inalienabili perché perpetuamente
li.
blicae commerciabili, perché in pecunia popu
ta
La Costituzione della Repubblica ha dato nuovo orien
ziona
mento e nuovo senso a queste categorie. Essa non men
Stato,
il demanio né lo distingue dai beni patrimoniali dello
o pri
lica
pubb
è
ma si limita a dichiarare che «la proprietà
zione
la
men
e
vata» art. 42). Questa forte bipartizione elud
olo v),
dei beni comuni (e vedremo meglio perché nel capit
i di
regim
soli
due
fra
one
ma proprio la netta contrapposizi
rchia
proprietà consente di ri-definirli secondo una netta gera
limi
ti
ituen
Cost
di valori. Con sapiente strategia, infatti, i
che
ta,
tarono l’assolutezza del dominio della proprietà priva
Sta
il Codice civile del i86 aveva definito, sulla scia dello
orre
disp
e
re
gode
di
to
dirit
tuto Albertino (1848). come «il
ne fac
delle cose nella maniera pi6 assoluta, purché non se
436):
art,
cia un uso vietato dalle leggi o dai regolamenti»
et abu
di fatto, una riproposizione tal quale dello uus utendi
aveva
1Q42
del
e
civil
ice
Il
Cod
tendi degli antichi massimari.
rietà
prop
la
endo
introdotto una prima attenuazione, defin
mo
in
cose
privata come «diritto di godere e disporre delle
i
degl
nza
do pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osserva
832). La
obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico» (art,
zione
men
rica
gene
alla
Costituzione va oltre: non si ferma
della
inio
dom
o
di limiti e obblighi, ma circoscrive il pien
e
legg
la
proprietà privata: secondo lo stesso art, 42, infatti,
e la fun
deve « determinarne i limiti allo scopo di assicurarn
ma
affer
e
Fort
.
tutti»
zione sociale e di renderla accessibile a
socia
e
zion
zione, da cui inevitabilmente discende che “fun
ne essere
le” e “accessibilità a tutti” devono a maggior ragio
La ge
caratteri o attributi necessari della proprietà pubblica.
te
men
netta
ue
rarchia costituzionale di valori antepone dunq
a
otà
Rod
la proprietà pubblica a quella privata; per questo, è
labili
notano, la proprietà privata è esclusa dai «diritti invio
to
men
com
212.
so
famo
il
ndo
Seco
dell’uomo» di cui all’an.
di
tra
sinis
di
di Calainandrei (1950), «per compensare le forze
sero
si oppo
una rivoluzione mancata, le forze di destra non
promessa».
ne
uzio
rivol
una
one
ad accogliere nella Costituzi
ta.
tenu
Una promessa, oggi lo sappiamo, non man
neNella Costituzione la proprietà pubblica ha carattere
pri
rietà
cessa rio e prioritanio, anche perché garantisce la prop
ionale
funz
e
limit
il
fissa
ne
vata, nel momento stesso in cui
bli
epub
pre-r
ina
nella pubblica utilità. Già secondo la dottr
511 FANO RODOTA,
Bologna
1990.
11 icIrh0c di,itto S,di
us/L2 pupIwa pttuu
il Mulino,
82
Capitolo quarto
cana, il demanio necessario (come quello marittimo, idrico,
stradale) lo è in due sensi diversi: perché comprende beni
di uso collettivo, ma anche perché è componente essenzia
le della sovranità. Con la Costituzione repubblicana, questi
due sensi diventano uno solo: l’art. i stabilisce infatti che
«la sovranità appartiene al popoio», cioè ai cittadini, titola
ri delle utilità collettive. Risuona nell’an. i il passaggio del
la sovranità dal re alla Nazione (cioè al popolo) deciso per la
prima volta nella Costituzione francese del 1791, di cui per
questo aspetto siamo eredi. Da allora, e comunque per la no
stra Costituzione, beni demaniali, usi collettivi ed esercizio
popolare della sovranità sono tutt’uno. Il dominio eminen
te e perpetuo dello Stato sulle terre demaniali è costitutivo
della nozione stessa di territorio (senza il quale non vi è Sta
to), e corrisponde necessariamente al libero godimento delle
relative utilità da parte dei cittadini; è, cioè, condizione di
eguaglianza, di libertà, di democrazia.
Oltre che dar rilievo a tutte le forme di proprietà pubblica
e consentire la sussistenza degli “usi civici”, la Costituzione
aggiunge altri beni comuni di rilevante interesse pubblico:
l’ambiente, il paesaggio, il patrimonio storico e artistico, i
siti archeologici, e in genere i “beni culturali”. Per queste
tipologie la garanzia costituzionale, fissata come poi meglio
vedremo dall’an. 9 (tutela del paesaggio e del patrimonio sto
rico e artistico), nella sua convergenza con l’art. 32 (tutela
della salute), prescinde dal regime di proprietà, anche se poi
il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (2004) prevede
una tutela più forte per le proprietà pubbliche che per le
private. Ma i beni culturali, paesaggistici e ambientali, che
siano pubblici o privati, costituiscono un continuum da tu
telare non solo in ciascuna delle sue parti, ma nell’insieme.
In essi convivono infatti due distinte componenti “patrimo
niali”: una si riferisce alla proprietà del singolo bene, che
può essere privata o pubblica; l’altra ai valori storici, artisti
ci e culturali, che sono sempre e comunque di appartenenza
pubblica (cioè di tutti i cittadini), e rimandano a funzioni e
Perché in comune
fruizioni collettive, a un patrimonio condiviso di cultura e di
memoria, a un bene comune (in tal senso, per esempio, la sen
tenza n. 232/2005 della Corte costituzionale). Questa secon
da componente, all’insegna del pubblico interesse, può esser
definita “immateriale”, eppure esige la tutela dell’integrità
materiale dei beni culturali, del paesaggio, dell’ambiente. La
loro inclusione nell’universo dei beni comuni è rivelatrice:
unita alle altre categorie (proprietà pubblica e usi civici), es
sa dimostra che i beni comuni sono figura della cittadinanza,
rivestono una notevolissima funzione civile, incarnano vitali
valori di solidarietà culturale, economica e sociale. I “beni
comuni” (tangibili) sono essenziali alla promozione del “be
ne comune” come valore.
Questa essenziale funzione civile dei beni culturali e di
altre fattispecie connesse obbliga a riflettere sul rapporto
fra proprietd pubblica e beni comuni. Come vedremo meglio
nel prossimo capitolo, l’una e gli altri costituiscono un con
tinuum, e se la Costituzione non menziona i beni comuni
non è per disinteresse (né tanto meno per marginalizzarne
l’importanza), bensi perché i Costituenti giunsero alla con
clusione che la proprietà collettiva (“beni comuni”) potesse
anzi dovesse essere tacitamente assorbita entro la categoria
onnicomprensiva di proprietà pubblica, rendendone in tal
modo più netta ed efficace la contrapposizione categoriale
alla proprietà privata.
6. « Commons» e «Anticommons»: due opposte “tragedie
Negli ultimi vent’anni molti commentatori e politici, a
quel che pare, si sono convinti che ogni aspetto dei beni co
muni che abbia natura etica, storica e giuridica debba essere
archiviato, anzi messo in soffitta come fastidioso residuo di
un tempo che fu. Il loro angolo visuale è un altro, e uno solo:
la redditività immediata dei beni comuni. Si dà per scontato
che, in questo come in ogni altro ambito della vita, il supre
84
Capitolo quarto
mo valore-guida debba essere necessariamente la ricerca dei
massimo profitto e la cieca obbedienza a pretese leggi univer
sali del mercato. E con questo presupposto che si parla sem
pre più spesso di “tragedia dei beni comuni” (tragedy of the
commons). Questa fortunata espressione corrisponde a una
drammatizzazione dello scenario socio-economico, che qua
si narrativamente si traduce in una sorta di apologo, questo:
la proprietà indivisa di beni comuni spinge inevitabilmente
ciascuno degli aventi titolo a goderne, nei proprio interesse,
senza limiti; ma proprio perché quei beni sono accessibili a
tutti, si innesca un sovraconsumo che finisce coi dilapidare
le risorse fino a renderle insufficienti per la comunità che le
possiede. Se per esempio un pascolo è condiviso da molti pa
stori, sarà interesse di ciascuno non solo sfruttarlo al massimo
per le proprie pecore, ma anche accrescere le dimensioni del
gregge; quando ie pecore diventano troppe. l’erba del pasco
lo non basta più, l’economia del villaggio crolla di botto, e
la comunione del pascolo, che all’inizio era stata economicaniente produttiva, si traduce fatalmente in un meccanismo
distruttivo. L’apologo dei cornrnons dà per assodato non solo
che la comunità di riferimento sia incapace di autoregolarsi,
ma che sarebbe certamente inefficace anche una disciplina
pubblica delle risorse (da parte dello Stato o di altre istituzio
ni, come in Italia potrebbero esserlo Regioni, Province, Co
muni o Comunità montane). Non resta dunque che un’unica
soluzione: privatizzare i beni comuni.
L’etichetta “tragedia”, applicata a un processo (o a un
racconto) come questo, ha una doppia valenza retorica: da
un lato, come nelle tragedie in cui vien pugnalato dietro le
quinte un personaggio inerme ma positivo, rende omaggio ai
beni comuni come a qualcosa di teoricamente nobile. Dall’altro,
come in tutte le tragedie che si rispettano, lo snodarsi degli
eventi risponde praticamente a una spietata fatalità. Non c’è
scelta, la “tragedia dei beni comuni” può avere un lieto fi
ne, e uno solo: seppellita la vittima (la proprietà collettiva),
entra in scena il vincitore, la proprietà privata.
Perche in comune
Non era questa, a dire il vero, l’intenzione di Garrer Hardin,
il biologo americano che in un famoso articolo su «Science »
(1968) parlò per primo di The Traedy of the Cornmons. In
esso, è vero, si menziona fra l’altro il caso dei suoli di uso
comune (con l’esempio del pascolo, poi sempre ripetuto), e
si parla della proprietà privata come «ingiusta ma necessa
ria»; ma il vero tema di Hardin era il rapporto fra crescita
(illimitata) della popolazione mondiale ed esaurimento delle
(limitate) risorse del pianeta. E rispetto a questo macro-pro
biema che egli raccomanda una forte regolazione, mediante
forme di « mutua coercizione concordata», che nell ‘interes
se del genere umano e del pianeta deve limitare l’uso delle
risorse (aria, acque, terre) e frenare la crescita demografica,
anche a costo di violare le libertà personali degli individui.
Poiché le risorse del pianeta sono limitate, egli argomenta,
per evitarne l’esaurimento non basta diffondere la coscienza
del problema, non basta un diffuso senso di colpa o di an
sietà, non basta un generico richiamo alla responsabilità dei
cittadini. Non solo: secondo Hardin, un problema di questa
portata non ammette soluzioni tecniche, cioè tali da poter
si mettere in opera senza modificare la scala dei valori etici.
Esiste una famiglia di “problemi senza soluzioni tecniche”
(no technìcalsolution problems), di cui questo è uno. Perciò
il rapporto fra sovrapopolazione e finitezza delle risorse va
affrontato modificando il costume e i valori correnti alla lu
ce dei problemi di oggi: cioè mediante una rivoluzione squì
sitamente etica, che inneschi e regoli nuovi comportamenti.
Occorre dunque, per Hardin, ridefinire la responsabili
tà, sulla scia del filosofo Charles Frankel, come «il prodotto
di specifici assetti sociali», cioè connettendola strettamente
a una regolazione pubblica dell’uso delle risorse. Ma «si può
imporre per legge la temperanza (legislate temperance)?», egli
si chiede. La sua risposta è: si può, anzi si deve. Il principio
di Adam Smith (1776), secondo cui «l’individuo che pensa
solo al proprio profitto è guidato da una mano invjsibile a
promuovere il pubblico interesse» si è rivelato falso, e lo sa-
86
Capitolo quarto
rà tanto più quanto più il nostro pianeta diventa affollato.
I problemi dell’oggi esigono un profondo ripensamento del
la moralità, che va ricalibrata su un mondo in pericolo: per
esempio, gettare in campagna un po’ di spazzatura era forse
tollerabile cento anni fa, ma è diventato oggi un delitto per
ché la civiltà industriale produce rifiuti ben più abbondanti
e più dannosi della civiltà contadina da cui veniamo; e anche
perché siamo già troppi, troppo è il suoio occupato dalle discariche, troppo il danno che esse fanno alla salute umana.
Il riferimento esplicito è alla situation ethics, una moralità
espressamente chiamata a ripensare se stessa a seconda delle
circostanze (l’aveva teorizzata in quegli anni Joseph Fletcher,
un pioniere della bioetica). Quello che Hardin considera il
traguardo del liberalismo, e cioè «il maggior bene possibi
le per il maggior numero possibile di uomini» è irrealizzabile
in una società del laissez-faire. Occorre ripensare quale sia il
maggior bene, o il pubblico interesse, alla luce di una nuova
etica capace di generare nuove norme e nuova responsabilità.
Come si vede, la formula della tragedy of the commons,
per chi l’ha inventata, era calibrata sull’ecologia a scala
planetaria, e non mirata a contestare le forme di proprietà
collettiva in nome della superiorità della proprietà privata.
Le categorie usate da Hardin sono ovviamente quelle della
common law, e perciò il confine fra commons e regolazione
pubblica delle risorse non coincide con quello dei diritti di
tradizione romanistica, ma il punto centrale è un altro. La
sua battaglia in favore di una «estensione sostanziale del
la moralità» condannava perentoriamente ogni “soluzione
tecnica”, che lasci intatta la scala dei valori etici; eppure
la “tragedia dei beni comuni” che egli per primo ha messo
in scena viene citata spesso, in forma distorta o di seconda
mano, proprio per raccomandare una “soluzione tecnica”:
la privatizzazione dei beni comuni. Una soluzione che, con
movimento rivelatore, lascia intatta, anzi conferma ed esal
ta, quella scala dei valori che per Hardin doveva urgentemente essere riformata.
Perché in comune
87
Ma sugli scenari del presente la “tragedia dei beni comuni”
non è sola: le fa compagnia da qualche tempo il suo rovescio,
la “tragedia dei beni anticomuni”. Inventore della formula è
stato Michael Heller, un giurista (anch’egli americano) esper
to in diritti della proprietà immobiliare. Il suo articolo, The
Tragedy of the Anticommons, è uscito sulla «Harvard Law
Review» nel 1998, a trent’anni esatti da quello di Hardin a
cui simmetricamente corrisponde. Il sottotitolo indica chia
ramente il punto di partenza: Property in the Transition from
Marx to Markets. Nel turbolento processo di privatizzazione
delle proprietà pubbliche in Russia e nell’Europa orientale
dopo il crollo dei regimi comunisti (“da Marx ai mercati”,
appunto), è accaduto infatti che i beni, o i relativi diritti,
siano stati frammentati e segmentati all’eccesso, in modo da
accontentare il maggior numero possibile di compratori. La
conseguenza è che le singole quote proprietarie sono insuf
ficienti a generarne usi redditizi, e che entrando in compe
tizione fra loro innescano meccanismi di sottoconsumo, ri
ducendo significativamente gli introiti o addirittura paraliz
zando la produttività dell’insieme. Gli esempi di Hefler sono
vari: la suddivisione dei diritti in Russia, dove fu possibile
vendere separatamente la proprietà di un immobile, il dirit
to di occuparlo, quello di affittano e quello di modificarne
l’uso; la minuta ripartizione delle terre nelle riserve indiane in
America, con un frazionamento progressivo tanto spinto da
portare nel 1934 a un reddito nominale pro capite di i cent
al mese; l’assoluto diritto di proprietà su particelle assai pic
cole che ha vanificato la ricostruzione di Kòbe (Giappone)
dopo il terremoto del 1994: un isolato, per esempio, non si
poté ricostruire nonostante il pieno finanziamento pubblico
perché occorreva, e mancò, l’accordo unanime fra gli oltre
trecento proprietari, affittuari e occupanti dei singoli lotti.
