Consorzio Nazionale della Cooperazione Sociale

Transcript

REGIONE AUTONOMA
TRENTINO-ALTO ADIGE
AUTONOME REGION TRENTINO SÜDTIROL
Assessorato
per la cooperazione
Assessorat für das
Genossenschaftswesen
in collaborazione con:
Commissione Europea– D.G.-V
CGM – "Consorzio Nazionale della Cooperazione Sociale"
SERVIZI SOCIALI
E NUOVA OCCUPAZIONE:
L’ESPERIENZA DELLE NUOVE FORME DI
IMPRENDITORIALITÀ SOCIALE IN EUROPA
a cura di:
Carlo Borzaga e Alceste Santuari
1
2
Ringraziamenti
E’ desiderio dei curatori del volume ringraziare la Comunità Europea –
Direzione Generale V, in particolare il dott. Baglio e il dott. Fischer, la Regione Trentino-Alto Adige e il Consorzio Nazionale delle Cooperative Sociali "Gino Mattarelli" (CGM) per la disponibilità dimostrata sin dall’inizio a
sostenere e condividere il progetto di ricerca che ha permesso di pubblicare
gli atti di seguito presentati. Tutti i soggetti sopra menzionati hanno, ciascuno per la propria parte, cofinanziato il progetto di ricerca e seguito l’iter
preliminare che ha successivamente condotto all’organizzazione della Conferenza tenutasi a Trento nei giorni 13-14 dicembre 1996 su "The contribution of social enterprises to the creation of jobs: the field of services
to people", di cui gli atti qui pubblicati costituiscono la sintesi.
Si ringraziano l’Assessore alla Cooperazione della Regione TrentinoAlto Adige, dott. Panizza, il dott. Claudio Barbacovi per la sua pazienza e
convinzione nel seguire e realizzare la suddetta Conferenza, nonchè il dott.
Carlo Duca, che in questi mesi è stato prezioso ed insostituibile elemento
per la buona riuscita del volume.
Si ringrazia, per il supporto e l’incoraggiamento continuo il dott. Felice
Scalvini, uno dei principali ideatori e strenui promotori del progetto ESSEN-CGM, accanto al Presidente del CGM, dott.ssa Livia Consolo,
anch’ella convinta sostenitrice del progetto.
Un doveroso e speciale ringraziamento deve essere indirizzato agli estensori dei singoli rapporti di ricerca che, con la loro professionalità, competenza e dedizione, hanno reso possibile la realizzazione della ricerca, e
quindi dei rapporti presentati nel volume.
Last but not least, si vogliono ringraziare i traduttori che hanno fattivamente collaborato, assolvendo un compito certamente non sempre facile,
a far sì che le relazioni di ciascun paese fossero rese quanto più omogenee
possibile e comprensibili nelle diverse lingue utilizzate.
3
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5
INDICE GENERALE
Prefazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
La situazione occupazionale nella Comunità Europea e il
significato delle imprese sociali per la creazione di nuove
opportunita’ di impiego nel settore dei servizi sociali . . . . . . . . . . .
27
PARTE I
SISTEMI DI WELFARE, OCCUPAZIONE E RUOLO
DELLE IMPRESE SOCIALI
Capitolo I
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Capitolo II
La disoccupazione e sistemi di welfare in Europa:
un’interpretazione
6
1.
Introduzione
.........................................................
......................................................................
2.
3.
4.
5.
43
Le cause della disoccupazione: il dibattito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Welfare state, composizione della spesa pubblica e disoccupazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Un confronto con il modello statunitense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Due strategie per accrescere l’occupazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Capitolo III
Lo sviluppo dell’impresa sociale
1.
Introduzione
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......................................................................
2.
La definizione di impresa sociale
3.
I vantaggi dell’impresa sociale
73
.................................
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75
....................................
79
L’impresa sociale nella trasformazione dei sistemi di welfare .
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Le politiche per lo sviluppo dell’impresa sociale . . . . . . . . . . . . . . .
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......................................................................
4.
5.
PARTE II
L’IMPRESA SOCIALE NEI SERVIZI ALLA PERSONA
IN EUROPA
7
Capitolo I
AUSTRIA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Aspetti giuridici generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Origini, storia ed evoluzione recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tipi di imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.1 Le diverse forme giuridiche delle organizzazioni autonome non-profit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Politiche che ostacolano o promuovono lo sviluppo delle
imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Tendenze politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Caratteri specifici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Le dimensioni del fenomeno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Ruolo del volontariato e sua influenza sulle organizzazioni . . . .
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Ripartizione territoriale con particolare riguardo alle differenze e alle zone svantaggiate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Rapporto tra utenza pubblica e privata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Forme di finanziamento (quote associative, vendita di servizi,
altri contributi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Esistenza e caratteristiche di forme di cooperazione tra imprese sociali, in particolare organizzazioni e istituzioni, che fa-
8
voriscono lo sviluppo delle imprese sociali
......................
....................................................................
13.
14.
15.
118
Rapporti con la pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Difficoltà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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14.1 Difficoltà di tipo giuridico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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14.2 Difficoltà organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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14.3 Difficoltà funzionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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14.4 Difficoltà culturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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15.1 Settori di interesse per lo sviluppo delle imprese sociali
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15.2 Condizioni per lo sviluppo delle imprese sociali . . . . . . . .
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Capitolo II
BELGIO
1.
Il quadro giuridico
..................................................
....................................................................
2.
127
Tipologia dei settori di attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.1 I servizi e le cure a domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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9
2.2
3.
Altri servizi, oltre all’assistenza a domicilio, per persone anziane e famiglie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.3 L’accoglienza in istituti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.4 L’accoglienza della prima infanzia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.5 Il tempo libero e i giovani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.6 La lotta contro l’emarginazione sociale e l’insicu-rezza
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
2.7 Sviluppo locale e creazione di servizi alla persona 135
2.8 Laboratori protetti e imprese di formazione attraverso
il lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Dimensioni del fenomeno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
137
3.1 L’assistenza a domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.2 Altri servizi alle famiglie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.3 L’accoglienza in istituzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
3.5 Il tempo libero e i giovani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.6 La lotta contro l’abbandono della scuola e
l’analfabetismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.7 Laboratori protetti e imprese di formazione attraverso
il lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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10
4.
5.
6.
7.
Caratteristiche organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
4.1 Modalità di finanziamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4.2 Il ruolo dei volontari e il loro impatto
sull’organizzazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Le politiche pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.1 Presentazione generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.2 Illustrazione dei problemi in due grandi settori . . . . . . . . . .
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Prospettive: creare le condizioni necessarie all’emergere dei
servizi alla persona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Capitolo III
DANIMARCA
1.
2.
3.
Aspetti generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Aspetti giuridici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.1 La posizione delle organizzazioni sociali . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.2 Quadro politico e giuridico delle organizzazioni sociali
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Tipologie delle organizzazioni sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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11
3.1
Tipi di imprese sociali attive nel Paese
...................
............................................................
3.2
4.
5.
6.
7.
160
Origine, storia ed evoluzione recente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
3.3 Forme organizzative prevalenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
3.4 Strumenti e modalità di protezione degli utenti . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
5.1 Rapporti con utenti pubblici e privati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
5.2 Modalità di finanziamento (quote associative, vendita
di servizi, altri contributi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
5.3 Il ruolo dei volontari e il loro impatto
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
5.4 Esistenza e caratteristiche di forme di collegamento e
coordinamento fra imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
Politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
6.1 Politiche che incoraggiano oppure ostacolano lo sviluppo delle organizzazioni sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
6.2 Tendenze politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
6.3 Rapporti con la pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
12
7.1
8.
Problemi giuridici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
7.2 Problemi organizzativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
7.3 Problemi funzionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
7.4 Problemi culturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
.................................................................
............................................................
8.2
Condizioni per lo sviluppo delle imprese sociali
194
........
............................................................
195
Capitolo IV
FINLANDIA
1.
2.
3.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Aspetti giuridici delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Tipologia delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3.1 Origine, storia ed evoluzione recente delle imprese sociali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3.1.1 Associazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
............................................................................201
3.1.2 Cooperative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
13
3.2
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Principali forme organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
3.2.1 Associazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...................................................................202
3.2.2 Cooperative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
...................................................................203
3.3 Mezzi e modalità di tutela dell’utente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
Politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Settori di interesse per lo sviluppo delle imprese sociali. Possibilità delle imprese sociali e di altre organizzazioni di economia sociale di creare nuovo impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Capitolo V
FRANCIA
1.
Gli aspetti giuridici
..................................................
....................................................................
1.1
1.2
La forza della normativa assistenziale
217
....................
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Le delusioni ingenerate dall’approccio al problema della disoccupazione e dagli impieghi di comunità . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
14
1.3
Gli orizzonti di un nuovo mercato
.........................
............................................................
2.
3.
4.
5.
220
La Tipologia dei servizi di comunità delle imprese sociali. . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
2.2 L’assistenza agli anziani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
2.3 La lotta contro l’emarginazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
3.3 La lotta all’emarginazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
4.1 L’accoglienza alla prima infanzia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
4.3 Il volontariato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
4.4 Le strutture intermedie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Le politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
5.1 Un mezzo per strutturare l’offerta: le associazioni di
servizi alle persone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
15
5.2
6.
7.
Un modo per soddisfare la domanda: gli impieghi familiari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
5.3 L’assegno impiego-servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Gli ostacoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
6.1 La complessità delle misure in favore dei servizi di comunità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
6.2 L'inadeguatezza dell’offerta alla domanda . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
6.3 Gli ostacoli finanziari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
6.4 Gli ostacoli culturali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
7.1 L’emergere di un vero campo professionale attraverso
lo sviluppo di formazioni professionali adeguate . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
7.2 L’ibridazione e la negoziazione dei finanziamenti sul
territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
Capitolo VI
GERMANIA
1.
2.
Definizioni e limitazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Quadro giuridico e politico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
16
3.
4.
5.
Il contesto socio-economico in Germania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3.1 Il sistema di assistenza sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3.2 Il movimento di auto-aiuto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Tipologia delle imprese sociali in Germania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
4.1 Problemi di metodo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
4.2 Tradizioni infrante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
4.3 Il nuovo inizio: dalle "botteghe dei bambini" alle imprese
di auto-aiuto dei movimenti alternativi, delle donne,
dell’ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
4.4 Società per l’occupazione e la qualificazione (BQGn). . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
4.5 Aziende di comunità o di quartiere in regioni in crisi . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Considerazioni conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
5.1 Dimensioni del settore. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
5.2 Forme organizzative prevalenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
5.3 Fonti di finanziamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
5.4 Collaboratori volontari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
5.5 Cooperazione e collegamenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
5.6 Tendenze politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
17
5.7 Problemi e prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Capitolo VII
GRECIA
1.
2.
3.
Il contesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
1.1 Il sistema di assistenza sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
1.2 La comparsa del fenomeno dell’emarginazione sociale
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
1.3 Le prospettive per le nuove forme di organizzazione
nella produzione di servizi sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Forme organizzative prevalenti in Grecia nel campo dei servizi sociali ed assistenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
2.1 Le organizzazioni semi-pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
2.2 L’iniziativa privata non profit organizzata . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
2.3 Il ruolo della Chiesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
2.4 Il settore privato a fini di lucro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
3.1 I principali aspetti delle principali configurazioni giuridiche non profit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
3.2 Aspetti giuridici delle "cooperative per scopi specifici"
18
301
3.3
Recenti iniziative per una nuova normativa
..............
............................................................
4.
Tipologia delle imprese sociali
....................................
....................................................................
5.
Dimensioni del fenomeno
303
304
..........................................
307
5.1 Osservazioni generali: tendenze occupazionali che favoriscono l’emergere del fenomeno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
5.2 Informazioni generali sulla costituzione di organizzazioni
simili alle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
Prospettive e politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
....................................................................
6.
7.
8.
Capitolo VIII
IRLANDA
1.
2.
3.
4.
5.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Il contesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
Imprese sociali e servizi sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Dimensioni del settore delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
19
6.
7.
Le politiche statali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Problemi e prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Capitolo IX
ITALIA
1.
Struttura giuridica
...................................................
....................................................................
1.1
Le forme dell’impresa sociale
341
1.2 Impatto sulla legislazione e conseguenze giuridiche
dell’emergere delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
2.1 Origini, storia ed evoluzione recente delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
2.3 Modalità attraverso le quali le imprese sociali tutelano
gli utenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
La dimensione del fenomeno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
3.1 Numero delle imprese sociali, livelli occupazionali,
quote di mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
3.2 Distribuzione territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
............................................................
2.
3.
341
.............................
20
4.
5.
6.
7.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
4.1 Rapporti con i clienti, pubblici o privati . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
4.2 Come si finanziano le imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
4.3 Utilizzo di forza lavoro volontaria e impatto
sull’organizzazione delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
4.4 Forme di collegamento e coordinamento tra imprese
sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
Politiche pubbliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
5.1 Politiche per la promozione dell’impresa sociale . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364
5.2 I rapporti con la pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
7.1 Settori di maggior interesse in termini di sviluppo
dell’impresa sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
7.2 Condizioni principali per lo sviluppo dell’impresa
sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
Capitolo X
OLANDA
21
1.
2.
3.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
2.1 La fondazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
2.2 La società in accomandita (Besloten Vennootschap
BV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
2.3 La società a responsabilità limitata (Naamloze
Vennootschap NV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
2.4 L’associazione (Vereniging) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
2.5 La cooperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
2.6 Le aziende a gestione diretta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Tipi di imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
3.1 Tipi di imprese sociali operanti in Olanda . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
3.1.1 Imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
3.1.2 Servizi alle persone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380
3.1.3 Iniziative "Nuovi Impieghi" nel campo dei servizi alle persone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
3.2 Origini, storia ed evoluzione recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
3.2.1 Dal privato allo Stato assistenziale . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
22
4.
5.
6.
7.
8.
3.2.2 Iniziative "Nuovi Impieghi" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
3.3 Principali forme organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
4.1 Servizi privati o individuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
4.2 Esiste un mercato potenziale per i "Nuovi Impieghi"? . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
5.1 Organizzazioni private senza fini di lucro. . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
5.2 Organizzazione nelle strutture operative delle NMC . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
Politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
6.1 Linee politiche generiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
6.2 Il programma Melkert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
6.3 Politica per la povertà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
6.4 Concessione di licenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
8.1 Servizi sanitari e sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400
8.2 Servizi privati e nuovi impieghi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
23
Capitolo XI
PORTOGALLO
1.
2.
3.
4.
Aspetti giuridico-legislativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
1.1 Esistenza e tipo di configurazione giuridica delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
1.2 Impatto dell’affermazione delle imprese sociali sulla legislazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
2.1 Tipi di imprese sociali attive in Portogallo . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
2.3 Organi sociali delle forme organizzative . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
3.1 Numero delle imprese sociali e numero degli addetti . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
3.2 Quota di mercato totale e quota di mercato non profit
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
3.3 Distribuzione territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
24
4.1
Relazioni con utenti pubblici e privati
.....................
............................................................
4.2
Canali di finanziamento
.....................................
............................................................
4.3
Ruolo dei volontari
412
413
..........................................
414
4.4 Forme di collegamento e coordinamento tra imprese
sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
Politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
Problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
............................................................
5.
6.
7.
.................................................................
............................................................
7.2
423
........
............................................................
424
Capitolo XII
REGNO UNITO
1.
Quadro giuridico-analitico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
1.1 Tipi di impresa sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
1.2 Legislazione riguardante il raggio d’azione delle imprese sociali nei servizi assistenziali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
1.3 Politiche governative che influenzano le imprese sociali
25
431
2.
Tipologia delle imprese sociali
....................................
....................................................................
3.
4.
5.
6.
7.
433
Statistiche sulle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
Il contesto politico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
Prospettive future . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
6.1 Proposte di linee politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446
Conclusioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
Capitolo XIII
SPAGNA
1.
2.
3.
4.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
2.1 Tipi di imprese sociali attive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
26
4.1
Relazioni con utenti pubblici e privati
.....................
469
impatto
............................................................
4.2
5.
6.
7.
8.
9.
Il ruolo dei volontari e il loro
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
4.3 Esistenza e caratteristiche del collegamento e del coordinamento fra imprese, in particolare organizzazioni e
organismi che sostengono la crescita delle imprese sociali e lo sviluppo di nuove iniziative (associazioni,
partnership, organizzazioni "ombrello") . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
Politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
5.1 Politiche che incoraggiano o scoraggiano lo sviluppo
delle imprese sociali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
5.2 Tendenze politiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
5.3 Il rapporto con la pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
Tendenze organizzative dell’impresa sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
Prospettive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
Possibile evoluzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Considerazioni finali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
Capitolo XIV
SVEZIA
27
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
Cenni storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493
Il Terzo Settore in Svezia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495
Il settore come datore di lavoro regolare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496
"Economia sociale" e creazione di occupazione . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
Le forme giuridiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508
6.1 Associazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
508
6.1.1 Associazione economica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
6.1.2 Associazione ideell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510
6.2 Fondazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
510
La scelta della forma giuridica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
Strutture di sostegno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516
Note conclusive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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28
Prefazione
La Regione Trentino-Alto Adige, ed in particolare modo l’Assessorato
per la Cooperazione, sono da tempo impegnati, sia sul piano legislativo che
su quello della ricerca teorica ed empirica nel campo dei servizi alla persona
di rilevanza collettiva.
Pertanto, non si può che salutare con estremo favore la pubblicazione
del presente volume, risultato di un approfondito cammino di indagine compiuto negli ultimi anni da esperti e qualificati docenti e ricercatori europei nel
settore delle imprese sociali. L’impresa sociale costituisce oggi un fattore
del quale la nostra società difficilmente può fare a meno, se solo pensiamo
alle numerose attività che tale forma organizzativa é stata in grado di realizzare a favore della collettività. Nella nostra Regione, in particolare, il fenomeno dell’impresa sociale, rappresentato dalla cooperazione sociale, ha
svolto e svolge un ruolo decisivo nella produzione e nella gestione dei servizi alla persona. Non si tratta soltanto di servizi o attività rese a favore delle
fasce più deboli della società civile, ma anche di servizi che rispondono
direttamente ai sempre crescenti bisogni provenienti da tutti gli strati della
popolazione: basti pensare alla richiesta di servizi di asili nido, di assistenza
domiciliare agli anziani, ecc., solo per citare alcuni esempi.
Siamo dunque in presenza di una peculiare forma organizzativa che coniuga aspetti imprenditoriali, quali efficienza, efficacia e qualità del servizio,
con obiettivi di natura sociale e collettiva. Sono questi elementi, forse, che
permettono di scorgere un terreno fertile per identificare similitudini di trattamento e tendenze di sviluppo omogenee in campo europeo. Se, da un
lato, infatti, nel panorama europeo, da un punto di vista giuridico ed istituzionale emergono alcune differenze tra le forme organizzative impiegate,
legate per lo più a ragioni storiche e tradizionali, dall'altro lato, da indagini
condotte in relazione alle attività, agli obiettivi e alle motivazioni su cui si
fondano le azioni delle imprese sociali si rilevano tratti che potremmo definire comuni, tant’è che qualcuno é giunto persino ad avanzare l'ipotesi che si
29
sia venuta configurando una forma di "impresa sociale" specifica dei paesi
europei, diversa dalla tradizionale organizzazione non profit.
Il volume che segue ha l’indubbio merito di contribuire a rendere più
chiaro e comprensibile un fenomeno sì in forte espansione, ma ancora troppo spesso sconosciuto ai più.
prof. Luigi Panizza
Assessore regionale per la cooperazione
30
Introduzione
di
Carlo Borzaga
Alceste Santuari
31
32
Due idee assai vicine percorrono da qualche anno l’Europa, senza tuttavia trovare il giusto punto di incontro: la convinzione che attraverso il potenziamento di servizi sociali, alla persona e alla comunità sia possibile creare nuovi posti di lavoro e l’idea che le iniziative imprenditoriali non profit
abbiano ormai dimostrato di essere in grado di contribuire direttamente e in
modo autonomo ad accrescere l’offerta di servizi sociali. Il mancato incontro tra queste due idee e la conseguente timidezza delle politiche adottate
nei due ambiti sta sempre più palesemente condizionando sia l’evoluzione
dell’offerta di servizi di interesse collettivo, sia l’aumento dell’occupazione.
L’idea di "impresa sociale" è presente nel dibattito europeo almeno a
partire dalla pubblicazione del Libro Bianco di Delors dove si prevedeva
che questa forma di impresa dovesse contribuire entro il 2000 alla creazione di circa 3 milioni di nuovi posti di lavoro. Questa intuizione ha favorito la
creazione di un gruppo di ricerca dal titolo "Lotta alla disoccupazione.
L’impresa sociale: una chance per l’Europa" che ha ottenuto nel 1995 il
supporto della Direzione Generale XXIII della Commissione Europea. La
ricerca che ha però interessato un numero limitato di paesi europei, si è
conclusa con un seminario di studi tenutosi a Bruxelles nel giorni 22-24
giugno 1995.
L’idea che il settore dei servizi sociali possa rappresentare un ambito
dove creare nuova occupazione è stata portata avanti, anch’essa in conformità al Libro Bianco di Delors, soprattutto dalla Direzione Generale V
della Commissione Europea, ed è stata sviluppata nel documento "Iniziative
locali di sviluppo e occupazione" e in successivi documenti, dove sono stati
individuati dei "giacimenti occupazionali". Questa idea è entrata più di
recente anche nel dibattito sulle politiche per l’occupazione interno ai diversi
paesi europei. Basti pensare all’interesse suscitato in Italia dal
provvedimento legislativo che introduce agevolazioni fiscali a favore delle
organizzazioni non lucrative di solidarietà sociale, al recente piano la
creazione di 350 mila nuovi posti di lavoro annunciato dal governo
francese, al dibattito in corso in Spagna sull’opportunità di concedere
agevolazioni fiscali alle organizzazioni non profit, alla proposta del governo
britannico di sostenere l’impegno dei giovani volontari in organizzazioni a
finalità sociale.
33
I risultati ottenuti dalle ricerche e dai documenti che hanno affrontato
separatamente le due tematiche hanno suggerito di tentare di farne oggetto
di una riflessione unitaria allo scopo di comprendere le potenzialità occupazionali di quelle imprese sociali che producono servizi sociali alla persona
ed alla comunità, che già operano cioè proprio all’interno dei "giacimenti
occupazionali". L’utilità di quest’ulteriore approfondimento è stata condivisa
dalla Direzione Generale V, che ne ha promosso e finanziato la realizzazione.
Il gruppo di ricerca, che comprendeva ricercatori di tutti i paesi membri
della UE, con la sola eccezione del Lussemburgo, ha innanzitutto elaborato
una definizione comune di "impresa sociale" e ha costruito una griglia di
analisi da utilizzare nei singoli rapporti di ricerca che ciascun paese europeo
ha redatto e che sono stati presentati in una Conferenza che si è svolta a
Trento nel dicembre 1996.
Il lavoro di ricerca è stato suddiviso in tre parti:
1. analisi delle determinanti della disoccupazione in Europa e del ruolo
delle organizzazioni non profit in generale e delle imprese sociali in
particolare;
2. analisi delle caratteristiche e delle dimensioni delle forme di imprenditorialità sociale operanti nei servizi di interesse collettivo nei diversi paesi
europei;
3. presentazione di esperienze significative a diverso livello di approfondimento.
Il presente volume raccoglie i contributi relativi alle prime due parti della ricerca, mentre le esperienze e i case studies saranno oggetto di un separato volume di prossima pubblicazione.
I materiali sono ancora incompleti e non sufficientemente omogenei.
Essi rivestono tuttavia un certo interesse, soprattutto perché questa è probabilmente la prima volta che si è riusciti a raccogliere un quadro completo
della parte più produttiva del settore non profit per i paesi europei.
Ed è per questa ragione che gli autori dei rapporti hanno accettato di
pubblicare dei materiali su cui stanno ancora lavorando.
I tempi lunghi che il lavoro di revisione e omogeneizzazione avrebbe
comportato, e comunque comporterà, visto che quasi tutti gli autori dei
34
saggi stanno ancora lavorando insieme, avrebbe impedito per molti mesi
ancora di disporre di uno strumento originale e utile per comprendere, ancorchè in prima approssimazione, le modalità e le formule organizzative non
pubbliche impiegate nei singoli paesi europei per rispondere alla domanda
di servizi alla persona e alla collettività. Ma anche per comprendere le ragioni del fallimento di molte politiche sociali, specialmente di quelle finalizzate alla lotta contro l’esclusione sociale e per sviluppare proposte di modifica
dell’attuale sistema di interventi pubblici.
Ci auguriamo che il presente volume e quello che seguirà, dedicato ad
alcune delle esperienze più significative in ciascun paese, possano servire a
quanti - operatori e ricercatori, autorità pubbliche - sono interessati a conoscere e ad approfondire le nuove forme imprenditoriali innovative nate per
rispondere alle sempre maggiori richieste di servizi alla persona che caratterizzano la società europea.
In particolare, l’auspicio di curatori e autori è che il volume possa contribuire a far riflettere sull’opportunità di politiche che si propongano di sviluppare congiuntamente la domanda di servizi sociali e l’offerta degli stessi
da parte di imprese sociali. La speranza è che il volume possa contribuire in
particolare alla definizione e alla ricerca di nuove politiche, sia in ambito
europeo che a livello nazionale, in grado di combattere al contempo la disoccupazione, l’esclusione sociale e la carenza di servizi adeguati ad una
società in forte trasformazione. Uno degli elementi portanti di queste politiche dovrebbe essere lo sviluppo di una legislazione che favorisca la diffusione di imprese sociali nei settori dove è maggiore la carenza di servizi, sia
liberando le potenzialità di queste nuove forme di imprenditorialità, ancora
fortemente vincolate dalle diverse legislazioni nazionali, sia promuovendo
programmi e progetti coordinati tra enti pubblici, cittadini, imprese private e
imprese sociali.
35
36
La situazione occupazionale nella Comunità Europea
e il significato delle imprese sociali per la creazione
di nuove opportunità di impiego nel settore
dei servizi sociali.
Per due motivi è importante per la Commissione Europea essere rappresentata in questa sede. Primo, la Commissione considera l’occupazione,
o meglio il problema europeo dell’occupazione, il problema scottante della
Comunità Europea. In secondo luogo, la Commissione ha bisogno del contatto diretto con le istituzioni e le persone che si confrontano
quotidianamente con i problemi sociali e di politica occupazionale per trarre
insegnamento dalle esperienze pratiche.
Anche se l’occupazione è da sempre un tema importante per la Comunità Europea - l’obiettivo dell’occupazione fa parte degli Accordi di Roma
- il "Libro Bianco della Commissione Europea su crescita, competitività e occupazione: sfide del presente e vie verso il XXI secolo", spesso
citato, rappresenta un punto di svolta nel rapporto della Comunità Europea
con l’occupazione. Non si può certo dire che la Comunità Europea non si
sia finora interessata al tema dell’occupazione, ma prima della pubblicazione del Libro Bianco si riteneva comunque che gli obiettivi di politica occupazionale dovessero essere sostanzialmente raggiunti a livello di singolo
Stato. A partire dal libro bianco e dai successivi documenti programmatici
della Comunità Europea, però, si fa sempre più strada la convinzione che
sarà necessaria una strategia europea dell’occupazione. Ciò non significa
che a livello europeo si risolveranno i problemi di politica occupazionale di
un comune, di una regione o di uno Stato, ma che probabilmente senza
l’azione europea, o senza il coordinamento a livello europeo dell’azione dei
singoli stati, non sarà affatto possibile risolvere i problemi occupazionali
europei. La strategia europea per l’occupazione si fonda su due considerazioni. Innanzitutto, si tratta di una strategia a lungo termine - né il Libro
Bianco né i documenti fondamentali della Comunità Europea parlano in
37
proposito di una soluzione rapida. L’Europa - e questo è il secondo messaggio - ha bisogno di una strategia globale. Non è possibile adottare singole misure per aumentare in modo consistente il livello occupazionale in
Europa o per diminuire considerevolmente la disoccupazione. Ciò di cui
l’Europa ha bisogno è una strategia globale a lungo termine, una combinazione di politica macroeconomica, di politica strutturale, di politica del lavoro ed anche di politica di sviluppo locale. Si spera che il Consiglio Europeo
a Dublino, dove capi di stato e di governo di quindici stati membri europei e
il presidente della Commissione discutono insieme sul futuro dell’Europa,
assegnerà agli stati membri - e di conseguenza a tutti i cittadini europei l’incarico di trasformare le strategie occupazionali in azioni e iniziative concrete.
I lavori di questo seminario sono volti a ricercare i legami tra occupazione e servizi sociali. Poiché i servizi sociali rappresentano un enorme potenziale di occupazione, che nei vari stati membri viene utilizzato in modi
diversi ma insufficienti, partiamo dal presupposto che dappertutto ci siano
ancora ulteriori ambiti occupazionali utili. In un momento in cui in Europa si
prevede un tasso di disoccupazione dell’11% e c’è urgente necessità di
posti di lavoro, tali opportunità devono assolutamente essere sfruttate. Allo
stesso tempo, in molti gruppi di popolazione - cito qui solo i gruppi degli
anziani e dei bambini - sono presenti bisogni non sufficientemente soddisfatti, che rappresentano un importante potenziale di domanda.
Ma giustamente i Vostri lavori si basano anche sulla tesi che è necessario non solo ampliare i servizi sociali in Europa, ma anche assolutamente
riformarli. Vengono anche indicati modi innovativi per organizzare la produzione e il lavoro. Proprio dal punto di vista dell’occupazione, il settore dei
servizi sociali necessita di una serie di innovazioni:
1. cambiamenti non solo demografici, ma anche sociali; l’atteggiamento
delle persone e i cambiamenti del ruolo della famiglia nella società hanno
portato ad un forte aumento della domanda di servizi sociali in senso
quantitativo;
2. per reagire a questi mutati bisogni demografici, strutturali e collettivi di
servizi sociali sono necessari anche cambiamenti qualitativi nella fornitura
dei servizi;
38
3. il finanziamento dei servizi sociali è un’altra importante innovazione, alla
quale si fa continuo riferimento anche nei Vostri documenti e che è stata
anche una questione di grande importanza nell’ultima seduta del Consiglio Europeo a Firenze. Dato che l’Europa distribuisce molto denaro per
il settore sociale - in molti stati europei le quote sociali (aliquota delle
spese sociali rispetto al prodotto interno lordo) sono intorno al 30% bisogna chiedersi come è possibile utilizzare meglio la spesa pubblica attuale, da una parte, per la soddisfazione ottimale dei bisogni sociali delle
persone che hanno più urgente bisogno di tali servizi e, dall’altra, dal
punto di vista della politica occupazionale. A una più attenta osservazione, si vede che siamo ancora molto lontani da un effetto ottimale
sull’occupazione;
4. un altro importante ambito di innovazione è rappresentato anche dalle
istituzioni sociali che erogano questi servizi. Proprio in questo campo, ci
auguriamo che attraverso i Vostri lavori sia possibile trovare i modi per
configurare o incoraggiare tali istituzioni.