Se mettiamo sulla scena in simultanea le due opposte
“tragedie”, il risultato è chiaro: la proprietà collettiva non
funziona perché conduce al sovrasfruttamento delle risorse;
la quotizzazione molecolare non funziona perché ne provo-
Pcrclie in coììuiic
Capitolo quarto
88
ca il sottosfruttamento. Ne risulta un mirabile equilibrio:
l’unica soluzione virtuosa che resta sul palcoscenico dopo
aver sgominato i “cattivi” della commedia (o della tragedia)
un
è la proprietà privata concentrata in poche mani. Perciò
economista norvegese, Rgnvaldur Hannesson, ha potuto
proporre la privatizzazione degli oceani secondo il sistema
delle enclosures”. Se questo è il punto d’arrivo, non ci vole
va poi tanto. Si poteva fare a meno delle categorie di corn
mon law, fare a meno di inventare la tragedia dei commons
e quella degli anticornmons. Stando allo scenario italiano,
bastava ripescare dalla storia patria la questione della de
manialità nelle province meridionali, dove senza ricorrere
a professori americani accadde proprio questo: la privatiz
zazione delle immense proprietà collettive e pubbliche, pas
sando talora attraverso una fase di suddivisione in piccole
quote, fini con l’innescare processi di accorpamento, sfo
ciati in grandi latifondi. Che questo sia stato un processo
virtuoso, che abbia generato ricchezza diffusa, senso civi
co, democrazia, equilibrio nello sfruttamento delle risorse,
davvero io non direi.
In questa discussione, che sta riempiendo di sé intere
biblioteche, domina la scena politica americana (e, in su
bordine, britannica), e dunque il linguaggio della common
law; giuristi ed economisti italiani sembrano generalmen
te soddisfatti di andare a rimorchio. Anche nella ricerca di
un’alternativa, il copione non cambia: in diversa combina
zione, vi ricorrono invariabilmente le categorie di un libro
, che sebbene non citato da Hardin è si
4
di Mancur Olso&
curamente presupposto dalla sua tragedy of the commons. Per
Olson, quando è in gioco un bene comune scatta una tensione
inevitabile fra l’azione collettiva del gruppo che in quel be
ne ha un interesse condiviso e l’opportunismo (free ride) dei
singoli individui che di quel gruppo fanno parte. In teoria,
“
(Mass.)
The Privati2ation of the Oceani, The Mit Press, Cambridge
Logica dell’azione collettiva (1965), Feltrinelli, Milano 1990.
ialmcuie, cisto
0
i membri del gruppo dovrebbero agire colle
che condividono i benefici, ma in pratica il cumpor Lamento
dei singoli è opportunistico e dominato dalh ragole coinp
titive del mercato; fra un comportamento cooperativo c il
proprio interesse individuale, prevale sempre quest’ultimo
(tanto più quanto più numeroso è il gruppo di riferimento).
Unici correttivi possibili (per Olson): riservare benefici ag
giuntivi a chi rispetta le norme cooperative del gruppo (col
rischio, tuttavia, di creare minoranze privilegiate) o iinpài
re regole coercitive.
E lavorando su questi temi che Elinor (istronì ha vinto
nel 2009 il premio Nobel per l’economia, Le tesi di questa
studiosa presuppongono i lavori di Olson e di Hardin, ma
anche osservazioni empiriche sulla capacità di auto-regola
zione di determinate comunità che hanno sviluppato lorme
equilibrate di gestione dei beni comuni facendo leva su regole
condivise digestione, manutenzione e riproduzione dei beni
e sull’esclusione da ogni beneficio di chi non le rispetta. Nel
, Ostrom respinge l’opposizio
5
suo Governing the Cornrnon?
ne frontale fra rigidezza delle norme (che rirnanda al potere
regolamentare dello Stato) e competitività selvaggia di un
mercato free ride, e rivaluta le antiche e universali consuetu
dini di gestione collettiva dei beni comuni, che designa con
l’etichetta di comrnons, nell’accezione che essa ha nei dirit
ti di common law. Muovendosi fra antropologia, economia e
diritto (ma usando anche procedure della teoria dei giochi),
Ostrom analizza le modalità organizzative di varie comuni
tà, ciascuna delle quali ha un rapporto privilegiato e necessa
rio con un determinato bacino di risorse condivise (common
poolresource): aree di pesca ad Alanya (Turchia), a Mawelle
(Sri Lanka) e sulla costa della Nova Scotia (Canada), aree a
pascolo presso Tòrbel (Vallese) e altrove in Svizzera, boschi
e terre di Yamanaka e altri villaggi dl Giappone canali e
acque d’irrigazione a Valencia e in altri luoghi della Spagna,
-
2004
“
Goeernare i beni collettivi (1988), Marsilio, veiezia ieoa.
Capitolo quarto
ma anche nelle Filippine. In questi luoghi si parlano lingue
diversissime e vigono differenti leggi, eppure le consuetudi
ni di autoregolazione sviluppate dalle varie comunità, spesso
sperimentate già per secoli, hanno molto in comune: per far
fronte a situazioni di difficoltà e incertezza nell’uso di risorse
limitate, queste e numerosissime altre comunità umane han
no elaborato comportamenti cooperativi di lungo periodo,
trasmettendoli di generazione in generazione.
Per Ostrom, l’esigenza di individuare una piattaforma di
strategie comuni nella gestione dei commons rende impratica
bile demandare alle pubbliche autorità la minuta regolamen
tazione delle risorse e dei comportamenti. La sua soluzione
è «una teoria, su base empirica, di forme di azione collettiva
(collective action) fondate sull’auto-organizzazione e l’auto
governo>. Calibrato su comunità relativamente piccole (fino
a i ooo persone), il modello di democrazia partecipativa e
cooperativa sviluppato da Ostrom è molto attraente anche se
rapportato su scala assai più grande, dove tuttavia un’etica
consociativa fondata sul mutuo controllo e sulla condivisione
dei benefici dovrebbe evolversi in nuove forme di codifica
zione, in cui le regole siano rispettate perché ritenute giuste
e convenienti alla comunità nel suo insieme, ma anche per
ché garantite a un livello istituzionale. Elinor Ostrom ha co
struito questa visione penetrante e originale negli anni della
presidenza Reagan con la sua accentuata deregulation antista
tale, e certo anche per questo le istituzioni pubbliche, come
forza regolativa dei beni comuni, vi appaiono implausibili e
distanti. A questa tendenziale assenza dello Stato fa anzi da
contrappeso la proposta Ostrom di costruire le comunità di
cittadini intorno ai beni comuni; la loro capacità di anteporre
il pubblico interesse al profitto individuale, di generare rego
le condivise e di rispettarle è essa stessa un “bene comune”,
anzi l’incarnazione del bene comune come valore. Può rappre
sentare, per l’oggi e per le generazioni future, un capitale so
ciale da mettere a frutto. Nelle piccole comunità studiate da
Ostrom, certo; ma forse anche su scala più grande.
Perche in comune
7.
91
Strategie dì saccheggio.
Nel nostro Paese è in corso da alcuni decenni un’accesa
discussione sui beni comuni di appartenenza pubblica (de
manio e patrimonio), ma essa non ha nulla della ricchezza
culturale e teorica di scritti come quelli di Garret Ifardin o
di Elinor Ostrom; nulla della loro lungimiranza. C’è stato
anzi a quel che pare fra esperti e politici d’ogni tendenza
(con pochissime eccezioni) un tacito accordo nella scelta di
una prospettiva miope e di corto respiro, che nei beni pub
blici vede solo una specie di salvadanaio da saccheggiare per
contingenti esigenze di bllancio. L’altra faccia della meda
glia è una sorta di conventio ad excludendum che ha espulso
dallo spazio del discorso temi considerati, evidentemente,
superflui o imbarazzanti. Tali sono la sostanza etica dei be
ni comuni, il loro statuto costituzionale, le dinamiche sociali
della cooperazione, il rapporto fra beni comuni e proprieta
pubblica. Infine, il vincolo necessario che lega da un lato la
proprietà pubblica e i beni comuni (in senso patrimoniale) e
dall’altro alcune idee-chiave, antiche ma oggi più attuali che
mai: il bene comune (come valore) e la ricerca della felicità,
per noi e per le generazioni future, in un’italia assai distrat
ta, il dibattito sul destino delle proprietà pubbliche si svolge,
invece, quasi sempre in termini puramente economici, dan
done per scontata la dominanza e l’impellenza, la priorità su
qualsiasi altro ordine di valori.
L’idea che ha orientato questa discussione è semplice:
da un lato, l’Italia ha da decenni un debito pubblico enor
me e fuori controllo, che cresce anche perché vi si aggiun
gono gli interessi, e che va corretto anche per le pressioni
dell’Unione Europea. Dall’altro lato, l’Italia ha un enorme
patrimonio pubblico, non sempre gestito in modo redditizio.
Ergo, si deve ripianare il debito pubblico, o almeno ridur
lo, mediante la dismissione di parti più o meno grandi del
patrimonio. Nessuno può negare che la riduzione del debi
92
Capitolo quarto
pubblico sia un obiettivo necessario, anche per poterci
permettere un livello di spesa corrente che assicuri qualità
e quantità dei servizi sociali, dalla scuola alla sanità. Ma la
dismissione del patrimonio pubblico è davvero l’unica car
ta da giocare su questo tavolo? E, una volta giocata fino in
fondo, siamo sicuri che sarebbe efficace? Il vero punto non
è se, ma come, con che mezzi abbattere il debito, e farlo,
però, evitando che la voragine resti aperta tal quale. L’accu
mularsi del debito pubblico non è una fatalità, una congiura
di stelle avverse. Occorre analizzarne la genesi, diagnosti
care la malattia prima di prescriverne la cura, che dev’esser
tale da impedire ricadute. In questi anni è avvenuto preci
samente il contrario.
Con una periodicità che ricalca l’andamento delle crisi,
dai primi anni Novanta molti medici improvvisati hanno
promesso all’italia malata di debito guarigioni miracolose a
suon di dismissioni. Questa storia comincia almeno nel 1991,
quando il VII governo Andreotti (al Tesoro Guido Carli)
provò a istituire la “Immobiliare Italia S.p.A.”: essa rima
se sulla carta, ma il suo fantasma si materializzò dieci anni
dopo, invecchiato e inasprito, nella “Patrimonio dello Stato
S p.A.” di Tremonti (di cui dirò subito). Da allora, le ipo
tesi di dismissione ricorsero assai spesso, più o meno a ogni
Finanziaria, anche con i governi di centro-sinistra del 19962001. Queste norme spesso confuse, velleitarie e inattuabi
li hanno però costruito un retroscena di solidi “precedenti”
per il Il governo Berlusconi, che infatti appena insediatosi
a Palazzo Chigi nel 2001 rilanciò subito il tema con la legge
410: in essa si colpiva al cuore il principio di inalienabilità
dei beni demaniali, rendendone possibile il trasferimento al
patrimonio disponibile dello Stato con semplice decreto del
Ministro dell’ Economia.
La strada verso altre devastanti invenzioni era ormai aper
ta. Basterà richiamare tre tappe di questo processo degenera
tivo. La prima, che ho meglio analizzato nel mio libro Italia
5.p.A. L ‘a.ssalto al patrimonio culturale (2002), fu la costitu
tu
Perché in comune
93
zione, con legge dello Stato, di una Società per azioni, de
nominata “Patrimonio dello Stato S.p.A.”. A essa potevano
essere trasferiti parchi nazionali, coste, edifici storici di pro
prietà pubblica, monumenti, biblioteche, archivi dello Stato,
chiese in proprietà pubblica (come il Pantheon), monumenti
e aree archeologiche (come il Colosseo, come Pompei), per
un valore complessivo che Tremonti in un’intervista valutò
2000 miliardi di euro. Con propria legge, lo Stato si dichia
rava dunque incline a disfarsi dell’intero suo patrimonio in
favore di una S.p.A. Era forse il gioco delle tre carte, che ri
versando le proprietà pubbliche da un “contenitore” all’altro
lasciava di fatto le cose com’erano? No: infatti, secondo la
norma, tutti i beni del demanio e tutti i beni del patrimonio
dello Stato, dopo esser stati trasferiti alla “Patrimonio dello
Stato S.p.A.”, potevano, con decreto del ministro dell’Eco
nomia, essere ulteriormente trasferiti a un’altra società, la
“Infrastrutture S.p,A.”, aperta anche ai capitali privati. L’in
terazione fra le due S.p.A. era pensata come un gigantesco
fondo immobiliare, che poteva essere suddiviso in pacchetti
azionari, venduto o dato in affitto, utilizzando il meccani
smo finanziario noto come “cartolarizzazione”. Questo me
todo, introdotto in Italia nel 1999 con una legge del gover
no D’Alema, è sperimentato specialmente negli Stati Uniti
a garanzia delle ipoteche (mortgage-backed securities); ma in
America esso è stato fra le cause principali della “bolla im
mobiliare” e della conseguente crisi finanziaria.
Una volta appropriatasi del patrimonio immobiliare pub
blico, la “Infrastrutture S.p.A.” doveva emettere obbligazioni
e collocarle presso le banche, garantendone il valore median
te la vendita forzata di beni pubblici a prezzi inferiori (fino
al o%) ai prezzi di mercato. In caso di mancata vendita in
un termine assai breve (da uno a tre anni), gli immobili dati
in garanzia dovevano passare in proprietà delle banche, con
l’impegno che i Comuni adottassero varianti urbanistiche per
consentirne la “valorizzazione”. «Dunque, lo Stato fa cassa
immediatamente ma ad un costo elevatissimo; il finanziato-
94
Capitolo quarto
re, a fronte di una cospicua redditività, non si accolla alcun
rischio 16. Ma il ricavato di questa operazione era destinato
non tanto ad abbattere il debito, quanto a finanziare un nu
mero imprecisato e non programmato di grandi opere pub
bliche: insomma, la svendita del patrimonio era mirata non
solo a trasferire legalmente alle banche l’intero demanio e
patrimonio dello Stato, ma anche a finanziare la cementi
ficazione sistematica del territorio. Questa operazione im
mobiliare-finanziaria, un vero saccheggio ai danni del bene
comune, si è in gran parte arenata, per ragioni che vedremo
subito. Ma anche una rapina fallita rivela intenzioni e pro
getti dei predatori: nel caso in specie, a vantaggio di banche
e imprese si provò ad annientare un patrimonio pubblico che
non appartiene allo Stato-persona né ai ministri che lo gover
nano, bensf allo Stato-comunità, cioè ai cittadini, vittime
innocenti di tanta razzia.
Se a queste norme si fosse data integrale attuazione, la
stessa categoria della proprietà pubblica, pur espressamente
prevista dalla Costituzione, sarebbe evaporata nel nulla, e i
beni dernaniali sarebbero potuti diventare proprietà privata
delle due S.p.A., per essere da loro commerciati e (s)vendu
ti. Ma un’operazione cosi smaccata attirò subito la condanna
dell’opinione pubblica in Italia e all’estero, specialmente per
l’ipotesi di commercializzare siti archeologici, monumenti e
luoghi storici. Ne è un esempio un titolo della «Frankfurter
Ailgemeine»: Italebani di Roma. Saldi difine stagione. L’Italia
scende i propri beni culturali (c luglio 2002). La generale in
dignazione generò anticorpi e il processo di privatizzazione,
pur producendo guasti e sconquassi, ne risultò depotenziato.
Ma questo fallimento non scoraggiò un governo ben deciso a
smantellare le strutture della proprietà pubblica. Imparata la
lezione, prese allora forma il Piano B, che contemplava due
mosse: primo, trasferire le proprietà pubbliche, compresi i
in UGO
RAFFAELE Dl RA1Mc, Propri coi, economia pubblica e identud nazionale,
rotta: idee per
AIAITEI, EDOARDO RE VICO IDe STEFANO I4ooorX (a cura di), Invertire le
una rifomia della proprieta pubblica, il Mulino, Bologna 2007.
Perche in comune
beni demaniali, alla Regioni, alle Province e ai Comuni; se
condo, ridurre drasticamente i contributi dello Stato a que
sti Enti, obbligandoli, per sopravvivere, a disfarsi dei propri
beni. Polverizzando le vendite in 19 regioni, i io province
(di cui due autonome) e 8092 comuni, il governo evitava di
diventare il bersaglio unico dell’indignazione e della protesta
anche internazionale, e riduceva la pressione dell’opinione
pubblica disperdendola in mille rivoli. Inoltre, veniva reso
sostanzialmente impossibile un censimento nazionale del
le vendite: invano Roland Benedikter e altri ricercatori
dell’università di Stanford hanno cercato di raccogliere dati uf
ficiali anche solo sui beni di interesse culturale che sono stati
il
alienati negli ultimi anni. Con una legge del 2008 (n.
governo Berlusconi imponeva a Regioni, Province e Comuni
di allegare al proprio bilancio, ogni anno, un «piano di alie
nazioni immobiliari», incoraggiando i Comuni a introdurre
varianti urbanistiche per favorire la commercializzazione e
la cementificazione dei suoli alienati. Un piano separato di
dismissionj di immobili del demanio militare veniva intanto
avviato dal ministero della Difesa, che addirittura si presentò
con un proprio stand a qualche salone immobiliare.
Terza e ultima tappa della svendita perseguita dai governi
Berlusconi (ma non, o non ancora, contrastata dal gover
no Monti) è il cosiddetto “federalismo demaniale” lanciato
nel 2010. Lo Stato ha ceduto per legge a Comuni, Province
e Regioni 19005 unità del proprio demanio, per un valore
nominale di oltre tre miliardi. Passano cosi di mano beni co
muni di uso collettivo (demanio idrico e marittimo), caserme
e aereoporti, catene montuose, palazzi storici, e cosi via. Il
trasferimento comporta che una parte di questi beni diven
terà immediatamente disponibile alla vendita, a parole «per
produrre ricchezza a beneficio delle collettività territoriali».
Un’altra porzione passerà invece al demanio degli enti loca
li e delle Regioni, cioè resterà inalienabile sulla carta: ma la
stessa legge prevede una forma strisciante di privatizzazione,
e cioè il versamento gratuito di beni pubblici (anche dema
Capitolo quarto
96
niali) in fondi immobiliari di proprietà privata, purché i pri
vati versino nello stesso fondo beni di proprietà equivalente;
ed è chiaro che solo grandi banche e imprese potranno farlo.
Si capisce cosf come mai le Dolomiti siano state “prezzate”
: perché sono destinate a fondi immobiliari, in
7
866 294 euro’
cui i privati verseranno proprietà di valore “equivalente” on
de assumerne il pieno controllo. Fu dunque per questo che
quasi 700 000 italiani d’ogni provincia (età media 25 anni)
morirono sul fronte della Prima guerra mondiale.
Il demanio dello Stato viene in tal modo disfatto e de
gradato a una condizione residuale; i beni comuni vengono
sminuzzati e ceduti al miglior offerente (o al peggiore), eti
chettando cinicamente la svendita come “valorizzazione”. Il
“federalismo demaniale” è stato reclamizzato dal presidente
della Regione Veneto Zaia come la «restituzione ai legittimi
proprietari» di beni indebitamente sottratti da uno Statoladrone. Analoga l’esultanza in loco quando la Valle dei Tem
pli di Agrigento diventò «patrimonio dei siciliani» (meno di
un mese dopo, il sindaco dichiarò l’intenzione di metterla
all’asta). Ma prima di questa indegna farsa le Dolomiti erano
anche dei siciliani, i templi di Agrigento anche dei veneti: lo
spezzatino dei beni pubblici, ridistribuiti su base regionale o
comunale, svuota il portafoglio proprietario degli italiani, ci
rende tutti più poveri. Come ha scritto efficacemente Galli
della Loggia’,
fino ad oggi gli italiani potevano pensare di essere, in quanto tali, pa
droni dei proprio Paese. Ora non pid. Dobbiamo aspettarci la rovina
detinitiva del paesaggio e dei patrimonio naturalistico del nostro Paese,
la sua totale mercificazione-cementificazione
In questa rincorsa al peggio, il “federalismo demaniale” si
segnala, secondo 11 giudice costituzionale Paolo Maddalena, per
l’aperta violazione di almeno nove articoli della Costituzione,
°
Agenzia del Demanio, doumento del 30 aprile 2010, Veneto, p. 3. Noti
su vari giornali (<dl Giornale», 3 agosto 2010, «Il Gazzettino», 4agosto 2010).
CRNESTO LALLI DLII A L000IA, Italiani senza Italia, in «Corriere della Sera»,
agosto 2010,
Perche in comune
ma soprattutto del principio fondamentale dì «equa riparti
zione dei beni fra tutti i cittadini, ispirato ai criteri dell’utffità
generale e del preminente interesse pubblico»’».
L’atteggiamento dei governi di centro-sinistra su questi
temi è stato deludente. Già l’infelice riforma costituziona
le del 2001 (governo Amato) aveva eliminato dall’an. 119
l’unico accenno al demanio, parola ormai fastidiosa perché
evoca spettri di inalienabilità, Il secondo governo Prodi non
fece nulla per cancellare la “Patrimonio dello Stato S.pA.”
né la legge 410 del ooi; anzi, con la Finanziaria 2007 esco
gitò una mossa laterale, aggiungendo a quella legge commi e
codicilli che, parlando di «razionalizzazione e valorizzazione»
dei beni pubblici, ne promuoveva la concessione o locazione
ai privati per 50 anni, introducendo per fortuna varie caute
le per gli immobili di interesse culturale, ma disaccoppiando
nettamente l’appartenenza del bene (in capo allo Stato) dal
la disciplina d’uso (conferita ai privati). Fu poi lo stesso Tremonti a mettere in liquidazione la “Patrimonio dello Stato
S.p.A.” (giugno 201 i). Quanto al “federalismo demaniale”,
questo provvedimento del IV governo Berlusconi deve aver
convinto anche l’”opposizione”, tanto è vero che Idv ha vo
tato a favore, il Pd si è astenuto.
Fra destra e sinistra vi è dunque accordo nel far cassa («o
almeno darne l’impressione», ha scritto Raffaele Di Raimo) a
spese dei beni pubblici, e se le misure finora introdotte dalla
destra sono assai più radicali (e irresponsabili), il centro-sini
stra ha frenato la corsa, ma non ha fatto marcia indietro. Per
replicare a tanta concordia bipartisan, chiediamoci se davvero
una strategia di dismissioni possa risolvere l’annoso problema
del debito pubblico. E lecito dubitarne, visto che le vendite e
svendite seguite alle due aggressive leggi Tremonti del 200 i2002 (menzionate sopra) non hanno avuto alcun effetto di
zie
2
PAOLO MADDALLNA, I beni curnanz nel Codice cmi, ne//a tradizione <omanistica
e nella Costituzione della Repubblica italiana, in www.tederalismi.it ottobre 2011,
Capitolo
quarto
lungo periodo: per tutta la durata di quella legislatura (200 I2 006), anzi, il rapporto percentuale fra debito pubblico e Pii
si è mantenuto fra io6 e to8,8%, e intanto per effetto delle
dismissioni è peggiorata la situazione patrimoniale pubblica.
Interessante riprova: il modello supremo dei privatizza
tori a oltranza, la “ricetta Thatcher”, si è rivelata in tal sen
so un fallimento. Come ha dimostrato Massimo Florio
, do
20
po i8 anni di privatizzazioni dei governi Thatcher e Major
(‘97c)-7) il livello del debito pubblico tornò a essere quello
di prinia, intorno al 40% del Pii. Negli stessi anni, il valore
del patrimonio pubblico netto calava dal 70-80% dei Pii a
meno del 15%: insomma, gli introiti da privatizzazioni so
no stati dirottati in gran parte sulla spesa corrente, e dunque
ingoiati dal bilancio, senza produrre benefici permanenti per
il Paese, anzi peggiorandone il conto patrimoniale. Ma c’è di
peggio: contro la party line secondo cui gli investimenti pub
blici rendono assai meno di quelli privati, di fatto nei Regno
Unito i privati hanno acquistato in prevalenza beni e servizi
pubblici che avevano già raggiunto una buona redditività.
Per esempio, la più importante fra le imprese pubbliche che
furono privatizzate, la British Telecom, aveva raggiunto un
reddito operativo pari al 21% dei fatturato; una volta passa
ta in mani private, il reddito, dopo una piccola impennata di
un anno, rimase esattamente io stesso. Le dismissioni hanno
dunque danneggiato la finanza pubblica e hanno causato un
forte disinvestimento sui servizi, che non è stato affatto
compensato da investimenti privati. Alla fine del ventennio
Thatcher-Major, le imprese sono diventate più ricche, i cit
tadini più poveri e peggio serviti.
Non c’è dunque solo un deficit di bilancio, c’è anche un
grave deficit di analisi delle cause e dei rimedi. Fonti gover
native e media riportano, si può dire ogni giorno, l’entità del
debito sovrano, misurandola mediante il suo rapporto con il
The (,ra.t Dive2tztuye. Eva/uating the 1Y/elfare Impact o/the Bntnh Prii’atzz
The Mb Press, Cambridge (Mass.) 2004.
tlO?O 1979l
Perché
in
comune
Pil del Paese, o confrontando questo rapporto con quello di
Paesi più “virtuosi” (tipicamente, la Germania). Ma queste
misure non ci dicono nulla sul perché mai si sia accumulato
un debito tanto gigantesco; non ci spiegano perché esso sia
tanto più grande che in Paesi a noi vicini e simili (come la
Francia). Il nostro elevatissimo debito pubblico è l’esito di una
politica di governo che almeno dagli anni Settanta ha finan
ziato in disavanzo una larga parte della spesa primaria, oltre
che il costo dei debito (interessi). In questo gioco al rialzo vi
sono state oscillazioni e impennate (fino all’ attuale 123,3%
del Pii), senza mai raggiungere un equilibrio virtuoso nono
stante spericolate operazioni finanziarie.
Le ipotizzate dismissioni in massa non possono interrompe
re questa spirale perversa né possono modificare in perpetuo
le politiche di governo rendendole improvvisamente virtuo
se. Come ha scritto Daniele Franco
, «la momentanea ridu
21
zione del fabbisogno e del debito dovuta alle dismissioni»
potrebbe «indurre a posporre il processo di risanamento dei
conti pubblici, determinando un ulteriore peggioramento
della situazione patrimoniale netta» e dirottando i proven
ti delle dismissioni sulla spesa corrente, con l’aggravante
che il patrimonio a cui attingere per rimediare non ci sa
rebbe più. Per intendere i meccanismi di formazione e di
accumulo del debito pubblico non basta chiamare in causa,
come si fa già anche troppo, gli sprechi (che ci sono) o le
spese in weifare (che non sono uno spreco). Bisogna chia
mare in causa altri fattori, per esempio le altre componenti
del debito (banche, imprese, famiglie) che si i-ipercuotono
sul debito pubblico. Bisogna scoperchiare la pentola della ren
dita parassitaria come quella generata dall’affidamento delle
grandi opere a generai contractors che ingoiano fondi pubblici
generando profitti per se stessi, debito per io Stato, decresci
ta per il Paese. Bisogna constatare che anche le dismissioni
convengono più a chi compra sottocosto che allo Stato che
In u.
MATTEI, E. REVIGLIO e s. RODOA (a cura
dij, invertire la ,otta
cii.
i
co
Capitolo quarto
Peiche in comune
svende sé stesso: non sono dunque un farmaco, fanno parte
della malattia, generando nuova rendita parassitaria, della
specie di quella rendita fondiaria esclusivamente privatistica
che è fra le cause dei degrado del territorio, ma anche del de
bito pubblico. Ma fra le altre ragioni del nostro deficit fuori
controllo una ce n’è che resta quasi sempre sottaciuta: il rap
porto fra crescita del debito pubblico e crescita dell’evasione
fiscale (142,47 miliardi di euro di tasse non pagate nel 2011).
Di evasione fiscale si è parlato poco e male in Italia, almeno
fino al governo Monti che ha infranto la congiura del silenzio,
ma non ha (ancora?) lanciato misure commisurate alle dimen
sioni gigantesche del problema.
Esiste, anche se sfugge all’opinione pubblica ed è spesso
occultato dagli addetti ai lavori, un preciso rapporto triango
lare fra crescita generale dei redditi e del benessere, evasio
iìe fiscale cronica, e infine incremento della spesa corrente
dello Stato e delle istituzioni pubbliche. L’incremento del
la spesa corrente ha seguito grosso modo negli anni la curva
del generale benessere (cioè delle aspettative dei cittadini),
mentre gli introiti fiscali sono stati artificialmente frenati di
stribuendo iniquamente la pressione tributaria, massima sui
percettori di reddito fisso e leggera, quasi opzionale, su tutti
gli altri, per non dire di sconti, condoni pi o meno tombali
e altri artifizi per favorire gli evasori (individui e imprese) e
conquistare i loro voti e la loro complicità. In un’irrespon
sabile rincorsa verso il baratro, le mancate entrate fiscali
non solo hanno impedito il risanamento del debito, ma ne
hanno accresciuto la portata e il costo degli interessi, men
tre intanto la spesa pubblica, coi suoi mille sprechi, cresceva
indisturbata, e cresceva, anzi cresce, la pressione fiscale sui
percettori di reddito fisso, riducendone drasticamente le ca
pacità di investimento produttivo. Un’analisi adeguata della
correlazione fra crescita del debito pubblico e cronica eva
sione fiscale forse non si è mai fatta, ma sicuramente non ha
raggiunto la coscienza dei cittadini. Solo cosf rimuovendo
cinicamente dalla scena l’evasione e i suoi effetti si spiega
—
—
come mai abbia potuto attecchire impunemente Fidea cde
la privatizzazione del patrimonio pubblico sia la sola leva di
sponibile per ripianare o ridurre il debito sovrano, fingendo
di dimenticare che un’evasione fiscale di questa portata non
può che riaprire la voragine del debito.
Anche la strategia soft di puntare sulle concessioni anzi
ché sulle dismissioni (TI governo Prodi) ha un punto debo
le. Disaccoppiando l’appartenenza del bene dalla disciplina
d’uso, essa da un lato veleggia verso le pratiche e i linguaggi
dei diritti di common law, dall’altro introduce una sorta di
privatizzazione strisciante. E infatti evidente che, per quan
ti vincoli la legge imponga al privato che prende in uao per
cinquant’anni un immobile, lo Stato non potrà istituire un
custode per ogni vincolo né verificare giorno per giorno se
il bene dato in concessione venga custodito e rispettato, o
invece stravolto mediante improprie ristrutturazioni e altri
abusi. Ti miglior modo di difendere un bene pubblico. nel
nostro ordinamento, è di porlo fuori commercio in quanto
destinato all’uso comune. Nel nostro immenso patrimonio
pubblico ci sono certamente beni che possono essele aliena
ti senza pregiudizio per la comunità (edifici senza interesse
storico e che non servono ai pubblici uffici). Ma ce ne sono
altri che devono, nello spirito della Costituzione e della leg
ge, restare rigorosamente inalienabili: tale è ad esempio il de
manio idrico, tali numerosissimi immobili storici che sono o
potrebbero esser dati in uso a pubbliche istituzioni. in ogni
caso, le inefficienze di gestione vanno corrette, ma non so
no ragione sufficiente per incrinare in modo irreversibile la
consistenza patrimoniale e la credibilità del Paese.
E stupefacente che il discorso sulla “necessaria” privatiz
zazione dei beni in proprietà pubblica, diretta conseguenza
di una politica che favorisce la rendita parassitaria e proteg
ge l’evasione fiscale (situazione, quest’ultima, specificamente
italiana), abbia poi convocato a proprio sostegno 1
a “tragedia
dei beni comuni” e altre strategie e retoriche del discorso,
prelevandole all’ingrosso da un mondo, gli Stati Uniti, dove
102
Capitolo
quarto
l’evasione fiscale è ridottissima, anche perché severamente
punita (tutti pagano le tasse, e perciò ciascuno paga meno).
Non meno stupefacente è che si sia adottato a modello un
Paese dove l’impalcatura del diritto si fonda sui linguaggi di
common law. che con la nostra tradizione giuridica e civile
hanno ben poco in comune; dove manca ad esempio, lo si è
visto, la stessa nozione di un demanio pubblico inalienabile.
In una spirale davvero perversa, la crescita esponenziale della
spesa pubblica, la promozione delle rendite parassitarie e la
rimozione dell’evasione fiscale dalla sfera del discorso politico
hanno indirizzato sul solo patrimonio pubblico gli sforzi di
recupero del deficit di bilancio; si è cosf tacitamente avviata,
senza modificare la Costituzione né le leggi ordinarie, una
transizione silente, ma illegale, verso i valori e le pratiche di
common /aw, innescando una sorta di de-materializzazione
dei beni pubblici per trasformarli in strumenti finanziari e
favorirne l’immissione sul mercato.