Negli stati membri della Comunità si dibatte già da tempo su esperimenti e nuovi sviluppi riguardo alla tematica di questo seminario. Da parecchio tempo, il sistema dei voucher è ritenuto molto adatto per l’erogazione
di servizi sociali: è stato infatti adottato da molti stati membri ed ha anche
dato risultati molto positivi.
Ma è sufficiente tener conto solo della domanda? Non si dovrebbe
prendere in considerazione anche l’offerta? Si è dimostrato che il sistema
dei voucher riesce a correggere le disparità di accesso ai servizi ed anche
la qualità dei servizi solo in modo molto insoddisfacente. Eppure, l’accesso
con pari diritto a questi servizi rappresenta una parte molto importante del
modello sociale europeo. Ciò ci porta già molto vicino al concetto di "impresa sociale". L’idea di "impresa sociale" non è certo completamente nuova, essendo molto simile a quella della cooperazione, ma a mio avviso va
oltre il concetto delle cooperative, perché con l’idea di "impresa sociale" si
intende un’impresa che agisce sul mercato in un modo particolare. Ciò non
significa che chi fa ricorso ad un servizio paga il prezzo pieno, ma esiste la
possibilità che vengano corrette molte delle carenze implicite
nell’erogazione esclusivamente pubblica di tali servizi. Questa forma di or39
ganizzazione mi sembra interessante anche per la sua insita tendenza democratica, in quanto collega fra loro in un processo democratico lavoratori e
lavoratrici, consumatori e consumatrici e i finanziatori. La Commissione è
molto interessata ad un’analisi più approfondita di queste nuove forme.
Dalle Vostre attività, dalle Vostre relazioni e a partire da questo seminario mi attendo la risposta alle seguenti domande:
• Quanto è alto il potenziale di occupazione nel campo dei nuovi servizi
sociali? (Assistenza nel più ampio senso della parola: anziani, bambini,
handicappati).
• Come può essere utilizzata la spesa sociale in modo più orientato al bisogno, da una parte, e più orientato all’occupazione dall’altra?
• Qual'è in questo contesto il compito di istituzioni sociali come le "imprese sociali" o le organizzazioni cooperative di produzione?
• Si può garantire che i posti di lavoro creati siano di buona qualità ed
offrano anche la possibilità di crescita professionale, nel senso di prospettive professionali?
Se riusciamo a rispondere a queste domande, potremo migliorare la
posizione dei lavoratori anche nel cambiamento strutturale e, forse addirittura, influenzare lo stesso cambiamento strutturale.
Vi ringrazio di cuore ed auguro ogni successo alla Vostra manifestazione.
Georg Fischer
Dirigente della Divisione Politica
dell’Occupazione della V Direzione generale
della Commissione Europea
40
PARTE I
SISTEMI DI WELFARE, OCCUPAZIONE
E RUOLO
DELLE IMPRESE SOCIALI
41
42
43
Capitolo I
Introduzione
di
Carlo Borzaga
44
45
Il ruolo crescente svolto da organizzazioni non profit e da forme autogestite nella fornitura di servizi nelle aree dell'assistenza, della sanità, dell'educazione, delle politiche per l'impiego e le previsioni che vedono nei servizi
alla persona un vero e proprio giacimento occupazionale, hanno suggerito
di intraprendere una ricerca comparata a livello europeo sul contributo,
attuale e potenziale, dell'impresa sociale alla creazione di nuova occupazione. Si è ritenuto opportuno definire queste esperienze "imprese sociali" per
sottolineare la loro natura produttiva.
L'interesse generato dall'impresa sociale è dovuto, oltre che alla
rilevante crescita numerica, anche e soprattutto alle sue capacità di innovazione organizzativa. L'impresa sociale svolge infatti la duplice funzione
di promozione di una cultura solidaristica e di miglioramento dell'efficienza
complessiva del sistema, in particolare, ma non solo, attraverso lo sviluppo
dei servizi di prossimità. L'impresa sociale si propone come modalità
organizzativa di frontiera sia per una revisione profonda del welfare state,
sia per integrare la produzione di servizi meritori a favore della collettività in
direzione di un welfare mix capace di coniugare efficacia ed equità. In
queste innovazioni organizzative e nella capacità delle imprese sociali di
orientare la domanda verso settori tipicamente labour intensive, risiedono
anche le potenzialità occupazionali delle stesse.
Il fenomeno dell'impresa sociale assume comunque caratteristiche e
dimensioni che differiscono in modo rilevante da paese a paese, in funzione
del tipo di attività, dei modelli culturali, della legislazione vigente, della configurazione giuridica, della tradizione associativa e delle forme organizzative
prevalenti, ma anche in ragione dei bisogni che ciascun contesto sociale
esprime e delle caratteristiche con cui tali bisogni si manifestano. La ricerca,
pur nel tentativo di individuare gli aspetti comuni, intende dare conto di queste differenze.
Come altre ricerche - e in particolare quella svolta lo scorso anno da
CECOP per la DG XXIII con il contributo di molti degli studiosi che hanno
partecipato anche a questa (1)- hanno dimostrato, le imprese sociali svolgo1
Cfr. CECOP, -CGM, Social enterprises: an opportunity for Europe, Bruxelles, mimeo,
1995.
46
no due tipi di funzioni: produzione di servizi alla persona o di prossimità e
inserimento lavorativo di persone in condizioni di svantaggio. In ragione del
fatto che sulle imprese che hanno come finalità principale l'inserimento lavorativo di persone in condizioni di svantaggio esiste già letteratura comparata
a livello europeo ed è in corso un'altra ricerca, la nostra attenzione si è concentrata in via principale sulle imprese che offrono servizi.
I servizi oggetto di studio sono tutti quelli che presentano elevate esternalità, cioè servizi di interesse collettivo, in una accezione molto ampia, che
va al di là dei confini dell'area socio-assistenziale, poiché è proprio al di
fuori dei settori tradizionalmente coperti dall'intervento di organizzazioni non
profit che è possibile rintracciare le esperienze più interessanti e innovative.
La domanda di fondo che la ricerca si pone è se e a quali condizioni lo sviluppo di imprese sociali potrà avere effetti positivi sull'occupazione attraverso l'attivazione di una domanda pubblica e privata di servizi alla persona,
alla famiglia e alla comunità, non solo a carattere socio-assistenziale, ma
anche occupazionale, educativo, culturale, ricreativo.
Nella ricerca il contributo dell'impresa sociale alla creazione di occupazione viene studiato attraverso:
a) un'analisi dello stato attuale, dell'evoluzione recente e delle prospettive
future per tutti i paesi dell'Unione europea (con l'esclusione del Lussemburgo), realizzata attraverso la documentazione esistente. Lo scopo è quello di comprendere l'ampiezza del fenomeno, le specificità nazionali, le tendenze in atto, le prospettive di sviluppo, i settori più promettenti;
b) l'individuazione di centoquaranta esperienze significative selezionate nei
paesi oggetto della ricerca;
c) l'analisi approfondita di ventotto progetti di eccellenza (due per ciascuno dei quattordici paesi oggetto della ricerca, scelti tra i centoquaranta
precedentemente individuati) che permetta una verifica sul campo delle
conclusioni generali e fornisca indicazioni in tema di politiche per lo sviluppo dell'impresa sociale.
Al termine del lavoro di ricerca, l'analisi integrata dei tre momenti ha
47
consentito una revisione delle elaborazioni e delle previsioni contenute nel
Libro bianco "Crescita, competitività e occupazione" e nel documento "Iniziative locali per lo sviluppo e l'occupazione". L'analisi orizzontale dei quattordici rapporti di ricerca, gli elementi emergenti dalla classificazione delle
centoquaranta esperienze e dagli studi di caso, sono stati letti alla luce delle
trasformazioni che stanno interessando sia i sistemi di welfare che i mercati
del lavoro dei paesi europei.
A questo fine nel secondo capitolo si propone una prima analisi degli
effetti dell'evoluzione dei sistemi di welfare e della spesa pubblica sull'occupazione, con particolare attenzione alle differenze tra i modelli europei e,
soprattutto, tra l'Europa e gli Stati Uniti. In questo capitolo, dopo una discussione sulle cause della diversa performance occupazionale di USA e
Europa che sottolineano i limiti delle spiegazioni comunemente accettate, si
analizza l'evoluzione della composizione della spesa pubblica negli USA e
nei principali paesi europei e il suo impatto sull'occupazione. Si propone poi
una analisi dell'evoluzione comparata dell'occupazione e si cerca di individuare a quali fattori sia dovuta la diversa performance occupazionale di
Europa e Stati Uniti, mettendo in luce il ruolo fondamentale svolto dal settore dei servizi alla persona e alla comunità e in particolare dall'elasticità occupazione-reddito che caratterizza questo settore negli USA.
Lo scopo di questo capitolo è quello di inserire la riflessione sulle potenzialità occupazionali dell'impresa sociale in un quadro al tempo stesso
generale e rigoroso. Esso consente, infatti, di definire abbastanza chiaramente lo spazio che si va aprendo all'impresa sociale in termini occupazionali. Non si è voluto, infatti, correre il rischio di confinare questo fenomeno
ad una pur interessante descrizione di esperienze significative, analizzate da
un punto di vista microeconomico. La convinzione di fondo è invece che
l'impresa sociale rappresenti una delle linee più probabili e feconde di evoluzione dello stato sociale e non semplicemente un insieme di best practices. Inoltre, il suo significato in termini occupazionali cambia sostanzialmente, anche in relazione alle scelte di fondo di politica economica e sociale. E'
importante, perciò, che una ricerca come questa fornisca ai Paesi membri
alcune indicazioni sugli effetti occupazionali di tali scelte.
48
Il terzo capitolo si propone innanzitutto di sottolineare che è l'evoluzione in senso produttivo del terzo settore che costituisce la premessa per
l'emergere delle imprese sociali. Per questo nel capitolo viene presentata
innanzitutto la definizione di impresa sociale adottata concretamente nello
svolgimento della ricerca.
In molti ambienti - accademici, imprenditoriali, sindacali - il termine impresa sociale incontra ancora molte resistenze. La ragione di queste resistenze è un misto di pregiudizi di ordine ideologico e del fatto che non si è
ancora prodotta, a livello europeo e dei singoli stati, una mole sufficiente di
studi analiticamente ed empiricamente fondati, anche a seguito della relativa
novità del fenomeno.
Per il concetto di impresa sociale sembra ripetersi ciò che è successo
per il concetto di welfare state. L'espressione welfare state è da tempo
comunemente accettata sia dai suoi sostenitori che dai suoi critici. E' stato
tuttavia notato (Flora e Alber, 1981, Introduzione) che il welfare state ha
dovuto svilupparsi per diverse generazioni prima di essere riconosciuto e
definito con questo nome. La riluttanza a dare un nome all'insieme delle
politiche sociali rispecchia interamente le resistenze che esse hanno incontrato per affermarsi come compito legittimo dei governi. Nello stesso modo,
adottare la definizione di impresa sociale implica riconoscere alcune tendenze ancora deboli, ma con rilevanti prospettive di sviluppo. I possibili risultati
compensano ampiamente i rischi di imprecisione e di sopravvalutazione del
fenomeno. La definizione proposta quindi è innanzitutto uno strumento di
ricerca in quanto fornisce una chiave interpretativa con forti elementi di novità, che la ricerca sul campo si incaricherà di confermare e arricchire o
smentire. Da questo punto di vista i risultati contenuti nei rapporti nazionali
sembrano piuttosto incoraggianti.
Dopo aver discusso definizione e ruolo dell'impresa sociale, il secondo
capitolo si sofferma sui vantaggi comparati dell'impresa sociale. Sono analizzati in primo luogo i vantaggi classici, condivisi con le altre organizzazioni
appartenenti al settore non profit e principalmente legati alla gestione di
situazioni di asimmetria informativa. In particolare si sottolinea che tutti i
rapporti nazionali insistono sulla ricerca della qualità come tratto distintivo
delle imprese sociali analizzate. In secondo luogo ci si sofferma sui vantaggi
49
di tipo nuovo presentati dalle imprese sociali e legati sia alla capacità di
rilevare la domanda in situazioni dove essa è fortemente differenziata, sia
alla capacità di ridurre i costi rispetto alle imprese profit e alla pubblica
amministrazione. Tale capacità è consentita:
a. dal controllo dell'impegno dei lavoratori, particolarmente in presenza di
contratti incompleti;
b. dalla capacità di utilizzare risorse gratuite: volontari, apporti di capitale,
donazioni;
c. dalla flessibilità nell'uso della forza lavoro e nell'applicazione degli standard;
d. da un certo contenimento salariale, compensato da altri aspetti della
prestazione lavorativa.
Questi vantaggi si sovrappongono all'interno delle imprese sociali, creando spesso effetti cumulativi e favorendo l'innovazione.
Successivamente viene messa in evidenza la dipendenza del tipo di attività in cui sono impegnate le imprese sociali nei vari paesi europei dai diversi modelli di offerta dei servizi di welfare e dai processi di privatizzazione in
atto. Al di là delle differenze esistenti è interessante rilevare che, se si adotta
un'ottica europea invece che nazionale, si nota che le imprese sociali in Europa sono attive, sia pure in misura diversa, nella fornitura di tutti i servizi
alla persona, alla famiglia e alla comunità, a carattere socio-assistenziale,
educativo, culturale, ricreativo, occupazionale e ambientale.
In conclusione il secondo capitolo si sofferma sulle politiche di sostegno
che possono favorire il radicamento e lo sviluppo di imprese sociali. In particolare vengono individuati i seguenti elementi:
•
•
•
chiarezza del quadro giuridico, che preveda forme giuridiche idonee
per iniziative con finalità al contempo economiche e sociali;
esistenza di modalità chiare di contracting-out che agevolino l'innovazione;
politiche di defiscalizzazione della domanda;
50
•
incentivazione alla nascita, alla trasformazione e al potenziamento di
organizzazioni con le caratteristiche delle imprese sociali.
51
52
Capitolo II
La disoccupazione e sistemi
di welfare in Europa:
un'interpretazione
di
Carlo Borzaga
53
54
1.
Introduzione
Mentre è ormai unanimamente condiviso che la disoccupazione rappresenta oggi il principale problema dei paesi della Comunità Europea, non è
ancora stato raggiunto un accordo su quali ne siano le cause principali.
Mentre l'OECD ha individuato soprattutto nelle rigidità del mercato del
lavoro europeo e l'ILO nell'insufficienza della domanda aggregata, le cause
principali della disoccupazione europea, la Commissione Europea, in particolare con il Libro Bianco su "Crescita, competitività e occupazione", ha
optato per una linea interpretativa secondo cui il fenomeno va ricondotto ad
una pluralità di cause. Questa posizione, per molti versi condivisibile, può
tuttavia essere causa di confusioni e contraddizioni, anche in documenti
ufficiali. Per confermare questo pericolo basta confrontare i due più recenti
rapporti sull'occupazione in Europa (Commissione Europea, 1995b e
1996). Mentre in quello del 1995 si afferma (pag. 23) che "la differenza più
evidente (tra Europa, Stati Uniti e Giappone) non è costituita dalle aree in
cui l'occupazione è aumentata, ma dall'entità delle perdite di posti di lavoro
verificatesi nei settori in declino, fattore questo che sembra essere responsabile del tasso complessivo di crescita dell'occupazione più basso nella
Comunità che altrove", nel documento del 1996 si sostiene invece (pag. 14)
che "la diversità tra l'esperienza europea e quella di questi due paesi (Stati
Uniti e Giappone) è stata particolarmente pronunciata per i settori non manifatturieri, in cui si è verificata buona parte della crescita dell'occupazione".
Le due affermazioni che sembrano contraddirsi sono in realtà
complementari, in quanto ambedue i fenomeni individuati sono veri. Al
contempo tuttavia nessuna di esse riesce a spiegare da sola in modo
convincente la crescita dei livelli di disoccupazione.
Prive di un'interpretazione sufficientemente completa della disoccupazione, le proposte di politica economica, e in particolare di politica occupazionale, corrono il rischio di non ottenere il consenso necessario a
convincere dell'importanza di una loro sistematica implementazione.
Queste considerazioni valgono in particolare per le proposte contenute
nei documenti sui "giacimenti occupazionali" (Commissione Europea,
1995a). E' infatti indubbio, e le ricerche promosse dalla Commissione lo
55
hanno dimostrato, che esistono in molte aree evidenti carenze di offerta di
beni e soprattutto di servizi e quindi potenzialità per la creazione di nuovi
posti di lavoro. È stato inoltre certamente utile raccogliere e far circolare le
conoscenze sulle esperienze più innovative con l'obiettivo di promuovere
processi imitativi. Ma le proposte contenute nel documento sulle "iniziative
locali per l'occupazione" mancano ancora di alcuni presupposti fondamentali per divenire effettive e convincenti strategie per l'occupazione.
In particolare, esse mancano:
a. di una teoria coerente della disoccupazione: per sostenere che lo sviluppo di iniziative locali per l'occupazione può dare un contributo netto
alla crescita dell'occupazione è necessario dimostrare che il mancato
sviluppo di quest'offerta di servizi è effettivamente una delle cause dell'insufficiente crescita dell'occupazione in Europa;
b. di una interpretazione dell'evoluzione strutturale dei sistemi economici
europei che individui le ragioni, se vi sono, del mancato adeguamento
dell'offerta di servizi all'evoluzione dei bisogni. In altri termini: si può
oggi affermare che nei paesi europei vi sono bisogni insoddisfatti? E, in
caso di risposta affermativa, per quali ragioni è fallito il meccanismo di
coordinamento che avrebbe dovuto garantire la soddisfazione di questi
bisogni? Non è sufficiente affermare (Commissione Europea, 1996
pag. 101) che "la ragione dell'insufficiente crescita di queste attività è in
parte imputabile ai costi relativamente alti della manodopera associati
alla riluttanza dei lavoratori ad accettare impieghi classificati come servizi personali o non qualificati";
c. di una teoria dell'"impresa sociale" (o dell'economia sociale), che dimostri perchè, per accrescere l'offerta di alcuni servizi di interesse collettivo quali sono molti di quelli ricompresi nei "giacimenti occupazionali",
non bastano le imprese for profit e le pubbliche amministrazioni.
L'insufficiente riflessione su questi aspetti rischia di sminuire il potenziale
innovativo delle proposte contenute nei documenti della stessa Commissione Europea e può determinare, con il passare del tempo, un indebolimento
delle proposte elaborate in sede comunitaria. Se si confrontano ad esempio
56
il libro bianco di Delors e i due ultimi volumi su "L'occupazione in Europa"
(Commissione Europea, 1995b e 1996), risulta chiaro che l'intuizione contenuta nel primo documento sul ruolo che le forme di "imprenditorialità sociale" possono svolgere nella creazione di occupazione in molte delle attività
successivamente ricomprese tra i "giacimenti occupazionali", è quasi assente
nei documenti successivi, dove invece ci si sofferma a lungo, ad esempio,
sulle potenzialità occupazionali del lavoro domestico e sulle esperienze fatte
in quest'ambito da alcuni paesi.
Se la situazione in cui si trova la Commissione Europea può essere
riassunta con una metafora, si può affermare che all'ottimo lavoro fatto per
scoprire l'esistenza e la localizzazione dei giacimenti occupazionali, non è
ancora seguita l'individuazione dei "minatori" in grado di sfruttare questi
giacimenti (i soggetti) e delle tecnologie da adottare (gli strumenti di politica
dell'occupazione).
Poichè la ricerca di cui in questa sede si presentano i risultati ha l'obiettivo di verificare se un tipo di "minatore" relativamente nuovo quale è
l'"impresa sociale" o l'"impresa a finalità sociale" ha le caratteristiche e le
tecnologie adeguate per sfruttare una parte rilevante dei giacimenti occupazionali, così come individuati dalla Commissione, si è ritenuto di premettere
all'analisi dell'evoluzione del fenomeno nei paesi della Comunità un primo,
certamente ancora incompleto e provvisorio, tentativo di elaborare una
teoria coerente della disoccupazione europea. Questa analisi è presentata in
questo capitolo del rapporto. Partendo da una sintesi delle principali teorie
della disoccupazione (par. 2) si cerca di proporre una teoria della disoccupazione in Europa che tenga conto non solo delle specificità dei mercati del
lavoro europei, ma anche di altre caratteristiche del modello europeo, in
particolare dell'evoluzione dei sistemi di welfare (par. 3). Con un confronto
tra l'evoluzione dell'occupazione in Europa e negli Stati Uniti (par. 4) si dimostra che l'interpretazione proposta è sostenibile e permette di delineare
delle strategie per la crescita dell'occupazione (par. 5) che confermano
l'intuizione di J. Delors sul ruolo delle forme di imprenditorialità sociali. Un'ulteriore e articolata conferma empirica di questa stessa intuizione è contenuta nell'analisi dei casi nazionali sintetizzati nel capitolo terzo e riportati
per esteso nella seconda parte.
57
2. Le cause della disoccupazione: il dibattito
E' noto che oggi non è disponibile una teoria soddisfacente della disoccupazione che ha colpito i paesi europei a partire dalla seconda metà degli
anni '70 (Bain, 1994). Esistono invece più teorie, ognuna delle quali sembra
spiegare una parte, difficilmente quantificabile, del fenomeno. La ragione di
questo "fallimento" della scienza economica va ricercata nel fatto che nessuno degli approcci utilizzati, e più diffusi, è sufficientemente generale da riuscire a tener conto di tutte le possibili determinanti del fenomeno.
Per comprendere lo stato del dibattito è utile riassumere brevemente le
tre teorie della disoccupazione che si propongono di offrire un'interpretazione generale, seppure diversa, del fenomeno. Tutte e tre assumono come
punto di partenza il confronto tra le performance occupazionali dei diversi
paesi, in particolare di USA e Europa, e cercano di darne una spiegazione,
al fine di fornire, così, anche un'interpretazione del persistere di elevati tassi
di disoccupazione nei principali paesi europei.
Chi assume a riferimento l'andamento della produttività a livello aggregato, dove più marcate sono le differenze tra le due aree considerate (OECD, 1994), attribuisce le differenti performance occupazionali soprattutto
al diverso grado di flessibilità dei mercati del lavoro. La maggior rigidità, sia
salariale che normativa, dei mercati del lavoro europei avrebbe, secondo
questa tesi, impedito un aggiustamento verso il basso dei salari e dei costi
connessi all'impiego del fattore lavoro, costringendo le imprese di tutti i
settori a mantenere elevati i tassi di crescita della produttività e scoraggiando la creazione di occupazione. Le differenze di produttività hanno quindi
natura endogena in quanto sono la conseguenza delle caratteristiche specifiche dei due sistemi economici. La rigidità del mercato del lavoro colpisce e
penalizza tutti i settori e quindi da una sua riduzione ci si deve aspettare un
aumento generalizzato, non solo settorialmente delimitato, dell'occupazione.
A questa interpretazione sono state avanzate almeno tre critiche:
58
a. poichè nel corso degli anni caratterizzati da tassi di crescita elevati
(1985-91) anche le economie europee sono riuscite a creare un consistente numero di posti di lavoro (e a ridurre quindi i tassi di disoccupazione), senza che venisse modificato il modo di operare dei mercati del
lavoro, è difficile sostenere che la rigidità degli stessi è in grado di spiegare l'incapacità di creare lavoro nelle fasi di crescita più contenuta
(Villa, 1996);
b. da un analisi attenta delle varie cause di rigidità, e dalla verifica empirica
dei loro effetti, non si ricavano prove convincenti e certe della loro influenza negativa sulla capacità di creare occupazione (ILO, 1995);
c. un mercato del lavoro flessibile come quello USA causa comunque
degli effetti negativi, in particolare crea una classe di working poors
(stimata nel 15% degli occupati), che è difficile sostenere siano socialmente più accettabili degli elevati tassi di disoccupazione europei.
All'interpretazione basata sul diverso grado di flessibilità dei mercati del
lavoro è stata contrapposta (ILO, 1995) quella che pone maggior attenzione alla produttività settoriale e assume a riferimento soprattutto i livelli di
produttività del settore industriale, e in particolare di quello manifatturiero.
Secondo questa tesi "la diversa distribuzione della crescita (tra reddito e
occupazione) nei due continenti è spiegata principalmente da differenti trend
della produttività esogena del lavoro". Il divario nei tassi di crescita della
produttività tra USA e Europa sarebbe stato la conseguenza dell'adozione
da parte dei paesi europei di tecnologie maggiormente capital intensive e
a più elevata produttività, al fine di colmare il divario che ancora separava i
livelli di produttività e gli standard di vita europei da quelli degli USA. In
questo senso i guadagni di produttività dei paesi europei sono stati largamente esogeni. Di conseguenza, non potendo rinunciare, come hanno fatto
gli USA, a elevati incrementi della produttività, i paesi europei avrebbero
avuto bisogno di più alti tassi di crescita del reddito, rispetto agli Stati Uniti,
per mantenere la stessa crescita occupazionale. Secondo questa tesi, a
ridurre la crescita economica sotto la soglia necessaria per creare un numero di nuovi posti di lavoro sufficiente a raggiungere il pieno impiego, hanno
largamente contribuito politiche monetarie e fiscali restrittive, adottate so59
prattutto dopo il forte impatto inflazionistico delle politiche espansive realizzate immediatamente dopo la prima crisi petrolifera. A partire dagli anni
'70, le differenze maggiori tra USA e paesi europei hanno riguardato la
politica fiscale che si è mantenuta relativamente espansiva nei primi (combinando riduzioni della pressione fiscale con aumenti della spesa pubblica) ed
è divenuta restrittiva, o nella migliore delle ipotesi neutrale, nei secondi.
Secondo l'interpretazione dell'ILO il permanere di politiche restrittive
per un periodo troppo lungo, oltre che causare un aumento del livello di
disoccupazione al di sopra del tasso di disoccupazione compatibile con una
inflazione bassa e stabile (NAIRU), ha impedito che la disoccupazione tornasse a questo livello, molto più di quanto non abbiano fatto le rigidità del
mercato del lavoro.
Anche questa interpretazione, più convincente della precedente e meglio supportata dall'evidenza empirica, non sembra tuttavia in grado di spiegare in modo completo le differenze nelle performance occupazionali di
Europa e Stati Uniti. Almeno tre sono i dubbi che essa solleva:
a. i divari nei tassi di crescita della produttività tra USA e paesi europei
sono effettivamente elevati se si considera la produttività globale, ma se
si analizza l'evoluzione settoriale i divari risultano meno marcati nel settore manifatturiero e più elevati in quello dei servizi, soprattutto dopo il
1979 (tab. n. 1). Ciò ridimensiona la tesi dell'ILO che implica un diverso andamento della produttività soprattutto nel settore manifatturiero, in
quanto è quest'ultimo a essere interessato dall'impiego di tecnologie labour saving;
b. la differenza nelle politiche fiscali non sembra sufficiente a spiegare tutto
il rallentamento della crescita del prodotto e dell'occupazione dei paesi
europei;
c. il mancato ritorno del tasso di disoccupazione europeo al livello del
NAIRU non sembra spiegato in modo soddisfacente dall'ILO che, sulla questione, si limita ad affermazioni di carattere generale, senza riportare alcun tentativo di stima.
60
Un terzo gruppo di interpretazioni spiega le differenze tra le performance occupazionali come conseguenza dell'interazione tra caratteristiche
istituzionali dei diversi sistemi economici, progresso tecnico ed evoluzione
dei modelli di consumo. Una interessante sintesi di queste interpretazioni è
offerta da Appelbaum e Schettkart (1994). Secondo questi autori, i divari
nelle performance occupazionali di USA ed Europa continentale sono la
conseguenza della diversa reazione dei due sistemi alla riduzione dell'elasticità al prezzo della domanda di beni durevoli e all'aumento dell'elasticità al
prezzo della domanda di servizi che conseguono al processo di terziarizzazione. Essendo i settori produttori di beni durevoli caratterizzati da elevati
incrementi della produttività e i servizi da limitati incrementi della stessa, la
crescita dell'occupazione si è bloccata nei paesi dell'Europa continentale
perchè essi non sono riusciti a spostare domanda dai primi ai secondi. Al
contrario, gli USA sono invece riusciti in questa operazione.
61
Tabella 1: Variazione percentuale media annua della produttività,
paesi OCDE 1960-93
USA
JAP
FRA
GER
ITA
SVE
EUR15
1960-73
Totale economia
Agricoltura
Industria
Manifatturiero
Servizi
1,9
3,9
2,1
3,3
1,6
8,1
6,0
8,8
10,4
6,3
4,7
6,2
5,6
6,5
3,3
4,1
7,1
4,2
4,5
2,8
5,8
6,6
5,6
6,9
3,8
3,5
8,1
4,7
5,3
1,5
4,4
6,2
5,5
6,0
3,2
1973-79
Totale economia
Agricoltura
Industria
Manifatturiero
Servizi
0,0
0,0
-0,8
0,3
0,5
2,9
1,1
3,2
4,5
2,3
2,4
4,6
3,5
3,7
1,5
2,7
5,7
3,0
3,1
1,8
2,8
4,1
2,8
5,4
1,7
0,5
0,4
1,5
1,2
-0,4
2,3
4,0
2,9
3,6
1,8
1979-89
Totale economia
Agricoltura
Industria
Manifatturiero
Servizi
0,8
4,1
1,5
2,3
0,4
2,8
3,1
3,6
4,5
1,9
2,1
5,3
2,9
2,7
1,4
1,4
5,3
1,2
1,0
1,1
2,0
5,3
3,3
4,1
0,3
1,4
6,5
2,6
3,0
0,5
1,7
5,0
2,5
2,7
0,7
1989-93
Totale economia
Agricoltura
Industria
Manifatturiero
Servizi
1,3
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
1,2
2,3
1,2
1,5
0,7
0,5
5,7
1,3
1,7
-0,2
1,8
5,4
0,8
2,1
2,0
2,1
7,5
0,6
0,9
2,2
2,1
3,9
4,7
6,1
1,0
1,5
6,4
1,9
2,7
1,2
1960-93
Totale economia
Agricoltura
Industria
Manifatturiero
Servizi
1,2
3,3
1,5
2,5
0,9
4,7
3,8
5,2
6,4
3,5
3,0
5,6
3,9
4,2
2,0
2,7
6,1
2,6
2,9
2,0
3,6
5,8
3,8
5,0
2,1
2,1
5,6
3,5
3,9
0,8
2,9
5,5
3,7
4,2
2,0
Nota: n.d. = dato non disponibile
Fonti: dati OCDE
62
Le cause dei due diversi modi di reagire all'evoluzione della domanda
vanno ricercate soprattutto nelle caratteristiche istituzionali dei due sistemi
economici, e in particolare nella diversa configurazione dei sistemi di welfare, che in Europa hanno impedito un aggiustamento verso il basso dei salari
nel settore dei servizi e, a causa della crescente pressione fiscale, hanno
rallentato la crescita del reddito disponibile, soprattutto per le classi medie.