Nessuno, intanto, si è preso la briga di spiegare ai citta
dini quanta parte delle proprietà pubbliche (dallo Stato alle
Regioni ai Comuni) sarebbe giusto alienare. Nessuno ha ar
gomentato perché mai dovremmo considerare più virtuoso
alimentare la spesa pubblica non più (o non solo) in deficit,
bensi (anche) finanziandola mediante la svendita del patri
inonio pubblico, cioè privandone per sempre le generazioni
tuture. Nessuno ha chiarito come evitare che, esaurito il
patrimonio, il debito pubblico torni a crescere in modo in
controllato. Nessuno ci ha detto che cosa accadrà quando
dei beni pubblici accumulati nei secoli non sarà rimasto più
nulla. La dominante idolatria dei mercati copre di falsi or
pelli la politica delle dismissioni: giustificata con la necessità
di abbattere il debito, essa in realtà ne modifica la struttu
ra, ma impoverendo lo Stato a vantaggio di banche e impre
se. Non pone rimedio al saccheggio, ne accresce la portata.
Da vent’anni governi d’ogni segno tentano di risolvere
il problema del debito pubblico attingendo ai beni pubbli
ci come se fossero un pozzo senza fondo. Il maggior guasto
Perche in comune
io
prodotto dal più radicale di questi tentativi, messo in opera
da Tremonti nel 200 1-2002, non è però nella nuda lista delle
dismissioni, ma nella reazione di giuristi d’ogni scuola, mol
ti dei quali, di fronte a quelle leggi eversive, si sono indu
striati a produrre interpretazioni che le mettano in qualche
modo in armonia con la Costituzione, con il Codice civile e
con altre leggi. Che ciascuno di essi lo abbia fatto per servile
ossequio al governo allora in carica o per più nobili ragioni im
porta, in fondo, assai poco. Più rilevante è che molti giuristi,
anche “di sinistra”, abbiano ritenuto doveroso avallare una
normativa apertamente ostile al bene comune, che abbiano
speso la propria sapienza e il proprio ingegno per ripensare
o stravolgere categorie un tempo solidissime. Alcune delle
soluzioni proposte, estremiste e implausibili, si spingono a
reinterpretare la Costituzione alla luce di fonti di rango infe
riore (le leggi Tremonti); altre puntano a frammentare lo sta
tuto giuridico dei beni pubblici, distinguendovi la proprietà,
la funzione, la destinazione, la disciplina d’uso, i vincoli che
vi gravano, gli obblighi e oneri che ne discendono. La party
line, insomma, è che non importa chi sia il proprietario di un
bene pubblico, purché siano comunque rispettati alcuni vin
coli d’uso: foglia di fico poco persuasiva, visto che nessuno
dice chi debba garantire, e con quali mezzi, l’osservanza dei
vincoli; mentre lo Stato è in disfacimento, andrà forse affi
data alla “mano invisibile” del mercato? Il risultato netto è
un altro: nessuna garanzia sul rispetto dei vincoli d’uso, ben
si una selvaggia deregulation che fa leva sulla segmentazione
dello statuto della proprietà pubblica in un bundie oJ rights
secondo le pratiche di cominon law.
Ma fermiamoci a pensare: nel 200 1-2002, un governo Ber
lusconi abolf con un colpo di scure la differenza fra demanio
inalienabile e patrimonio disponibile, aprendo la strada alla
morte della proprietà pubblica. Tuttavia, non modificò altre
norme (prima fra tutte il Codice civile), dove quella differen
za continua a leggersi, né cambiò la Costituzione che la pre
suppone e la sancisce. La “sinistra” criticò aspramente quel-
1u4
dpltUlO quarto
le norme, ma tornata al potere col successivo governo Prodi
non fece nulla per correggerle, e ben presto un nuovo gover
no Berlusconi poté su di esse innestare nuove norme come il
“federalismo demaniale”. Leggi incostiruzionali ed eversive
penetrano in tal modo nell’ordinamento, trovano nelle uni
versità esegeti arrendevoli, e anche se cozzano contro altre
leggi ordinarie, e contro gli stessi principi della Costituzione,
insidiano la coerenza del sistema e tendono a soppiantarlo.
Come se fossimo già in regime di common l.aw, quel che non
viene contestato acquista forza di legge «by a combination of
urne and precedent», rafforzando i precedenti col passare del
. Si dà per avvenuto il trionfo della common Iaw, e
22
tempo
con esso un nuovo statuto “liquido” della proprietà che, si
favoleggia, sarebbe determinato da implacabili norme euro
pee. Le quali, al contrario, «lasciano del tutto impregiudi
caso il regime di proprietà esistente negli Stati membri»
.
23
Svuotando la proprietà pubblica della sua anima comu
nitaria (della sua continuità con le proprietà collettive e del
suo legame coi valori del bene comune), anzi riducendo per
sino il demanio a una sorta di superflua proprietà privata
dello Stato-persona, si prepara cosi la strada al finale trion
fo della proprieta privata concentrata in poche mani. Que
sta strategia sembra ormai invincibile. E penetrata a fondo
nel discorso pubblico. Insidia il bene comune, pregiudica il
dtritto, erode la Costituzione.
\’uovc’ mappe.
8. 1
I tentativi di saccheggiare i beni pubblici e le reazioni dei
cittadini hanno attratto su questi temi la generale attenzio
ne, mettendo in evidenza quanto sia frammentato lo statuto
dei beni pubblici in Italia. Da questa consapevolezza nacque
22
TACI’ e CRI XL, The Comcztutzona/ Ongzns o/the Arnerzcan Revolutzon, Cam
bridge Universitv Press, New York 201
21
3 lottato SUl fonzionamento dell’Unione huropea, art. 345 Vedi infra, cap. v.
Perché in comune
la Commissione sui Beni Pubblici presieduta da Stefano Ro
dotà, che ha lavorato dal giugno 2007 al febbraio 2008 e ha
prodotto una proposta di legge-delega per la riforma degli
articoli del Codice civile sul diritto di proprietà. Due libri, a
monte e a valle di quei lavori, rendono conto della loro coni
plessità: il primo, Invertire la rotta
, è una raccolta di saggi;
24
il secondo, I beni pubblici
’ comprende i materiali di lavoro
2
della Commissione Rodotà e gli atti di un convegno sul tema.
Dato che lo statuto dei beni pubblici è «disperso in mille
rivoli, in classificazioni formalistiche del Codice civile, nonché
in una miriade dileggi e leggine speciali», la Commissione ha
proposto di riorganizzare la materia partendo dai beni stessi
e dalle utffità che essi generano. Per la Costituzione, come
abbiamo visto, «la proprietà è pubblica o privata» (art. 42),
il nostro ordinamento classifica inoltre la proprietà pubbli
ca in tre categorie (già descritte sopra): demanio, patrimonio
indisponibile, patrimonio disponibile. La Commissione Rodo
tà ha dato nuovo risalto a una categoria ulteriore, quella dei
beni comuni, aggiungendola a quelle della proprietà pubblica
e della proprietà privata. Inoltre, ha proposto di riarticolare
i beni pubblici secondo tre fattispecie:
i beni ad appartenenza pubblica necessaria, perché « a titolo di so
vranità». Sono essenziali per l’adempimento di finalità costituzionali di
interesse primario come i «servizi pubblici essenziali» (ari 43 Cost.),
e pertanto inalienabii. Vi rientrano piazze, strade, autostrade e ferro
-
vie, porti e aereoporti, spiagge, acquedotti, opere di difesa nazionale;
2. beni pubblici sociali, vincolati alla soddisfazione di diritti civili e
sociali della persona. Vi rientrano ospedali e scuole pubbliche, musei,
abitazioni sociali, tribunali, reti di servizi pubblici, e pertanto sono
vincolati a specifiche destinazioni d’uso;
beni pubblicifruttiferi, che appartengono a soggetti pubblici, ma
in regime di “proprietà privata” in quanto destinati a produrre introi
ti, e devono perciò essere opportunamente gestiti o dati in gestione,
ma possono anche essere alienati.
24
e S. R000TÀ (a cura di), Invertire la rotta cit.
(a cura di), Ibeni pubblici: dal governo democratico dell’economia alla ri
forma del Codice civile, Accademia nazionale dei Linceì, Roma 2010.
J’.IAT’rEi, E. REVIGUO
TDO.
i
o6
Perche
Capitolo quarto
Più innovativa e fluida è la categoria dei beni comuni, un
“terzo polo” della proprietà che si pone tuttavia in continuità
con la proprietà pubblica. I beni comuni «si sottraggono al
la logica proprietaria per mettere al centro una dimensione
collettiva di fruizione diretta di lungo periodo», che si può
anzi spingere fino a disaccoppiare la proprietà dei beni (che
può essere pubblica o privata) dalla loro appartenenza alla col
lettività che ne ha l’uso e il godimento. Nella proposta della
Commissione Rodotà, questa fattispecie è significativamente
più estesa rispetto al perimetro degli “usi civici”, che vi sono
inglobati e ne risultano insieme rafforzati (perché inseriti in
un quadro più garantito) e diluiti (perché perdono specifici
ce
tà). Il disegno di legge prodotto dalla Commissione definis
i beni comuni come «le cose che esprimono utilità funzionali
all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo
della persona». Sono, per loro stessa natura) beni fuori com
mercio, che «valgono per il loro valore d’uso e non per quello
di scambio», anche nell’interesse delle generazioni future. In
questa categoria rientrano beni comuni globali e locali: l’aria,
le acque e altre risorse naturali, come parchi e foreste, mon
tagne e ghiacciai, coste e paesaggi tutelati, beni culturali, ar
cheologici e ambientali, usi civici, fauna selvatica e flora tu
telata; ma anche, per esempio, le frequenze radiofoniche, re
levisive e telefoniche, per le quali la designazione allogena di
cornmons è ancor più frequente, perché più legata alla natura
“globale” del dibattito sulle nuove sfide del diritto.
Questa proposta presuppone una stretta contiguità, anzi
continuità, fra i beni “ad appartenenza pubblica necessaria”
e i beni comuni: gli uni e gli altri, infatti, hanno in comune
una caratteristica essenziale (sono fuori mercato) e un vincolo
di scopo (sono finalizzati all’esercizio dei diritti costituzionali
dei cittadini). Infatti, scrive Mattei, «il regime giuridico dei
beni pubblici costituisce il fondamento economico e cultu
rale più importante per la realizzazione del disegno di socie
tà contenuto nella Costituzione stessa». In tal senso, anche
l’eventuale alienazione dei beni pubblicifruttiferi richiede «un
in
comune
i
caveat generale, molto importante»: questi beni «fanno ur
sempre parte del patrimonio per cosi dire “liquido” dì tutti
noi» (ancora Mattei). Tutti i cittadini italiani sane tiwlari
dei beni pubblici non pro quota ma pro toto, onde eventuali
alienazioni dovrebbero comportare garanzie e compensazioni
per tutti i titolari di tale portafoglio collettivo di proprietà.
Vendere e svendere senza rispettare questo limite vuoi dire
borseggiare i cittadini. Se chi vende è il governo, ancor più
grave è il delitto: perché le proprietà pubbliche non appar
tengono al governo pro tempore, ma alla comunità dei citta
dini, anche alle generazioni future che nessun governo deve
espropriare dei propri diritti. La contiguità concettuale fra
beni pubblici e beni comuni e la loro perfetta analogia di sco
po rendono questa conclusione ancor più cogente.
.
Lo Stato-residuo.
Le proposte della Commissione Rodotà sono l’esito più
avanzato della discussione di questi anni in Italia, ma sono
rimaste per ora inascoltate. Gli stessi giuristi ospitati nei
due libri citati sopra prendono talvolta le distanze dalle
scelte operate dalla Commissione, anzi esprimono visioni
generali profondamente discordanti. Per darne un esempio,
scelgo due soli nomi, che come vedremo si collocano a due
estremi dello spettro di ipotesi interpretative dello statuto
dei beni pubblici: Ugo Mattei (vicepresidente della Com
missione) e Giuseppe Guarino (collaboratore del volume
Invertire la rotta).
o Mattei in parte ripren
,
incisiv
”
In un libro fortunato e 2
de le formulazioni della Commissione, in parte se ne distin
gue introducendo una nuova prospettiva. I beni comuni, egli
scrive, sono «una tipologia di diritti fondamentali “di ultima
generazìone”, finalmente scollegati dal paradigma dominica
26
Bern
comuni. Un manh/-sto,
Laterza. Roma-Bari
20 il.
mS
Capitolo quarto
Perché in comune
le (individualistico) e autoritario (Stato assistenziale)»: perciò
è necessario tutelarli «nei confronti tanto dello Stato quanto
del potere privato»
. Per lui, infatti, proprietà privata e Sta
27
to sovrano sono le due ganasce di una « tenaglia letale» che ha
«stritolato i beni comuni». Nell’Europa moderna, teorie della
proprietà e teorie della sovranità si sono sviluppate insieme,
perciò prosegue Mattei «la sovranità statuale e la proprie
tà privata hanno struttura identica, quella dell’esclusione e
dell’arbitrio sovrano». Ecco perché lo Stato «da sempre pre
siede alla privatizzazione dei beni comuni adoperandosi per
ampliare la sfera della proprietà privata», di cui è «complice
nella distruzione del terzo fattore». Per «far rinascere i beni
comuni», sull’esempio delle più avanzate Costituzioni (Bolivia,
Ecuador: ne abbiamo parlato nel cap. iii), sarà dunque neces
sario combattere contro la proprietà privata, ma anche con
tro lo Stato che ne è il naturale alleato. Bisognerà «respingere
l’equazione fra Stato e diritto», considerando al contrario lo
stesso diritto come un bene comune; non si deve «trasferire
la gestione dei beni comuni a strutture dello Stato o di enti
locali», bensi «elaborare strutture di governo partecipato e
autenticamente democratico», in «una logica transnazionale
e transgenerazionale». Un «governo partecipato dei beni co
muni», ispirato dalle proposte di Ostrom, che dovrebbe essere
istituzionalizzato « a qualunque livello politicamente possibi
le». In tal modo i titolari dei beni comuni potranno «sottrarsi
al ricatto politico della discrezionalità fiscale», giacché il Wel
Jare State può negare ai cittadini i diritti sociali in nome di crisi
fiscali, mentre « i beni comuni non riconoscono altro sovrano
rispetto a chi vi accede», e perciò hanno un forte «potenziale
di emancipazione», prima per le «comunità di utenti e lavo—
—
ratori e poi definitivamente per le moltitudini che ne hanno
necessità». Come si vede, questa visione tende a scavare un
solco fra beni pubblici e beni comuni, anzi a contrapporre gli
uni agli altri, secondo un’articolazione che non coincide con
quella della Commissione Rodotà.
In questo pur generoso discorso, Mattei rischia di giocare
il nuovo ruolo dei beni comuni sul tavolo di un programmato
indebolirsi non solo dello Stato-persona ma dello Stato-comu
nità. Tuttavia, è da temere che l’indebolimento dello Stato
come comunità di cittadini, l’affievolirsi della sovranita e la
marginalizzazione dei beni pubblici, anche se per effetto di
un nuovo impulso verso i beni comuni, fiirebbero per allearsi
fatalmente con chi da anni lavora alacremente per smontare
lo Stato, la sua sovranità e i suoi valori collettivi, allo sco
po di saccheggiare il patrimonio delle proprietà pubbliche.
Per meglio intendere la posizione di Mattei, chiediamoci
ora: quali sono per lui i “beni comuni”? Il suo libro non ne
offre un’organica tassonomia, che si può tuttavia congettu
rare, per approssimazione, dalle menzioni sparse nelle sue
pagine (specialmente 54):
.
“beni comuni naturali” a “interesse diffuso” (p. 57)
la terra, «bene comune ambientale per eccellenza» p.
ambiente, acqua, aria (pp. 54, 6o, 64, to6)
boschi, fiumi, torrenti (p. 27)
ghiacciai, lido del mare (p. 83)
“beni comuni materiali”:
piazze, giardini pubblici )p. 5.4)
pinacoteche, monumenti (p. 83)
chiese (p. 27)
—
casoale?
esitazione terminologica.