Solo i paesi dell'Europa del Nord sono riusciti per alcuni anni a evitare il
blocco della crescita occupazionale attraverso un contemporaneo aumento
dell'occupazione pubblica e della pressione fiscale. Anche questo modello è
tuttavia entrato in crisi alla fine degli anni '80, determinando seri problemi
occupazionali.
Tra le tre tesi, quella che sembra essere più convincente è la terza. Essa
può essere ulteriormente specificata se si aggiungono alcuni
approfondimenti.
3. Welfare state, composizione della spesa pubblica e disoccupazione
Se l'accelerazione del passaggio dal modello fordista a quello postindustriale si è tradotta in una progressiva diminuzione dell'elasticità al prezzo della domanda di beni, soprattutto durevoli, e in un aumento dell'elasticità al prezzo, oltre che al reddito, della domanda di servizi, ciò significa che,
almeno dalla metà degli anni '70, l'occupazione può crescere ormai solo, o
quasi, nei settori a produttività bassa e stagnante, cioè nei servizi. Al contrario, l'occupazione tende sempre più a contrarsi nei settori a produttività
elevata e crescente, perchè alla riduzione dei costi e dei prezzi, resa
possibile dagli aumenti di produttività, non si accompagna un aumento
proporzionale della domanda, ormai relativamente satura.
In questo contesto, una crescita dell'occupazione più sostenuta nei settori a produttività bassa e stagnante è ottenibile se i costi si stabiliscono e
crescono in coerenza con la produttività settoriale. Ciò è avvenuto negli
Stati Uniti grazie soprattutto alla flessibilità salariale, ma non in Europa dove, nonostante i mutamenti intervenuti nella composizione desiderata della
63
domanda, il modello di determinazione dei salari è rimasto immutato: data la
relativa centralizzazione delle relazioni industriali, la leadership nella determinazione dei salari è stata mantenuta dai settori ad elevata crescita della
produttività (soprattutto il manufatturiero). Ciò ha imposto e impone costi
crescenti anche ai settori a crescita lenta della produttività. Se in passato ciò
ha costretto gli stessi a ristrutturarsi a spese dell'occupazione (è evidente, in
proposito, la diversa dinamica del settore del commercio nei paesi europei
e negli Stati Uniti e in Giappone), oggi determina soprattutto un contenimento della crescita dell'occupazione. Quando i tassi di crescita della produttività nel settore dei servizi dei paesi europei si sono avvicinati a quelli
degli USA (durante il periodo compreso tra il 1979 e il 1989, cfr. tab. n. 1)
l'occupazione è cresciuta anche nei paesi europei, a tassi non dissimili da
quelli USA. La crescita dei tassi di incremento della produttività nei servizi
registrata in Europa tra il 1989 e il 1993 si è invece accompagnata ad una
stagnazione o a una riduzione dell'occupazione.
A questi elementi si è aggiunta, nei paesi europei, la crisi dei sistemi di
welfare, la cui cadenza temporale ha coinciso con quella dell'accelerazione
del processo di terziarizzazione. Tale crisi ha reso necessari ripetuti interventi di controllo della spesa che si sono però concretizzati in una stabilità
(e in alcuni casi in una riduzione), rispetto al prodotto interno lordo, della
spesa per l'acquisto e la produzione di beni e servizi e in una crescita consistente della spesa per trasferimenti. Il risultato finale è stato che la spesa
pubblica in rapporto al Pil è comunque aumentata costantemente, ma non è
aumentata, o è cresciuta a tassi molto contenuti, sempre rispetto al Pil, la
spesa per servizi e, quindi, l'occupazione che ad essa naturalmente si accompagna. Ciò è messo bene in luce dalla tabella 2, che riassume l'evoluzione della spesa pubblica articolata nelle due componenti dei trasferimenti
e della spesa per consumi finali (che comprende spese per il personale e
spese per l'acquisto di beni e servizi).
Tabella 2: Spesa pubblica corrente per tipologie (in percentuale sul
Pil)
64
1970
FRANCIA
Trasferimenti correnti
Spesa per consumi finali
Totale
GERMANIA*
Totale
SVEZIA
Totale
USA**
Totale
ITALIA
Totale
GRAN BRETAGNA
Totale
NORVEGIA
Totale
GIAPPONE
Totale
1982
1990
1995
19,2
14,7
33,9
27,9
19,3
47,2
28,5
18,0
46,5
31,4
19,4
50,8
16,6
15,8
32,4
24,4
20,6
45,0
23,6
18,3
41,9
26,4
19,1
45,5
15,8
21,5
37,3
31,6
29,5
61,1
31,0
27,4
58,4
39,6
26,7
66,3
11,1
19,2
30,3
16,9
18,4
35,2
16,4
17,7
34,1
n.d.
n.d.
n.d.
15,4
12,9
28,3
27,1
16,0
43,1
31,0
17,4
48,4
33,7
16,6
50,3
13,9
17,9
31,8
20,4
22,2
42,6
16,1
20,6
36,7
19,0
21,1
40,1
n.d.
16,9
n.d.
26,3
19,4
45,7
31,2
21,0
52,2
n.d.
n.d.
n.d.
6,9
7,7
14,6
17,6
10,2
27,8
16,5
9,3
25,8
n.d.
n.d.
n.d.
Note:
*
1995 Germania unita
**
1989
n.d. = dato non disponibile
Fonti: dati OCDE
65
Tra il 1970 e il 1990, mentre la spesa pubblica in rapporto al Pil è cresciuta negli USA di soli 4 punti percentuali, nella maggior parte dei paesi
europei è cresciuta di 10-20 punti (con l'esclusione del solo Regno Unito).
Tale aumento è però stato determinato quasi esclusivamente dalla crescita
della spesa per trasferimenti, mentre la spesa per consumi finali è rimasta
costante o è cresciuta in modo nettamente più contenuto. Se si confronta la
situazione degli Stati Uniti con quella dei paesi europei nel 1990, si vede
che le differenze nel rapporto tra spesa pubblica e prodotto lordo sono
quasi interamente da imputare al maggior peso dei trasferimenti, ancora con
l'eccezione del Regno Unito e, parzialmente, della Svezia.
I tentativi dei paesi europei di contenere la spesa nel corso degli anni
'80 si sono tradotti in una sostanziale stazionarietà (eccetto che per l'Italia)
della spesa per trasferimenti in rapporto al Pil e in una contrazione di quella
per consumi finali. Ne ha risentito soprattutto l'occupazione nel settore
pubblico, come risulta evidente sia dal calo dei tassi di crescita riportati
nella tabella 3, sia dalla riduzione del valore dell'elasticità dell'occupazione
pubblica alla spesa pubblica totale (tabella 4).
Tabella 3: Tassi di crescita dell'occupazione pubblica e privata in
alcuni paesi OCDE: 1970-90
USA
GIA
FRA
GER
7,72
10,91
-3,72
-1,29
-5,71
5,72
26,19
-0,83
45,05
12,14
35,16
6,96
ITA
UK
NOR
SVE
8,03
4,12
n.d.
16,14
15,11
-0,22
-5,74
6,58
41,58
9,72
n.d.
-0,06
89,76
18,12
66,87
6,84
Occupazione privata
1970-82
1982-90
11,59
20,98
Occupazione pubblica
1970-82
1982-90
-7,62
11,37
Fonte: dati OCDE
66
Al contrario, negli Stati Uniti i tassi di crescita dell'occupazione pubblica sono cresciuti proprio negli anni '80, fino a determinare, nella seconda
metà del decennio, un'elasticità dell'occupazione pubblica alla spesa pubblica elevata e superiore a quella di tutti i paesi europei (tab. 4).
Tabella 4: Elasticità dell'occupazione pubblica alla spesa pubblica (e
prezzi costanti) in alcuni paesi OCDE: 1970-90
1970-73
1973-76
1976-79
1979-82
1982-85
1985-90
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK**
NOR*
SVE
0,126
0,313
-1,763
0,043
0,234
0,655
0,226
0,206
0,151
0,176
-0,113
0,008
0,265
0,186
1,436
0,275
0,610
0,623
0,499
0,089
0,092
0,044
0,024
0,032
0,508
0,521
0,475
0,169
0,353
0,220
n.d.
n.d.
n.d.
-0,038
0,039
-0,030
0,414
0,745
2,878
-0,904
0,620
0,374
1,495
0,708
2,071
0,134
0,899
0,400
Note:
*
= Dal 1970 al 1979 la spesa pubblica è approssimata dalla spesa totale del governo centrale
**
= Valori calcolati a prezzi correnti
Fonte: elaborazioni su dati OCDE
Inoltre, per finanziare una spesa per trasferimenti crescente tutti i paesi
europei hanno accresciuto la pressione fiscale, rallentando la crescita del
reddito disponibile, unica variabile da cui ci si poteva attendere un aumento
della domanda privata di servizi, specie di servizi labour intensive come
quelle sociali. Ciò è dimostrato nella tabella 5, dove ancora una volta emerge la differenza tra Europa e Stati Uniti. Mentre questi ultimi hanno sostanzialmente mantenuto costante la pressione fiscale tra il 1970 e il 1990, i
paesi europei l'hanno accresciuta da un minimo di 5 punti della Gran Bretagna (8 fino al 1990) ad un massimo di 21 (29 fino al 1995) della Svezia.
67
Tabella 5: Rapporto totale imposte-Pil, paesi OCDE 1970-95
1970
1976
1982
1985
1990
1995
USA
GIA
FRA
GER*
ITA
UK
NOR
SVE
0,29
0,30
0,31
0,31
0,30
n.d.
0,21
0,24
0,29
0,31
0,35
n.d.
0,39
0,44
0,48
0,50
0,49
0,49
0,39
0,44
0,46
0,46
0,43
0,47
0,29
0,30
0,36
0,38
0,42
0,46
0,32
0,40
0,43
0,42
0,37
0,40
0,44
0,51
0,52
0,55
0,56
n.d.
0,37
0,47
0,61
0,61
0,58
0,66
Note: * 1995 Germania unita
Fonti: dati OCDE
Se si cerca di spiegare la disoccupazione europea a partire da queste
considerazioni, invece che dal funzionamento dei mercati del lavoro, si può
affermare che la disoccupazione moderna è frutto dell'incapacità del "modello europeo" (inteso in senso lato) di adattarsi alle esigenze imposte dal
passaggio ad un'economia dei servizi.
Il modello europeo si è costruito nel corso degli anni '50 e '60 intorno
al settore più dinamico, quello manifatturiero, e a sistemi di welfare
universalistici o tendenzialmente tali, e ampiamente basati sulla gestione
pubblica. I salari nei diversi settori, e quindi il costo del lavoro, sono stati
fortemente influenzati dall'evoluzione delle relazioni industriali nel settore
manifatturiero. Ciò ha costretto i servizi privati a ristrutturarsi per
fronteggiare una crescita del costo del lavoro spesso superiore a quella
della produttività: emblematica è in proposito la progressiva contrazione del
peso occupazionale del settore commerciale, contrazione che non si è
verificata invece negli Stati Uniti e in Giappone. La crescita
dell'occupazione è stata invece affidata all'espansione dell'offerta dei servizi
di interesse collettivo in gran parte gestiti direttamente, o almeno finanziati,
dalla pubblica amministrazione che ne sosteneva i costi crescenti con
l'aumento delle entrate fiscali, senza quindi incontrare, apparentemente,
limiti alla crescita dell'occupazione che non fossero quelli imposti dalle
politiche
Questo
di bilancio.
modello ha retto fino all'inizio degli anni '70, cioè finchè le economie europee sono cresciute a tassi sostenuti, permettendo aumenti sala-
68
riali elevati e aumenti delle entrate pubbliche senza particolari incrementi
della pressione fiscale. Ma quando, con il 1973, i tassi di crescita si sono
ridotti, il modello è entrato in crisi: i sistemi di welfare sono stati messi sotto
sforzo dalla crescita della disoccupazione e hanno coperto le maggiori spese sia con aumenti della pressione fiscale, sia con l'indebitamento del settore
pubblico. Ciò ha contribuito alla crescita dell'inflazione e ha costretto successivamente ad adottare politiche fiscali restrittive, mentre aumentavano le
spese per trasferimenti, come conseguenza dell'invecchiamento della popolazione, dei prepensionamenti e dell'aumento della spesa per interessi. Le
politiche restrittive hanno agito soprattutto in due direzioni: riduzione o contenimento delle spese per il personale, per l'acquisto di beni e servizi e per
gli investimenti e aumento della pressione fiscale. Ne è conseguita una contrazione netta dei tassi di crescita dell'offerta di servizi pubblici e della relativa occupazione, nonchè dell'occupazione nel settore dei lavori pubblici.
Tale riduzione non è stata compensata da un aumento dell'occupazione nei
servizi privati, la cui crescita è stata contenuta dal ridotto tasso di crescita
del reddito disponibile, a causa dell'aumentata pressione fiscale, e dal fatto
che i prezzi dei servizi sono rimasti elevati e crescenti a seguito dell'elevato
livello del costo del lavoro.
Si spiega così perchè la riduzione dell'occupazione industriale, dovuta
all'interazione tra aumenti di produttività, stagnazione della domanda di beni
e riduzione dell'elasticità al prezzo della stessa, è stata compensata da un
aumento dell'occupazione nei servizi solo in alcuni anni (1985-90).
Si spiegano così due fenomeni ormai noti: la comprensenza di disoccupazione e bisogni insoddisfatti (Lunghini, 1995) e la crescita del lavoro irregolare nella produzione di servizi personali e sociali (dal lavoro domestico,
alla custodia dei bambini, all'assistenza agli anziani non autosufficienti).
4. Un confronto con il modello statunitense
69
Il confronto tra l'evoluzione dell'occupazione nei paesi europei e negli
USA, contribuisce a rafforzare questa interpretazione della disoccupazione.
Come risulta anche dai dati riportati nelle tabelle precedenti, il modello
USA è infatti caratterizzato da:
a. un welfare state residuale che comporta una più contenuta spesa pubblica, soprattutto per trasferimenti, a seguito della ridotta presenza di
automatismi nella loro determinazione;
b. un modello di relazioni industriali decentrato, caratterizzato da assenza
di leadership settoriali: da esso consegue un andamento dei salari
differenziato per settori con diversi livelli di produttività e quindi
maggiori disuguaglianze nella distribuzione dei redditi.
Questo diverso modello ha consentito, da una parte, un aumento dell'occupazione pubblica anche durante gli anni '80 e, dall'altra, una riduzione
dei costi e dei prezzi relativi in alcuni comparti del settore dei servizi privati.
Nonostante la domanda privata per servizi sia cresciuta in USA a tassi simili
a quelli europei, il più lento incremento della produttività ha determinato un
aumento dell'occupazione negli USA nettamente maggiore di quello registrato nei paesi europei.
Ciò è reso evidente dal semplice confronto tra le strutture
occupazionali di USA ed Europa (tabella 6): le differenze principali sono
individuabili nel maggior peso occupazionale che negli USA hanno il settore
commerciale e quello dei servizi alla persona e alla comunità. La differenza
rilevata per questi ultimi è dovuta soprattutto al maggior peso che hanno
negli USA i servizi personali (Petit, 1993).
70
Tabella 6: Composizione settoriale dell'occupazione (valori percentuali)
1970
Agricoltura, foreste, caccia e pesca
Attività estrattiva
Manifattura
Luce, acqua, gas
Costruzioni
Ristor.,hotel,comm.
dett. ingrosso
Trasporto e comunicazioni
Serv. finanz., assicur., imm. imprese
Servizi comunali,
personali e sociali
1982
Manifattura
Luce, acqua, gas
Costruzioni
Ristor.,hotel,comm.
dett. e ingrosso
Servizi comunali,
personali e sociali
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
4,5
0,6
26,4
1,2
6,1
17,4
0,4
27,0
0,5
7,7
13,5
1,1
27,5
0,8
9,8
8,5
1,2
38,1
0,9
8,7
18,6
28,3
0,9
10,5
3,2
1,7
34,7
1,6
6,8
13,9
0,5
26,7
1,0
8,9
8,1
0,5
27,6
0,6
9,6
20,3
19,9
15,3
12,6
17,5
16,4
15,7
14,4
6,0
6,4
5,9
5,3
5,2
6,7
10,5
6,9
6,8
2,6
5,3
2,2
18,8
5,0
2,4
5,0
28,0
17,9
20,7
22,4
23,8
20,2
27,1
3,6
1,0
20,4
1,2
5,8
9,7
0,2
24,5
0,6
9,6
8,4
0,6
25,1
0,9
8,5
5,1
0,9
33,3
0,8
7,9
12,4
25,9
1,0
10,2
2,6
1,4
24,5
1,4
6,0
8,1
0,8
19,1
0,9
7,7
5,6
0,3
22,4
0,9
6,6
22,1
23,0
16,2
15,5
19,6
19,0
17,3
13,8
5,6
6,2
6,2
5,9
5,6
6,0
9,6
7,1
9,1
6,2
7,6
6,0
25,3
8,1
5,4
6,8
31,2
19,8
26,3
24,3
27,2
30,9
36,4
Fonte: elaborazione su dati OCDE
71
Segue
Tabella 6: Composizione settoriale dell'occupazione
(valori percentuali)
1990
Manifattura
Luce, acqua, gas
Costruzioni
Ristor.,hotel,comm.
dett. e ingrosso
Servizi comunali,
personali e sociali
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
2,8
0,6
18,0
1,1
6,5
7,2
0,1
24,1
0,5
9,4
6,1
0,4
21,3
0,9
7,3
3,7
0,7
31,6
0,9
6,6
9,0
22,7
0,9
8,8
2,1
0,6
20,4
1,1
6,8
6,5
1,1
15,6
1,1
7,0
3,3
0,3
21,1
0,8
6,9
22,1
22,6
17,3
16,4
21,5
19,8
18,0
14,3
5,3
6,0
6,4
5,9
5,4
5,6
8,1
7,1
11,3
8,2
10,0
8,0
31,7
12,1
7,5
8,6
32,2
21,3
30,2
26,2
31,5
34,9
37,4
La diversa dinamica dell'occupazione nei due continenti può essere approfondita ulteriormente attraverso simulazioni effettuate scomponendo la
variazione dell'occupazione nelle tre componenti dell'elasticità occupazioneprodotto, del peso di ogni settore sul totale e della variazione della domanda, e applicando i valori statunitensi ai paesi europei (Piacentini, 19871;
1
Posto che in un'economia a due settori (industria e terziario):
E=Ei+Et
Y=Yi+Yt
dove E e Y sono rispettivamente l'occupazione e il prodotto totale, "i" significa industria
e "t" terziario, il saldo occupazionale in un dato periodo sarà ovviamente:
dE=dEi+dEt
dove "d" indica la variazione
Con semplici passaggi ricaviamo:
dE/E=dEi/Ei·Ei/E+dEt/Et·Et/E.
Indicando con "ei" e con "et" le quote di ciascun settore sull'occupazione complessiva
72
Borzaga, 1996). I risultati (presentati nelle tabb. 7, 8, 9, 10 e 11) indicano
che:
a. Il più elevato grado di terziarizzazione che caratterizza gli USA già dagli
anni '60 influisce sempre positivamente sulla perfomance occupazionale
di questo paese e quindi negativamente su quella dei paesi europei (co-
Ei
E
Et
E
e
e dividendo per il tasso di variazione della produzione, otteniamo:
dE/E/dY/Y=(dEi/E·ei+dEt/E·et)/dY/Y
^
^
[1] Ê/ Y =(Êi·ei+Êt·et)/ Y
dove ^ sta ad indicare i tassi di variazione.
Il rapporto a sinistra non è altro che la misura empirica dell'elasticità aggregata occupazione-prodotto nel periodo di riferimento, che indichiamo con "el". Sostituendo nella [1]
ricaviamo:
^
Y
[2] el=(eli·ei·
^
i+elt·et·
^
Y
^
Y
t)/
^
^
Y =eli·ei· Y i+elt·et· Y t.
Ê≅el·
Il saggio di crescita dell'occupazione risulta quindi come la somma di due componenti relative ai due settori, ciascuna delle quali è a sua volta il prodotto di tre coefficenti: l'ela^
sticità settoriale occupazione-prodotto (el), il tasso di crescita del settore ( Y ) ed il peso
occupazionale dello stesso (e). E' possibile a questo punto sviluppare esercizi di simulazione, allo scopo di isolare l'incidenza quantitativa di ciascun fattore. Ipotizziamo cioè,
di volta in volta, che si facciano assumere nell'espressione [2] per un paese (ad esempio
^
l'Italia), i valori settoriali di "el", "e" o " Y " relativi ad un altro paese (ad esempio USA).
In generale, per le simulazioni riferite ad un Paese 1 con i parametri di un Paese di riferimento 2, avremo tre risultati:
^
[3] Ê=eli(1)·
Y
^
i(1)·ei(2)+elt(1)·
Y
^
Ê=eli(1)·ei(1)·
Y
t(1)·et(2)
^
i(2)+elt(1)·et(1)·
^
Y
t(2)
^
Y i(1)·eli(2)+et(1)· Y t(1)·elt(2)
Ê=ei(1)·
dove (2) indica che il parametro in questione si riferisce ai valori del paese preso come
termine di confronto e (1) che il parametro in questione si riferisce ai valori effettivi del
Paese considerato.
73
lonna 2 in tab. 7); ciò significa che il solo fatto che gli USA avessero fin
dall'inizio degli anni '70 un terziario più sviluppato ne ha accresciuto la
capacità di creare occupazione; nel tempo tuttavia questo vantaggio si
è andato riducendo. Questo risultato dimostra l'infondatezza della tesi
sostenuta dalla Commissione Europea (1995b) secondo cui i servizi
avrebbero dato un contributo occupazionale simile, tra il 1980 e il
1990, in Europa, Giappone e Stati Uniti;
b. l'elasticità occupazione-prodotto svolge un ruolo favorevole agli USA
per il settore manifatturiero a partire dal 1976 e per i servizi dal 1970;
nel tempo tuttavia il ruolo dell'elasticità nel settore manifatturiero rimane
costante o si riduce, mentre aumenta nel settore dei servizi (colonna 1
in tab. 8);
c. la maggior elasticità occupazione-prodotto che caratterizza il settore
dei servizi negli USA è quasi interamente dovuta alla maggior elasticità
occupazione-prodotto nel comparto dei servizi personali e alla comunità. I dati riportati nelle tabelle 9, 10 e 11 dimostrano chiaramente e in
modo quasi sorprendente che non ci sono sostanziali differenze tra
USA ed Europa nell'evoluzione dell'occupazione nei servizi
commerciali e di ristorazione, nei trasporti e comunicazioni e nei servizi
finanziari e immobiliari (o, in altri termini, nei servizi alle imprese). La
gran parte della differenza rilevata in tabella 8 tra gli Stati Uniti e i paesi
dell'Europa continentale è spiegata dalle performance occupazionali dei
servizi alla persona e alla comunità e, più in particolare, dalla più elevata elasticità occupazione-prodotto che caratterizza questo comparto
negli Stati Uniti (tab. n. 9). L'effetto si intensifica inoltre nella seconda
metà degli anni '80. Le uniche eccezioni sono, ovviamente, costituite da
Svezia e Norvegia (fino al 1985).
74
Tabella 7: Performance occupazionali totali effettive e simulate a
confronto (variazioni percentuali)
Val. effettivo
Sim.
Ei/EtotUSA
Sim. elast. USA
Sim. cresc.USA
1970-76
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
12,5
3,5
3,4
-3,9
2,0
0,5
18,7
6,0
11,9
8,0
0,7
8,7
3,2
31,5
8,6
-5,3
8,9
7,3
46,1
14,9
3,6
7,2
1,8
6,9
-9,9
-8,4
-12,1
15,7
12,3
1976-82
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
12,1
6,9
0,9
3,8
2,9
-3,7
7,3
3,2
9,9
3,4
12,4
7,4
-1,8
9,7
3,9
12,3
9,4
8,0
19,7
8,6
6,1
2,3
15,1
0,2
5,6
2,2
0,7
21,5
49,1
1982-85
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
7,7
2,8
-1,3
-1,6
1,1
1,8
3,7
1,9
4,2
0,6
0,3
5,0
2,8
5,2
2,3
4,1
2,4
1,7
31,0
22,5
8,7
2,9
4,0
61,1
-2,4
11,7
-0,7
5,2
20,4
1985-90
USA
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
10,0
7,5
3,9
4,4
2,9
11,9
0,4
9,5
5,9
5,6
6,3
12,8
1,9
125,0
43,2
21,8
21,3
230,3
49,3
-0,5
0,6
3,4
31,1
1,9
-2,8
75
SVE
4,8
6,2
35,5
5,1
Tabella 8: Variazioni percentuale dell'occupazione totale simulata
con i parametri USA
dE/E/dY/Y
MANIF.
1970-76
JAP
FRA
GER
ITA*
UK
NOR
SWE
Ei/Etot
dY
SERV
MANIF.
SERV
MANIF.
Totale**
SERV
-0,7
-1,7
3,9
-1,6
4,1
-1,5
-1,4
6,0
10,0
5,8
7,5
2,2
-6,6
4,1
0,3
-0,3
-2,2
-0,2
-20,0
0,2
0,3
-2,7
-2,9
-1,2
3,5
6,2
-4,1
-1,1
0,0
0,0
1,4
0,0
1,0
0,0
0,0
5,2
1,1
1,7
3,8
1,6
11,2
1,0
8,1
6,2
9,4
13,0
-4,9
-0,8
2,9
1976-82
JAP
FRA
GER
ITA*
UK
NOR
SWE
-0,4
2,0
0,4
2,0
5,6
2,8
3,7
5,6
3,6
3,1
15,9
-0,4
-5,2
-5,5
-0,6
0,1
0,0
1,1
8,6
6,8
7,1
-2,0
0,2
3,8
7,2
-4,4
7,7
34,8
-0,1
0,3
0,1
0,4
1,4
0,1
0,6
2,5
1,1
8,1
2,9
0,5
1,7
-0,1
5,0
7,3
15,5
29,5
11,3
13,9
40,6
1982-85
JAP
FRA
GER
ITA*
UK
NOR
SWE
-0,7
2,2
1,8
2,6
2,6
1,1
-0,1
2,5
1,6
1,9
4,0
11,6
-0,6
-1,0
0,2
54,6
-7,6
-4,1
0,1
-1,5
0,3
0,3
-0,6
2,9
9,1
-2,6
1,6
19,2
-0,2
0,4
0,6
0,5
0,3
-0,1
0,0
1,2
0,5
0,8
2,4
0,6
1,3
0,2
3,3
58,7
0,4
14,5
12,6
1,8
18,6
1985-90
JAP
FRA
GER
ITA*
UK
NOR
SWE
3,9
2,5
0,5
2,7
6,8
1,5
1,1
5,3
7,6
4,4
10,4
41,2
13,6
1,0
-0,8
0,8
-0,4
0,0
0,3
3,2
0,2
-2,6
-0,9
-0,4
2,3
-9,6
-6,7
2,2
-0,2
0,2
-0,3
0,0
0,6
-0,2
0,0
2,2
1,2
1,3
1,8
0,7
1,0
0,9
7,8
11,4
5,1
17,2
40,0
12,4
5,4
76
Note: * servizi personali e sociali e servizi alle imprese; ** industria e servizi
Tabella 9: Variazione effettiva e variazione simulata con elasticità
settoriali USA del numero di occupati per settore (valori in
migliaia)
GIA
1970-76
Commercio
e ristor.
Trasporti
e comunic.
Servizi finanz.
e imm.
Servizi sociali e
pers.
Totale
1976-82
Commercio
e ristor.
Trasporti
e comunic.
Servizi finanz.
e imm.
Servizi sociali e
pers.
Totale
1982-85
Commercio
e ristor.
Trasporti
e comunic.
Servizi finanz.
e imm.
Servizi sociali e
pers.
Totale
FRA
GER
ITA
500
80
57
74
4
1
0
-19
6
209
695
NOR
SVE
-49
2
8
-5
10
1
1
2
208
-8
-1
-1
283
371
226
285
278
205
158
-17
-15
28
36
445
36
-56
58
-41
-3
1
21
10
11
12
8
0
0
27
10
-21
144
-1
0
-1
10
503
53
109
485
419
214
0
-34
-19
-23
-69
-69
15
12
-10
-56
81
0
2
17
0
6
4
10
1
0
47
12
2
149
89
0
0
66
146
23
49
113
110
97
313
494
-8
-6
-19
-17
77
UK
Segue
Tabella 9: Variazione effettiva e variazione simulata con elasticità settoriali USA del numero di occupati per settore (valori in migliaia)
GIA
1985-90
Commercio
e ristor.
Trasporti
e comunic.
Servizi finanz.
e imm.
Servizi sociali e
pers.
Totale
FRA
GER
ITA
299
1
8
56
-2
9
2
27
15
288
612
373
397
NOR
SVE
598
-3
-1
3
16
3
2
9
518
167
-8
0
233
252
578
1472
2253
493
485
7
9
78
UK
Tabella 10:
Variazione effettiva e variazione simulata con crescite
settoriali USA del numero di occupati per settore (valori in migliaia)
GIA
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
1970-76
Commercio e ristor.
Trasporti e comunic.
Servizi finanz. e imm.
Servizi sociali e pers.
Totale
-126
-3
-21
19
-129
-2
-1
-6
-94
-102
1
1
0
-72
-70
6
-1
122
264
-6
4
-20
242
-3
0
0
-9
-12
1
0
1
-19
-17
1976-82
Commercio e ristor.
Totale
-172
0
-8
-23
-203
6
-1
3
-7
1
38
-3
17
24
77
-26
0
350
-366
-6
17
197
-158
7
0
0
23
30
39
0
5
331
375
1982-85
Commercio e ristor.
Totale
129
1
-10
-49
71
6
0
3
-51
-43
121
-1
3
-5
117
185
-1
233
-18
1
-20
-86
-123
1
0
0
8
9
1
0
2
278
282
1985-90
Commercio e ristor.
Totale
-97
0
-41
-104
-242
3
-1
-17
-66
-80
18
1
-1
-57
-39
-1
-1
135
-78
-3
-71
-335
-487
-11
0
-2
-16
-28
1
-1
0
36
36
79
127
325
417
133
Tabella 11: Variazione effettiva e variazione simulata con composizioni settoriali USA del numero di occupati per settore (valori
in migliaia)
GIA
1970-76
Commercio e
ristor.
Trasporti
e comunic.
Servizi finanz. imm.
Totale
1976-82
Commercio e
ristor.
Trasporti
e comunic.
Totale
1982-85
Commercio e
ristor.
Trasporti
e comunic.
Totale
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
6
9
1
5
19
3
2
-1
0
0
1
1
0
0
60
4
4
127
7
2
1
52
117
58
72
55
61
133
27
54
14
18
2
5
0
8
65
16
6
2
-1
-1
0
0
0
0
-1
0
17
3
44
108
3
1
1
185
201
38
48
-15
94
123
9
18
4
6
-2
-3
-2
1
7
9
7
1
1
0
0
0
0
0
0
0
12
1
8
111
4
1
1
91
102
26
28
7
23
121
18
28
0
2
-3
-2
80
Segue
Tabella 11: Variazione effettiva e variazione simulata con composizioni settoriali USA del numero di occupati per
settore (valori in migliaia)
GIA
1985-90
Commercio e
ristor.
Trasporti
e comunic.
Totale
FRA
GER
ITA
UK
NOR
SVE
-5
17
13
2
9
1
5
-2
0
0
0
0
0
0
45
10
9
106
6
1
2
140
179
8
36
35
57
107
22
37
-1
1
-6
1
5. Due strategie per accrescere l'occupazione
Questa interpretazione della disoccupazione e il confronto tra l'evoluzione delle performance occupazionali di Europa e Stati Uniti permettono di
definire due possibili strategie per accrescere l'occupazione:
a. una strategia basata sulla flessibilità salariale e più in generale sulla flessibilità del mercato del lavoro, tipica del modello statunitense: essa
permette di ridurre i costi, e quindi i prezzi, dei servizi a produttività
bassa e stagnante, favorendo l'aumento della domanda privata di servizi. In questo modo però si determina soprattutto una sostituzione di
servizi tradizionalmente autoprodotti della famiglie con servizi acquistati
sul mercato e quindi si favorisce il crearsi di una domanda di servizi che
non necessariamente rispondono ai bisogni socialmente più rilevanti.
Essa inoltre sembra determinare anche un aumento delle disuguaglianze
nella distribuzione del reddito e una crescita dei posti di lavoro precari
e malpagati, fino alla creazione di una classe di working poor;
81
b. una strategia basata sulla crescita della domanda, sia pubblica che privata, di servizi sociali (intesi in senso lato) attraverso una riforma dei sistemi di welfare che riduca i trasferimenti e accresca l'offerta di servizi,
attraverso l'individuazione di modalità di organizzare la produzione di
questi servizi più flessibili di quelle oggi prevalenti nelle unità pubbliche,
e attraverso la ricerca di regole diverse di determinazione dei salari soprattutto nel settore dei servizi alla persona e alla comunità, che avvicinino maggiormente l'andamento delle retribuzioni a quello della produttività settoriale.
In altri termini in Europa è ancora possibile aumentare l'occupazione nei
servizi sociali:
a. trasformando una parte delle spese oggi destinate ai trasferimenti in
spese per servizi;
b. stimolando attraverso politiche fiscali lo sviluppo della domanda privata
di servizi sociali e di interesse collettivo da parte dei consumatori singoli, dei consumatori associati e anche delle imprese.
Queste due strategie possono essere perseguite anche singolarmente
favorendo la nascita di organizzazioni la cui attività è in parte finanziata dalla
domanda pubblica e in parte da quella privata.
È evidente però che uno sviluppo dell'offerta privata richiede forme di
impresa nuove, che siano in grado di instaurare relazioni fiduciarie con i
consumatori e di controllare i costi attraverso un forte coinvolgimento dei
lavoratori nella mission e nella gestione dell'impresa. In altri termini, una
politica occupazionale di questo tipo non può fare a meno dell'"impresa
sociale".
82
Capitolo III
Lo sviluppo dell'impresa sociale
di
Carlo Borzaga
Marco Maiello
83
84
1.
Introduzione
Le organizzazioni di terzo settore possono svolgere, in alternativa o in
modo congiunto, più ruoli: di tutela (advocacy), di sperimentazione (pioneering), di redistribuzione di risorse, di produzione di beni e servizi. Nei
sistemi di welfare universalistici, come quelli dei paesi europei, le organizzazioni di terzo settore sono state impegnate, fino alla fine degli anni '70,
soprattutto nelle prime due funzioni (advocacy e pionering), mentre il ruolo
redistributivo e di produzione di beni e servizi era diffuso soprattutto tra le
organizzazioni non profit degli Stati Uniti, caratterizzati da un sistema di
welfare di tipo residuale.
Nel corso degli anni '80 la situazione si è modificata in modo significativo e nei paesi europei si è assistito non solo ad una crescita quantitativa
delle organizzazioni di terzo settore, ma soprattutto ad rafforzamento del
loro ruolo produttivo. Questo rafforzamento è la conseguenza:
a) dell'aumento della domanda di servizi che ha accompagnato la crescita
del reddito e della sua progressiva differenziazione in conseguenza dell'aumentata articolazione dei bisogni;
b) del ridimensionamento dei sistemi pubblici di welfare, soprattutto nei
paesi europei, che si è tradotto soprattutto in una stazionarietà (o in una
diminuzione) della spesa per la produzione, diretta o affidata a organizzazioni private, di servizi sociali e di interesse collettivo.
Lo sviluppo del ruolo produttivo del terzo settore si è quindi inserito nel
gap tra bisogni crescenti e offerta, soprattutto pubblica, stazionaria o in via
di ridimensionamento. Si spiega così perché molte organizzazioni nate per
svolgere attività di advocacy (organizzazioni di consumatori o utenti, gruppi
di volontariato) si siano trasformate in produttori di servizi, come condizione
per realizzare la mission che ne aveva determinato la nascita.
L'evoluzione verso la dimensione produttiva è stata successivamente e
più di recente rafforzata e accelerata dal diffondersi di strategie di delega
della produzione di servizi sociali da parte della pubblica amministrazione, in
particolare a livello locale.
85
Il rafforzamento del ruolo produttivo del terzo settore ha determinato
tutta una serie di conseguenze:
a. ha evidenziato i limiti operativi delle forme giuridiche previste dai diversi
ordinamenti per lo svolgimento di attività non lucrative, limiti a cui alcuni
paesi hanno già iniziato a porre rimedio;
b. ha reso necessaria una revisione delle strategie di molte organizzazioni
di terzo settore (creando difficoltà alle grandi organizzazioni che operavano su scala nazionale e favorendo le piccole organizzazioni a dimensione locale) e dei rapporti tra le diverse tipologie organizzative (tra chi
produce i servizi e chi mantiene i ruoli di advocacy e di redistribuzione);
c. ha reso necessaria la revisione dei rapporti con la pubblica amministrazione (dal sostegno generico e parziale al contracting-out) e ha reso
possibile la nascita di rapporti nuovi con il mercato (dalle donazioni, all'instaurarsi di contratti e rapporti di subfornitura);
d. ha ampliato la tipologia di organizzazioni che compongono il settore e
ha modificato la rilevanza attribuita alle diverse forme organizzative. E'
in questo contesto che si sviluppano forme di impresa sociale in conseguenza di un processo di rafforzamento della dimensione produttiva
dell'associazione e della finalizzazione sociale della cooperativa. All'interno di questo processo, in molti casi associazioni e cooperative sono
passate da forme organizzative a base sociale omogenea a multistakeholder, cioè a organizzazioni con base sociale e organi di controllo composti da più tipologie di portatori di interesse (consumatori,
utenti, lavoratori, volontari, ecc.);
È proprio l'evoluzione in senso produttivo che giustifica l'attenzione alle
potenzialità occupazionali del terzo settore in generale e dell'impresa sociale
in particolare.
Nella letteratura recente si possono individuare almeno tre possibili
modi di interpretare le potenzialità occupazionali del terzo settore o, per
meglio dire, la relazione tra terzo settore e occupazione:
86
1. il terzo settore come sistema caratterizzato da relazioni economiche
diverse da quelle tipiche del mercato (sviluppo di attività "fuori mercato") e dove quindi si possono creare soltanto occasioni di lavoro particolari, caratterizzate da assenza o ridotta remunerazione, più che veri e
propri posti di lavoro. In quest'ottica il terzo settore ha una scarsa capacità di incidere sui livelli di occupazione ed è tutt'al più in grado di alleviare le conseguenze della disoccupazione, di funzionare come ammortizzatore. Su questa linea si ritrovano autori come Rifkin (1995);
2. il terzo settore come produttore di servizi su commessa della pubblica
amministrazione e, quindi, che crea occupazione esclusivamente, o in
larga prevalenza, sostitutiva di posti di lavoro pubblici. Secondo questa
interpretazione il terzo settore può contribuire alla creazione di occupazione aggiuntiva solo se la pubblica amministrazione è in grado di accrescere le risorse destinate ai servizi e non è in grado di organizzare in
forma pubblica la loro produzione;
3. il terzo settore come insieme di organizzazioni in tutto o in parte autonome, che operano in diretto rapporto con i consumatori privati e si finanziano attraverso la vendita di servizi, creando così, almeno in parte,
occupazione effettivamente aggiuntiva. Il terzo settore contribuirebbe in
questo caso al crearsi di un "mercato sociale", ma perché ciò avvenga è
necessario che aumenti la domanda privata di servizi.
È chiaro che le organizzazioni che definiamo imprese sociali si collocano nel secondo e soprattutto nel terzo modo di concepire il ruolo economico e le potenzialità occupazionali del terzo settore.
2. La definizione di impresa sociale
Il primo passo dell'attività di ricerca è stato quello di individuare e condividere una definizione di impresa sociale. Il concetto di impresa sociale è,
infatti, nuovo, non ancora istituzionalizzato in nessun paese europeo con la
sola eccezione del Belgio. Esso vuole cogliere l'emergere e il consolidarsi di
quelle forme di auto-organizzazione della società che intendono rispondere
87
alla domanda di servizi cui i sistemi di welfare faticano a dare risposta.
L'origine del fenomeno va ricercata nella necessità di sviluppare una vera e
propria attività produttiva, garantendo quindi sostentamento a chi vi opera,
di definire strategie imprenditoriali e di innescare meccanismi di sviluppo.
La definizione utilizzata come base per la ricerca, chiarita e messa a
punto dopo un intenso dibattito fra tutti i ricercatori coinvolti è la seguente:
l'impresa sociale si sostanzia in un insieme di esperienze caratterizzate dal
tentativo di coniugare la produzione di beni di interesse collettivo (merit or
collective goods) con forme giuridiche e gestionali di tipo privatistico, caratterizzate tuttavia da statuti e forme organizzative che sottolineano la finalità sociale dell'iniziativa. Poiché molte di queste esperienze risultano impegnate nella produzione di nuovi servizi, la creazione di occupazione che ne
deriva, va considerata in larga parte aggiuntiva.
Dalle ricerche finora svolta (in particolare CECOP, 1995) due sono le
forme di impresa sociale che si sono diffuse in Europa:
a) imprese il cui obiettivo principale è quello di favorire l'inserimento nel
lavoro di soggetti svantaggiati e che quindi occupano un mix di lavoratori con normali capacità e di persone svantaggiate e producono beni e
servizi diversi da quelli sociali;
b) imprese il cui principale obiettivo è la produzione e la fornitura di servizi
sociali e, più in generale, di interesse collettivo (anche di interesse di
una specifica comunità o specifici gruppi di persone).
La presente ricerca riguarda esclusivamente le imprese sociali del secondo tipo. Sono state considerate nella ricerca anche organizzazioni del
primo tipo solo se esse sono impegnate contemporaneamente nella produzione di servizi sociali o collettivi e nell'inserimento lavorativo di soggetti
svantaggiati1.
1
Su questo tema coesistono in Europa due visioni distinte. Un primo approccio considera
l'inserimento di svantaggiati come un servizio di interesse collettivo e quindi annovera questa attività tra quelle in cui si realizza l'offerta privata di un servizio pubblico. In questo
approccio è generalmente privilegiato l'aspetto formativo/riabilitativo dell'intervento. Un
secondo approccio tende a legare l'inserimento lavorativo alla creazione di imprese specia-
88
Dal punto di vista della creazione di occupazione le due tipologie di imprese sociali si diversificano: mentre nelle prime la creazione di occupazione
(specificamente rivolta a segmenti deboli e debolissimi del mercato del
lavoro) è l'obiettivo principale dell'attività d'impresa, nelle seconde
l'occupazione creata è conseguenza dell'attività svolta. Essa è infatti il
prodotto di una domanda di servizi che può provenire o dalle
amministrazioni pubbliche, nazionali e locali (contracting-out), o
direttamente dai cittadini (o imprese), o da ambedue. Il caso della domanda
privata è, anche se il meno diffuso, quello più interessante dal punto di vista
occupazionale. Si è curato, nella ricerca, di analizzare, per ogni paese,
esperienze la cui domanda di servizi provenisse, almeno in parte, dai privati.
Le caratteristiche delle imprese sociali oggetto della ricerca sono le seguenti:
a) esse devono avere natura privata, anche se possono ricomprendere tra
i promotori e i soci istituzioni pubbliche. Queste ultime non devono tuttavia essere gli unici membri, né avere un ruolo dominante;
b) devono avere un elevato grado di autonomia gestionale sia dagli enti
pubblici sia da altre organizzazioni private;
c) devono produrre e vendere servizi di interesse collettivo, cioè sia servizi a carattere strettamente sociale, sanitario ed educativo, sia, più in generale, servizi di interesse collettivo o comunitario, nonché servizi che
sono percepiti come sociali dalla comunità (ad esempio il turismo
sociale) o dalla collettività (ad esempio la manutenzione ambientale).
Pertanto risultano escluse da questa definizione le organizzazioni che
svolgono soltanto funzioni di advocacy o redistributive (ad esempio
fondazioni che finanziano altri organismi o associazioni di consumatori);
d) possono assumere qualsiasi forma legale, purché essa abbia le caratteristiche che la legislazione nazionale prevede per le iniziative che intendano definirsi a finalità sociale. Queste caratteristiche possono essere:
lizzate nella creazione di domanda di lavoro aggiuntiva specificamente rivolta a persone
svantaggiate. Questo approccio quindi privilegia le imprese in cui il profitto è considerato
uno strumento per la creazione di nuove opportunità lavorative.
89
-
vincolo alla distribuzione di utili,
partecipazione degli utenti, dei lavoratori o della comunità alla gestione d'impresa,
- gestione democratica;
e) le entrate con cui l'impresa finanzia la propria attività possono avere
indifferentemente provenienza pubblica o privata, ma esse devono essere almeno in parte commisurate ai servizi prodotti. Sono quindi escluse le organizzazioni che vivono esclusivamente o in prevalenza di donazioni private o contributi pubblici.
Uno dei problemi principali emersi dal dibattito nel gruppo di ricerca ha
riguardato il come distinguere le imprese sociali dalle organizzazioni non
profit tradizionali che in alcuni paesi sono fortemente radicate e ampiamente sviluppate. Coerentemente con la definizione sopra delineata, i criteri
principali di distinzione adottati sono i seguenti:
•
•
•
la natura produttiva e la propensione alla vendita (a privati o a enti
pubblici) dei servizi; a differenza delle imprese sociali, le organizzazioni
tradizionali sono di norma impegnate o in attività di advocacy, o nella
trasformazione di flussi finanziari in servizi distribuiti a titolo gratuito o
sottocosto, senza corrispondenza tra la quantità dei servizi erogati e
l'ammontare dei finanziamenti;
il grado di autonomia; a differenza delle imprese sociali, le organizzazioni sociali dipendono fortemente nei finanziamenti e nella gestione dell'attività dalla pubblica amministrazione o da grandi organizzazioni nazionali;
l'innovatività del servizio prodotto; cioè la capacità di soddisfare anche
bisogni non rientranti in quelli tradizionalmente offerti dai sistemi pubblici di welfare.
In sintesi, per essere definita impresa sociale l'organizzazione deve essere caratterizzata da una forte natura produttiva, da un elevato grado di
autonomia e da un certo livello di innovatività di prodotto o di processo.
90
Sulla base di queste indicazioni, la linea di demarcazione tra impresa
sociale e organizzazioni tradizionali è stata lasciata ad ogni ricercatore.
Questo procedimento ha consentito che i ricercatori, nel rendere operativa
la definizione di impresa sociale, potessero tenere conto delle specifiche
caratteristiche del proprio contesto nazionale, e potessero far emergere da
esso gli aspetti più innovativi, indipendentemente dalla loro dimensione
quantitativa. Nel caso in cui si è rilevata la presenza di organizzazioni tradizionali che si sono avvicinate o si stanno avvicinando al modello dell'impresa sociale, il criterio seguito è stato quello di considerarle nella ricerca, descrivendo il processo di trasformazione in corso.
Nell'individuazione dell'universo delle imprese sociali, si è tenuto inoltre
presente che la ricerca è volta a studiare le dimensioni e le prospettive occupazionali dell'universo delle imprese sociali, e in particolare delle esperienze più innovative, e tra esse di quelle che finanziano almeno in parte la
propria attività attraverso la vendita diretta dei servizi ai consumatori privati.
La definizione di impresa sociale utilizzata rimane inevitabilmente imprecisa. Diverse organizzazioni hanno solo in parte le caratteristiche dell'impresa sociale come sopra definita. I casi dubbi sono stati comunque inclusi
nella ricerca.
3. I vantaggi dell'impresa sociale
Nella definizione adottata sono implicite alcune assunzioni concernenti,
da un lato, il ruolo che l'impresa sociale si avvia a svolgere e in parte sta già
svolgendo nelle economie europee, dall'altro, i vantaggi che l'impresa sociale presenta nella produzione e vendita di servizi collettivi nei confronti delle
imprese for profit e delle altre organizzazioni non profit.
Nell'ambito delle iniziative con finalità sociali volte a produrre servizi è
possibile individuare due modelli organizzativi. Il primo, di derivazione statunitense e che sta avendo una certa eco anche in Europa, è legato strettamente al concetto di non profit che operativamente si esplica attraverso il
vincolo alla distribuzione dei profitti. La presenza di un tale vincolo, tuttavia,
non garantisce affatto la finalità sociale di un'iniziativa: negli Stati Uniti la
91
maggioranza degli ospedali ha una configurazione non profit, ma i poveri
possono accedervi con grandissima difficoltà; anche la Harvard University è
una istituzione non profit, ma non sembra avere finalità sociale. Un vincolo
alla distribuzione dei profitti quindi, appare essere una condizione necessaria ma non sufficiente a garantire un orientamento volto alla soddisfazione
degli interessi della collettività. E' però un formidabile meccanismo di sviluppo: l'obbligo di reinvestire in tutto o in parte gli utili, una volta remunerato
il lavoro, garantisce un flusso di risorse per la crescita.
Il secondo modello organizzativo è invece di derivazione europea ed è
basato sul meccanismo della partecipazione e del controllo democratico. Le
finalità dell'iniziativa sono garantite soprattutto da un'ampia e articolata base
sociale. Questo significa che nella base sociale debbono essere presenti i
portatori di interessi (quali: lavoratori, utenti dei servizi, consumatori dei
prodotti, volontari) o almeno i più importanti tra essi. In un numero crescente di esperienze nella stessa organizzazione sono presenti più tipologie di
portatori di interessi; si parla in questi casi di multi-stakeholders organisations. In questo tipo di organizzazioni la garanzia che l'organizzazione persegua finalità sociali non è affidata ad un vincolo, non è statica e stabilita una
volta per tutte, ma è soggetta ad un processo trasparente di mediazione tra
interessi diversi.
In generale l'impresa sociale, specie se multi-stakeholders, presenta
tutti i vantaggi delle tradizionali organizzazioni non profit nei confronti delle
imprese for profit e della pubblica amministrazione, a fronte di una maggiore efficienza e, in alcuni casi, di un maggiore controllo della qualità dei servizi offerti.
In primo luogo l'impresa sociale è la modalità organizzativa preferibile
in presenza di asimmetrie informative. Una delle ragioni principali che ostacolano l'offerta privata for profit di servizi è l'esistenza di asimmetrie informative tra produttore e consumatore che determina opacità nelle transazioni
e quindi riluttanza a orientare i consumi verso i servizi. Il consumatore infatti
incontra particolari difficoltà a controllare la qualità di questi servizi, e spesso anche la quantità, e quindi a stabilire se il prezzo che gli viene chiesto
corrisponde al loro valore reale. Il produttore, se orientato al profitto, è
nelle condizioni di ingannare con relativa facilità il consumatore, massimiz92
zando il proprio ricavo soprattutto a scapito della qualità. Questa situazione
impedisce o limita il formarsi di una domanda pagante per i servizi e rallenta
il processo di trasformazione del modello di consumo da un modello dove
prevalgono i beni verso uno a maggior contenuto di servizi, processo già di
per sé non facile perché richiede che i consumatori modifichino mentalità e
comportamenti.
Da questo punto di vista l'impresa sociale che è creata nell'interesse,
anche se non esclusivo, sia dei consumatori/utenti e della comunità locale
che di coloro che vi lavorano, in una situazione mista di mercato pubblico e
privato, è in grado di garantire la qualità dei servizi offerti e di contribuire a
creare un sistema di relazioni fiduciarie tra consumatori e produttori. Infatti
essa è comunque limitata nella distribuzione di profitti e non è quindi incentivata a ridurre la qualità dei servizi offerti per far guadagnare di più i proprietari. A questa forma di controllo indiretto aggiunge, se multi-stakeholder il
controllo diretto garantito dalla partecipazione alla membership e agli organi di gestione degli stessi consumatori, dei loro rappresentanti o dei rappresentanti della comunità locale, come i volontari.
L'instaurarsi di relazioni fiduciarie tra produttori e consumatori di servizi
favorisce inoltre il formarsi di una domanda pagante e, nello stesso tempo,
rende più agevole la stessa individuazione dell'esistenza di domanda e la
definizione della sua quantità. Le distorsioni nel modello di consumo evidenziate in precedenza, infatti, causano difficoltà a rilevare le preferenze dei
consumatori: la maggior parte dei servizi in questione ha caratteristiche di
meritorietà e quindi, se venissero lasciati solo al mercato, cioè alle decisioni
di imprese for profit, sarebbero prodotti in quantità inferiori a quelle ritenute socialmente desiderabili.
Ulteriori elementi di superiorità dell'impresa sociale rispetto alle organizzazioni non profit sono individuabili nella diversa capacità di reperire
risorse, soprattutto finanziarie e nella potenzialmente maggiore efficienza.
Non essendo completamente vincolate nella distribuzione di utili (come nel
caso delle cooperative) e potendo in alcuni casi remunerare una parte del
capitale (quello sottoscritto da soci finanziatori o quello messo a disposizioni dai soci sotto forma di prestiti) le imprese sociali hanno maggiori
possibilità rispetto alle non profit tradizionali di finanziare non solo l'attività
93
lità rispetto alle non profit tradizionali di finanziare non solo l'attività ordinaria, ma anche progetti di sviluppo.
Questa capacità di remunerare, seppur in modo limitato, il capitale ha
anche favorito lo sviluppo in tutti i paesi europei di istituzioni finanziarie specializzate nella raccolta di risparmio etico e nell'investimento in iniziative a
carattere sociale. Esse sono cosa completamente diversa dalle umbrella
organisations anglosassoni: mentre queste raccolgono donazioni, le nuove
istituzioni europee finanziano progetti, a tassi di interesse contenuti, ma con
l'impegno alla restituzione dei mezzi finanziari prestati.
Pur essendo costituite per scopi diversi dalla massimizzazione del profitto, alcune caratteristiche dell'impresa sociale permettono di ritenere che
essa possa essere, a differenza della non profit tradizionale, non meno
efficiente di una impresa for profit. Dal punto di vista dell'efficienza i vantaggi delle imprese sociali nei confronti delle imprese for profit sono ascrivibili alla capacità di contenere i costi di produzione dei servizi che genera
non solo una maggiore possibilità di produrre per la domanda pubblica, ma
soprattutto, in prospettiva, di attrarre domanda privata. Le determinanti di
questa capacità di contenere i costi possono essere così sintetizzate:
a. la partecipazione al controllo anche di categorie di portatori di interessi,
come i consumatori e i volontari, diverse da quelle che ricavano benefici monetari dall'appartenenza all'organizzazione, dovrebbe garantire un
controllo operativo dei costi, soprattutto quando i servizi sono offerti ai
consumatori a titolo oneroso. Inoltre, la partecipazione dei consumatori
coinvolti spesso anche come co-producer, riduce i costi di produzione
favorendo il loro impegno diretto nella produzione, anche tramite il lavoro volontario, e riducendo l'incentivo ad adottare comportamenti
opportunistici;
b. le imprese sociali sono in grado di attrarre risorse umane ed economiche a costo nullo: il lavoro volontario, importante soprattutto nelle fasi
di avvio dell'iniziativa, in quanto riduce sensibilmente il costo dello
start-up, e le cui prestazioni sono spesso ad alto livello di specializzazione; le donazioni, destinate sia a coprire i costi di gestione che a
costituire il capitale di esercizio;
94
c. le imprese sociali, essendo costituite da un gruppo di persone che, pur
portatrici di interessi diversi, condividono la mission dell'organizzazione, garantiscono un elevato livello d'impegno, soprattutto in presenza di
contratti di lavoro incompleti. Il controllo dell'impegno è un aspetto di
particolare rilevanza nella produzione di servizi alla persona e alla comunità, che sono caratterizzati da un elevato contenuto di relazionalità.
In un settore come questo, dove la qualità del prodotto dipende principalmente dall'impegno dei lavoratori, è più difficile, quindi più costoso,
il controllo di questo impegno. Sono proprio le difficoltà a controllare
l'impegno dei lavoratori, e i possibili comportamenti opportunistici, una
delle cause della bassa efficienza delle unità pubbliche di produzione e
della limitata diffusione di imprese for profit in questo tipo di attività;
d. le imprese sociali presentano un elevato grado di flessibilità nell'uso
della forza lavoro. E' questa una caratteristica tipica delle organizzazioni
con finalità sociale ma che, nel caso dell'impresa sociale, risulta rafforzata dalle migliori capacità organizzative. Questa flessibilità si riscontra
soprattutto nella struttura degli orari di lavoro, e quindi di erogazione
dei servizi, nella maggiore varietà di mansioni che i lavoratori sono in
grado ed acconsentono a svolgere e nell'applicazione degli standard. In
generale la flessibilità nelle imprese sociali si traduce non solo in minori
costi, ma anche in migliore qualità;
e. le imprese sociali sono caratterizzate da salari inferiori a quelli delle
unità pubbliche di produzione - la definizione dei salari avviene cioè in
funzione del budget disponibile e non viceversa - compensati da altri
aspetti della prestazione lavorativa. Alcune ricerche sul costo del lavoro
in queste organizzazioni hanno dimostrato, infatti, che i livelli salariali
sono di norma inferiori a quelli delle unità di offerta pubbliche e for
profit, senza che ciò determini una maggiore mobilità dei lavoratori,
data l'esistenza di un trade-off tra remunerazione monetaria e altre caratteristiche del lavoro: condivisione della mission dell'organizzazione,
maggior flessibilità, migliore ambiente di lavoro.
Questi vantaggi si sovrappongono all'interno delle imprese sociali creando spesso effetti cumulativi, che offrono spazi significativi all'innovazione
organizzativa e sociale.
95
In sintesi, lo sforzo di coniugare finalità sociale, tutela dell'utente e gestione imprenditoriale consente all'impresa sociale di conseguire un equilibrio difficilmente raggiungibile sia dalle imprese ordinarie che dalle tradizionali organizzazioni non profit.
A fronte di questi vantaggi l'impresa sociale presenta svantaggi piuttosto limitati rispetto alle imprese for profit e alle tradizionali organizzazioni
non profit. Due in particolare vanno tenuti in considerazione: maggiori costi
di gestione, a causa della maggior complessità del processo decisionale,
dovuta alla necessità di tener conto di interessi diversi, e minor capacità di
attrarre donazioni, a causa del carattere più produttivo. Quest'ultimo svantaggio non sembra tuttavia assumere un rilievo particolare: le donazioni
infatti non hanno mai rappresentato una fonte di reddito significativa al di
fuori dei paesi anglosassoni e anche in questi la loro rilevanza è fortemente
diminuita negli ultimi anni.
4. L'impresa sociale nella trasformazione dei sistemi di welfare
Dai rapporti nazionali è possibile ricavare le seguenti considerazioni riguardanti le esperienze di gestione privata di servizi sociali a carattere imprenditoriale, ma con finalità collettiva:
a. le imprese sociali esistono in tutti i paesi, anche in quelli con un settore
non profit tradizionale e più strutturato e in quelli con un welfare state
più consolidato;
b. risulta chiaro un maggior sviluppo dell'impresa sociale nei paesi a welfare debole, principalmente nei paesi mediterranei, Grecia compresa;
questi paesi sono caratterizzati dal paradosso della crisi di un sistema di
welfare non ancora pienamente realizzato e quindi stanno percorrendo
più di altri strade innovative;
c. la comparsa delle imprese sociali è piuttosto recente, il fenomeno ha
iniziato a svilupparsi in momenti differenti;
96
d. le imprese sociali sono ancora fortemente concentrate nei servizi sociali
più tradizionali, anche se si stanno strutturando esperienze nella produzione di servizi di più ampio interesse collettivo;
e. le imprese sociali sono ancora molto dipendenti dai finanziamenti pubblici principalmente a causa di una forte specializzazione settoriale e del
modo in cui sono regolate le politiche di welfare nei vari paesi;
f. emerge tuttavia l'esistenza e la dinamicità di esperienze dotate di autonomia o perché raccolgono domanda e risorse private o perché utilizzano finanziamenti pubblici, ma su progetti autonomi; si vanno però diffondendo velocemente nuove esperienze;
g. si riscontra, in alcuni casi, molta fantasia nell'organizzazione, nella definizione del processo produttivo, nel rapporto con le persone e con la
comunità, nelle modalità di individuazione dei bisogni: questo può essere considerato un indicatore dell'esistenza di una "imprenditorialità sociale" che promette ulteriori frutti.