40)
—
—
—
—
-
—
—
-
—
La frase completa )ihrd., p. x) suona « tutela del pubblico nei confronti tan
to dello Stato che del privato». Poiché a p. vo l’autore aveva sottolineato che i be
tu comuni sono dotati «di autononsia giuridica e strutturale rispetto tanto alla pro
prietà privata quanto a quella pubblica (intesa come demanio e/O patrimonio del
lo Stato e delle altre forme di organizzazione politica formale;,>, ho interpretato
“pubblico” a p. so come sinonimo di “beni comuni” Ma c’è qui una qualche (non
i09
rendita fondiaria (pp. 6o-6i, mo6)
petrolio ;p. 66)
«disposizione dei ritiuti» )p. 66)
“beni comuni immateriali”:
—
spazio comune
del web (p. 54)
“beni comuni sociali”
il lavoro (pp. 53, mo6)
beni culturali, memoria storica,
culturale (p. io6)
—
—
sapere (p.
s),
patrimonio
i ‘o
Capitolo quarto
—
—
«cultura critica> (p, 70), conoscenza (p. 83)
legalità (p. 58), diritto (p. 6o)
scuola (p. 6o)
università (pp. 70, 71, 107)
informazione (pp. 6o, io6), libertà d’informazione (p. 6i),
stampa (p. 70)
«giurisdizione della rappresentanza politica» (p. 6i)
sanità (p. 64)
cooperazione sociale (p. 66)
In questa mappa di “beni comuni” (al plurale) domina
il “bene comune” (al singolare, cioè come valore), mentre
vengono rimescolate le categorie della Commissione Ro
dotà, nelle quali, per esempio, piazze e spiagge sono “beni
ad appartenenza pubblica necessaria”, mentre non vi sono
incluse istituzioni (come l’università) né nozioni funziona
li di natura etico-politica (come “legalità”, “conoscenza”,
“cultura critica”); né, infine, fonti di reddito misto come la
“rendita fondiaria” che, nella classificazione Rodotà, può
spettare alla proprietà pubblica, a quella privata o, infine,
ai “beni comuni” in senso proprio. Nel “manifesto” di Mat
tei, la categoria dei “beni comuni” non coincide con quella
definita dalla Commissione Rodotà, ma viene ad allargar
si indefinitamente. Essa diventa in tal modo assai meno
operativa, e proprio perché viene contrapposta allo Stato:
per esempio, perché la scuola diventi un bene comune nel
senso di Mattei, deve forse essere de-statalizzata, contro
l’art. 3 della Costituzione («La Repubblica istituisce scuo
le statali per tutti gli ordini e gradi»)? 11 diritto alla salute
(art. 32 Cost.) dovrebbe essere strappato al Welfare State
per esser garantito e gestito direttamente dalle «comunità
di lavoratori o di utenti» (art. 43 Cost.) ? Che cos’è «l’uni
versità bene comune, distinta dall’università di Stato» au
spicata da Mattei, se non l’università pubblica gestita, co
me dovrebbe essere e oggi non è, secondo l’etica valoriale
del bene comune? L’incerto perimetro dei “beni comuni”
cosf definito, in bilico fra appartenenza e valore, compor
ta in realtà un prezzo altissimo: in questo quadro, infatti,
Pcrche in comune
lo Stato sembra essere il massimo, e il più minaccioso, dei
proprietari privati; e, non meno della proprietà privata, è
necessariamente un nemico dei beni comuni. Come classifi
care, allora, i beni del demanio, che la Commissione Rodotà
riversava in quelli «di appartenenza pubblica necessaria»
in quanto «soddisfano interessi generali fondamentali, la
cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti
pubblici territoriali»? Vanno considerati nemici dei beni
comuni in quanto in capo allo Stato? O vanno sdemania
lizzati per immetterli nella categoria “Rodotà” dei “beni
comuni”, abolendo la categoria dei beni «ad appartenenza
pubblica necessaria»?
La diffusa sfiducia nello Stato (di cui Sabino Cassese ha
tracciato recentemente storia e implicazioni nel suo sapiente
L’Italia: una società senza Stato?’>) spiega forse perché Mattei
nel suo libro ricorra tanto poco alla Costituzione, citandone
se ben ho visto solo due articoli (32 e 43). Il carattere provo
catorio e rivendicativo del suo “manifesto” è degno di atten
zione e di rispetto; tuttavia, se vogliamo affrontare effica
cemente un tema tanto importante, e se vogliamo farlo oggi
e non in un futuro indeterminato, è indispensabile muovere
dal forte continuum che corre, pur nella reciproca diversità,
fra i “beni comuni” e i “beni pubblici” della classificazione
Rodotà, Gli urti e gli altri rimandano a nozioni giuridiche di
antica e solida memoria civile, ancora presenti nel nostro ordi
namento: i primi, alle forme di proprietà collettiva che abbiamo
convenzionalmente etichettato come “usi civici”; i secondi,
al demanio e al patrimonio pubblico. Nella proposta Rodo
tà mutano i nomi e si chiariscono i perimetri, si arricchisce e
muta aspetto la categoria dei “beni comuni”, ma i “beni ad
appartenenza pubblica necessaria” e quelli “sociali” restano
di pertinenza dello Stato e delle sue articolazioni.
Se vogliamo produrre proposte immediatamente opera
tive, è questo il punto di partenza necessario, che dev’es
Il Mulino, Bologna
20>1.
1 12
Perche in comune
Capitolo quarto
sere illuminato e interpretato alla luce della Costituzione.
Se, al contrario, volessimo rinviare il nuovo assetto dei
beni comuni a una fase storica in cui nuovissime e impre
cisate strutture di governo partecipato e democratico»,
diverse da quelle oggi operanti, sostituiscano lo Stato nel
le sue funzioni (ivi incluse la giurisdizione della rappre
sentanza politica, la regolazione del lavoro e della rendita
fondiaria, l’università e la scuola...), finiremmo col con
cedere molto tempo, anzi troppo, a chi intanto ogni gior
no s’industria a saccheggiare per proprio vantaggio tut
te le possibili tipologie di beni pubblicj e di beni comuni.
E dunque sul continuurn beni comuni-beni pubblici, e sulle
connesse garanzie costituzionali, che bisogna far leva per co
strure un progetto concreto e attendibile. Ogni partecipanza
emiliana, ogni re,ola del Cadore, ogni ademprivio sardo ha
una propria comunità di riferimento, a volte assai piccola: e
di quel singolo bene collettivo va conservato, nei suoi valori
economici e cooperativi, il fortissimo legame biunivoco con
la comunità che lo possiede (o che lo usa). Esistono poi beni
che appartengono collettivamente, da millenni, a più vaste
comunità di cittadini: tipicamente, i beni oggi demaniali, do
mani (forse) “ad appartenenza pubblica necessaria”, secondo
la terminologia Rodotà. Beni che appartengono all’insieme
dei cittadini, cioè non allo Stato-persona bensi allo Statocomunità che, secondo una lettura fedele della Costituzione,
dovrebbe farne uso per il bene comune dei cittadini. Perciò
non ha senso, come pure è stato scritto, dire che la scissione
di proprietà e uso è irrilevante, dato che non possiamo «ve
dere lo Stato in costume da bagno che utilizza le spiagge».
Questa voluta confusione fra Stato-persona e Stato-comunità
può far sorridere, ma è quanto mai sviante. Assolutizza lo
Stato-persona giuridica, conferendogli un’improbabile fisi
cità, ma cosi facendo svuota di senso la comunità dei citta
dini e la espelle dal dominio del diritto; «come se la persona
giuridica, ente soltanto pensato, che non può né godere né
sentire, avesse autonoma esistenza», come se si dileguassero
i 1
5
nel nulla «i singoli membri della comunità, in funzione dei
quali esiste la persona giuridica»
.
29
Lo Stato come titolare del demanio e del patrimonio indisponibile non si esaurisce, nemmeno figurativamente, in
una “persona”, né tanto meno coincide con qualsivoglia go
verno pro tempore. E, prima di tutto, una comunità. E se,
come negli ultimi decenni è troppo spesso avvenuto, i go
verni sono stati ostili al bene comune (come valore) e han
no fatto scempio dei beni pubblici e dei beni comuni, non
è certo identificando “Stato” con “governo” che troveremo
una via d’uscita. Anzi, come scrive lo stesso Mattei, «il go
verno dovrebbe essere il servitore del popolo sovrano, e non
viceversa». Per dirlo con Calamandrei, « in una Repubblica
fondata sul lavoro, è necessario identificare popolo e Stato»,
i cittadini con lo Stato-comunità. Lo Stato siamo noì: perciò
dobbiamo saper imporre a chi ci governa il pieno rispetto
della legalità, e dunque anche fermare il saccheggio dei beni
comuni e dei beni pubblici, anzi indirizzarne l’uso, secondo
Costituzione, sulla loro utilità sociale.
Al polo diametralmente opposto, non solo rispetto a Mat
tei ma anche alla Commissione Rodotà, si colloca la visione
di un famoso giurista come Giuseppe Guarmno (già deputa
to e senatore democristiano, ministro delle Finanze nel VI
governo Fanfani e dell’Industria nel I governo Amato), ac
ceso sostenitore dell’immissione sul mercato di tutti i beni
pubblici. Il suo saggio nel volume Invertire la rotta
° rilancia
3
proposte che egli andava facendo da anni, per esempio in un
convegno su Debito pubblico e competitività (Roma, 26 ot
tobre 2005). Secondo il ragionamento di Guarino, il Tratta
to dell’Unione Europea avrebbe implicitamente abrogato
vari principi della Costituzione italiana, sostituendoli con
nuovi precetti: fra questi, l’obbligo di conformare il proprio
RUDOF VON JHERING,
Lo scopo de/diritto (1877), Einaudi, Torino 1972.
e S. R000TÀ (a cura di), Invertire la rotta cit.
11. MATTES, E. REVIGLIO
114
Capitolo quarto
bilancio alle regole europee e il divieto di regolare comun
que il mercato interno. Ne consegue, secondo Guarino, che
concetti come “demanio” e “patrimonio indisponibile” (con
le relative funzioni), pur essendo ancora normati nel Codice
civile, sono ormai obsoleti. Bisogna dunque abbandonare la
disciplina italiana in merito, e adottare modelli “globali”; ma
Guarino indica come tali solo diritti di common 14w (Gran
Bretagna e Stati Uniti), dando per scontato che debbano ta
citamente sostituirsi alla civil law del nostro ordinamento.
«La sovranità è il bene supremo per lo Stato», è vero, egli
dice; ma l’esercizio della sovranità è limitato dalla crescita
del debito pubblico, perciò la priorità necessaria è cancellar
lo, o almeno ridurne la portata. La dominanza dei mercati
scardina i presupposti giuridici e obbliga, secondo Guarino,
a riordinare le nostre categorie giuridiche e la disciplina dei
beni pubblici a partire dalla gestione del debito; né è pensa
bile «toccare gli interessi dei contribuenti, dei consumatori,
delle imprese, perché si provocherebbero conflitti sociali».
Non resta che una strada praticabile: con «pacata concretez
za» bisogna analizzare il patrimonio dello Stato, e alienarne
quanto più è possibile.
Specialmente appetibii per il mercato, dice Guarino, pos
sono essere due categorie di beni immobili: quelli «che lo Sta
to impiega direttamente quali sedi di uffici o per altri scopi
di pubblica utilità», e quelli «di interesse storico, archeologi
co e artistico che fanno parte del demanio pubblico e sono
giuridicamente inalienabili». Bisogna dunque «abrogare, con
atto avente forza di legge, il vincolo della inalienabilità». Va
inoltre creata una società per azioni a cui lo Stato deve con
ferire tutti i propri beni, «spogliandosi della sua proprietà
originaria»; e qui Guarino si limita a riciclare la “Patrimonio
dello Stato S.p.A.” di Tremonti, già in funzione quando egli
scrive. Della S.p.A. prevista da Guarino lo Stato sarà inizial
mente azionista al xoo%, ma «la cessione rapida [il corsivo
è nel testoj della totalità della partecipazione azionaria rap
presenta I’optirnurn», ed «è indifferente che il controllo della
Perche in comune
i 15
società venga acquisito da soggetti esteri». La S.p.A. potrà
vendere non solo le azioni, ma gli immobili; anzi, per inco
raggiare i compratori lo Stato si impegnerà contestualmente
a «prendere in locazione gli immobili con contratti decennali
o pluridecennali, con clausola contrattuale che ponga a carico
dello Stato locatario tutti gli oneri di ordinaria amministra
zione, compresi quelli fiscali». Alla scadenza del contratto
di locazione, il proprietario privato dovrà prendere pieno
possesso degli immobili «per farne libero uso», a meno che
lo Stato non riesca a riscattarli a prezzo rivalutato; nel caso
degli immobili che siano sede di uffici statali, se io Stato non
riesce a riscattarli potrà chiedere una proroga della locazio
ne, ma per non più di cinque anni. Il valore complessivo del
patrimonio da alienare è stimato da Guarino in 430 miliardi
di euro (meno di un quarto dei 2000 miliardi millantati da
Tremonti nel 2002): se, com’egli auspica, tutto fosse rapi
damente venduto trasformando il patrimonio in liquidità, il
debito pubblico verrebbe significativamente abbattuto. Gua
rino ammette che la sua proposta «si presta a critiche», ma
si rassegna subito: « Si deve provvedere con quanto lo Stato
possiede. Purtroppo non c’è altro». E la sua soluzione ha un
vantaggio: «non comporta sacrifici né per singoli né per ca
tegorie, non richiede nuove imposizioni, non compressione
delle spese, non obbliga a revocare incentivi o investimenti
già programmati». A operazione conclusa, secondo Guarino,
«l’Italia avrebbe un enorme recupero di immagine».
La Costituzione e la legge devono essere, per Guari
no, riorientate sulle regole inesorabili del mercato, di cui il
Trattato europeo è espressione suprema, e in particolare sul
la disciplina del debito. «I partecipi al sistema Italia non si
sottraggono alle leggi dell’economia»: dunque il mercato so
vrasta la Costituzione e la legge, scardina i presupposti giu
ridici del nostro ordinamento rendendoli obsoleti, impone di
utilizzare principi e pratiche fuori ordinamento, dissolvendo
la nostra tradizione giuridica entro la trionfante common law
del Grande Fratello americano.
ii6
Cdpitolo quarto
Che una tal proposta, ancor più estremista della “Patri
monio dello Stato S.p.A.” di Tremonti, venga dalla penna
di un grande giurista con dirette esperienze di governo è di
per sé significativo. Lo è ancor di più che nel suo ragiona
mento sul debito pubblico non vi sia un’analisi della sua for
mazione, e che il debito di banche e imprese e l’evasione
fiscale non siano nemmeno ricordati fra le concause; che,
infine, non vi abbia menzione il fatto che, a uno Stato che
fosse rimasto senza beni patrimoniali e che dovesse per giun
ta pagare l’affitto per tutti i pubblici uffici, non resterebbe
che far leva sugli introiti fiscali, comportando per i cittadini
gravissimi sacrifici.
Ma che cosa resterebbe dello Stato una volta che si fos
se spogliato di ogni bene patrimoniale (ma anche dei titoli
finanziari, inclusi tutti nel “piano Guarino”)? E che cosa ne
resterebbe, se mai venisse attuata la “linea Mattei”, diame
tralmente opposta, per cui allo Stato, nemico naturale dei be
ni comuni, devono sostituirsi libere strutture autogestite (per
esempio «l’università bene comune, distinta dall’università
di Stato»)? Perché a tutti fa orrore l’accusa di “statalismo”?
Due meccanismi di logoramento sembrano essersi alleati per
svuotare di funzioni e di sostanza lo Stato (e con esso tutte
le istituzioni pubbliche, dalla scuola ai Comuni). Da un lato,
la frequente inefficienza degli organismi pubblici, che negli
ultimi anni si è moltiplicata per effetto di una demeritocra
zia ben attenta a sostituire le fedeltà (di partito e di dan) alle
professionalità. Dall’altro, la doppia perdita di sovranità dello
Stato, verso il basso (le Regioni) e verso l’alto (l’Unione Eu
ropea). Delegittimato dalla propria inefficienza e condanna
to dalle proprie stesse scelte a un’inarrestabile emorragia di
sovranità, quel che in queste opposte concezioni sopravvive
è uno Stato-residuo, che potrebbe anche restare senza be
ni patrimoniali, privatizzandoli (Guarino); o abdicare ai beni
comuni, gestiti da «strutture partecipate e autenticamente
democratiche» e non dalle strutture pubbliche (Mattei). Uno
Stato, insomma, a cui resterebbe solo «imporre l’osservanza
Perché in comune
i
dei contratti, proteggere la proprietà privata dal furto, mail
tenere l’ordine pubblico»: uno Stato minirno
. L’Europa a cui
3
si pensa, a sua volta, non è quella dei suoi cittadini, della sua
storia, della sua cultura, bensi quella dei Trattati, nei quali
il ruolo della cultura e della memoria storica è quasi nullo. E
l’Europa dei mercati, a sua volta prona a una logica di globa
lizzazione dominata da altre potenze economiche (America,
Cina) e dal crescente ruolo politico di poche gigantesche im
prese multinazionali, le cui dimensioni finanziarie sono pari
o superiori a quelle di molti Stati europei. Per una sorta di
eterogenesi dei fini, fattori slegati fra loro (cattivo funziona
mento delle istituzioni, malgoverno, sgangherato federalismo
nostrano, dominanza dei mercati nelle dinamiche europee,
globalizzazione) cospirano nello smontaggio di quel che resta
dello Stato. E di fronte a uno Stato in via di liquidazione si
capisce che vi sia chi vuole dividerne le spoglie; e che vi sia
chi, al contrario, cerca nuove strategie per far rinascere spon
taneamente etiche cooperative e solidali.