Le evidenze empiriche contenute nelle considerazioni precedenti e soprattutto il diverso grado di sviluppo, possono essere spiegati attraverso un
esame della relazione tra l'emergere di imprese sociali e la trasformazione
dei modelli di offerta dei servizi di welfare. Schematicamente possiamo
individuare tre modelli storicamente affermatisi in Europa:
a. offerta pubblica prevalente: Danimarca, Svezia, Finlandia e Regno Unito;
b. finanziamento pubblico, ma rilevante offerta privata attraverso organizzazioni consolidate fiduciarie della pubblica amministrazione: Germania,
Olanda e Francia;
c. scarsa offerta di servizi e larga prevalenza di trasferimenti: Italia, Spagna, Portogallo e Grecia.
Il modello ad offerta pubblica prevalente sta seguendo due linee di trasformazione diverse sia per modalità che per tempi.
I paesi scandinavi stanno modificando molto lentamente il loro welfare
system. In prima approssimazione una tradizione radicata e una estesa of97
ferta pubblica di servizi, possono essere considerati un freno rilevante allo
sviluppo di mercati misti pubblico-privato, sia dal lato dell'offerta che dal
lato della domanda. In questi paesi, in Danimarca in particolare, il modello
di welfare pubblico regge ancora e la depubblicizzazione di alcuni servizi
non è vista come una necessità. La gratuità dei servizi è tuttora percepita
come elemento essenziale, quasi etico, dell'intervento e quindi anche iniziative che potrebbero ragionevolmente chiedere un contributo anche non simbolico agli utenti, preferiscono ottenere finanziamenti dal sistema pubblico.
Le persone impegnate nell'offerta di servizi sociali al di fuori delle strutture
pubbliche tendono a percepirsi come operatori, professionisti dell'intervento
sociale, piuttosto che come imprenditori o almeno come parte di una esperienza che impone attenzione all'economicità di gestione. Cioè tendono a
trasporre all'esterno un modello di lavoro dipendente di tipo specialistico.
Si riscontrano comunque linee di evoluzione interessanti. In Finlandia,
ad esempio, il dibattito è molto avanzato (Leila, 1995) e stanno emergendo
imprese sociali che utilizzano generalmente la forma cooperativa. Anche in
Svezia nuove forme cooperative stanno svolgendo un ruolo crescente nell'offerta di alcuni servizi di welfare, tuttavia il modello svedese sembra orientato verso un modello dove esiste offerta privata, ma fortemente dipendente dal sistema pubblico. In generale comunque, aumenta l'offerta privata, pur senza che l'offerta pubblica diminuisca.
Molto diversa è la situazione del Regno Unito che si sta muovendo da
tempo verso la privatizzazione e li contracting-out dei servizi. E questa
evoluzione è vista principalmente come conferimento di questi servizi al
settore privato piuttosto che ad organizzazioni del terzo settore (non a fini di
lucro, volontarie, cooperative ecc.). Tuttavia le autorità statali e locali non
possono essere considerate meri acquirenti di servizi. Essi continuano ad
avere un ruolo preponderante, anche se probabilmente declinante, nell'offerta di servizi. Il settore non profit ha comunque un ruolo crescente in
questa trasformazione, tanto più che le caratteristiche delle imprese private
lasciano al privato sociale un grande spazio potenziale. Dimensione e redditività del business infatti orientano le imprese private verso la gestione di
iniziative come gli ospedali, mentre le iniziative ad alta intensità di lavoro, a
redditività inferiore e più incerta, sono molto meno ricercate.
98
Le autorità locali stabiliscono di norma con le imprese private un rapporto del tipo acquirente-fornitore. Se non sono soddisfatte del servizio si
rivolgono ad altre imprese. Non hanno quindi una forte tendenza a creare
partnership progettuali, volte al soddisfacimento di nuovi bisogni o all'innovazione nel soddisfacimento di bisogni tradizionali. Le iniziative di tipo bottom-up trovano comunque un canale nell'esperienza consolidata della community business.
Il caso del Regno Unito permette di introdurre la discussione sul problema della creazione di un welfare market, vista dal lato dell'offerta.
L'approccio britannico è infatti rispondente ad una visione secondo la quale
il privato è comunque più efficiente del pubblico e il mercato è in grado di
coordinare al meglio la produzione di qualsiasi bene o servizio. Sulla base di
queste ipotesi le organizzazioni private di qualsiasi natura (profit o non
profit) diventano sostitutive dell'intervento pubblico.
Nei paesi dove l'offerta di servizi privata ha storicamente un ruolo importante, si determina un paradosso interessante: un settore non profit
molto strutturato e di grande tradizione svolge un ruolo simmetrico a quello
del welfare state nell'ostacolare l'affermarsi di una offerta privata di servizi
pubblici con caratteristiche imprenditoriali che si rivolga ad una domanda
pubblica e privata. Le organizzazioni non profit tradizionali infatti, tendono
a perpetuare una forte dipendenza dagli enti pubblici. Il modello quindi si
sta consolidando ma è contrassegnato da scarsa innovatività e, talvolta, da
debolezze organizzative.
In Germania, ad esempio, prevale un modello estremamente rigido che
ostacola la nascita di mercati misti pubblico-privato in tutte le aree di intervento che riguardano i servizi sociali. I servizi sociali alle persone sono infatti normalmente forniti dalle grandi istituzioni benefiche e dalle organizzazioni
ad esse affiliate. Queste istituzioni benefiche (sette in totale, di cui quattro
quelle veramente importanti) hanno una lunga tradizione di intervento, in
alcuni casi legata alle Chiese. A causa dell'applicazione rigorosa del principio di sussidiarietà, secondo il quale lo stato deve offrire la gestione dei
servizi sociali in primo luogo alle istituzioni benefiche, in Germania queste
istituzioni hanno di fatto il monopolio nella fornitura dei servizi sociali. Que-
99
sta modello è inoltre regolato in modo rigoroso da un Codice di Sicurezza
Sociale (Sozialgesetzbuch).
Un altro rilevante problema che caratterizza la situazione tedesca, deriva dall'obbligo per le organizzazioni che vogliono gestire servizi di assumere
la forma di non profit. Lo status di non profit viene verificato ad intervalli
regolari dagli uffici fiscali dello stato. Se l'assetto non profit non viene riscontrato, i privilegi fiscali vengono revocati e l'organizzazione può essere
costretta a pagare anni di arretrati: questo normalmente significa la bancarotta.
Anche in Francia si registrano forti elementi di rigidità nell'offerta di servizi sociali da parte dei privati, dovuti al fatto che le organizzazioni che gestiscono servizi per conto dello stato ritengono di dover essere remunerate
perché stanno svolgendo un servizio pubblico e trovano difficile accettare
l'idea della costruzione, anche parziale, di mercati pubblici e privati attorno
alle loro attività.
I paesi mediterranei che presentano vistose carenze nell'offerta di servizi sono caratterizzati dal paradosso della crisi di un sistema di welfare non
ancora pienamente realizzato. Il peso delle voci relative ai trasferimenti,
infatti, sta costringendo comunque questi paesi a ridimensionare le spese
per il welfare. Tuttavia, proprio perché con poche forme consolidate di
offerta sia pubblica che privata di servizi, Italia, Spagna e Portogallo stanno
percorrendo più di altri strade innovative che coniugano aderenza ai bisogni, innovatività e capacità di auto-organizzazione. Anche la Grecia, sia
pure in misura minore e più contraddittoria, si sta muovendo in questa direzione. Le organizzazioni private che vendono servizi di interesse collettivo
assumono una molteplicità di forme - associazioni, fondazioni, cooperative,
società di persone e di capitali ecc. - tuttavia la grande maggioranza delle
iniziative ha una esplicita finalità sociale o comunque collettiva e si richiama
ad esperienze che affondano le radici nel non profit e nel volontariato. I
paesi mediterranei stanno evolvendo, sia pur in modo caotico, verso un
modello composito di finanziamento e gestione pubblici e privati.
In generale, comunque, in Europa risulta prevalere una visione in cui il
ricorso all'offerta privata, soprattutto quando è in sostituzione di offerta
pubblica, va finanziato totalmente o almeno parzialmente da fondi pubblici.
100
All'interno di questa di questa visione un ruolo importante stanno comunque
assumendo le iniziative a completamento dell'intervento pubblico per tutti
quei servizi che non sono prodotti, in tutto o in parte, o finanziati dal sistema
pubblico di welfare, ma di cui esistono il bisogno o una domanda latente.
La convinzione che esista una disponibilità ad acquistare servizi di welfare,
che può essere stimolata ad esempio attraverso la concessione di agevolazioni, soprattutto fiscali, e di sostegni a favore dei gruppi più svantaggiati
per garantire uguaglianza di accesso ai servizi, si sta facendo strada in tutti i
paesi. In alcuni casi tuttavia questa convinzione è ostacolata, o vista con
perplessità, dalle organizzazioni non profit più consolidate.
5. Le politiche per lo sviluppo dell'impresa sociale
Le imprese sociali scontano una generale carenza di adeguate forme
giuridiche in quasi tutti i paesi europei. Dai rapporti nazionali, infatti, emergono molte differenze tra le imprese sociali, dovute alla diversa idoneità a
svolgere attività economica delle varie forme giuridiche. Il risultato di questa
situazione è duplice. Si rileva in primo luogo un utilizzo delle forme giuridiche più idonee tra quelle disponibili, che ha determinato una preferenza per
le forme tipiche del non profit e un loro adattamento alle esigenze dettate
dalla gestione di attività economiche, con due significative eccezioni: le cooperative sociali in Italia; le société à finalité sociale in Belgio. In secondo
luogo si registrano pressioni crescenti sul legislatore per ottenere inquadramenti più consoni all'impresa sociale.
Appare quindi evidente che lo sviluppo di imprese sociali può essere
significativamente sostenuto innanzitutto attraverso una ridefinizione delle
forme giuridiche che operi in tre direzioni:
•
•
facilitare lo svolgimento di attività produttive;
rafforzare i vincoli che garantiscono il mantenimento delle specificità
che danno luogo a vantaggi comparati: democraticità, base sociale mista, principio della "porta aperta";
101
•
aumentare la trasparenza nella gestione delle imprese sociali, anche
attraverso l'imposizione di forme di contabilità sociale.
Il dibattito in sede comunitaria sullo statuto associativo e cooperativo
appare, alla luce dei risultati di questa ricerca, ormai datato. Le azioni volte
a definire una forma giuridica europea della cooperativa e dell'associazione,
si stanno orientando a rendere molto business oriented la cooperativa e a
limitare la possibilità delle associazioni di svolgere attività economiche. Al
contrario, lo sforzo dovrebbe essere quello di pervenire ad un forma giuridica europea dell'impresa sociale, cui potrebbe accompagnarsi la definizione a livello comunitario delle caratteristiche del bilancio sociale, così come è
accaduto per il bilancio delle imprese ordinarie.
Una seconda serie di ostacoli per lo sviluppo delle imprese sociali segnalati dalle ricerche nazionali riguarda l'incomprensione delle trasformazioni
in atto da parte della pubblica amministrazione. Tale incomprensione si percepisce principalmente nelle modalità di affidamento dei servizi. L'impresa
sociale viene infatti penalizzata da due opposti comportamenti:
a. in alcuni casi viene ignorato il problema della qualità dei servizi, assegnando un peso determinante alle componenti di prezzo delle offerte;
b. in altri casi l'affidamento all'esterno avviene attraverso organizzazioni
che risultano fortemente dipendenti dalla pubblica amministrazione.
Occorrono invece modalità più chiare di contracting-out che agevolino l'innovazione senza compromettere la qualità dei servizi. Da questo punto di vista va tenuto conto che, generalmente, gare completamente aperte
favoriscono l'innovazione, ma mettono a repentaglio la qualità, mentre gare
chiuse senza possibilità di accesso per nuovi competitori, favoriscono la
qualità, ma rendono difficile l'innovazione e penalizzano l'efficienza. In questo senso anche procedure di delega consolidata al privato sociale non favoriscono l'emergere e il rafforzarsi di imprese sociali.
Da questo punto di vista si segnala il ruolo distorsivo che stanno svolgendo le normative comunitarie sulla concorrenza e in materia di appalti,
che tendono ad appiattire le varie forme di impresa sociale sulle imprese
102
tradizionali. Una revisione di questa normativa che tenga conto, al contempo, della specificità sia dell'impresa sociale che dei servizi offerti appare
urgente.
Accanto allo sviluppo del contracting-out dovrebbero essere sperimentate modalità di finanziamento che restituiscano all'utente una maggiore
autonomia nella scelta dei fornitori di servizi. Il voucher in Europa non ha
conosciuto ancora una diffusione adeguata perché cozza contro una radicata concezione di welfare state universalistico. Tuttavia con vincoli precisi di
utilizzo e interventi a protezione delle fasce più deboli della popolazione
questa obiezione può essere rimossa.
Tra le politiche che, se adottate favorirebbero una diffusione dell'impresa sociale, un ruolo importante è rivestito dalle politiche di defiscalizzazione
delle spese per l'acquisto di servizi. In questo modo si può agevolare lo
sviluppo della componente più produttiva del terzo settore mediante l'attivazione di domanda pagante. E' possibile argomentare che le mancate entrate
dovute alla defiscalizzazione, sarebbero compensate da un aumento del
gettito dovuto alla maggiore occupazione generata dallo sviluppo di un'offerta privata di servizi.
Attualmente tra i vari stati europei c'è una grande differenziazione per
quanto riguarda la defiscalizzazione della domanda di servizi. A livello comunitario potrebbe essere interessante ripensare l'imposta sul valore
aggiunto (VAT) europea, progettando una sorta di VAT sociale più leggera
per le organizzazioni private che offrano un determinato tipo di servizi.
L'ultima serie di interventi che dovrebbero essere messi in atto dagli
stati membri e dall'Unione europea sono quelli riguardanti il sostegno alla
nascita, alla trasformazione e al potenziamento di organizzazioni con le caratteristiche di imprese sociali. Gli interventi possibili sono di diversa natura:
•
•
detassazione dell'offerta. E' questa la via più classica di sostegno, ma
non è sufficientemente sviluppata: quasi in nessun paese è detassata la
nascita di imprese sociali, mentre più diffusa è la detassazione degli utili
e delle donazioni;
sostegno diretto alla nascita di imprese sociali. Questo tipo di intervento può attuarsi sia con gli strumenti tradizionali dell'enterprise creation,
103
•
•
in particolare con il finanziamento allo start-up di imprese sociali per
cui si potrebbe anche ipotizzare la creazione di un fondo europeo, sia
attraverso forme di sostegno alla riproduzione (gemmazione) di imprese
sociali o alla trasformazione in senso imprenditoriale di organizzazioni
non profit di tipo tradizionale. A questo proposito va sottolineato che
le ricerche condotte nei vari paesi hanno evidenziato che il sistema delle
imprese sociali ha dimostrato di essere in grado di autopromuoversi,
creando spesso, pur con risorse molte limitate, organizzazioni con finalità promozionali che hanno contribuito in modo rilevante alla diffusione
di imprese sociali. In termini di policy ciò significa che eventuali interventi pubblici di promozione devono andare innanzitutto a sostegno
delle organizzazioni che già hanno svolto iniziative promozionali piuttosto che a strutture pubbliche e parapubbliche;
scambio diretto commesse/occupazione. Nelle esperienze analizzate si
riscontra una grande attenzione, anche quando l'obiettivo è più in specifico la produzione di servizi, alla creazione di posti di lavoro e particolarmente a favore di fasce deboli del mercato del lavoro, in particolare
per donne e giovani. Potrebbe essere interessante studiare e diffondere
forme di affidamento di servizi vincolate anche ad obiettivi
occupazionali;
sviluppo delle risorse umane. Esiste un diffuso problema di questa natura. Da un lato le imprese sociali domandano, per la loro stessa natura e
per il tipo di attività che svolgono una gamma ampia di professionalità e
capacità, da quelle manuali alle più sofisticate competenze organizzative
e di gestione, passando per tutti i profili professionali direttamente connessi all'erogazione dei servizi. Dall'altro, in assenza di processi di creazione di risorse umane specificamente preparate, si rischia l'esaurimento
delle risorse disponibili. Questo problema è particolarmente rilevante
per tutte le funzioni legate all'imprenditoria e alla managerialità sociale.
Si evidenziano quindi spazi consistenti per l'attività delle organizzazioni
consortili e per un ruolo innovativo della formazione. Su quest'ultimo
punto il Fondo sociale europeo è chiamato a dare un contributo
rilevante. Elemento chiave sarà comunque la capacità di attrarre risorse
anche al di fuori del tradizionale bacino del lavoro sociale che fino ad
104
•
ora ha fornito la stragrande maggioranza dei quadri di cui si giova l'impresa sociale;
diffusione delle best practices. Molta parte della esperienza delle
iniziative locali per l'occupazione e delle iniziative contro la
disoccupazione di lungo periodo è costituita da forme di imprenditoria
sociale. E' possibile segnalare una sorta di convergenza a livello locale
tra le iniziative nate per combattere la disoccupazione di lungo periodo
e le imprese sociali. In questo senso l'Unione europea dovrebbe
utilizzare l'esperienza accumulata nel campo del trasferimento delle best
practices concernenti la disoccupazione di lungo periodo (si veda in
particolare CPC, 1996) per sostenere la diffusione di esperienze di
qualità nel campo dell'impresa sociale.
105
106
PARTE II
L'IMPRESA SOCIALE NEI SERVIZI
ALLA PERSONA IN EUROPA
107
108
Capitolo I
AUSTRIA
di
Robert Hörmann
109
110
1. Aspetti giuridici generali
Le imprese sociali, secondo la definizione stabilita nella griglia proposta
dalla ricerca, non trovano alcuna rispondenza diretta nel contesto giuridico
austriaco.
In Austria, le forme giuridiche più adottate sono il Verein (Associazione), la Genossenschaft (Cooperativa) e la gemeinnützige Gesellschaft
mbH (Società di pubblica utilità a responsabilità limitata). Le basi giuridiche
storiche di tali forme sono costituite dalla Legge sulle Associazioni (1867),
dalla Legge sulle Cooperative (1873) e dalla Legge sulle S.r.l. (1903).
Il coinvolgimento di organizzazioni private nella prestazione di servizi
d'interesse prevalentemente sociale trova la sua convalida giuridica nelle
leggi sull'assistenza sociale in vigore nei Bundesländer. Non esiste comunque l'obbligo di affidare lo svolgimento di tutti i servizi sociali ad associazioni assistenziali private, come è il caso della Germania.
In Austria, l'obiettivo di proteggere gli utenti di servizi personali e
garantire un adeguato livello qualitativo non viene perseguito primariamente
attraverso la forma organizzativa. Si sta piuttosto iniziando a regolamentare
la qualità delle prestazioni mediante "minimi di legge".
Una nuova forma di assicurazione della qualità nel campo dei servizi alla persona è rappresentata dalla Norma ISO 9001.
2. Origini, storia ed evoluzione recente
Nella seconda metà del secolo XIX sono state create due reti sociali:
da una parte, l’assicurazione materiale, nel senso della previdenza sociale e,
dall’altra, l’assistenza ai poveri.
Il primo campo era ed è legato al lavoro salariato: inizialmente, era assicurato il rischio di infortunio e malattia e solo in seguito sono state integrate le coperture per la disoccupazione e la vecchiaia. Questo sistema è ormai
talmente sviluppato, che comprende il 98% della popolazione austriaca
111
(Oettl, 1988). In questo campo, l'assistenza privata non ha mai assunto un
ruolo di rilievo.
Nel campo dell'assistenza ai meno abbienti, invece, i privati erano attivi
già nel XIX secolo, anche se Länder e Comuni hanno sempre avuto, e
tuttora hanno, il ruolo preminente.
In linea di massima, l'evoluzione dello stato assistenziale austriaco è caratterizzata essenzialmente dal fatto che la previdenza sociale regolamentata
dallo Stato è diventata un fattore fondamentale per l’integrazione sociale dei
lavoratori e delle loro famiglie.
Solo negli anni Ottanta, dati i bassi tassi di sviluppo economico, l'aumento del tasso di disoccupazione, la crisi dell'industria statalizzata,
l’aumento della spesa pubblica e il contrarsi del campo d'azione consentito
dalle politiche di budget, si è sviluppato un acceso dibattito sullo stato assistenziale. Mentre si criticava un ulteriore ampliamento delle prestazioni sociali, si è fatto ricorso sempre più di frequente alla privatizzazione delle stesse. Accanto al consumo sociale regolamentato dallo Stato, dovevano essere rafforzate l'"autoprevidenza" e l'"autoresponsabilizzazione", finora trascurate.
Tre sono state le linee d’azione seguite, con maggiore o minore intensità, per perseguire questi obiettivi:
·
·
·
dirottamento verso il settore informale di servizi fino ad allora realizzati
nell’ambito della pianificazione pubblica (familiarizzazione e mobilitazione del "buon vicinato");
rafforzamento dei rapporti di scambio nei servizi sociali mediante aumento dei contributi richiesti ai beneficiari degli aiuti;
aumento della quota di istituzioni private (associazioni intermediarie o
imprese private) nella prestazione di servizi sociali (Oettl, 1988).
Si è creato così un mix di pubblico e privato, il cui fondamento è stato
fornito soprattutto dalle Leggi regionali sulla Previdenza Sociale varate tra il
1971 e il 1976. Il coinvolgimento giuridico delle organizzazioni private è
diverso da Land a Land. A Vienna, nel Burgenland, in Carinzia e in Tirolo
112
tali organizzazioni "possono" essere coinvolte nel sociale, mentre nella Bassa e nell'Alta Austria, in Stiria e nel Vorarlberg "devono" esserlo.
Parallelamente all'evoluzione del concetto "più privato, meno Stato", all'inizio degli anni Ottanta la politica del mercato del lavoro ha cominciato a
trasmettere nuovi "messaggi". Nonostante gli obiettivi siano diversi, esiste
infatti un collegamento tra lo sviluppo di organismi autonomi privati nel settore della prestazione di servizi socialmente utili e la politica del mercato del
lavoro. Questo collegamento è nato nel clima politico creatosi verso la fine
degli anni Settanta. L'effetto di creazione di occupazione prodotto dall'"economia alternativa" è stata la grande scoperta di gran parte degli organismi europei preposti alla gestione del mercato del lavoro. Su sollecitazione del governo francese, venivano varati due programmi internazionali che
dovevano, sia produrre effetti sull'occupazione sia sviluppare adeguati strumenti di consulenza e promozione. Il Programma ILE (Initiatives locales
pour la création d'emplois) dell'OCSE che ne è derivato ha prodotto una
reazione positiva sullo sviluppo e sul sostegno alla creazione d'occupazione
a livello locale.
Inoltre, altri due fattori hanno influito sulla crescita di progetti occupazionali sociali in Austria: un primo fattore è rappresentato dalle crescenti
difficoltà incontrate dai "gruppi problematici del mercato del lavoro" a trovare occupazione o formazione. Pertanto vengono promosse iniziative di
occupazione sociali, soprattutto da parte di quelle realtà che si sono finora
occupate dei gruppi di persone, di cui sopra, in qualità di operatori sociali,
e cioè assistenti sociali, assistenti ai detenuti in libertà condizionata, assistenti regionali, consulenti per il mercato del lavoro. Un secondo fattore che ha
contribuito alla nascita di questi progetti è la possibilità di finanziamento da
parte degli organismi di gestione del mercato del lavoro, possibilità esistente
sin dall'inizio degli anni Ottanta. Questi organismi erogano tale tipo di finanziamenti soprattutto in virtù della convinzione che sia più efficace, sotto il
profilo della politica sociale e occupazionale, impiegare i fondi pubblici per
lavori e servizi socialmente utili, e creare di conseguenza possibilità di occupazione, piuttosto che distribuirli come sovvenzioni passive. Nel complesso,
tuttavia, data la situazione positiva del mercato del lavoro in Austria, l’entità
della conversione è stata più limitata rispetto ad altri stati europei.
113
A partire dagli impulsi degli anni '80, il settore si è andato finora
costantemente evolvendo e diversificando. La situazione attuale è molto
eterogenea e ancora in forte fase di modifica e sviluppo. Il numero delle
organizzazioni autonome cresce rapidamente e non è possibile farne un
quadro preciso.
3. Tipi di imprese sociali
In Austria, i servizi alla persona (intendendo qui in particolare quelli sociali) vengono prestati dallo Stato (es. ospedali regionali), da grosse Associazioni assistenziali (es. Croce Rossa, Caritas), da organizzazioni autonome
senza fini di lucro (es. Clini-Clowns, Black Box), da imprese con fini di
lucro (es. l'organizzazione di riqualificazione professionale Teamwork) o dal
settore informale (es. il "buon vicinato"). Tradizionalmente, ampi settori dei
servizi sociali e personali vengono ancor oggi curati da istituzioni statali (es.
case di riposo, scuole, ospedali, ecc.), ma è sempre maggiore il numero di
attività prese in carico da organismi privati o semi-privati.
Le grandi organizzazioni assistenziali, come la Croce Rossa, la Caritas
(Chiesa cattolica), la Volkshilfe (vicina alla SPÖ, il partito socialista austriaco), la Hilfswerk (vicina alla ÖVP, il partito popolare austriaco) coprono, in misura maggiore o minore a seconda del Land, gran parte delle
attività nei settori del servizio pasti a domicilio, degli aiuti alle famiglie,
dell’assistenza domiciliare, dell’assistenza sanitaria a domicilio,
dell’assistenza agli anziani e del trasporto infermi. Nel campo della riqualificazione professionale, le istituzioni principali sono il Berufsförderungsinstitut (BFI - organizzazione dei lavoratori) e il Wirtschaftsförderungsinstitut
(WFI - organizzazione dei datori di lavoro). Uno dei maggiori promotori nel
settore dell'istruzione generale per gli adulti è la Volkshochschule (vicina
alla SPÖ) nelle aree urbane, mentre nelle zone agricole è il Ländliches
Fortbildungsinstitut (LFI - organizzazione della Camera dell’Agricoltura).
Risulta evidente che, accanto agli enti statali, una gran parte dei servizi
sociali è prestata da organizzazioni di pubblica utilità, che operano vicine
alle Chiese, ai partner sociali o ai partiti politici.
114
Le imprese con fini di lucro si trovano, in misura limitata, nel settore
classico dei servizi sociali. Gran parte dei finanziamenti statali pone come
condizione l'utilità sociale delle attività dell'istituzione. Comunque, in
particolare dopo l'introduzione del sussidio assistenziale, si è notato un
maggiore dinamismo in questo settore.
Un'ulteriore categoria è rappresentata da un cospicuo numero di piccole organizzazioni non profit autonome, che si occupano dei problemi più
svariati. Come forma organizzativa, si va dai gruppi di self-help fino alle
organizzazioni già consolidate, con vari campi di attività. Quest'ultimo gruppo è quello che più si avvicina al concetto di "impresa sociale". In Austria,
però, non esiste alcuna identità specifica associata a questo concetto: qualche singola organizzazione può magari corrispondere ai criteri, ma non si
autodefinirebbe come impresa sociale, né viene così definita da altre parti.
Un'ampia panoramica sulle organizzazioni non profit operanti in campo
sociale è fornita dal fascicoletto "Österreich Sozial", pubblicato dal Ministero Federale del Lavoro e della Previdenza Sociale, nel quale sono elencate ben 4.000 organizzazioni attive in Austria nel campo delle politiche
sociali e del mercato del lavoro. La redazione deve continuamente confrontarsi con il numero e la varietà crescente di queste organizzazioni, e con la
dinamica del cambiamento.
3.1 Le diverse forme giuridiche delle organizzazioni autonome nonprofit
Per quanto concerne la forma giuridica, si possono distinguere l'associazione, la società a responsabilità limitata di interesse pubblico e la
cooperativa.
A. Associazione
Questa forma giuridica occupa una posizione di primo piano: un'associazione è un sodalizio permanente e volontario di persone (minimo tre),
che esiste indipendentemente dal variare dei soci, ha uno statuto associativo
115
e una ragione sociale. Si deve distinguere tra "associazione morale" e "associazione economica": in base allo statuto, le associazioni economiche svolgono attività economiche con lo scopo di conseguire un profitto. Quelle che
interessano il nostro studio sono quindi le associazioni morali. In base al
loro statuto, queste associazioni perseguono scopi socialmente utili, benefici
o religiosi; per conseguire questi obiettivi, possono però svolgere anche
attività economiche.
L'associazione offre alle persone che vogliono perseguire obiettivi di
pubblica utilità il vantaggio di una procedura di costituzione conveniente e
poco complicata e una struttura organizzativa molto aperta. Per un'associazione non c'è bisogno di alcun conferimento di capitale; inoltre le associazioni di interesse pubblico fruiscono di facilitazioni e sgravi fiscali. L'unico
svantaggio è rappresentato dalla piena responsabilità personale dei membri
del consiglio di amministrazione.
B. Società a Responsabilità Limitata
Negli ultimi anni, ha acquistato importanza la forma della società a responsabilità limitata di interesse pubblico, che combina le agevolazioni
fiscali legate alle attività sociali con la responsabilità limitata dei soci e una
struttura organizzativa ben definita, un elemento, questo, tutt'altro che trascurabile se si considera la portata sempre più ampia delle singole iniziative.
Gli svantaggi di questa forma sono costituiti dalle procedure di costituzione
e liquidazione, molto formali e costose, e dall'obbligo di conferimento di un
capitale iniziale minimo di 500.000 scellini.
C. Cooperativa
La forma della cooperativa non ha mai acquisito grande importanza in
Austria, se si prescinde da certi organismi tradizionali (le cooperative rurali
in agricoltura, varie cooperative edilizie e, fino al 1995, le cooperative di
consumo). Le organizzazioni che decidono di attenersi ai principi cooperativi di solito adottano forme miste. L'attività operativa viene portata avanti
116
come S.r.l.; il cui socio principale è un'associazione, nella quale i dipendenti
sono soci.
4. Politiche che ostacolano o promuovono lo sviluppo delle imprese
sociali
Pur non esistendo una politica specifica di supporto alle "imprese
sociali", tuttavia vengono attuate varie misure nelle aree che ad esse si
ricollegano.