In questo scenario traballante, tuttavia, è il caso di ribadi
re con forza che nulla, almeno sulla carta, garantisce i diritti
essenziali (libertà eguaglianza democrazia) quanto la Costitu
zione: che è la Carta fondamentale dello Stato. Di uno Stato
che, c’è ragione di temere, potrebbe finire con l’essere sman
tellato per la spinta convergente dei privatizzatori a oltranza
e di chi intende i beni comuni in senso marcatamente anti
statale. E con questa dolorosa premessa che vanno formulate
le domande basilari sui beni comuni e sulla loro necessaria
contiguità-continuità con i beni pubblici. Dobbiamo davve
ro assegnare ai beni pubblici la sola e unica finalità di riser
va aurea a cui attingere, anzi da prosciugare, per ripianare o
ridurre il debito sovrano? O dobbiamo invece immaginare
che a partire dai beni comuni possa costituirsi una sorta di
anti-Stato su cui far leva per fondare una nuova democrazia?
MICIIAU
Iano
2010.
SANDLL,
Giustizia. Il natio bene
Comune
soo; Feitrincili, Mi
ii
Capitolo quarto
Se, al contrario, sapremo affermare la piena continuità fra
beni pubblici e beni comuni, allora potremo porre sul tappe
to altre e più interessanti domande. Questi beni, in quanto
appartenenti alla comunità di cittadini, cioè al popoio, pos
sono rivestire più complesse funzioni, di natura economica
ma anche etica e civile, in relazione al pubblico interesse, alla
comunità nazionale, alle istituzioni della Repubblica? Pos
sono contribuire a strutturare una cittadinanza consapevole
della superiorità del bene comune sugli interessi di ognuno,
convinta dei legami e degli obblighi di solidarietà fra citta
dini? Possono dar sostanza e vigore a uno Stato inteso co
me comunità dei cittadini? Possiamo noi, in quanto cittadini,
contrastare duramente il degrado civile anche a partire dai
beni (pubblici e/o comuni) che a noi appartengono? Possia
mo, facendo leva su questo nostro portafoglio proprietario,
esigere meccanismi di buongoverno e di funzionamento del
le istituzioni, anche quelle che oggi appaiono corrotte? Pos
siamo ancora appellarci alla nostra Costituzione in nome dei
nostri diritti, o dobbiamo considerarla archiviata per sempre?
A che cosa ci appoggeremo, dove cercheremo una zattera di
salvataggio, su quale muro proveremo a incidere, prima che
sia troppo tardi, i principi di una cultura del bene comune
che risponda ai bisogni del nostro tempo?
Capitolo quinto
Un manifesto: la Costituzione
Perché l’irrompere dei mercati e delle loro turbolenze sul
la scena pubblica genera più reverenza che indignazione, più
obbedienza che rivolta? Perché tanto fervore nel piegarsi, a
proprio svantaggio, alla dittatura delle Borse o degli spread?
In questo cupio dissolvi che infetta non solo banchieri e po
litici ma (quasi) tutti i cittadini c’è una rassegnazione all’ine
luttabile che ha qualcosa di sacrale, e infatti per descrivere
la soggezione della politica ai mercati ricorre a un linguag
gio quasi religioso. Come mai? Forse perché, come ha scrit
to Cari Schmitt delineando la propria teoria della sovranità,
«tutti i concetti decisivi della moderna dottrina dello Stato
sono concetti teologici secolarizzati», cioè tolti dal linguag
gio delle chiese cristiane e trasferiti nel lessico e nelle prati
che della politica’.
Più radicale e pertinente l’analisi di Walter Benjamin, in un
appunto scritto a ventinove anni, nel 1921: «il cristianesimo
dell’età della Riforma non ha favorito il sorgere del capitali
smo (come voleva Max Weber), bensf si è tramutato nel capi
talismo». Il capitalismo è divenuto esso stesso una religione,
«serve ad appagare le stesse ansie, tormenti e inquietudini a
cui una volta si cercava risposta nelle religioni». «Parassita
del cristianesimo», l’economia del capitale è «l’inaudito caso
di un culto che non conosce redenzione ma genera la colpa,
Teologia politica. Quattro capitoli tu/la dottrina deda sov,annd (1922), in ID.,
L.e categorie delpolitico», il Mulino, Bologna ‘<7 2. Vedi anche ROBERI il. ‘<EI SON,
Economzcs as Religion: frorn Sarnuelson to Chicago a.d Bevond, Pennsvlvania State
University Press, Phiiadelphia 2002.
i
20
(.apitulo quinto
Un manifesto la
anzi la rende universale martellandola nelle coscienze»; che
non dona salvezza, ma disperazione e solitudine. « Tramontata
è la trascendenza divina, ma Dio non è morto, è incorporato
nel destino dell’uomo», ormai dominato da un Dio occulto,
«una divinità perennemente incompiuta» che non ha credo
né teologia, nia esige il tributo di riti incessanti: le pratiche
del mercato e del consumo, della fabbrica e della Borsa
.
2
Politica ed economia del nostro tempo sono entrambe
insediate nell’antico nido della teologia e si alimentano del
suo linguaggio. Nessuno lo ha mostrato meglio di Giorgio
Agamben>, che in pagine documentate e incisive ha analiz
zato la silenziosa transizione dall’antico discorso teologico
sull”oikonomia divina” alla prassi e agli enunciati di un’eco
nomia integralmente umana, ma posta ormai al centro del
la storia. Divenuta, anzi, il faro abbagliante che squarcia la
notte e segna la strada di tutte le scelte politiche. Quella na
scosta matrice sacrale spiega la perpetua genuflessione da
vanti all’altare dei mercati, le incessanti litanie sull’inesora
bile dominio della finanza, la quotidiana abdicazione dello
Stato per bocca di politici d’ogni osservanza che dovrebbe
ro rappresentano.
La devozione ai miti e ai riti di un inafferrabile governo
dell’economia, sopranazionale ed extrademocratico, ha inne
scato una sorta di misticismo che impone (e ottiene) pronta e
prona reverenza, attutisce le coscienze, spodesta ogni discor
so sull’equità e la giustizia, sfratta la libertà, la democrazia, la
morale. Vittime immolate alle liturgie del potere e del denaro,
i cittadini sono (siamo) addestrati a chiudere gli occhi, a non
capire, cercando rifugio in una dimensione privata fatalmente
schiacciata dalla forza dei mercati. L’onnipotenza del mercato
sottomette lo Stato e ne fa il proprio strumento di dominio,
infrangendo l’identità fra Stato e comunità dei cittadini, che
WAI CEE BENJAIVHN, 5cl concetto di stona, Einaudi, Torino 1997. Vedi MICIIAEL
òw, Le capita lisme comme re/igion: Walter Benjamin ci Max Weber, in « Raisons
politiquesii, Il.
2009.
121
sarebbe propria della democrazia. La dipendenza dello Sta
to dai mercati, con la sua occulta genealogia religiosa, impre
gna di sé la politica. Erode e vanifica sovranità e democrazia.
Due sono gli scenari su cui questo tema andrebbe al
frontato: quello globale e quello nazionale. Il mercato si
gnoreggia sull’uno e sull’altro, forza senza volto e perciò
invincibile. Ne parliamo come di un’entità astratta (divina,
appunto) che opera sulla base dileggi immutabili come la
gravitazione universale. La stessa formula della “mano in
visibile” introdotta da Adam Smith, o piuttosto il suo uso
come slogan-chiave del neoliberismo, è una metaf ora che
pretende di descrivere le dinamiche economiche ricorrendo
a un linguaggio religioso. Dietro la mano invisibile dei mer
cati (che dovrebbe generare l’equilibrio virtuoso non solo
dell’economia, ma della società) si cela infatti l’antico fetic
cio della mano invisibile della Provvidenza, o di Dio
. Si oc
4
cultano cosi dietro una cortina di fumo (o d’incenso) le mani
visibilissime di chi manovra i mercati per proprio vantag
gio, dalle grandi multinazionali agli operatori della finanza.
La natura incorporea delle manovre di Borsa, che muovono
enormi somme di denaro senza il minimo rapporto né con la
produzione né con il lavoro, contribuisce a dematerializzare
questa forza opaca, a renderla inafferrabile e onnipotente.
A generare nei cittadini un effetto di sudditanza, un senso
di frustrazione che ci acceca e ci rende impotenti di fronte
alla devastazione del mondo.
Un solo esempio. La crisi dell’agricoltura, l’aumento dei
costi del cibo, la riduzione delle superfici agricole dei Paesi
avanzati in seguito all’urbanizzazione selvaggia hanno ge
nerato, specialmente dal 2007, quel che si chiama liindgrab
bing (incetta dei suoli). Imprese, fondi immobiliari, qualche
governo (come quello cinese) stanno comprando a prezzi
bassissimi enormi estensioni di suoli fertili (e relative acque
3, 2006.
In partwolare nel suo Il Regno e la (]/ona, Bollati Boringhieri, ‘Iorino
Lostituzione
cHE,
Sull’origine della nietafora della “mano invisibile”, tra gli altri sui,v
L’invenzione dell’economia (2005), Bollati Boriaghieri, Torino 2010
LATOL’
122
Un manifesto la Costituasone
Capitolo quinto
da irrigazione) nei Paesi più poveri, specialmente in Afri
ca, scacciandone le comunità locali e destinandoli all’agri
coltura industrializzata e alla produzione energetica da bio
masse. Oltre 200 milioni di ettari (più o meno sette volte
l’italia) sono già passati di mano legalmente, condannando
alla fame chi ne traeva sostentamento; un solo investitore
norvegese si è assicurato i8oooo ettari al costo di centesi
. Questo nuovo
5
mi di dollaro l’anno per ettaro, per 99 anni
è, con maquillage
antico:
cuore
un
ha
trionfo del mercato
di un nuovo co
enclosures,
delle
neoliberale, la stessa logica
lonialismo. Sarà dunque forse questa «la sanguinosa mano
invisibile» della «notte che tutto acceca, che benda l’occhio
.
6
pietoso del giorno»
scenario globale, i beni comuni vengono sac
questo
Su
cheggiati, il privato ingoia il pubblico, la finanza spodesta la
produzione e il lavoro. La politica si fa ancella dell’economia,
il mercato asservisce la legge e uccide i diritti del cittadino,
la giustizia è bandita. Secondo Michael Sandel,
il nostro più grande errore è stato credere che se funziona l’economia
funzionerà tutto il resto. Ma il mercato non stabilisce né giustizia né
eguaglianza né democrazia: al contrario, la cieca fede nel mercato ha
eliminato dalla scena ogni dibattito pubblico sull’etica e sulla giustizia
5
sociale, generando crescenti disuguaglianze
È dunque oggi in atto un duro scontro fra due posizioni
incompatibili: da un lato le millantate virtù di un mercato di
vinizzato, dall’altro un’etica pubblica laica, fondata su valori
comunitari che esprimono una ricca tradizione umanistica e
racchiudono il meglio della storia d’Europa e del mondo dal
1789 a oggi: sovranità popolare, giustizia, democrazia, soli
darietà, equità sociale, libertà, cultura.
Sulla scena italiana, l’imponenza e l’impellenza del conte
sto globale vengono chiamate in causa ogni giorno come ar
I dati nel portale /andmatrix e in un rapporto diffuso in Italia dal Wwf:
http://www.landcoalition.org/cpl/CPL.sy nthesisreport
WH LIAM SHAKi,SPLARi Macbeth, III, 2.
Giustizia: il nostro bene comune eit.
523
gomento decisivo per espellere dall’ ambito del discorso ogni
altra dimensione (per esempio il bene comune, per esempio
la Costituzione). Ma l’orizzonte specificamente nazionale,
italiano, è assolutamente essenziale, se professianso un’etica
della legalità. Se crediamo che la Repubblica, e proprio per
aver voce nel concerto delle nazioni, debba cominciare col
rispettare la propria memoria storica, la propria identita, la
propria Carta fondamentale, i propri cittadini. Se, insomma,
siamo convinti che l’Italia esista ancora.
L’indebolirsi della prospettiva nazionale ha fra le sue
cause la triplice cessione di sovranità oggi in corso: cessione
verso il basso (le Regioni); verso l’alto (l’Unione Europea); e
in senso radiale, verso i mercati. Dimensioni tutte ispirate,
anche se con qualche orpello e mascheratura, ai soli principi
del profitto. Le devoluzioni alle Regioni nascono dalle riven
dicazioni leghiste contro “Roma ladrona”; il “federalismo fiscale” e il “federalismo demaniale” non hanno motivazioni
ideali, bensf l’intento di rimpinguare le casse delle Regioni
più ricche (o di chi le amministra). Quanto all’Unione Euro
pea, il grande impulso ideale che ne innescò la nascita all’in
domani della guerra, il progetto di una nuova autocoscienza
per l’Europa (e di un suo nuovo ruolo nel mondo), si è inari
dito coagulandosi in vuota retorica. L’Unione dei Trattati è
stata costruita solo intorno all’economia, privilegiando il set
tore privato e marginalizzando ogni altro tema, per esempio
la cultura e l’equità, per favorire l’integrazione finanziaria e la
metamorfosi del cittadino in consumatore. Come ha scritto
Guarino, per effetto dei Trattati
il ruolo del mercato non è subordinato al volere dello Stato, ne è re
vocabile [...111 mercato è divenuto un dio assoluto. Il confine tra pub
blico e privato, tra mercato e autorità, non è segnato dall’autorità, ma
dal mercato, a cui è assegnato uno spazio quasi totalizzante.
Queste due cessioni di sovranità, verso le Regioni e ver
so l’Europa, si sommano in un’affannosa rincorsa, diretta a
GIUSEPPE GUARINO,
Eurosistema. Analisi e prospettive, Giuttrè, Milano soob.
124
Capitolo quinto
svuotare Io Stato e a soffocare la stessa categoria giuridica
dei beni pubblici in una palude di privatizzazioni. Ma alme
no le Regioni e l’Unione sono entità istituzionali tangibili, la
cui politica è modellata da chi le governa, persone e partiti
individuabili per nome. Più oscura, e perciò più possente e
temibile, è la terza perdita di sovranità, la più “centrifuga”:
quella verso il “mercato globale”. Essa intride di sé non solo
i rapporti internazionali dell’italia, a cominciare dall’Unione
Europea, ma anche la vita politica interna, creando un uni
verso di regole che sovrasta le leggi e la Costituzione, morti
fica lo Stato, ignora i diritti civili. Stentano intanto a pren
der forma le nuove coordinate di un ipotetico diritto globale
che prenda il posto della deregulation oggi regnante, di una
.
9
«democrazia oltre lo Stato» di là da venire
L’effetto cumulativo di queste tre (convergenti) riduzio
ni dei poteri sovrani dello Stato ha conseguenze pesanti. Ha
indebolito il sistema pubblico, lasciandone nominalmente in
vigore istituti e figure giuridiche ormai ridotte a una condi
zione larvale, e innescando lo smantellamento dello Stato a
favore dei privati. A essi è stato affidato per intero il sistema
bancario, sono state trasferite grandi rendite prima collocate
sul versante pubblico (per esempio telecomunicazioni e au
tostrade), sono state delegate senza controlli funzioni assai
lucrose (per esempio quelle del generai contractor, che pren
de in concessione i lavori pubblici assommando le funzioni di
, sono
10
intermediazione finanziaria e di stazione appaltante)
state assegnate non solo le attività imprenditoriali ma molti
pubblici servizi. In nome dell’Europa, abbiamo manipolato
le nostre categorie giuridiche creando inedite ibridazioni, co
me le entità «formalmente private ma sostanzialmente pub
bliche», perché partecipate da enti pubblici e dirette (nomi
nalmente) all’interesse comune.
SABINO
naudi, Torino
(:AssEsh, 11 diritto globale. Giustizia e democrazia oltre lo Stato, Ei
2009.