Tra queste possiamo citare le agevolazioni e le esenzioni fiscali previste
dalle varie leggi fiscali a favore di sodalizi, associazioni di persone e masse
patrimoniali, per attività sociali, benefiche o religiose. Destinatarie delle facilitazioni possono essere, in linea di massima, tutte le persone giuridiche di
diritto privato, e in particolare le associazioni contemplate nella Legge sulle
Associazioni del 1951, le fondazioni e gli istituti e, inoltre, le aziende commerciali appartenenti al tipo degli enti di diritto pubblico e, in linea di principio, anche le società di capitale.
Le agevolazioni hanno portata diversa e sono subordinate alle seguenti
condizioni:
·
·
·
·
·
perseguimento di soli obiettivi di beneficenza;
rifiuto di perseguire qualsiasi scopo di lucro;
esclusione della partecipazione dei soci ai profitti e al patrimonio dell'istituzione;
obbligo di un'amministrazione parsimoniosa;
vincolo del patrimonio di liquidazione agli scopi dell'istituzione
(§ 39 BAO, Decreto sulle Imposte Federali).
Per quanto riguarda il sostegno statale, il 9° Emendamento alla Legge
1983 sulla Promozione del Mercato del Lavoro è stato determinante per un
più marcato sviluppo di questo settore. In questo emendamento sono stati
regolamentati anche i principi giuridici per il finanziamento delle "aziende
fondate sull'auto-aiuto" e/o delle "organizzazioni fondate sull'auto-aiuto e
finalizzate a scopi di utilità sociale". Dopo la scorporazione della gestione
117
del mercato del lavoro dall'amministrazione territoriale diretta e la creazione
del "Servizio del Mercato del Lavoro", la base per la promozione del settore è rappresentata dalla Legge sul Servizio del Mercato del Lavoro
(AMSG, G.U. austriaca n. 313/1994).
A metà del 1993, con la legge federale e le corrispondenti nove leggi
provinciali sul sussidio assistenziale, l'Austria ha creato un sistema di previdenza e assistenza unitario per tutto il Paese. Le persone bisognose di assistenza ricevono un sussidio mensile graduato a seconda della necessità. In
caso di ricovero in ospedale a spese della previdenza sociale o del Governo federale, il diritto al sussidio viene sospeso a partire dall'inizio della quinta settimana di ricovero. Se la persona bisognosa di cure viene ricoverata a
spese, totali o parziali, di un Land, di un comune o di un'istituzione di assistenza sociale, il sussidio viene versato, fino a concorrenza delle spese di
cura (ma fino a un massimo dell'80% del sussidio stesso) all'organismo che
sostiene la spesa. Nel 1995, il sussidio andava dai 2.635 scellini dello scaglione 1 ai 21.074 scellini dello scaglione 7 (Ministero Federale del Lavoro
e della Previdenza Sociale, 1995).
La massiccia manovra di risparmio approvata dal Governo nel 1996
avrà probabilmente un doppio effetto: da un lato, si avranno tagli di bilancio
in tutti i settori d'intervento pubblici (a livello nazionale, regionale e comunale) e in particolare nel sociale. Ciò interesserà direttamente le organizzazioni, che vedranno cancellate o ridotte le loro sovvenzioni. Ad esempio, ci
sono gruppi di assistenza all'infanzia organizzati privatamente che stanno
lottando per la sopravvivenza. Un effetto indiretto è che le istituzioni, data la
riduzione dei mezzi a disposizione dei bisognosi, si trovano di fronte anche a
una riduzione della domanda. Dall'altro lato, la ridotta assunzione di responsabilità da parte dello Stato può creare l'esigenza di iniziativa privata: i bisogni continueranno ad esistere, e sarà necessario individuare modelli alternativi di organizzazione e finanziamento.
5. Tendenze politiche
118
Anche in Austria, come già detto al paragrafo 2, la conversione dello
Stato Sociale è stata messa in discussione con le parole d’ordine "sussidiarietà", "auto-aiuto", e "auto-responsabilizzazione". La manovra di risparmio
sopra menzionata tende proprio in questa direzione e con la scarsità dei
fondi pubblici, cresce l'importanza dell'iniziativa privata.
L'orientamento politico prevalente supporta la creazione di imprese individuali finalizzate al lucro, in cui vede un grande potenziale per la creazione di posti di lavoro. L'idea cooperativa, al contrario, resta per il momento
nell’ombra.
Grazie al fondo strutturale europeo sono state rafforzate in Austria le
esistenti iniziative di sviluppo regionale. Presumendo un ampio coinvolgimento degli attori regionali, da questa "rinascita" delle regioni potrebbero
scaturire nuove iniziative di pubblica utilità.
Nell'orientamento fondamentale della politica austriaca del mercato del
lavoro si notano - anche in virtù dell'influenza europea - un maggiore accesso macroeconomico (es.: adeguamento dei lavoratori alla conversione strutturale), una più spiccata regionalizzazione (es. attraverso la regionalizzazione
dello stesso Servizio del Mercato del Lavoro, la regionalizzazione degli
obiettivi dei fondi strutturali) e un tendenziale recesso dei gruppi marginali
difficilmente collocabili. La dimensione socio-politica a suo tempo propugnata si riduce alla componente riguardante il mercato del lavoro. Le istituzioni di pubblica utilità che non perseguono politiche legate solo al mercato
del lavoro risentono di questa evoluzione.
Nel campo del controllo qualità, si discuterà - come già detto - dell'elaborazione di standard qualitativi giuridici.
6. Caratteri specifici
In Austria, non è stato ancora effettuato alcun rilevamento delle organizzazioni non-profit autonome e dei loro effetti sull'occupazione. Sono però
disponibili dati molto affidabili sulle statistiche dei programmi di
finanziamento varati dal Servizio del Mercato del Lavoro. Questi
programmi hanno lo scopo precipuo di integrare i disoccupati nel normale
mercato del lavoro, ma sono molto importanti anche per la sussistenza delle
119
ma sono molto importanti anche per la sussistenza delle associazioni autonome, perché le prestazioni di servizio rese da queste ultime spesso non
conseguono prezzi di mercato tali da coprire i costi.
Rispetto agli strumenti di finanziamento, le entità più vicine al concetto
di "impresa sociale" sono le "fondazioni collettive - aziende autogestite", i
"laboratori protetti", le cosiddette "aziende socio-economiche" e le "istituzioni occupazionali di pubblica utilità" (es. "Aktion 8000").
A. Fondazioni collettive - Aziende autogestite
Le aziende autogestite si distinguono dalle imprese convenzionali per il
tipo di proprietà (proprietà collettiva) e per il tipo di voto ancorato al diritto
societario (voto pro-capite anziché pro-quota capitale), che garantisce una
struttura decisionale democratica. I contributi di avviamento erogati dall'AMS (Servizio del Mercato del Lavoro) mirano a favorire la nuova creazione o il rilevamento di piccole e medie imprese in aree strutturalmente
deboli da parte di disoccupati o persone a rischio di disoccupazione che
possiedano un'adeguata qualificazione. La concessione del contributo è
condizionata alla creazione di posti di lavoro soggetti ad assicurazione obbligatoria per i fondatori/ fondatrici e alla gestione dell'azienda secondo
criteri cooperativi. In linea di principio, il contributo può arrivare al massimo
a coprire le spese sostenute in fase di avviamento per il personale e per i
materiali. Se la gestione aziendale è valida, può anche essere concesso un
prestito a interesse zero. A differenza delle aziende socio-economiche, queste imprese non hanno come scopo principale quello di dare occupazione a
persone svantaggiate.
In una ricerca (Paulesisch, 1996) sulla costituzione di imprese cooperative nel periodo 1981-1991, sono state studiate 29 di queste imprese. In
totale, esse occupano 429 dipendenti. Una suddivisione per categoria indica comunque una scarsa rappresentanza di imprese di questo tipo nei settori gastronomia/cultura e commercio/servizi, cioè quelli più vicini ai temi trattati nella nostra relazione.
120
Tabella 1: Giro d'affari medio e numero medio di dipendenti per settore di attività
SETTORE DI ATTIVITÀ
GIRO D'AFFARI PER
IMPRESA (IN MILIONI DI
SCELLINI)
NUMERO DEI DIPENDENTI (PER IMPRESA)
Piccola industria (7)
41,75
33
Artigianato (6)
10,76
17
Gastronomia/cultura (8)
2,78
5
Commercio/servizi (8)
8,31
7
Totale
429
429
Legenda: i numeri tra parentesi accanto alle categorie indicano la quantità di imprese esaminate.
(Fonte: AMS info 2).
Le imprese cooperative di nuova creazione giocano, quindi, in Austria,
nel quadro dei nuovi servizi personali e di interesse pubblico, un ruolo estremamente ridotto. Le aziende autogestite non escludono lo scopo di
lucro e si collocano quindi al confine estremo della definizione di "impresa
sociale": pertanto, non verranno in questa sede trattate in modo approfondito.
B.
Laboratori protetti
I laboratori protetti si inseriscono nel settore dell’handicap: essi hanno
lo scopo di permettere ai disabili di recuperare o aumentare le loro capacità, per potere un giorno essere reinseriti nel normale mercato del lavoro. I
laboratori protetti non offrono alcuna terapia occupazionale; sono piuttosto
aziende impegnate nella produzione soprattutto industriale, in diversi campi.
Attualmente, in Austria, ci sono 1000 disabili impiegati in nove laboratori
121
protetti con un totale di 17 stabilimenti. I settori produttivi attualmente più
forti sono quelli della lavorazione del legname, del metallo e delle materie
plastiche. Seguono i lavori elettrici, i lavori di imballaggio e montaggio e una
serie di prodotti di propria fabbricazione, quali articoli da regalo e d'uso. Il
settore dei servizi alla persona non è rilevante: di conseguenza, anche questo tipo di imprese non verrà ulteriormente trattato in questa sede.
C. Aziende socio-economiche
Le aziende socio-economiche si contraddistinguono perché:
·
·
occupano a tempo determinato (1 anno) persone svantaggiate sul mercato del lavoro e bisognose di assistenza specifica;
svolgono nel contempo attività imprenditoriale e conseguono profitti
con la vendita di beni e servizi.
Fondamentalmente, queste aziende sono assoggettate al principio della
pubblica utilità. Dati i maggiori costi derivanti dall'assistenza sociopedagogica e dalla qualificazione intensiva della forza-lavoro transitoria, i
profitti generalmente non coprono le spese: la differenza viene finanziata con
fondi pubblici.
D. Istituzioni di pubblica utilità
Le istituzioni di pubblica utilità svolgono compiti di interesse comune.
Inoltre, al pari delle aziende socio-economiche, esse offrono una possibilità
di lavoro a termine a persone difficilmente integrabili. A differenza delle
aziende socio-economiche, nel caso delle istituzioni di pubblica utilità, una
parte dei costi del personale di difficile integrazione vengono pagate dal
Servizio del Mercato del Lavoro nell'ambito degli "Aiuti all'integrazione
sociale" e dei "Progetti occupazionali di pubblica utilità ".
I finanziamenti previsti dai programmi "Aiuti all'integrazione sociale" e
"Progetti occupazionali di utilità sociale" hanno, di norma, una funzione temporanea o di avviamento. I progetti o le iniziative occupazionali con funzio122
ne temporanea hanno soprattutto lo scopo di aprire ai beneficiari, mediante
assegnazione di un posto di lavoro a termine, nuove prospettive sul mercato
del lavoro e eliminare la stigmatizzazione provocata dal lungo periodo di
disoccupazione. La funzione di avviamento si esplica attraverso il finanziamento di posti di lavoro singoli o inquadrati in appositi progetti, destinati col
tempo a trasformarsi in posti di lavoro permanenti (aiuto iniziale).
Vengono sovvenzionati anche progetti a carattere innovativo, tra cui ricadono le iniziative di occupazione nel campo del sociale. In questi casi,
l'essere disoccupati da lungo tempo non costituisce un presupposto per la
concessione dell'aiuto. In ogni caso, solo una parte esigua dei finanziamenti
(8%) confluisce in questo particolare settore (L&R Sozialforschung, 1995).
Destinatari delle sovvenzioni sono le strutture private di pubblica utilità
che, in base ai loro fondamenti giuridici (legge, statuto, atto costitutivo, atto
di fondazione, ecc.) e al tipo di gestione messa in atto, contribuiscano esclusivamente e direttamente alla promozione delle istanze spirituali, culturali, morali o materiali della collettività. Ciò vale in particolare per l'incentivazione:
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
·
delle arti e delle scienze;
dell’assistenza sanitaria;
dell'assistenza all'infanzia, ai giovani e alle famiglie;
dell’assistenza alle persone indigenti;
degli sport di massa;
dell'edilizia abitativa;
dell'istruzione, formazione e qualificazione professionale;
della tutela dei monumenti e del paesaggio;
della salvaguardia ambientale;
dello studio e della tutela della storia, delle tradizioni, degli usi e costumi
locali;
della lotta ai danni causati dagli elementi naturali.
Il finanziamento può essere concesso anche a iniziative di auto-aiuto. In
questo caso, la particolare limitatezza del corpo sociale - eccetto le restrizioni relative all'appartenenza familiare - non esclude il carattere di utilità
123
sociale dell'iniziativa, sempreché essa promuova l'auto-aiuto tra i propri soci
per la soluzione di particolari problemi sociali, soprattutto quelli legati al
mercato del lavoro. Tra queste iniziative possiamo citare:
·
·
·
·
iniziative di genitori per la soluzione di problemi assistenziali riguardanti i
loro figli;
iniziative per il miglioramento delle condizioni di persone malate, bisognose di assistenza o d'altro;
iniziative di disoccupati per il superamento dei propri problemi occupazionali;
iniziative di comunità o comunali per la soluzione di problemi ambientali.
Più avanti parleremo in dettaglio delle "aziende socio-economiche" e
degli "organismi di pubblica utilità". Questo approccio è opportuno, perché
le aziende socio-economiche dipendono in misura totale, e le numerose
istituzioni di interesse pubblico in misura cospicua, dal sostegno aggiuntivo
fornito dal Servizio del Mercato del Lavoro.
7. Le dimensioni del fenomeno
Aziende socio-economiche
Le aziende socio-economiche (SÖB) offrono, da un lato, un servizio
sociale interno di integrazione e formazione dei disoccupati di lungo periodo
attraverso il loro personale, mentre, dall'altro, possono fornire, insieme alle
loro forze-lavoro temporanee, servizi socialmente utili a terzi. Nel primo
caso, non esiste alcun rapporto diretto tra servizio reso e compenso; nel
secondo caso, invece, questa relazione esiste.
Secondo una statistica del Servizio del Mercato del Lavoro, nel 1995,
esistevano complessivamente in Austria 46 SÖB. Il numero di queste aziende è rimasto invariato negli ultimi tre anni. Al contrario, il numero di
operatori permanenti (persone correntemente impiegate nelle aziende nelle
124
attività di assistenza socio-pedagogica e professionale) e di posti di lavoro
temporanei (cioè posti di lavoro a disposizione dei lavoratori a termine) è
aumentato notevolmente (294 operatori permanenti, 771 posti di lavoro
temporanei). I 771 posti di lavoro temporanei sono stati occupati da 1.476
lavoratori a termine (cioè persone in condizioni svantaggiate, che possono
lavorare nelle SÖB al massimo per un anno). Il giro d’affari complessivo ha
raggiunto i 144,07 milioni di scellini.
Dati di riferimento 1995
Aziende
46
Operatori permanenti
294
Posti di lavoro temporanei
771
Lavoratori a termine
1.476
Giro d’affari
144,07 milioni di scellini
Fonte: statistiche del Servizio del Mercato del Lavoro, 1996.
Spesso, le SÖB sono attive in settori, quali lavori forestali, falegnamerie, mercatini dell'usato, riparazione di biciclette e piccoli oggetti. Notevole
importanza assumono inoltre settori quali la gastronomia e la cultura. Poche
imprese lavorano nel campo dei servizi sociali classici, per servizio sociale
intendendo soprattutto la riqualificazione e la reintegrazione dei disoccupati
di lungo periodo nel normale mercato del lavoro.
Allo scopo di mitigare i problemi di concorrenza con l'economia locale,
le attività sono rivolte soprattutto a settori-nicchia locali.
Organismi di pubblica utilità
Tratteremo ora dell'evoluzione del settore delle istituzioni di pubblica utilità, che hanno aderito al programma promozionale "Aktion 8000" (dal
'96 frazionatosi in: "Aiuti all'integrazione sociale" - GEB - e "Programma di
finanziamento di progetti occupazionali di pubblica utilità " - GBP).
125
Fino all'inizio degli anni '90, la quota di contributi concessa a piccole
associazioni autonome, senza collegamenti con organizzazioni private o
pubbliche, si era più che raddoppiato. All'enorme incremento dei finanziamenti per posti di lavoro nell'ambito di progetti privati di pubblica utilità si
contrappongono marcati effetti di saturazione nelle istituzioni municipali. Ora
la percentuale dei Comuni promotori di iniziative si è più che dimezzata,
anche se, rispetto ad altri enti locali, essi rappresentano ancora, con il 16%,
la più importante istituzione pubblica del settore.
Relativamente costante si è mantenuta la quota di posti di lavoro creati
dal Land o da istituzioni del Land (9%). Una leggera flessione è stata riscontrata nel numero di associazioni collegate ad organizzazioni private o
pubbliche, che detengono attualmente una quota di circa un quarto del totale. Per quanto riguarda questo tipo di organismi, un contingente di finanziamenti quantitativamente importante riguarda i servizi sociali.
ISTITUZIONE
QUOTA DEI CONTRIBUTI EROGATI
Comuni
16%
Land
9%
Associazioni di organismi
6%
Associazioni vicine a organizzazioni
private o pubbliche
26%
Associazioni autonome
43%
Fonte: L&R Sozialforschung 1995 (data -file "Aktion 8000 - Förderfälle 1988-1990")
I servizi sociali sono la categoria più rappresentata, e in questo settore
si riscontra anche la maggior partecipazione femminile: il 49% delle donne
aiutate nell'ambito di "Aktion 8000" occupano un posto di lavoro con
incarichi di tipo sociale. Gli uomini sono più rappresentati nelle categorie
"ristrutturazione" (24%) e "tutela delle caratteristiche locali" (19%).
A differenza della fase iniziale, nella fase evolutiva di "Aktion 8000" si
è rilevato un ampliamento dei settori d'occupazione. I servizi sociali man-
126
tengono il primo posto, ma non hanno più la posizione di preminenza che
vantavano nel periodo 1984-86.
I 3.799 posti di lavoro complessivamente sovvenzionati si ripartiscono,
per l'anno 1995, come segue:
CATEGORIA
LAVORATORI
SOVVENZIONATI
Servizi sociali
Assistenza all'infanzia
Servizi amministrativi
Economia / artigianato / commercio
Protezione ambientale
Ristrutturazione/tutela delle caratteristiche locali
Scienza/arte/cultura
Lavoro e studio
Turismo/tempo libero
Altre
Totale
QUOTA
PERCENTUALE
802
757
560
532
290
21,11
19,93
14,47
14,00
7,63
272
147
127
87
225
7,16
3,87
3,34
2,29
5,92
3.799
Fonte: statistiche Servizio del Mercato del Lavoro, situazione al 31.1.1996
La statistica indica solo il numero di persone "aiutate" e non il numero
complessivo di persone che lavorano in queste categorie.
8. Ruolo del volontariato e sua influenza sulle organizzazioni
Secondo i dati forniti dal Servizio Sociale del Ministero Federale per il
Lavoro e la Previdenza Sociale, l'offerta di attività volontarie da parte della
popolazione è alta, ma la disponibilità alla collaborazione è legata a condizionamenti individuali (es.: solo in certi orari, niente regolarità, solo certi tipi
di lavori, ecc.). L'utilizzazione del potenziale di volontariato da parte delle
organizzazioni si rivela difficile, e questo fa sì che spesso vi si rinunci.
127
Nelle grandi organizzazioni assistenziali, di solito i volontari svolgono un
ruolo più importante: ad esempio, nella Croce Rossa lavoravano, nel 1985,
30.000 volontari contro 1.000 dipendenti stipendiati. Nella Caritas viennese, l'ordine di grandezza delle prestazioni volontarie corrispondeva al lavoro
di 250 operatori a tempo pieno (Badelt in Bauer Rudolph, 1987). Il ruolo
dei volontari viene però relativizzato dall'irregolarità del loro impegno e
dalle conseguenti limitate possibilità d'impiego.
Anche nel settore delle nuove organizzazioni esistono esempi di volontariato, ad esempio nell'Associazione per il patrocinio e la difesa legale dei
pazienti, nell'Associazione per l'assistenza ai detenuti in libertà condizionata
e il lavoro sociale. Un'importanza non trascurabile assume il coinvolgimento
in lavori del settore dei servizi alla persona dei giovani impegnati nel servizio
civile.
9. Ripartizione territoriale con particolare riguardo alle differenze
e alle zone svantaggiate
Non è possibile stabilire una ripartizione dei progetti basandosi sui fattori sopra indicati. La frequenza dei medesimi dipende in misura maggiore
dall'impegno della popolazione, dalla situazione di sviluppo della politica del
mercato del lavoro nelle singole zone e dalle preferenze degli uffici regionali.
Una spiccata cultura per le aziende socio-economiche si trova nelle
province della Stiria, della Carinzia e di Vienna, mentre è meno diffusa nel
Burgenland e nella Bassa Austria.
10. Rapporto tra utenza pubblica e privata
Imprese socio-economiche
Le imprese socio-economiche sono di norma rivolte al settore pubblico
su due fronti. Da un lato, esse prestano il servizio, sociale e di politica del
mercato del lavoro, di (re)integrazione dei disoccupati di lungo periodo
nella vita produttiva. Il committente principale di questo servizio è il Servizio
128
del Mercato del Lavoro e, in misura minore, i Governi regionali; utenti finali
sono i disoccupati. Si tratta, quindi, di un rapporto triangolare tra Servizio
del Mercato del Lavoro, imprese socio-economiche e disoccupati.
I servizi che le aziende socio-economiche producono con l'ausilio dei
lavoratori temporanei vengono offerti sia a utenti pubblici che privati. Ad
esempio, per la manutenzione delle aree verdi, i committenti sono di solito i
Comuni, ma anche qui l'utenza privata sta aumentando costantemente (ad
esempio, per i lavori di sgombero).
Istituzioni di pubblica utilità
Nelle istituzioni di pubblica utilità, il rapporto tra utenti pubblici e privati
è decisamente vario. In pochissimi casi i servizi sono pienamente negoziabili
e di solito necessitano di un sostegno pubblico. Ciò avviene mediante versamenti ai produttori o mediante trasferimenti agli utenti.
Accanto alla prestazione di servizi, le associazioni autonome svolgono
spesso la funzione di rappresentanti di gruppi d'interesse (Oettl, 1988) e ciò
può comportare tensioni con gli erogatori dei finanziamenti.
11. Forme di finanziamento (quote associative, vendita di servizi,
altri contributi)
Il finanziamento può avvenire con proventi propri, con sovvenzioni e
donazioni e con le quote associative.
La tipologia delle sovvenzioni pubbliche è molto varia: in linea generale,
si può distinguere tra l'incentivazione del singolo che vuole, o deve, avvalersi di un servizio, e l'incentivazione dell'istituzione che offre un servizio. Nel
campo dei disabili e dei malati prevalgono gli incentivi individuali (es.: diarie,
sussidi malattia), mentre nel settore della riqualificazione e delle attività di
consulenza dominano i finanziamenti alle istituzioni.
129
Le imprese socio-economiche hanno un finanziamento misto, che si
compone di proventi propri, di sovvenzioni pubbliche e, in minor misura, di
donazioni e quote associative. In Austria, la quota di proventi propri ha
raggiunto in media, nel 1995, il 38%, i finanziamenti del Servizio del Mercato del Lavoro il 44,5% e le altre fonti il 17,5%. Tra le altre fonti possiamo
citare i contributi di Governi regionali e Comuni e le donazioni di privati.
Nel periodo 1992-1995, questa ripartizione si è mantenuta sostanzialmente
uguale.
Anche il finanziamento delle istituzioni di pubblica utilità si configura in
modo assai vario. Gli organismi di consulenza vengono ancora sostenuti
ampiamente da contributi pubblici. In quasi tutti gli altri settori è invece in
aumento la partecipazione degli utenti alle spese. Inoltre, vengono messe in
atto più ampie strategie di raccolta di fondi per incrementare le entrate da
donazioni.
12. Esistenza e caratteristiche di forme di cooperazione tra imprese
sociali, in particolare organizzazioni e istituzioni, che favoriscono
lo sviluppo delle imprese sociali
All'inizio degli anni '90, in alcuni Länder sono state create specifiche
federazioni tra aziende socio-economiche (es. la Federazione tra le imprese
socio-economiche della Stiria - Gerd Kronheim). A livello federale esiste,
dal 1993, una federazione ombrello (Franz Wolfmayr), fondata con lo
scopo di arrivare alla stipulazione di un contratto collettivo. Di fronte
all’annosa lotta per la sopravvivenza della maggior parte delle aziende, questa finalità è però passata in secondo piano. Oggi, la Federazione delle aziende socio-economiche, in quanto rappresentante degli interessi delle
aziende stesse, mira soprattutto a creare i presupposti necessari perché le
130
imprese socio-economiche possano sviluppare la loro offerta su base continuativa.
Un'iniziativa interessante è quella avviata nell'estate del 1996 dal Servizio del Mercato del Lavoro dell'Alta Austria, mirante a creare una rete fra
le imprese socio-economiche e quelle convenzionali tramite circoli di scambio. Il fondamento teorico di questa iniziativa è rappresentato dal LETS
(Local Exchange and Trading System) elaborato da Michael Linton.
Ci sono poi organismi che svolgono un servizio di consulenza per il miglioramento della professionalità delle imprese socio-economiche e della
comunicazione con il Servizio del Mercato del Lavoro: la ÖSBUnternehmensberatung GesmbH e, in alcuni Länder, gli Istituti di Assistenza per i Rapporti con il mercato del lavoro.
Non esiste alcuna rappresentanza d'interessi centralizzata per le associazioni autonome. Tuttavia, i progetti che ricevono supporto finanziario dal
Servizio del Mercato del Lavoro hanno costituito delle federazioni a livello
dei singoli Länder (es. la "Piattaforma dei progetti sociali dell'Alta Austria")
e a livello federale (BDV - Federazione nazionale dei progetti sociali).
Anche qui sono a disposizione, come strutture di supporto, la ÖSBUnternehmensberatung e gli Istituti di assistenza per i rapporti con il mercato del lavoro. La copertura finanziaria di questa attività è garantita dal
Servizio del Mercato del Lavoro.
Esiste inoltre un certo numero di federazioni settoriali che rappresentano gli interessi e le attività dei propri associati nei confronti di terzi. Tra queste, citiamo la Federazione delle Scuole Alternative di Vienna, la Comunità
di Lavoro Austriaca per la Riabilitazione, l'Istituto Austriaco di Consulenza
Ambientale.
13. Rapporti con la pubblica amministrazione
131
Interlocutori privilegiati delle imprese socio-economiche sono gli uffici
regionali del Servizio del Mercato del Lavoro. Nonostante, o forse a causa
dei contatti relativamente stretti tra imprese socio-economiche e Servizio
del Mercato del Lavoro, negli ultimi 10 anni, non si sono sviluppati, tra questi organismi, rapporti d'affari veri e propri. Spesso la struttura organizzativa, l'approccio ai pur comuni obiettivi e i criteri di pratica realizzazione dei
progetti si sono rivelati troppo diversi.
Ma spesso non sono le differenze in sé, né i diversi punti di vista, a ostacolare il funzionamento della cooperazione, bensì la difficoltà di comunicazione, la ripartizione poco chiara delle competenze, la formulazione troppo confusa dei compiti da svolgere e la mancanza di criteri di efficienza
stabiliti di comune accordo.
Per migliorare la situazione sono state create le Federazioni delle imprese socio-economiche, e il Servizio del Mercato del Lavoro ha comunicato la propria disponibilità a un chiarimento della situazione (definizione
degli incarichi, criteri di efficienza, sviluppo comune dei contenuti, come ad
esempio, il concetto di ricollocamento). Sono state pianificate regolari
sedute dialogiche per migliorare il flusso delle comunicazioni.
Questi organismi sono più o meno strettamente legati al Servizio del
Mercato del Lavoro a seconda del tipo di sovvenzione (GEB o GBP). Per i
progetti occupazionali di utilità sociale (GBP) vale lo stesso discorso che
per le imprese socio-economiche. I destinatari degli aiuti all'integrazione
sociale godono invece di una maggiore autonomia.
Un problema comune è rappresentato dal ritiro sempre più accentuato
dei Governi regionali per quanto riguarda i loro impegni finanziari.
14.
Difficoltà
14.1 Difficoltà di tipo giuridico
132
Le imprese socio-economiche sono spesso organizzate in forma di associazione. In questo tipo di organismi, una volta raggiunte dimensioni di
una certa importanza, il consiglio direttivo si trova gravato da notevoli responsabilità personali. Di conseguenza, arrivate a questo punto, alcune imprese scelgono di passare alla forma di società a responsabilità limitata di
interesse pubblico.
La durata annuale dei finanziamenti concessi dal Servizio del Mercato
del Lavoro, nonché la situazione di diritto del lavoro del personale sono
elementi tutt'altro che soddisfacenti. Inoltre, un grosso ostacolo è rappresentato dall'osservanza obbligatoria delle norme di diritto societario.
Per quanto riguarda gli appalti pubblici, poi, le imprese socioeconomiche sono parificate a quelle convenzionali. Il confronto della discriminazione positiva con l’Italia costituisce un interessante spunto di discussione.
Queste istituzioni si trovano ad affrontare le stesse difficoltà delle imprese socio-economiche.
Le istituzioni che hanno successo sul mercato, dato il divieto di perseguire fini di lucro, imposto dalla Legge sulle Associazioni, tendono a scorporare dall'impresa i settori più redditizi, costituendo una società di capitali.
14.2 Difficoltà organizzative
Le sovvenzioni del Servizio del Mercato del Lavoro hanno durata annuale e la situazione di incertezza che ne consegue rende difficile pianificare
a lungo termine le attività. Si moltiplicano inoltre gli sforzi per il collocamento dei lavoratori temporanei con strategie di ricollocamento.
133
Anche le istituzioni di pubblica utilità si trovano di fronte al grosso problema della responsabilità civile. La struttura finanziaria, molto varia, comporta solitamente un dispendio assai elevato in termini di burocrazia, spesso
legato all'incertezza sui finanziamenti futuri.
14.3 Difficoltà funzionali
Il livello della quota di autofinanziamento da raggiungere è molto variabile e dipende in misura troppo ridotta dagli sforzi compiuti dagli operatori
permanenti e dal personale specializzato per mantenere una presenza attiva
sul mercato. Determinante è il gruppo di destinatari dei progetti (senzatetto,
tossicodipendenti, alcolizzati, ecc.).
A livello locale, le attività delle imprese socio-economiche devono essere armonizzate con quelle delle aziende convenzionali; spesso le imprese
socio-economiche vengono rifiutate dall’economia locale a causa dei sostegni pubblici di cui esse godono.
Nelle imprese socio-economiche il ricambio del personale chiave è relativamente alto: i motivi base di detto ricambio possono essere ricercati
nell’attività logorante e nella bassa remunerazione.
Se una quota molto alta delle entrate è costituita da finanziamenti pubblici, l'istituzione ha ben poche possibilità di costituire riserve finanziarie per
operare, ad esempio, investimenti. Pertanto, sembra non sia possibile svolgere una vera e propria attività imprenditoriale.
14.4 Difficoltà culturali
134
Gli austriaci sono molto portati all’associazionismo: ne consegue che
nel Paese esiste un gran numero di associazioni impegnate nel campo dei
nuovi bisogni. Poche di queste associazioni compiono però il passo successivo, quello di presentarsi sul mercato come fornitori di servizi.
Inoltre, in Austria, contrariamente ad altri Paesi, soprattutto quelli anglosassoni, c’è una cultura di "delega delle responsabilità" allo Stato, la quale richiede che i servizi destinati alla collettività vengano finanziati anche
dalla collettività, in questo caso da enti statali, cioè governo federale, Länder e comuni.
Le imprese socio-economiche vengono viste, anche per la loro evoluzione storica, soprattutto come strumento per l'integrazione nel mercato del
lavoro di gruppi di persone svantaggiate piuttosto che come aziende attive
sul mercato. Di conseguenza, a seconda dei progetti, la parte sociopedagogica e formativa assume un peso determinante.
15.
Prospettive
15.1 Settori d'interesse per lo sviluppo delle imprese sociali
In seguito all'entrata dell'Austria nell'Unione Europea, la politica del lavoro, attiva o sperimentale, si è ritrovata improvvisamente al centro degli
avvenimenti di politica del mercato del lavoro. Un settore, questo, nel quale
i collaboratori delle imprese socio-economiche hanno acquisito, negli ultimi
anni, grande competenza e know-how.
Di conseguenza, le esperienze fin qui fatte dalle imprese socioeconomiche in materia di:
-
pianificazione e copertura del fabbisogno regionale;
collaborazione orientata al fabbisogno con altri fornitori di servizi sociali;
135
-
abbinamento di competenze socio-politiche ed economiche;
consapevolezza del proprio ruolo di fornitori di servizi;
assumeranno importanza anche al di fuori dell'immediata efficacia regionale.
Le istituzioni di pubblica utilità, accanto alle imprese socio-economiche,
rappresentano un terreno fertile per lo sviluppo e la verifica di nuovi tipi di
servizi in una società in sempre più rapida evoluzione.
Possiamo citare a questo proposito, la società informatica, la nuova
cultura giovanile, le scuole alternative, i consulenti, le comunicazioni interpersonali e interculturali.
15.2 Condizioni per lo sviluppo delle imprese sociali
Attualmente, le associazioni dipendono sotto molti aspetti dai finanziamenti pubblici. Se però l'attuale trend evolutivo si manterrà invariato, esse
dovranno orientarsi sempre di più verso attività di mercato, e per far questo
dovranno forse modificare la loro forma organizzativa. Perché il passaggio
ad impresa orientata al mercato risulti interessante, le condizioni-quadro
dovrebbero però variare. L'esperienza lo dice a chiare lettere: da un lato,
organizzazioni finalizzate all'integrazione dei disoccupati di lungo periodo;
dall'altro - laddove esistono reali opportunità di mercato - aziende private.
Non esiste finora alcuno spazio per forme miste realistiche. Bisognerebbe
creare vantaggi concorrenziali che compensino i maggiori costi derivanti
dall'integrazione di gruppi di persone svantaggiate.
136
Capitolo II
BELGIO
di
Michel Simon
137
138
1. Il quadro giuridico
Le imprese sociali operanti nel campo dei servizi alla persona scelgono
generalmente lo statuto giuridico, creato nel 1921, di "associazione senza
fini di lucro" (ASBL). Questo statuto è infatti molto flessibile e poco impegnativo, dato che la creazione di una ASBL non richiede capitale iniziale.
Inoltre, questo statuto è necessario per ottenere diversi tipi di sovvenzioni
pubbliche destinate ad attività di carattere prettamente sociale e che non
sono accessibili alle società commerciali classiche. Ultimo, ma non meno
importante, il vantaggio che l’ASBL può esercitare a titolo accessorio
un'attività industriale o commerciale, senza però essere assoggettata alla
tassa sulle società.
Ma, per iniziative che si iscrivono chiaramente in una dinamica imprenditoriale, lo statuto di ASBL comporta anche degli inconvenienti e dei limiti,
come, ad esempio, l’immagine di impronta più socio-culturale che economica che può talvolta nuocere alle ASBL, le accuse di concorrenza sleale
legate ai diversi aiuti pubblici di cui esse possono beneficiare, o ancora le
difficoltà incontrate per ottenere finanziamenti bancari dato che esse offrono
spesso meno garanzie. È per questo che il legislatore ha deciso di creare
uno statuto giuridico che consenta a certe strutture di affermare la loro vocazione economica e commerciale, pur garantendo la preminenza del loro
progetto sociale. È così che è nato nell’aprile del 1995 lo statuto di "società
a finalità sociale" (SFS), che può essere assunto dal 1° luglio 1996. Questa
formula consente a qualsiasi società commerciale di adottare la definizione
"a finalità sociale", purché siano rispettate certe condizioni. Le più importanti di queste condizioni sono: i soci possono solo ricercare un beneficio patrimoniale nullo o limitato; la politica di distribuzione degli utili deve essere
conforme alle finalità della società; dopo un anno tutto il personale può acquisire la qualità di socio. È evidente che questo nuovo statuto di SFS sarà
adottato soprattutto da strutture che svolgono essenzialmente attività commerciali e che sono in grado di autofinanziarsi ampiamente. Ciò non significa
che in futuro anche le strutture specializzate nei servizi alla persona non possano trovare in questa forma di società un quadro giuridico adeguato per le
loro attività, anche se lo statuto delle ASBL appare più adatto per loro.
139
2. Tipologia dei settori di attività
In Belgio, le imprese sociali attive nei servizi alle persone sono presenti
in aree molto diversificate. Questo capitolo ci consentirà di fornire un panorama di questi diversi settori.
2.1 I servizi e le cure a domicilio
A. L’assistenza a domicilio
L’obiettivo dei servizi di assistenza a domicilio è quello di portare un
aiuto temporaneo alle famiglie e ai singoli individui, ma con delle priorità per
coloro che ne hanno maggiore bisogno e che sono più svantaggiati sul piano
finanziario. In Belgio, i servizi di assistenza a domicilio vengono organizzati
per le famiglie e per le persone anziane e vengono effettuati sia da ASBF
che da organismi a statuto pubblico. Si valuta che l’80% dell’assistenza sia
destinata alle persone anziane e che il restante 20% sia costituito da famiglie
nelle quali i problemi sociali si accompagnano a problemi di salute.
B. La bio-teleassistenza
La bio-teleassistenza è un servizio nuovo, che può essere definito come
una serie di tecniche che permettono di vigilare a distanza sulla sicurezza e
sulla salute di una persona, tutti i giorni e 24 ore su 24. Nella maggior parte
dei casi, si tratta di un dispositivo dotato di un trasmettitore che la persona
porta al polso o al collo e che aziona in caso di bisogno. Viene allora allertata una centrale telefonica e vengono contattati gli intervenienti. Questo
sistema consente di rompere l’isolamento della persona anziana ed ha, al
contempo, un ruolo di prevenzione che rassicura la persona; inoltre, incoraggia e rende possibile il mantenimento a domicilio, garantendo la massima
sicurezza. Questo sistema è stato introdotto nel 1986, facendo del Belgio il
primo Paese dell'Unione Europea a svilupparlo.
140
C. I servizi infermieristici a domicilio
Le cure a domicilio rappresentano una percentuale non trascurabile del
lavoro delle infermiere. Le infermiere di questo tipo che operano
nell’economia sociale sono dipendenti salariate di un organismo per le cure
a domicilio (i più noti sono la Croce gialla e bianca e il Centro per le cure a
domicilio).
D. I pasti a domicilio
Si tratta di un servizio di distribuzione di pasti caldi o da riscaldare a
domicilio. Questi servizi sono sempre organizzati da Centri pubblici di assistenza sociale (CPAS) - organismi che dipendono dai poteri pubblici locali
- ma non necessariamente forniti da questi centri, che talvolta a questo scopo sottoscrivono convenzioni con ASBL.
E. I servizi di prestito materiali
Il prestito di materiale (stampelle, letti, sedie a rotelle, ecc.) viene proposto, tra l’altro, da ASBL che operano nel campo dei servizi a domicilio.
F. I servizi di soccorso, di piccole riparazioni, di pulizia
Talune CPAS, ma anche ASBL e gruppi di volontari, hanno costituito
dei servizi destinati ad aiutare le persone anziane a svolgere dei compiti
precisi o a soddisfare dei bisogni più occasionali. Fra questi ultimi, si possono citare servizi di lavanderia, di pedicure, di pulitura dei vetri, e di soccorsi vari (trasporto d’urgenza, sorveglianza notturna, traslochi, prestito di
materiali, ecc.). In generale, si tratta di iniziative locali.
G. I centri di coordinamento delle cure e dei servizi a domicilio
Questo paragrafo mette chiaramente in evidenza che i servizi riguardanti l’assistenza a domicilio sono caratterizzati da una grande eterogeneità. In
141
passato, tutti i servizi descritti funzionavano a compartimenti stagni e in concorrenza gli uni con gli altri. Di fronte a tale incoerenza, che era in totale
contraddizione con la domanda pluridisciplinare, si è sviluppata l’idea di una
collaborazione fra i servizi sociali e sanitari, che ha dato vita ai Centri di
coordinamento delle cure e dei servizi a domicilio (CCSSAD), riconosciuti
e finanziati a partire dal 1989. La finalità di questi centri, creati da persone
di diritto pubblico o da ASBL, è il coordinamento, in una zona geografica
precisa, dell’assistenza alle persone prive di autonomia.
2.2 Altri servizi, oltre all’assistenza a domicilio, per persone anziane e famiglie
A. Altri servizi alle persone anziane
Grazie all’aiuto di numerosi volontari, alcune ASBL offrono dei servizi
di reperibilità per il sostegno psicologico ed amministrativo. Tali servizi spaziano dalle materie giuridiche e sociali ai passatempi per il tempo libero per
la terza età, oltre a fornire assistenza psicologica.
Un altro tipo di servizi riguarda la "socializzazione" degli anziani: si tratta
di club, associazioni della terza età o gruppi teatrali che organizzano attività
comuni per favorire l’avvicinamento tra giovani ed anziani. La socializzazione delle persone anziane passa anche attraverso le associazioni di pensionati locali che organizzano regolarmente escursioni ed anche viaggi all’estero
per i loro associati.
B. Altri servizi alle famiglie
I centri di pianificazione familiare, che hanno quasi sempre lo statuto di
ASBL, svolgono una funzione di consulenti per le famiglie. I loro servizi
comprendono consulenze mediche, consulenze psicologiche e sociali, consulenze giuridiche e attività educative. Accanto a questi centri, si contano
servizi diversi, prestati anche da ASBL, quali ludoteche (prestito di giochi),
biblioteche mobili, discoteche mobili, ascolto telefonico, ecc.
142
2.3 L’accoglienza in istituti
A. Le case di riposo
Le case di riposo sono per definizione delle strutture di accoglienza,
pubbliche o private, nelle quali l’alloggiamento e le cure familiari e domestiche sono forniti collettivamente a persone di almeno 60 anni che vi risiedono in maniera abituale. Fra le case di riposo si possono distinguere tre
grandi settori: le ASBL - che raggruppano soprattutto le strutture prima
gestite da congregazioni religiose -, le case di riposo private a fini di lucro e
il settore pubblico. Questi tre tipi di organizzazione si distinguono soprattutto per la clientela alla quale si rivolgono. Mentre le case di riposo private a
fini di lucro hanno una gamma di clienti molto ampia, le ASBL accettano
soprattutto persone fisicamente autosufficienti o semi-valide. Le case di
riposo pubbliche ospitano in maggioranza persone fisicamente autosufficienti, ma anche un 30% di invalidi.
B. Le case di riposo e di cura
Le case di riposo e di cura, simili a dei quasi-ospedali, nascono solo
nel 1982. Sono destinate a persone anziane che, a causa della loro invalidità, non sono in grado di svolgere i compiti della vita di tutti i giorni e che
necessitano di cure infermieristiche e paramediche. Le case di riposo e di
cura accolgono soprattutto invalidi con un’età media di 85 anni, spesso
provenienti da ospedali o da case di riposo che non possono sostenere i
costi dei casi particolarmente gravi. Come le case di riposo, esse possono
essere gestite sia dal settore pubblico, sia da ASBL, sia da privati con fini
di lucro.
C. I centri diurni
In questo tipo di istituzioni, le persone anziane che vivono a casa loro,
ma che hanno perso un po’ di autonomia, possono beneficiare di servizi
sanitari, culturali, ecc., senza però passarvi la notte. Si tratta di una sorta di
143
nicchia di transizione tra la casa e l’istituto. Frequentando questi centri, le
persone anziane si abituano a vivere in un ambiente di vita collettiva e si
preparano eventualmente ad entrare in casa di riposo. I centri devono obbligatoriamente essere collegati con una casa di riposo o con una casa di
riposo e di cura riconosciuta, oppure a un centro di coordinamento riconosciuto per cure e servizi a domicilio.
D. Le case-albergo
Queste residenze, che devono accogliere almeno un 2% di persone oltre i 60 anni, sono particolarmente diffuse nelle Fiandre. Il personale non è
sovvenzionato e le spese di soggiorno sono completamente a carico dei
residenti. Queste strutture possono essere gestite da una ASBL, da
un’istituzione privata a fini di lucro o da un'istituzione pubblica.
2.4 L’accoglienza della prima infanzia
A. I centri di accoglienza abituali
I "centri di accoglienza abituali" sono quelli che si prendono cura dei
bambini per un periodo relativamente lungo. Essi possono avere due forme
diverse.
Il primo tipo è quello sovvenzionato e riguarda gli asili-nido, i prégardiennats, le case comunali di accoglienza per l’infanzia e i servizi di "supervisione" responsabile. Queste strutture sono riconosciute e sovvenzionate
dall’Office de la naissance et de l’enfance (ONE)1 per la Comunità francese del Belgio. Gli asili-nido accolgono bambini da 0 a 3 anni ed hanno
una capacità di accoglienza compresa fra 18 e 48 posti. I prégardiennats
sono strutture che hanno la stessa capacità degli asili-nido e che accolgono
1
L’ONE è un organismo paracomunitario che organizza la politica per l’infanzia: è responsabile del controllo di tutti i centri di accoglienza riconosciuti e del finanziamento di alcuni
di essi.
144
bambini dai 18 mesi ai 3 anni. I servizi di "supervisione" responsabile assicurano la cura di bambini da 0 a 6 anni presso il domicilio della "supervisor"
(da uno a tre bambini per ogni "mamma di giorno")2. Le case comunali di
accoglienza per l’infanzia sono il corrispondente socialista dei servizi di
"mamma di giorno" responsabile (con 12-24 bambini da 0 a 3 anni).
Accanto a questo tipo di accoglienza esiste anche l’accoglienza non
sovvenzionata, che può essere collettiva, cioè l’asilo, o più individuale, cioè
la sorvegliante indipendente. Dato il continuo aumento della domanda in
materia di sorveglianza dei bambini piccoli, le forme di accoglienza non
sovvenzionata rispondono alla domanda non soddisfatta dai centri sovvenzionati. Stanno divenendo sempre più istituzionali e il numero di bambini
accolti da ogni sorvegliante o in ogni asilo aumenta sempre più.
B. I centri di accoglienza occasionali
Questa categoria di centri di accoglienza di emergenza raggruppa qualche struttura sovvenzionata (centri d’accoglienza, case materne, pouponnières) ed altre non sovvenzionate (farandolines, haltes-garderies, bébés
papotes, bébés rencontres), tutte caratterizzate dal fatto di prendersi cura
dei bambini solo per un periodo di tempo molto limitato.
Fra le strutture sovvenzionate, i centri di accoglienza ospitano in internato bambini da 0 a 6 anni di cui non possono occuparsi i rispettivi genitori.
I bambini possono continuare i loro studi, o sul posto, o in una scuola vicina
al centro. Trattandosi di una soluzione d’emergenza, un assistente sociale si
incarica di trovare assieme ai genitori una soluzione stabile. Le case materne
accolgono le madri con problemi assieme ai loro bambini e forniscono loro
alloggio momentaneo. Infine, le pouponnières sono centri d’accoglienza di
emergenza destinati ai bambini fino ai 3 anni che stanno vivendo situazioni
difficili (maltrattamenti, abitazioni malsane, ecc.) e che vengono ospitati in
internato per un periodo di tempo limitato (meno di sei mesi).
2
Questa formula di sorveglianza familiare è particolarmente sostenuta dai movimenti cristiani.
145
I centri non sovvenzionati raggruppano una serie di strutture: le farandolines, che accolgono bambini da 1 a 3 anni per qualche ora, una o due
volte la settimana; le haltes-garderies, che sono una forma di baby-sitting
collettivo (per un massimo di quattro ore al giorno) per bambini da 0 a 6
anni, rivolte essenzialmente alle madri non lavoratrici che desiderano avere
qualche ora libera; le bébés papotes o bébés rencontres, che tendono alla
socializzazione dei bambini da 0 a 6 anni per mezzo di incontri organizzati a
turno presso il domicilio dei partecipanti o in un locale apposito.
2.5 Il tempo libero e i giovani
A. I centri-vacanze
L’ONE assicura la gestione amministrativa dei documenti e l’ispezione
di tre tipi di centri-vacanze che possono ottenere il riconoscimento e il sussidio: i campeggi, organizzati su iniziativa dei movimenti giovanili a favore
dei loro associati, che durano da dieci a quindici giorni e si svolgono in
condizioni "spartane"; le colonie, che possono essere organizzate da una
ASBL, che accolgono i bambini per quindici-trenta giorni in soggiorni al
mare, in campagna o anche all’estero; gli spazi-gioco, che funzionano solo
di giorno e sono situati in luoghi dove siano disponibili lo spazio e le installazioni sufficienti per realizzare attività di vacanza sostenute da un progetto
pedagogico adeguato; questi centri continuano a proporre nuove attività,
come l’equitazione, il mountain-bike, la fotografia, lo studio della natura, la
psicomotricità, l’approccio alla musica, ecc.
B. I centri dei giovani e le organizzazioni della gioventù
La comunità francese del Belgio riconosce e sovvenziona centri e organizzazioni per la gioventù. Essi offrono ai giovani attività culturali e sportive,
ma anche sostegno psicologico, sociale e amministrativo.
146
2.6 La lotta contro l’emarginazione sociale e l’insicurezza
A. La lotta contro l’abbandono della scuola e l’analfabetismo
Nonostante un sistema di istruzione molto dispendioso per la collettività, i tassi di analfabetismo e di insuccesso scolare sono molto alti in Belgio.
Non esistono statistiche ufficiali che forniscano cifre precise, ma si valuta
che il Belgio conti dai 600.000 agli 800.000 analfabeti, di cui circa 140.000
di origine straniera. Per rimediare a questo problema, sono stati creati due
tipi di strutture, sia pubbliche che associative: da una parte, le scuole "per i
compiti", rivolte ai bambini, e dall’altra, i centri di alfabetizzazione, indirizzati
ad un pubblico di adulti.
Le scuole "per i compiti" cercano di mettere in grado i bambini - soprattutto di estrazione familiare svantaggiata, spesso figli di immigrati - di
acquisire i mezzi per riuscire meglio a scuola e di evitare l’abbandono della
scuola o l’avversione per l’apprendimento, offrendo loro, tra l’altro, un
aiuto quotidiano per fare i compiti e per recuperare. La lotta contro
l’analfabetismo di ritorno assume diverse forme: corsi collettivi di francese
per persone in difficoltà, corsi di recupero, corsi di alfabetizzazione collettivi
o individuali.
B. La lotta contro l’insicurezza e l’emarginazione sociale
Alcune associazioni svolgono attività miranti alla lotta contro
l’insicurezza urbana, contro l’assenteismo e l’abbandono della scuola, contro il razzismo e contro la tossicodipendenza. Alcune si occupano dei tifosi
di calcio violenti, mentre altre, nel quadro di una politica di integrazione
sociale, si dedicano alla ristrutturazione di case o alla gestione di immobili.
2.7 Sviluppo locale e creazione di servizi alla persona
147
In linea generale, l’organizzazione dei servizi tradizionali alle persone è
spesso curata da grosse federazioni che poi decentralizzano l’offerta verso
strutture più locali. Tuttavia, certe regioni, e in particolare le aree rurali,
presentano caratteristiche talmente specifiche, che ci si può chiedere legittimamente se dei "micro-progetti" non garantirebbero un’offerta più pertinente e più aderente ai bisogni. Tali micro-progetti potrebbero inoltre costituire
dei laboratori interessanti per uno sviluppo più ampio dei servizi. Pur essendo ancora minoritarie, esistono iniziative locali nel campo dei servizi alla
persona che talvolta assumono una dimensione insperata, riuscendo a conquistare notevoli fette di mercato grazie alla conoscenza approfondita
dell’ambiente locale che consente un reale adeguamento dell’offerta alla
domanda. Tali iniziative possono andare dall’assistenza domiciliare agli asilinido, alla sorveglianza para-scolare, alla fornitura di pasti a domicilio, al
sostegno di movimenti per la gioventù, ma le iniziative locali in aree rurali si
esprimono anche attraverso servizi innovatori, meno tradizionali, come i
trasporti comuni nell’area rurale.
2.8 Laboratori protetti e imprese di formazione attraverso il lavoro
Concludiamo l’enumerazione dei diversi tipi di imprese sociali operanti
nel settore dell’assistenza alle persone con due casi-limite. Si tratta di due
tipi di imprese sociali che sono effettivamente attive nel campo dei servizi
alle persone, ma che rientrano anche nella sfera dell’inserimento sociale
attraverso il lavoro. Il primo caso riguarda le persone portatrici di handicap
fisico o mentale. Si tratta di strutture denominate "laboratori protetti". Nati
nel 1963, essi hanno la forma giuridica di ASBF e ricevono sovvenzioni
pubbliche che consentono di finanziare l’inquadramento di persone portatrici di handicap e di compensare la loro produttività più bassa. I laboratori
protetti offrono lavoro stabile e remunerato a portatori di handicap, facendoli partecipare alla produzione di beni o servizi che vengono poi venduti
sul mercato. Il secondo tipo di struttura è relativo alla formazione attraverso
il lavoro. Le prime iniziative in questo campo risalgono all’inizio degli anni
'80, sotto forma di piccole imprese nelle quali persone svantaggiate, che
148
avevano rotto con il sistema educativo tradizionale, potevano lavorare e al
tempo stesso acquisire una formazione, grazie alla presenza di istruttori
specializzati. Dal 1987, le autorità pubbliche le hanno riconosciute ed hanno
fornito loro un quadro legale specifico; a partire dal 1995, vengono chiamate "imprese di formazione attraverso il lavoro" (EFT). Questi organismi,
costituiti in ASBL, accolgono giovani che rispondono a determinati requisiti.
L’obiettivo delle EFT consiste nell’assicurare la formazione dei partecipanti,
ricorrendo ad una pedagogia specifica che si basa sullo svolgimento di un
lavoro produttivo e sull’accompagnamento psico-sociale dello stagista.
3. Dimensioni del fenomeno
L’obiettivo di questo capitolo è di dare un’idea delle dimensioni del fenomeno dei servizi alle persone forniti da imprese sociali in Belgio. A tal
fine, indicheremo la portata di alcuni settori per i quali sono disponibili informazioni.
3.1 L’assistenza a domicilio
In Belgio, l’assistenza alle famiglie e alle persone anziane è strutturata
attraverso una rete di 238 servizi di assistenza a domicilio, che possono
avere uno statuto privato sotto forma di ASBL (23%) o uno statuto pubblico (77%). Questi servizi raggruppano oltre 14.000 assistenti familiari e
assistenti agli anziani. Il settore delle ASBL, pur rappresentando solo il
23% delle organizzazioni, impiega il 74% di questi assistenti familiari, contro
il 26% del settore pubblico. Il settore si suddivide in due grandi tendenze: le
associazioni cristiane e le associazioni socialiste. Il numero di ore prestate e
sovvenzionate è di oltre 11,5 milioni per il settore privato (ossia il 77%) e di
3,4 milioni per il settore pubblico (23%).
3.2 Altri servizi alle famiglie
149
In materia di centri di pianificazione familiare, nel Belgio francofono
quattro federazioni raggruppano 71 centri, e cioè 33 Centri di pianificazione
familiare laici, 18 Centri di consulenza coniugale, di ispirazione cristiana, 11
Centri familiari pluralisti e 9 Centri di promozione coniugale e familiare socialisti.
3.3 L’accoglienza in istituzioni
A. Le case di riposo
In Belgio, la popolazione alloggiata nelle case di riposo è quasi raddoppiata fra il 1970 e il 1992: è passata da 49.384 a 85.472 persone, con
un aumento del 73%. Nel Paese si contano circa 2.000 case di riposo con
circa 100.000 letti. Fra queste istituzioni, il 22% appartiene al settore delle
ASBL, il 57% a quello privato commerciale e il 21% al settore pubblico. A
livello di ripartizione dei letti, il 31% dipende dalle ASBL, il 34% dal settore
privato commerciale e il 35% dal settore pubblico.
B. Le case di riposo e di cura
Le sole cifre disponibili che distinguono le ASBL riguardano la Vallonia. Secondo tali cifre, esistono circa 5.000 letti in circa 120 case di riposo
e di cura valloni; il 65% di questi letti sono gestiti dal settore pubblico, 32%
dalle ASBL e 3% dal settore privato commerciale.
C. I centri diurni
Nella comunità belga francese sono riconosciuti 24 centri diurni. Tra di
essi, 10 dipendono dal settore pubblico e 14 da quello privato, costituito in
maggioranza da ASBL. È da notare che la maggior parte di questi centri
non può accogliere più di dieci persone.
150
Nelle Fiandre, i centri diurni riconosciuti sono 21 ed offrono in tutto
167 posti per persone anziane; ogni anno sono 600-700 le persone che si
rivolgono a questi centri. Anche in questo caso, oltre la metà dei centri non
può accogliere più di dieci persone. Il numero di questi centri diurni, di creazione recente, è largamente insufficiente in rapporto ai bisogni.
D. Le case-albergo
Esistono 78 case-albergo con circa 3.000 posti. Sono gestite per il
41% da ASBL, per il 36% da una struttura pubblica e per il 23% da un'istituzione privata commerciale.
A. I centri di accoglienza abituali sovvenzionati
Nel Belgio francofono ci sono: circa 220 asili-nido con una capacità di
circa 9.000 posti; 80 servizi di sorveglianza responsabile con circa 3.000
sorveglianti che offrono oltre 9.000 posti; i prégardiennats offrono oltre
900 posti; le case comunali di accoglienza per l’infanzia dispongono di circa
750 posti.
B. I centri di accoglienza abituali non sovvenzionati
La capacità complessiva dei centri di accoglienza non sovvenzionati
nella comunità francofona arriva a circa 7.000 posti. Di questi, il 61% è
presso le case d’infanzia e il 29% presso sorveglianti che accolgono simultaneamente da 3 a 5 bambini. Il restante 10% dei posti è presso le sorveglianti che offrono una sistemazione familiare vera e propria, cioè quelle che
accolgono solo uno o due bambini. Si contano oltre duecento case
d’infanzia, 940 sorveglianti indipendenti e 319 famiglie d’accoglienza.
C. I centri d’accoglienza occasionali sovvenzionati
151
Nelle pouponnières della comunità francese del Belgio, si contano ogni
anno oltre 21.000 giornate di presenza sovvenzionate dall’ONE e oltre
37.000 giornate nei centri di accoglienza. Le 17 case materne (che accolgono mamme con i loro bambini) hanno una capacità potenziale superiore
ai 300 posti e totalizzano circa 80.000 giornate di presenza sovvenzionate
dall’ONE per le donne e oltre 92.000 per i bambini.
3.5 Il tempo libero e i giovani
A. I centri-vacanze riconosciuti
Ogni anno, nel Belgio francofono 366 centri-gioco accolgono circa
60.000 bambini per oltre 720.000 giornate; 305 colonie di vacanze accolgono circa 16.500 bambini per circa 200.000 giornate; 615 campeggi accolgono oltre 13.000 bambini per oltre 130.000 giornate. In totale, circa
90.000 bambini frequentano ogni anno 1.286 centri di vacanza, per un
totale che supera il milione di giornate.
B. I centri giovanili e le organizzazioni della gioventù
In Belgio la comunità francese riconosce e sovvenziona 84 organizzazioni per la gioventù e 151 centri giovanili (case della gioventù, centri
d’informazione, centri d’incontro e di alloggio).
3.6 La lotta contro l’abbandono della scuola e l’analfabetismo
Nell’area francofona sono attive 285 scuole "per i compiti", con circa
700 lavoratori salariati (380 se si calcola l’equivalente a tempo pieno), un
migliaio di volontari e circa 9.500 allievi. I centri di alfabetizzazione sono
circa 195, con circa 230 lavoratori salariati (61 in equivalente a tempo pieno), 360 volontari e 4.400 allievi.
3.7 Laboratori protetti e imprese di formazione attraverso il lavoro
152
Oggi, esistono in Belgio oltre 170 laboratori protetti, che accolgono
circa 20.000 persone handicappate. In Vallonia, 66 laboratori protetti occupano oltre 5.000 persone handicappate.
Nel Belgio francofono esistono una sessantina di imprese di formazione
attraverso il lavoro. Queste strutture accolgono complessivamente oltre
2.000 stagisti ogni anno. Nel 1994, gli stagisti restavano in media nove mesi
in una EFT (contro i sei mesi del 1990), con un minimo di tre mesi e un
massimo legale di 18 mesi. La durata media settimanale della formazione è
di 35 ore.