«La legislazione criminogena sui lavori pubblici», in
Quo vadis, Italia?, La scuola di Pitagora, Napoli 2011.
N1ONiO poi.icsi’rn,
ID.,
Un munIte’ Lo la i,osmim
in
mne
j
12
Valeva la pena? Chi pone questa domanda Idi solito ri
spondendo con un “si”) trascura spesso di anahzare due
punti cruciali: primo, una nuova Europa doeva iuessa
riamente nascere intorno ai dogmi dell’economia <li uleica
to, sacrificando l’equità alla concorrenza? () si potevano, e
si possono ancora, elaborare modelli alternativi? Stcondo:
quali sono le conseguenze sulla compagine sociale di questa
stretta obbedienza ai rituali merca tistici? $ appi amo oi mai
che, in luogo della mirabile crescita promessa in nome diila “mano invisibile” dei mercati, l’italia e impantanata nella
stagnazione, anzi nella recessione; che il debito pubblico ha
continuato a crescere; che la qualità dei servizi per i cittadi
ni è in calo, mentre ne aumenta il costo; che la politica delle
infrastrutture è determinata più dai profitti d’impresa che
dal pubblico bene; che la pressione fiscale continua a cresce
re e l’evasione fiscale resiste. Sappiamo anche qualcosa di
peggio: l’inversione della gerarchia pubblico-privato non ha
prodotto solo privatizzazioni selvagge ma anche un massic
cio trasferimento di ricchezza verso grandi banche e impre
se, a svantaggio delle classi meno agiate e dei giovani, ha
prodotto disoccupazione e sotto-occupazione, ha fragilizza
to la società nel suo complesso, Contro Io stesso principio di
«promozione della coesione sociale e territoriale» affermato
dal Trattato di istituzione della Comunita (ari. i6). Questa
religione, insomma, ha le sue vittime sacrificali: i cittadini,
e in particolare i più giovani e i più deboli,
E possibile progettare un futuro in cui abbiano ancora cit
tadinanza valori come giustizia, equità, democrazia, libertà?
In cui il cuore della politica siano i diritti dei ciztadini? Sa
rà possibile, nell’orizzonte globale come in quello italiano,
solo se sapremo ricoliocare il bene comune coine alore) e i
beni comuni (tangibili) al centro di un nuovo discorso sulla
cittadinanza: perché ripensare la proprietà pubblica e i be
ni comuni «vuoi dire ripensare la natura stessa dello Stato»
(Rodotà). Per andare in questa direzione occorre fare un pas
so decisivo: articolarne i principi secondo un manifesto che
126
Capitolo quinto
Un manifesto: la Costituzione
non rimandi ogni azione a un futuro indeterminato, ma si
presti a stimolare un’iniziativa politica immediata. Abbiamo
un privilegio, noi italiani: questo manifesto è già pronto. Si
chiama Costituzione. Senza ricorrere alla dottrina dei molti
commentari che ne sono stati fatti, proviamo a leggerla senz’al
tri occhi che quelli della storia, ma anche della dignità più
alta che il nostro ordinamento preveda: quella di cittadino.
l5eoe
oniune
Nella Costituzione della Repubblica, entrata in vigore il
i gennaio 1948, l’espressione “bene comune” non c’è. Ep
pure suo principio ordinatore è precisamente il bene comu
ne, in continuità con la publica utilitas che innerva la storia
della Penisola. Nei linguaggio della Costituzione, questo con
cetto è espresso con altre formule: «interesse della colletti
vità» (art. 32), «interesse generale» (artt. 35, 42, 43 e
«utilità sociale» e «fini sociali» (art. 41), «funzione socia
le» (artt. 42, 45), «utilità generale» (art. 43), «pubblico in
teresse» (art. 82). Queste espressioni non sono coincidenti,
ma convergenti; si integrano l’una nell’altra in una coeren
te architettura di valori. La parola chiave “utilità” ha una
densità speciale: evoca non solo la publica utilitas ma anche
le riflessioni del pensiero utilitaristico sui nesso fra utilità e
felicità degli individui e delle comunità. Per Stuart Miii, ad
esempio, «la felicità va ridefinita non solo come uno stato
pertinente all’individuo, ma come un’attività che l’individuo
pratica in cooperazione con gli altri»”. Ingredienti preziosi
di questa utilità generale sono la solidarietà sociale e la forza
che deriva dal consapevole perseguimento di fini comuni.
Nella Costituzione i rimandi al bene comune si addensa
no negli articoli del Titolo III (Rapporti economici e sociali).
«Fini di utilità generale» possono determinare l’esproprio
di proprietà private (art. 42) 0 il trasferimento di imprese
«di preminente interesse generale» (servizi pubblici, fonti di
in
NADIA URBINATI, 110 .4lternatzve Moderrnty. Mi/i and the Quality of Life,
BL N LOGLEsTON, IJALE E. MD LER e L)AVIO WEINSTEIN (a cura di), John StuartMilland
2010.
University Press,
the Art of LJe,
Oxford
Oxford
127
energia) allo Stato o a comunità di lavoratori (art. 43’). L’atti
vità economica dei privati dev’essere armonizzata con l’«uti
lità sociale» e coordinata con l’attività economica pubblica
«a fini sociali» (art. 41). La «funzione sociale» costituisce
un limite alla proprietà privata (art. 42) e ispira la «coope
razione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione
privata» (art. 45). Formule di questo tipo ricorrono, fuo
ri del Titolo III, a proposito delle commissioni d’inchiesta
delle Camere «su materie di pubblico interesse» (art. 82)
o delle «attività di interesse generale» promosse dall’« auto
noma iniziativa dei cittadini, singoli e associati» (art. ii8).
Infine, l’art. 32 garantisce la tutela della salute non solo co
me «fondamentale diritto dell’individuo», ma anche come
«interesse della collettività». Questa esplicita sutura fra di
ritti individuali e interessi collettivi risponde all’altissimo
principio dell’art. : «La Repubblica riconosce e garantisce
i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle for
mazioni sociali ove si svolge la sua personalità».
Popolo è la parola più pregnante per designare il soggetto
collettivo che è il protagonista della Costituzione. Al popo
lo appartiene la sovranità (art. i), perciò in suo nome viene
amministrata la giustizia (art. roi). Ad esso compete l’inizia
tiva nella formazione delle leggi (art. 71), il potere di abro
garle mediante referendum (art. 75) e la facoltà di rivolgere
petizioni alle Camere (art. so). L’insieme dei cittadini può
anche essere designato come società, al cui «progresso mate
riale o spirituale » ognuno deve concorrere «secondo le pro
prie possibilità e la propria scelta» (art. 4); 0 come collettività
(come nell’art. 32 sul diritto alla salute). Densa di significati
è un’altra parola chiave, Nazione, che ricorre nella Costitu
zione pochissime volte, a cominciare dall’art. secondo cui
la Repubblica «tutela il paesaggio e il patrimonio Storico e ar
tistico della Nazione». Questa e le altre occorrenze (artt. 67
e 98) corrispondono afl’«unità nazionale» rappresentata dal
Capo dello Stato (art. 87), nonché alla «Repubblica una e in
divisibile» dell’art. ; perciò ministri e sottoSegretari giurano
Popolo
i 2)’)
C.ipitol»
Un manite>».» la ostituzioi»
esercitare la loro tunzione « nell’interesse supremo della Na
zione». Il termine Nazione ha forte valenza etico-politica, ma
anche una robusta consistenza fisico-geografica. Corrisponde
iniatti all intero «territorio nazionale», evocato come lo sce
nario dei diritti: libertà di circolazione (art. i6), diritti civili
e sociali (art. 117 rn), diritto al lavoro (art. 120). Popolo, Na
zione, Patria (artt. 52, 59) sono nozioni convergenti, pervase
da una stessa istanza di democrazia e di eguaglianza. Designa
io la comunità dei cittadini nel suo insieme, con uno sguardo
inclusivo che abbraccia ie generazioni future, le differenze di
genere, di cultura, di reddito e di classe.
Frequentissima nella Costituzione, non per questo la pa
rola “cittadino” è meno pregnante. Risuona in essa la forza
e la dignità del citoyen francese, che la Rivoluzione proiettò
sulla scena d’Europa facendone il punto focale di un nuovo
status, diametralmente opposto a quello di suddito e imbevu
to di valori eterni: libertà, eguaglianza, fraternità. 11 cittadi
no è per definizione membro del popolo, e dunque titolare
della sovranità, in proprio e pro quota; è soggetto di diritti
e di do eri, partecipe di un progetto collettivo che si attua
mediante le pubbliche istituzioni. Nella nostra Costituzione
la figura del cittadino (e della cittadinanza, intesa sia come
coiliunit.à che come orizzonte dei diritti) è definita attraverso
calibrate convergenze: l’art. prescrive che « tutti i cittadini
hanno pari dignitd .sociale e sono eguali davanti alla legge»,
e che « è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertd
e I cgaaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
iella persona umana». Ai cittadini spettano diritti inviolabi
li come la libertà (artt. 13, 15, i6), e in particolare la libertà
di riunione (art, 17), di associazione (artt. i8 e 49), di culto
(art. 19). di parola, di pensiero e di stampa (art. 21). A que
sti diritti corrispondono i doveri dei cittadini, come quello
«di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costitu
zione e le leggi», adempiendo «con disciplina ed onore» le
funzioni pubbliche (art. 54).
di
i 29
.iiiiilo
Libertà e uguaglianza dei cittadini sono fortemente con
nesse con un altro grande tema della Costituzione, il lavoro.
Esso ricorre sin dall’incisiva definizione dell’an. i »L Italia
è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro» Pci-cb
«la Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e
promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto»
(art. 4) «in qualsiasi parte del territorio nazionale» (art. 120).
Lavoro non è solo prestazione d’opera ma condivisione di re
sponsabilità politica e sociale: perciò la Repuhblca non solo
«tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni» ma cura
anche «la formazione e l’elevazione professionalc dei lavorai a
ri» (art. 35). Promuove «l’elevazione economica e socia[e del
lavoro» (art. 46) e assegna ai lavoratori un ruolo centrale nella
gestione delle aziende, «ai fini della elevazione cc000mlca e
sociale del lavoro in armonia con le esigenze della produzioue
(art. 46); perciò è possibile affidare «a comuniia di Iavorater
o di utenti determinate imprese [...1 di preminente interesse
Il lavoro struttura altri diritti, comc quelli
generale» (art.
delle donne e dei minori (art, ); ed è al cittadino lavoratoc
dignito-,
che l’art. 36 assicura una «esistenza libera e 1
J valori del bene comune e l’etica del lavoro e della ct
tadinanza determinano i «doveri inderogabili di clidarieta
politica, economica e sociale» richiesti ai cittadini (.in. 2’.
Simmetricamente, nell’art. 3 la stessa sequenza di aggetti
vi qualifica «l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese»
Libertà, eguaglianza, solidarietà, sviluppo della personai.ita.
«equi rapporti sociali» anche nel «razionale sfruttamento del
suolo» (art. 44) 50fl0 i pilastri che sorreggono «lo sviluppo
economico, la coesione e la solidarietà sociale», finalizzati an
che a «rimuovere gli squilibri economici e sociali » (art
Virtù della cittadinanza, etica del lavoro e valori econoicici
e sociali della produzione si saldano in un unico progel Lo.
Mirata al bene comune è la centralità della coltura scol
pita nell’art. «il più originale della nostra Costituzione»
(Ciampi): «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura
,
130
Ambiente
Capitolo quinto
e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il pa
trimonio storico e artistico della Nazione». Cultura, ricerca,
tutela contribuiscono al «progresso spirituale della società»
(art. 4) e allo sviluppo della personalità individuale (art. 3),
legandosi strettamente alla libertà di pensiero (art. 21) e
di insegnamento ed esercizio delle arti (art. 33), all’auto
nomia delle università, alla centralità della scuola pubblica
statale, al diritto allo studio (art. 34). Dando tanto risalto
al paesaggio e al patrimonio artistico, la Costituzione è in
sintonia con grandi tendenze culturali del nostro tempo, se
condo cui la tutela di questi beni e valori non va intesa solo
sotto la specie della “bellezza”, ma anche come strumento
di educazione all’etica pubblica. Infatti, «etica ed estetica
sono una cosa sola», e «l’etica dev’essere una condizione
; è anzi possibile una teoria del
12
del mondo, come la logica»
la bellezza, o più in generale della cultura e dell’arte, come
«forma visibile della giustizia», incarnazione della «classe
più elevata di valori»
.
13
Inoltre la Corte costituzionale, ragionando sulla con
vergenza fra tutela del paesaggio (art. 9) e diritto alla salute
(art. 32) ha stabilito che anche la tutela dell’ambiente è un
«valore costituzionale primario e assoluto» in quanto espres
sione di un interesse diffuso dei cittadini’
, che esige un iden
4
tico livello di tutela in tutta Italia, come mostra nell’ art. il
cruciale termine Nazione. Ambiente, paesaggio, beni culturali
formano un insieme unitario e inscindibile la cui estensio
ne corrisponde al territorio nazionale; fanno tutt’uno con la
cultura, l’arte, la scuola, l’università e la ricerca. Con esse,
concorrono in misura determinante al principio di uguaglian
za fra i cittadini, alla loro «pari dignità sociale» (art. 3), alla
libertà e alla democrazia: perciò la loro funzione è costitu
Il
LUDWIG WIrrGENSTEIN, Notebooks 1014-r916. a cura di G, H. von Wright,
Chicago University Press, Chicago 1979 (note dal fronte, 8 e 24 luglio 1916).
ROBERTA DE MONTICELU, La questione civile, Raffaello Cortina, Milano 2011.
GIOVANNA D’ALFONSO, La tutela dell’ambiente quale «valore costituzionale
primario», in FRANCESCO LUCARELLI (a cura di), Ambiente, territorio e beni cultura
li nella giurisprudenza costituzionale, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli 2007.
Un manifesto: la Costituzione
131
zionalmente garantita. Il noto adagio di Calamandrei («La
scuola, come la vedo io, è un organo “costituzionale”») può
perciò applicarsi anche alle altre istituzioni culturali, dalle
scuole alle accademie ai musei ai teatri.
Lo statuto costituzionale della proprietà, definito dall’art. 42,
antepone la proprietà pubblica alla proprietà privata, stabi
lisce per quest’ultima un forte limite assegnandole una fun
zione sociale, e non menziona espressamente la proprietà col
lettiva (i “beni comuni”). Per intendere questa formulazione
occorre leggere la Costituzione secondo l’intenzione di chi
la scrisse, richiamando il dibattito in Costituente su questo
punto”. Il relatore Taviani (Dc) lo introdusse ragionando sul
“bene comune”:
Quando lo impongano le esigenze del bene comune E... I la legge
può riservare alla propriettì collettiva dello Stato, delle regioni, dei
comuni o di altri enti di diritto pubblico le imprese e i beni di de
terminati e delimitati settori dell’attività economica (III sottocommis
sione, z settembre 1946).
-
—
Per definire il “bene comune”, Taviani citò la Costituzione
della Repubblica di Weimar (1919): «La proprietà comporta
obblighi. Il suo uso dev’essere al tempo stesso un servizio reso
nell’interesse generale» (art. I 54). Secondo Taviani, « la destina
zione dei beni della terra all’uso comune è primaria rispetto al
diritto di proprietà privata», anzi «alla base dell’ordine natu
rale dell’economia sta il diritto di tutti àll’uso comune dei be
ni» e la Costituzione deve sancire «la razionale valorizzazione
del territorio nazionale nell’interesse di tutto ilpopolo » « al fine
di stabilire più equi rapporti sociali». Nessuno mise in dubbio
questo principio, e per sottoporre anche la proprietà privata
all’interesse generale si proposero formule come vantaggio del
la collettività (Fanfani), interessi del/a collettività (il comunista
Assennato), interesse collettivo (Aldo Moro), finché prevalse la
dizione poi rimasta nell’art. 42, funzione sociale.
STEFANO RODOTÀ,
ribile diritto cit.
«Il sistema costituzionale della proprietà»,
in ID.,
Il ter
beni
comuni
i
a
Capitolo quin Lo
Un manifesto: la Costituzione
In quei contesto era inevitabile chiamare in causa gli “usi
civici” di cui si è detto nel capitolo iv, ma su questo punto
le opinioni furono divise. Nella discussione del 26 novembre
i q46 (il sottocommissione) Mannironi (Dc) voleva attribuir
t’e la disciplina alle Regioni; Ambrosini (anch’egli Dc, più
tardi presidente della Corte costituzionale) raccomandò «la
liquidazione definitiva degli usi civici»; Terracini (Pci, pre
sidente dell’Assemblea) difese gli usi civici come «un grande
vantaggio per le popolazioni povere», Conti (Pri) voleva anzi
«affermare il diritto delle popolazioni a essere reintegrate di
quanto è stato loro rapinato». Per Calamandrei e Terracini
gli usi civici dovevano essere disciplinati non dalle Regioni
ma dallo Stato, onde evitare «ai ceti degli espropriatori di
ancor maggiormente consolidare gli atti arbitrari che hanno
Cn qui compiuto», appropriandosi di suoli prima destinati
all’uso civico. Per far posto nella Carta agli usi civici, si ten
taroito formule come «proprietà delle comunità di lavoro»
o proprieta cooperativa», ma senza trovare un accordo. La
Costituzione fini dunque con l’eludere il nodo di questo “altro
modo di possedere”, conservandone tuttavia qualche traccia,
come le «comunità di lavoratori o di utenti» che possono es
sere titolari di imprese per «fini di utilità generale» (art. 43);
la «ricostituzione delle unità produttive», con riferimento
alla piccola e media proprietà (art. 44); la «funzione sociale
della cooperazione» (art. 4) e l’incoraggiamento della «pro
prietà diretta coitivatrice> (art. 47). Inoltre, secondo Mario
Fisposito, l’art. Cosi., in quanto «riconosce e promuove le
aUtonoiflie locali» e favorisce il decentramento, comporta
la declinazione della sovranità popolare in autonomie territoriali ga
rantite, lispetto alle quali si ripete in scala lo stesso rapporto tra co
mujutà nazionale, ovvero generale, e territorio, con i medesimi attri
buti di necessarieta e diretta strumentalità’
,
6
‘ap
Al centro dell’attenzione dei Costituenti non erano gli
tisi civici ma un tenia di ben più ampia portata- come definire
10 personale,
zio,
05
Coinun,
27
aprile
2012
133
i regimi di proprietà in armonia con il disegno generale del
la Costituzione, e come assegnare alla proprietà privata un
ruolo coerente con l’<iinteresse generale del popoio». Con
ampia intesa sui principi di fondo, i Costituenti cercarono
una formulazione che garantisse la proprietà privata, ma fi
nalizzando anch’essa al bene comune. Il socialista Giovanni
Lombardi propose anzi di non menzionare affatto la proprietà
privata, garantendo nella Carta «la sola proprietà gestita da
conduttori e lavoratori diretti o da cooperative»; ma subito
vi si oppose Togliatti, con l’argomento che
si sta scrivendo una Costituzione che non è la Costituzione socialista,
ma corrisponde ad un periodo transitorio di lotta per un regime eco
nomico di coesistenza di differenti forze economiche che tendono a
soverchiarsi le une con le altre (I sottocommissione, i6 ottabre 1946).
Perché la proprietà privata fosse riconosciuta dalla Co
stituzione, ma anche indirizzata al bene comune, era impor
tante metterla in gerarchia con altre forme di proprietà che
al bene comune fossero primariamente orientate. In questo
senso Taviani richiamò la proprietà collettiva, che per lui
era equivalente a proprietà pubblica o demanio; ma su questo
punto non c’era consenso. Per altri, «proprietà collettiva» si
riferiva agli usi civici ed era sinonimo di proprietà coopera
tiva; per altri ancora evocava il temuto spettro delle collet
tivizzazioni sovietiche. Si decise allora di puntare tutte le
carte sul lemma più forte, quello della proprietà pubblica,
e si giunse alla secca formulazione finale dell’art. 42: «La
proprietà è pubblica o privata». In essa, osservò polemica
mente Lombardi, non resta «alcuno spiraglio per una pro
prietà collettiva», ma Dossetti gli rispose osservando che «lo
Stato rappresenta la forma suprema di attività collettiva»;
perciò la proprietà collettiva poteva essere tacitamente as
sorbita nella proprietà pubblica. L’art. 42 stabiliva cosf una
forte gerarchia fra proprietà pubblica e privata. La proprieta
pubblica serve, senza che vi sia bisogno di dirlo, l’interesse
generale, mentre alla proprietà privata si pongono precisi li
miti «allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di ren
134
Sovranita
Capitolo quinto
derla accessibile a tutti». Risolutiva per giungere a questa
formulazione finale fu la categoria giuridica della sovranità.
Secondo una concezione ricca di precedenti ma svilup
pata fra le due guerre dal grande giurista Donato Donati, il
titolare della sovranità (il re o il popolo) ha il dominio emi
nente sull’intero territorio, e la proprietà fondiaria indivi
duale va intesa come una sorta di concessione, che riduce
ma non cancella la pienezza del suo dominio. Nella nuova
Repubblica, il territorio nel suo insieme andava dunque in
teso come res cornmunis la cui appartenenza originaria spet
ta al popolo, titolare unico della sovranità. Fu alla luce di
questa dottrina che i Costituenti individuarono la « funzione
sociale» come principio organizzatore dei regimi di proprie
tà, fissando una conseguente gerarchia di valori: la proprietà
pubblica, per definizione in usu populi secondo le categorie
del diritto romano, è di per sé indirizzata alla «funzione so
ciale» ma deve esserlo, per quanto in subordine, anche la
proprietà privata.
In un arco politico amplissimo, dai democristiani ai co
munisti, si convenne su una concezione dei beni economici
come garanzia dei diritti dei cittadini e della libertà dello Sta
to. Lo statuto costituzionale della proprietà, disse Togliatti,
deve assicurare «le uguali condizioni di esistenza dei cittadini,
la libertà dei cittadini e quella dello Stato stesso». Ancor più
forti le affermazioni di parte cattolica: «un controllo sociale
della vita economica è una necessità assoluta imposta dalla vi
ta, al fine di temperare e ridurre gli egoismi dei detentori dei
mezzi di produzione» (Dossetti); solo la funzione sociale del
la proprietà assicura «un ordinamento economico e sociale il
quale garantisca il diritto al lavoro, il diritto alla vita» e «una
dignità effettiva e non astratta della persona umana» (La Pi
ra); «non è possibile permettere che gli egoismi si affermino,
ma è necessario porre la barriera dell’interesse collettivo come
un orientamento e un controllo di carattere giuridico», per
ciò il diritto di proprietà dev’essere «finalizzato costituzio
nalmente, nel senso di permettere un coordinamento della
Un manifesto: la Costituzione
135
vita economica per il benessere di tutti» (Moro). Sovranità
popolare, dominio eminente del territorio e «funzione socia
le» a garanzia dei diritti sono i presupposti costituzionali del
regime di proprietà fissato dall’art. 42.
Secondo voci interessate o servili, i Trattati europei hanno stravolto questo orizzonte dei diritti. Non è vero. Anzi,
dice lo stesso Trattato sul funzionamento dell’Unione Euro
pea, «i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime
di proprietà esistente negli Stati membri>”. In altri termi
ni, secondo i Trattati, il regime di proprietà vigente in cia
scuno Stato non può essere modificato da norme europee; e
le norme europee sono applicabili in ogni singolo Stato solo
se compatibili con la sua Costituzione. Ha torto chi ritiene
che le norme europee siano sovraordinate alla Costituzione
e che, chissà perché, l’art.
del Trattato debba restare let
tera morta’
. Al contrario, la sovranità nazionale con le sue
8
caratteristiche (quanto meno quelle di rango costituzionale)
dev’essere pienamente esercitata anche nel quadro europeo.
L’Europa non è un impero esterno che, dopo aver conqui
stato gli Stati membri, possa imporre manu militari un pro
prio sistema di regole difformi dall’ordinamento di ciascun
Paese. Dev’essere un concerto di voci, anche dissimili, in
cui ogni Paese possa portare la propria tradizione culturale,
civile, giuridica. Anche l’Italia.
C’è una luce che illumina la Costituzione: il bene comu
ne, definito come «interesse generale» o «utilità sociale» e
strutturato secondo quattro punti cardinali: popolo, lavoro,
sovranità, diritti. Il popolo è (in quanto sovrano) la fonte
dell’ordinamento, ma anche il titolare dei diritti, in una «Re
pubblica democratica fondata sul lavoro», il cittadino-tipo a
“
Trattato sui Funzionamento dell’Unione Europea, art. 345 (già art. 293 del Trat
tato che istituisce l’Unione Europea, che a sua volta presuppone l’an. 53 del Tratta
to di Parigi del 1951).
MAIUO ESPOSITO, La triade schm:ttzana à ebours, in Giurisprudenza Costi
tuzionale», voi. LV, n. 3, 2010.
Europa
36
Capitolo quinto
Un manifesto: la Costituzione
cui pensava il Costituente fissandone il perimetro dei diritti
è il cittadino-lavoratore. La sovranità popolare è determinante
nella mappa costituzionale del bene comune perché compor
ta il dominio del territorio, in particolare dei beni pubblici
e dei beni comuni, e il controllo della funzione sociale della
proprietà privata. La proprietà (in particolare quella pubblica)
deve essere indirizzata ai fini costituzionali supremi, e dun
que a garantire i diritti dei cittadini, titolari della sovranità.
Quest’ultimo punto è cruciale, anche per ragionare sui
beni comuni (ad esso Mario Esposito” ha dedicato un’ana
lisi lucida e serrata). La morfologia giuridica del popolo, co
munità primaria da cui nasce lo Stato e protagonista della
Costituzione, è delineata nei primi cinque articoli della Car
ta, dove però la menzione della forma-Stato ricorre solo una
volta, come contraltare alle autonomie locali e ai processi di
decentramento (art. ). La parola chiave di questi articoli è
invece Repubblica, con una pregnanza di senso che rimanda
alla romana respublica: la “cosa pubblica”, o del popolo, quel
che esso possiede e i modi del suo governo. La sovranità po
polare, nozione giuridica la cui scena originaria è la Francia
rivoluzionaria, nasce dalla volontà generale del popolo, e per
questo è orientata sul bene comune.
La sovranità popolare si esercita in un ambito necessario,
il territorio in cui il popolo è insediato. Su di esso il popolo
ha «un titolo eminente, la cui configurazione normativa de
ve trarsi dalla stessa configurazione giuridica del popoio, da
quelle disposizioni della Carta fondamentale che intestano ai
cittadini diritti e doveri costituzionali» (Esposito). L’appar
tenenza del territorio al popoio sovrano è, argomenta Espo
sito, «condizione di pensabilità di ogni ordinamento giuri
dico»; richiede l’esistenza e il primato delle proprietà pub
bliche e comporta una sorta di “superproprietà” collettiva
(del popolo nel suo insieme) sul territorio nella sua interezza,
dunque il dominio eminente anche sulla proprietà privata e
I beni pubblici. Giappicheffi, Torino
2008.
137
la finalizzazione di ogni forma di proprietà al bene comune.
La proprietà pubblica, attributo necessario della sovranità,
è essenziale al soddisfacimento di interessi collettivi (utilità
sociale, funzione sociale, interesse generale...), che senza una
dotazione di beni pubblici non potrebbero essere conseguiti.
Essi devono essere regolati da uno specifico statuto proprie
tario, che include l’inalienabiità del demanio: la Carta, in
fatti, non statuisce la mera possibilità di una proprietà pub
blica, ma ne fissa la necessità.
Un analogo principio di “riserva pubblica” governa una
fattispecie singolare, specifica dell’ordinamento italiano: il
paesaggio (e, per estensione, l’ambiente) e il patrinionio sto
rico, artistico e archeologico. L’art. Cost., che ne prescrive
la tutela collocandola al livello della Nazione (cioè del bene
comune di tutti) non distingue in “pubblica” e “privata” la
proprietà degli oggetti da tutelare, ma legge Pintero territo
rio nazionale come un insieme, che è maggiore della somma
delle sue parti, e perciò come insieme va protetto. Nell’am
biente, nel paesaggio, negli oggetti del patrimonio culturale
convivono dunque due distinte componenti “patrimoniali”:
una si riferisce alla proprietà giuridica del singolo bene, che
può essere privata o pubblica; l’altra ai valori storici, am
bientali, artistici e culturali, che sono sempre e comunque
di pertinenza pubblica (cioè di tutti i cittadini). Il dominio
eminente del popoio sovrano si esercita dunque anche sulla
componente comune dell’ambiente, del paesaggio e del patri
monio storico-artistico, chiunque ne sia il possessore.
Il nesso saldissimo fra sovranità popolare, beni pubblici
e comuni e universo dei diritti ha innescato una discussione
feconda, ben rappresentata in Francia da Yves Gaudemet e
in Italia da Mario Esposito. I beni pubblici, in quanto espres
sione e conseguenza della sovranità del popolo, hanno infatti
una vocazione strutturale a farsi strumento per l’esercizio dei
diritti dei cittadini. Gaudemet riflette sul sistema francese
del demanio, la cui ossatura fondante è identica all’impianto
italiano, anzi ne è all’origine. Per lui, il demanio dev’essere lo
538
Capitolo quinto
Un manifesto: la Costituzione
strumento privilegiato delle grandi libertà pubbliche, «sosti
tuendo alla concezione patrimoniale-proprietaria del demanio
una nuova concezione politica, portatrice di libertà»
°. Più
2
di quella francese, la Costituzione italiana autorizza questo
indirizzo, qualificando non solo il demanio, ma il comples
so dei beni pubblici, dei beni comuni e dei beni culturali,
paesaggistici e ambientali come beni essenziali all’esercizio dei
diritti pubblici costituzionalmente garantiti, a cominciare da
libertà, eguaglianza, dignità, pieno sviluppo della persona
umana. Proprio per questo la Commissione Rodotà (lo abbia
mo visto) ha definito i beni comuni «funzionali all’esercizio
dei diritti fondamentali e al libero sviluppo della persona».
Alla luce della gerarchia delle forme di proprietà dell’art. 42
Cost., si stringono in un solo nodo i diritti dei cittadini e i be
ni economici che ne sono la garanzia fattuale. In nome della
sovranità popolare, il dominio eminente sull’intero territorio
si esercita per gradi. Il demanio pubblico dev’essere integral
mente indirizzato all’esercizio delle libertà pubbliche e agli
usi e servizi pubblici, perciò è inalienabile. Identica finaliz
zazione, con vincoli diversificati e decrescenti, spetta al pa
trimonio pubblico (indisponibile e disponibile). All’utilità e
alla funzione sociale devono essere indirizzate anche la pro
prietà privata e l’iniziativa economica privata (coordinata con
la pubblica «a fini sociali»: art. 41). Allo stesso orizzonte di
garanzie e di diritti appartengono, infine, le proprietà collet
tive o “usi civici”, la cui antichità e radicamento territoria
le ne fanno un modello di uso comunitario, di condivisione
dei suoli e delle risorse, di equffibrio socio-territoriale con le
relative forme di (auto)gestione.
Il nesso costituzionale sovranità popolare-beni pubblici
e comuni-diritti dei cittadini legittima l’affermazione di Ca
lamandrei, che «in una Repubblica fondata sul lavoro è ne
cessario identificare popolo e Stato», i cittadini conio StatoLibertés pzsbliques et domaine public, in Libertés. Mékinges Jacqaes Robert,
Montchrestien, Paris 1998.
139
comunità. Lo Stato siamo noi, se nella Costituzione sapremo
riconoscere un manifesto per il bene comune. Un manifesto già
pronto: se vi stiamo ricorrendo cosf poco è perché ne stiamo
dimenticando le origini, la forza e lo statuto supremo, ai ver
tice dell’ordinamento. Perché ci siamo rassegnati a pratiche
di governo che ignorano i diritti costituzionali dei cittadini,
sottoponendoli al dispotismo dei mercati; usano i beni co
muni e la proprietà pubblica asservendoli al profitto privato
a scapito del bene pubblico; giustificano questa abdicazione
con la pretesa priorità delle norme europee. Davanti a tanto
stravolgimento dei principi, dobbiamo fare della Costituzione
il manifesto dei nostri diritti. Anziché puntare su un’Europa
fondata solo sulla contabilità dei mercati, dobbiamo portarvi
la ricchissima dote ideale, giuridica e culturale di un alto si
stema di principi e di diritti, quello della nostra Costituzio
ne. Dobbiamo chiederci con urgenza quali mezzi abbiamo
noi, i cittadini, di richiamare chi ci governa al rispetto della
Costituzione e del bene comune. Dobbiamo esplorare se e
come sia praticabile un diritto di resistenza attiva, un’azione
popolare per la Costituzione e per il bene comune.