4. Caratteristiche organizzative
4.1 Modalità di finanziamento
In Belgio, le imprese sociali di servizio alla persona sono caratterizzate
da una modalità di finanziamento misto pubblico/privato. I poteri pubblici
finanziano una percentuale spesso notevole delle attività di certe imprese
sociali, ma anche gli utenti contribuiscono a finanziare in parte i servizi di cui
sono beneficiari. Il Belgio costituisce un bell’esempio di questa modalità di
finanziamento misto, che probabilmente è destinata a svilupparsi in futuro
anche in altri Paesi. Qui di seguito diamo la descrizione di questo modo di
procedere, presentando alcuni settori di servizi alle persone che beneficiano
di questo sistema.
Cominciamo illustrando l’esempio dell’assistenza a domicilio. I poteri
pubblici regionali accordano i principali sussidi ai servizi di assistenza a domicilio. Nel Belgio francofono, l’ammontare medio di queste sovvenzioni
copre circa il 70% del costo di produzione di un’ora di assistenza sovvenzionata in un servizio privato di assistenza a domicilio - tale costo può essere valutato in circa 650 FB (16,6 ECU) all’ora. Alle sovvenzioni delle regioni si aggiungono quelle delle amministrazioni subordinate (sovvenzioni
provinciali, dei comuni e dei Centri pubblici di aiuto sociale, di alcune mutue). Ma le sovvenzioni vengono accordate ai servizi fino a concorrenza di
un numero limitato di ore di prestazioni. Di conseguenza, il numero di ore
prestate oltre questa quota è a carico del servizio stesso. Inoltre, la sovven153
zione è un importo fisso e indicizzato che, pur dovendo rappresentare il
salario dell’assistente familiare, spesso non copre la totalità dei costi che i
servizi devono sostenere (copre circa l’80% di tali costi). Inoltre, la sovvenzione non tiene conto dell’anzianità. Si rivela allora necessaria la partecipazione dei volontari. La loro quota parte pagata agli assistenti familiari o
domiciliari e agli infermieri dipenderà da un tariffario che tiene conto dei
redditi e della composizione della famiglia (da circa 35 a 315 FB all’ora,
cioè da 1 a 8 ECU). La partecipazione media dei volontari ammonta a circa 90 FB (2,3 ECU). Complessivamente, l’86% degli introiti dei servizi
privati di assistenza familiare sono di origine pubblica, mentre il restante
14% è fornito dai volontari.
Nel campo dell’accoglienza sovvenzionata alla prima infanzia,
l’esercizio degli asili-nido può essere sovvenzionato dall’Office de la naissance et de l’enfance (ONE) e dall’Office national d’allocations familiales
pour travailleurs salariés (ONAFTS), mentre i prégardiennats, le case
comunali di accoglienza dell’infanzia e i servizi di sorveglianti responsabili
ricevono sovvenzioni di esercizio solo dall’ONE. Accanto a questi sussidi
di esercizio pubblici, i genitori si accollano un certo costo, calcolato in base
ai redditi netti mensili cumulativi del nucleo familiare, che varia da circa 65 a
650 FB (da 1,7 a 16,6 ECU) al giorno. Ma i poteri pubblici intervengono
ancora con una sorta di secondo sussidio: infatti il nucleo familiare può dedurre dai redditi professionali l’80% delle spese per la custodia dei bambini.
Il sistema di finanziamento misto si ritrova anche nelle case di riposo.
Una convenzione, stipulata nel 1991 fra le case di riposo e gli organismi
assicuratori della previdenza sociale, ha instaurato un sistema di intervento
forfettario dell’assicurazione per cure sanitarie, il cui ammontare dipende
dal grado di dipendenza del beneficiario. L’intervento dell’Assicurazione
malattia-invalidità consiste in un sussidio giornaliero denominato "sussidio
per cure e assistenza nelle azioni di vita quotidiana". Questo sussidio copre
le cure prestate dagli infermieri(e), dai cinesiterapeuti e logopedisti, il materiale usato per le cure, l’assistenza negli atti di vita quotidiana e tutte le azioni rivolte alla riattivazione, alla riabilitazione e alla reintegrazione sociale.
Parallelamente all’intervento dell’Assicurazione malattia-invalidità, le spese
154
di alloggiamento presso la casa di riposo sono a carico dell’utente. La fissazione di tali spese è lasciata all’iniziativa degli enti organizzatori o dei proprietari. In ogni caso, il prezzo di una giornata di degenza deve comprendere le spese di vitto e alloggio, il cambio e la pulizia delle lenzuola. Si calcola
che il prezzo mensile per la degenza in una casa di riposo parta da un minimo di 30.000 FB (769 ECU). Ma circa il 30% dei residenti in casa di riposo non è in grado di pagare tutte le spese di degenza: intervengono allora i
poteri pubblici, attraverso i Centri pubblici di assistenza sociale, che si fanno carico della differenza che non può essere pagata dall’utente.
Un altro esempio di finanziamento misto è fornito dai laboratori protetti.
Da un lato, essi beneficiano di sussidi pubblici, dall’altro, fanno partecipare
le persone portatrici di handicap alla produzione di beni e servizi che sono
venduti sul mercato. Tale produzione permette loro di garantirsi un autofinanziamento pari a circa il 50%.
Un’altra forma di finanziamento misto è costituita dalla messa a disposizione, da parte dei poteri pubblici, di posti di lavoro ampiamente sovvenzionati. Infatti, per realizzare i programmi di riassorbimento della disoccupazione (PRC), i poteri pubblici nazionali e regionali si sono largamente appoggiati sulle iniziative del mondo associativo: sono state soprattutto molte
associazioni senza fini di lucro a sviluppare sul posto i progetti di pubblica
utilità, grazie ai quali migliaia di disoccupati hanno potuto essere rimessi al
lavoro. Numerose ASBL attive nel campo dei servizi alla persona hanno
potuto beneficiare di questi impieghi sovvenzionati. Nel settore
dell’assistenza a domicilio, numerose collaboratrici domestiche, assistenti
familiari e assistenti agli anziani hanno potuto essere assunte nel regime dei
PRC; i servizi di accoglienza della prima infanzia hanno beneficiato
dell’assunzione di puericultrici; numerosi impieghi sovvenzionati sono stati
inoltre concessi alle organizzazioni e ai centri giovanili; a questo vanno aggiunte le numerose e varie ASBL che, accanto al loro proprio finanziamento, hanno potuto ingaggiare personale gratuitamente oppure pagando solo
una parte più o meno esigua della retribuzione.
4.2 Il ruolo dei volontari e il loro impatto sull’organizzazione
155
I servizi alla persona presentano una grandissima diversità di situazioni
per quanto riguarda il ricorso al volontariato. Certe iniziative si basano quasi
esclusivamente sui volontari, altre li rifiutano esplicitamente, altre ancora si
trovano in situazioni intermedie.
Nella maggioranza dei casi, le imprese sociali di servizio alle persone si
sono appoggiate sul lavoro volontario all’inizio della loro attività. Ma, non
appena possibile, i volontari vengono sostituiti, o comunque integrati, con
lavoratori permanenti. In linea generale, dopo un certo tempo oppure oltre
un certo numero di volontari, sono necessari i lavoratori a tempo pieno, in
particolare per organizzare e dirigere le attività.
Il rifiuto di ricorrere al volontariato può essere originato da diversi motivi: la necessità di disporre di persone ben formate; la preoccupazione di
creare impieghi o di salvaguardarli; il fatto che si può essere più esigenti con
il personale remunerato; il problema di non poter sempre contare sui volontari.
Molte associazioni inquadrano, formano, sostengono e aiutano i loro
volontari. Qualcuna versa loro una somma che rappresenta, a seconda dei
casi, un rimborso spese o un’entrata complementare - spesso molto modesta. Le associazioni assicurano anche i loro volontari.
5. Le politiche pubbliche
È soprattutto a livello locale che logicamente si esprime l’azione concreta dei poteri pubblici in materia di organizzazione di servizi alla persona.
Lo Stato federale, le Regioni e le Comunità svolgono un ruolo certamente
non trascurabile, ma che riguarda piuttosto la regolamentazione, la strutturazione e il finanziamento.
La regolamentazione - Le principali attività regolamentate dai poteri
pubblici sono di due categorie. Da una parte, troviamo i servizi di assistenza
alle famiglie e alle persone anziane, che sono stati oggetto di diversi decreti
della Comunità francese che regolano il riconoscimento dei servizi, la concessione di sovvenzioni e la fissazione del contributo da parte del beneficia156
rio dell’assistenza. Dall’altra parte, i servizi di accoglienza all’infanzia sovvenzionati dall’ONE dipendono anch’essi da decreti della Comunità francese che fissano gli obiettivi, lo statuto giuridico, il riconoscimento, le condizioni di esercizio e la partecipazione finanziaria dei genitori. La Regione
vallone, da parte sua, interviene a livello della formazione attraverso il FOREM (ufficio comunitario e regionale della formazione professionale e
dell’occupazione), che dal 1992 collabora con gli organismi che provvedono alla formazione di ausiliarie polivalenti e di assistenti familiari.
La strutturazione - La Comunità francese ha assunto un ruolo di
strutturazione nel settore dell’assistenza a domicilio, favorendo con un decreto la collaborazione tra i servizi sociali e i servizi sanitari, per poter meglio rispondere alle domande pluridisciplinari delle persone anziane. È così
che sono nati i Centri di coordinamento delle cure e dei servizi a domicilio,
che hanno il compito di coordinare, in una zona geografica precisa, la cura
delle persone prive di autonomia.
Il finanziamento - I poteri pubblici intervengono nello sviluppo dei
servizi alla persona attraverso diversi canali di finanziamento: per mezzo
dell’assegnazione di posti di lavoro sovvenzionati con i programmi di riassorbimento della disoccupazione, concedendo sovvenzioni ai servizi, o ancora, sovvenzionando la domanda, ad esempio concedendo la possibilità
agli utenti dei servizi di custodia dei bambini di dedurre fiscalmente dai loro
redditi professionali una parte delle spese di custodia. L’azione pubblica
locale si esprime solitamente attraverso il finanziamento e l’organizzazione di
servizi.
6. I problemi
6.1 Presentazione generale
In linea di massima, un progetto di impresa e un'équipe motivata non
sono sufficienti a superare qualsiasi difficoltà. Questo capitolo si propone di
157
elencare una serie di problemi con i quali si confrontano le imprese sociali
attive nel settore dei servizi alla persona.
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Bisogna innanzitutto rimarcare che le difficoltà incontrate dalle imprese
sociali che offrono servizi alla persona (in particolare le difficoltà finanziarie: finanziamento iniziale, liquidità e sviluppo di nuove attività) sono
in gran parte simili a quelle che incontrano le imprese commerciali classiche. Ciò spiega certe richieste particolari, come l’assistenza tecnica o
aiuti all’avviamento. Tuttavia, le difficoltà legate agli impieghi finanziati
dai programmi pubblici di riassorbimento della disoccupazione (precaria, di durata indeterminata, ecc.) sono specifiche delle imprese sociali.
In certi campi di attività, l’offerta è chiaramente razionata: ai prezzi
proposti, la domanda è superiore all’offerta, essendo questa limitata dal
numero di impieghi sovvenzionati. Questo razionamento pone problemi
particolari alle imprese che devono farsi conoscere e consolidare la loro credibilità. Infatti, in caso di successo dovuto ad un buon lancio,
l’offerta rischia di non poter seguire l’aumento della domanda, il che
può rivelarsi negativo per la reputazione dell’iniziativa.
Il ruolo o la modalità di funzionamento dei poteri pubblici - e cioè di chi
sovvenziona - non sempre dà piena soddisfazione. Le loro decisioni
non vengono sempre comprese bene; talvolta, la lentezza di reazione
dei poteri pubblici è recepita male; piccole disfunzioni sono spesso
rivelatrici dello scarto esistente tra le aspettative del potere sovvenzionante e l’impegno personale richiesto da numerose attività; gli interventi
dei poteri pubblici mancano talvolta di coerenza.
Alcuni problemi sono anche legati alla precarietà degli impieghi, che
induce certi lavoratori a rivolgersi verso impieghi più stabili. È evidente
che, almeno per certi lavoratori, l’impegno nelle associazioni è una seconda scelta. Anche se si entusiasmano al lavoro o lo apprezzano, gli
inconvenienti (insicurezza, assenza di incentivazione economica, ecc.)
legati a certi statuti li scoraggiano.
Molte esperienze si pongono dei quesiti sulla continuità dei servizi che
esse offrono, timore spesso legato al problema dell’impiego. Esse temono di lanciare dei servizi, la cui produzione dovrà essere interrotta.
158
*
Infatti, diverse associazioni si sono trovate nella necessità di abbandonare delle attività perché le regole di finanziamento erano state modificate o perché degli impieghi sovvenzionati erano stati ritirati.
Un’informazione ampiamente diffusa e che passa per canali seri consente di far conoscere e di rendere credibile un’iniziativa. Purtroppo,
non tutte le imprese sociali ci riescono e hanno bisogno di tantissimo
tempo per far conoscere i loro servizi.
6.2 Illustrazione dei problemi in due grandi settori
A. L’assistenza a domicilio
La terza e la quarta età sono una componente importante del rinnovamento della domanda globale di assistenza a domicilio. Nella maggioranza
dei casi, la soddisfazione di questi nuovi bisogni è assicurata dall’evoluzione
significativa dei servizi di assistenza a domicilio, sia classici che innovativi.
D’altra parte, per poter rispondere a un’accresciuta domanda di pluridisciplinarietà, la politica belga di mantenimento a domicilio sembra evolversi
sempre più verso una politica globale, capace di coordinare l’assistenza
sociale e le cure sanitarie, che però dipendono da due poteri diversi, e cioè
rispettivamente l’autorità regionale (e locale) e l’autorità nazionale. Malgrado tutto, sussistono alcune inadattabilità.
Lo scarso utilizzo dei servizi esistenti - Innanzitutto, sembra che
molte persone anziane esitino a ricorrere ai servizi di assistenza familiari. Si
ritiene che attualmente la percentuale di persone di oltre 75 anni che ricorrono a questi servizi sia del 20%. La soluzione privilegiata dalle persone
anziane resta l’aiuto che viene dalla famiglia che, pur essendo meno disponibile che in passato, cerca di mobilitarsi attivamente per i suoi cari. Si è
anche potuto constatare che, spesso, le persone anziane dotate di un dispositivo di televigilanza lo attivino solo in casi di estrema urgenza e all’ultimo
momento, perché vogliono restare "indipendenti" e non causare alcun disturbo. Questo atteggiamento si spiega forse in parte con il costo, ma alcuni
avanzano un’altra ipotesi: facendo parte di una generazione che ha cono159
sciuto la seconda guerra mondiale, le persone della quarta età hanno conservato una mentalità che "impedisce" loro di chiedere aiuto.
L’inadeguatezza di certi servizi ai bisogni delle persone - Il servizio di distribuzione di pasti caldi a domicilio costituisce un servizio indispensabile per le persone anziane e largamente diffuso, ma sembra che talvolta a
questo servizio sia opposto un rifiuto o una certa resistenza da parte del
beneficiario, per il quale il pasto si riduce ad un piatto depositato anonimamente sulla soglia di casa e che non corrisponde necessariamente ai suoi
gusti personali. Si deve inoltre notare che gli orari proposti dai servizi non
sempre corrispondono alle richieste delle famiglie. Secondo numerose organizzazioni di servizi di assistenza familiari, una delle inadattabilità
dell’offerta alla domanda risiede nella scarsa proporzione di persone handicappate e di famiglie molto indigenti toccate dai servizi. In questo caso, si
tratterebbe di un problema di insolvibilità della domanda.
L’assistenza nei lavori domestici - Mentre i servizi di assistenza familiare sembrano, malgrado tutto, rispondere in gran parte alla domanda,
l’offerta di servizi di assistenza per i lavori domestici è caratterizzata da una
grande penuria. D’altra parte, l’aiuto nei lavori domestici presso privati è il
luogo del lavoro "nero" per eccellenza. Oltre il 90% delle migliaia di "signore delle pulizie" che lavorano presso i privati presta servizi non dichiarati.
B. L’accoglienza della prima infanzia
La situazione attuale - La Comunità francese soffre di una carenza
di posti di accoglienza per i bambini con genitori che lavorano, anche se i
19.000 posti attualmente esistenti la pongono in una posizione piuttosto
invidiabile in confronto ai suoi vicini. Questa cifra significa infatti che il 20%
dei bambini piccoli trova accoglienza in una struttura sovvenzionata dai poteri pubblici, mentre la media europea è attorno al 5%. Circa il 30% dei
bambini al di sotto dei 3 anni per i quali si deve ricorrere all’una o all’altra
forma di custodia possono essere affidati a servizi di custodia organizzati
(sovvenzionati o no). Il restante 70% è preso in carico dalle famiglie o da
sorveglianti clandestini. Si sa che nella Comunità francese, la custodia in
famiglia, soprattutto presso i nonni, riguarda circa il 57% di questi bambini.
160
La domanda insoddisfatta - Innanzitutto, le nuove attese dei genitori
sono soddisfatte solo molto debolmente: allargamento degli orari di custodia, accoglienza di bambini ammalati o i cui genitori seguono un corso di
formazione professionale. In questi ultimi anni, queste richieste si sono acuite in seguito all’espandersi del lavoro femminile, all’evoluzione delle strutture familiari e alla minore disponibilità dei nonni. Inoltre, ci sono zone in cui i
luoghi di accoglienza sono poco differenziati, come ad esempio nelle aree
rurali. Si sta infatti delineando una nuova società rurale, con nuove strutture
familiari e con nuovi tipi di comportamento, ad esempio sul piano religioso.
La popolazione rurale è fortemente influenzata dalla vita cittadina, sia per la
vicinanza delle zone urbane, ma anche perché numerosi cittadini si ritirano in
campagna e un numero sempre crescente di rurali lavora nei centri urbani.
Questi diversi elementi di rottura esigono la ricerca di un nuovo quadro di
accoglienza (custodia occasionale, luoghi di socializzazione, custodia al di
fuori delle ore di scuola, ecc.). Le esigenze delle zone rurali si avvicinano
sempre più a quelle delle zone urbane, mentre i servizi offerti sono molto
meno sviluppati.
7. Prospettive: creare le condizioni necessarie all’emergere dei
servizi alla persona
A. Quali misure per rendere solvibile la domanda?
In Belgio, la solvibilizzazione della domanda pone un problema tanto
più acuto in quanto il peso del nostro debito pubblico ci colloca al rango del
peggiore allievo della classe europea e rende lo Stato assistenziale piuttosto
impotente di fronte alle realtà sociali attuali. Mentre non appare
immaginabile un aumento effettivo delle spese pubbliche, un nuovo
stanziamento di bilancio può benissimo rivelarsi efficace se passa attraverso
una trasformazione delle misure passive per l’occupazione in misure attive.
In materia di redistribuzione dei redditi, una soluzione possibile sarebbe
quella dell’assegno-servizio. Nonostante gli interrogativi siano ancora molti,
l’assegno-servizio è verosimilmente uno strumento che, abbinato allo sforzo
161
per far emergere l’offerta, alla formazione degli imprenditori e
all’acquisizione di credibilità da parte delle imprese di servizi, potrà creare
un effetto-massa e stimolare la domanda. Lungi dall’essere teso allo smantellamento dei servizi esistenti, esso dovrebbe al contrario iscriversi in una
rete di cui farebbero parte organismi come ad esempio le mutue, le associazioni del settore non commerciale o altre imprese. L’assegno-servizio non è
una panacea; la sua ambizione è solo quella di partecipare alla lotta contro
la disoccupazione, divenendo un provvedimento mirato, destinato a creare
una nuova economia sociale, fra una serie di altri provvedimenti.
B. Quali misure per strutturare l’offerta?
Per quanto riguarda l’offerta, l’economia sociale sembra essere il settore che risponde in modo più adeguato alle esigenze dei servizi alla persona.
Il suo radicamento locale, la sua vicinanza con le sfide da raccogliere, la sua
insistenza sulle dinamiche interpersonali ne fanno il partner ideale per i poteri pubblici, che non sempre hanno la flessibilità, la creatività e la rapidità che
lo sviluppo dell’offerta di servizi esige. Lungi dal volersi sostituire ai poteri
pubblici, le associazioni hanno la possibilità di completare la loro azione e di
dar loro il cambio. La messa a punto di strumenti che incoraggino
l’emergere dell’offerta di servizi alla persona passerà attraverso la promozione del settore terziario e, più specificamente, dell’imprenditoria di economia sociale. L’innegabile rilevanza produttiva acquisita da questo settore
e la sua capacità di creare occupazione, purtroppo penalizzata dall’assenza
di dati statistici seri, assumono un significato pieno quando si sa che la sola
occupazione associativa è valutata in Belgio in oltre 200.000 lavoratori.
Per la valorizzazione dell’economia sociale devono essere intraprese
azioni strutturali, riguardanti in particolare campi come la statistica e
l’insegnamento. La formazione di tipo "sociale" e la motivazione che caratterizzano la maggior parte dei fondatori di imprese sociali non sono sempre
sufficienti per avviare un’impresa. Spesso l’imprenditore "sociale" si trova
impreparato di fronte alle esigenze di gestione e sente la necessità di colmare le sue lacune con una formazione complementare in economia: di qui
l’importanza della creazione di corsi specifici per l’economia sociale. Tutta162
via, nessuna formazione, per quanto pragmatica essa sia, riuscirà a risolvere
tutte le difficoltà che si incontrano sul campo e con le quali gli imprenditori si
dovranno confrontare al momento dell’avvio delle attività. Devono dunque
essere effettuati degli sforzi precisi per promuovere lo spirito d’impresa in
economia sociale e favorire le iniziative degli imprenditori. Pur perseguendo
obiettivi di pubblica utilità, un’impresa sociale esige altrettante capacità imprenditoriali che un’impresa tradizionale. Il fondatore deve anche disporre
in un autofinanziamento, almeno parziale, perché sono rare le imprese di
economia sociale che possono contare sul sostegno finanziario pubblico al
momento della creazione. Oltre a ciò, il successo delle imprese sociali risiederà anche nello sviluppo degli strumenti finanziari adeguati, destinati a sostenere l’avviamento delle imprese di questo tipo. Infine, è soprattutto nelle
"sponsorizzazioni", nelle "spintarelle" tecniche, finanziarie o commerciali che
i fondatori troveranno l’opportunità di concretizzare il loro progetto. Tali
sostegni possono provenire da imprese sociali già ben consolidate, da mutue, da organizzazioni filantropiche, ecc.
Per quanto riguarda la manodopera nelle imprese sociali di servizi alle
persone, sarebbe utile preoccuparsi della formazione dei lavoratori sociali,
ma anche dei volontari. Sarebbe forse necessario prevedere il finanziamento di persone a contratto per inquadrare, formare e organizzare i volontari.
Inoltre, sarebbe forse interessante integrare studenti e stagisti nel settore dei
servizi alla persona, ma anche autorizzare i disoccupati a svolgere certe
attività.
L’economia sociale non è l’ultima ancora di salvezza per qualche disoccupato emarginato, ma piuttosto un settore che genera numerose attività
e numerosi impieghi e che rappresenta una risposta duratura a bisogni non
soddisfatti dal settore pubblico e privato tradizionale.
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Capitolo III
DANIMARCA
di
Steen Bengtsson
166
167
1. Aspetti generali
È risaputo che, qualche anno fa, lo sviluppo della protezione sociale in
Europa cambiava corso, passando dalla crescita dello Stato assistenziale
all’evoluzione di un’assistenza mista. Veniva rivalutato il ruolo delle organizzazioni non-statali e dell’attività non profit nel campo sociale, che non era
più considerato come un’area residua da socializzare il più presto possibile,
nonché si riscoprivano le qualità della libera attività sociale.
La società danese ha socializzato in misura notevole le attività sociali di
tutti i tipi: cento anni fa, essa era caratterizzata da un gran numero di libere
attività popolari, quali cooperative agricole, scuole secondarie popolari e, in
misura minore, congregazioni e scuole. Ma la Democrazia sociale e il movimento dei lavoratori non facevano propria questa tradizione, concentrandosi invece sulla costituzione di attività statali che mettevano in rilievo
l’uguaglianza.
La vecchia tradizione popolare si intorpidiva. Quando la società danese, come le altre società europee, conobbe un periodo di rapida espansione
negli anni '60 e '70, la maggior parte delle forze politiche vide nello sviluppo
dell’apparato statale la via più naturale da seguire. Il nuovo settore creato in
quel periodo - i servizi sociali - fu inserito quasi totalmente nel contesto
pubblico.
Ma, a partire dagli anni '80, la tradizione popolare ha cominciato a dare segnali di risveglio. Gli svantaggi di una struttura burocratica sono
evidenti, e ci si rende conto che i servizi sociali "alla vecchia maniera"
stanno provocando opposizione e che il paternalismo crea disimpegno. Il
clima degli anni '90, con il "consumatore politico" ed i nuovi movimenti
ambientalisti, esige una rivitalizzazione della tradizione popolare ed una
democratizzazione dei servizi burocratici. Tuttavia fino ad oggi, in
Danimarca, si sono avuti pochi segnali di uno sviluppo in questo senso.
168
2. Aspetti giuridici
2.1 La posizione delle organizzazioni sociali
Il predominio del settore pubblico nella soluzione di servizi sociali è
quasi a livello di monopolio. Non solo nel campo dell’assistenza, ma anche
in quasi tutti i settori dei servizi di pubblica utilità, lo Stato (o le sue emanazioni, come le contee e le municipalità) gioca il ruolo (molteplice) di organizzatore, produttore e finanziatore. La programmazione e il finanziamento del
servizio (del sussidio) sono riservate allo Stato (contea, municipalità), che
se ne assume anche la produzione. Il finanziamento delle attività pubbliche
avviene principalmente attraverso le tasse e, solo in piccola parte, attraverso i pagamenti degli utenti.
E così lo Stato, per mezzo delle tasse, ha fornito alla popolazione la
maggior parte dei vari servizi sociali. I limiti dell’attività e della responsabilità pubblica sono stati pertanto formulati politicamente. Anche se esistono le
baby-sitter diurne (che operano principalmente in nero!), il quadro dei
servizi sociali è stato dominato dalla fornitura dei servizi da parte del settore
pubblico.
A partire dagli anni '80, parte di questo monopolio statale viene messo
in discussione: la critica riguarda la struttura burocratica, che non lascia
spazio alla flessibilità, e la tendenza della burocrazia a clientelizzare gli utenti. La critica ha portato politici, ricercatori e parte della popolazione a chiedere la riorganizzazione e l’evoluzione del settore pubblico.
Il risultato è stato una radicale decentralizzazione nell’ambito del settore
pubblico: decentralizzazione dallo Stato alle municipalità e dalle municipalità
ai singoli servizi e istituzioni e costituzione di comitati di utenti. In tal modo,
si cercano nuove strade e soluzioni alternative per poter offrire alla popolazione i servizi da essa richiesti. Una prosecuzione logica di questa modernizzazione del settore pubblico potrebbe essere rappresentata dallo sviluppo della sfera privata come possibile fornitore di servizi sociali.
Il passaggio dall’organizzazione dei servizi gestiti dallo Stato al coinvolgimento dell’imprenditorialità privata ha riflessi giuridici. Infatti, la base giu169
ridica per le organizzazioni pubbliche prevede una esplicita delimitazione di
ciò che è consentito fare, mentre un’organizzazione privata può fare tutto
ciò che non sia esplicitamente proibito (L.P. Henriksen, 1995, pag. 14;
Ketcher, 1993, pag. 23).
2.2 Quadro politico e giuridico delle organizzazioni sociali
Come già accennato, nello sviluppo dello stato sociale le organizzazioni
sociali hanno un loro ruolo, che negli ultimi tempi si sta espandendo e migliorando, e della cui importanza vi è una crescente consapevolezza.
Esse agiscono infatti come parte, o come complemento, del settore
pubblico. Le organizzazioni sociali sono caratterizzate dal fatto che 1) si
differenziano dal settore pubblico in quanto sono regolate dal diritto civile e
2) si differenziano dal settore commerciale in quanto non hanno fini di lucro,
ma obiettivi più umanitari. Di conseguenza, molti ricercatori mettono in evidenza che esse costituiscono un nuovo settore, chiamato terzo settore
(Klausen, 1995). In termini giuridici, le organizzazioni sociali sono considerate associazioni, intendendo con ciò l’associazione di membri che si riuniscono per perseguire uno o più obiettivi comuni (Hasselbach, 1992, pag.
20).
Il concetto di associazione comprende pertanto diversi tipi di società,
da un lato, ma anche associazioni-membro, istituzioni indipendenti, fondazioni, corporazioni, ecc., dall’altro. In linea di principio, le associazioni possono operare sia per fini commerciali, e cioè per ottenere un profitto, sia
per fini più sociali e morali. Le organizzazioni sociali di cui ci occupiamo nel
presente studio possono essere definite non commerciali nel loro obiettivo
principale.
Nonostante il ruolo sempre più importante che le organizzazioni sociali
hanno nella società e nonostante la crescente attenzione politica, il quadro
giuridico-legislativo per le associazioni che hanno scopi specificatamente
sociali non è mai stato tracciato, né sono state avanzate proposte di legge in
tal senso.
170
I motivi di tale situazione sono molteplici: le organizzazioni sociali sono
forse sentite come troppo vicine alla sfera privata e, pertanto, la regolamentazione delle associazioni potrebbe essere avvertita come un vincolo troppo
stretto alla libertà di azione1.
Tuttavia, sono numerose le iniziative politiche che hanno avuto un forte
impatto sulle organizzazioni sociali. Già negli anni '30, veniva menzionato il
ruolo delle organizzazioni sociali in relazione al settore pubblico. Ciò avvenne in connessione con la vasta riforma sociale del 1933, in cui veniva semplificata la legislazione precedente e al tempo stesso il settore pubblico si
accollava la fornitura dei servizi sociali. In quell’occasione, si faceva riferimento alle organizzazioni sociali come una risorsa per l’erogazione di servizi
sociali, i quali potevano dunque essere prodotti in un contesto sia pubblico
che privato (Habermann).
Dopo decenni in cui lo Stato si era fatto garante della fornitura dei servizi sociali, la riforma municipale del 1970 operava una vasta riorganizzazione amministrativa all’interno del settore pubblico. La maggior parte della
produzione di servizi veniva decentralizzata alle municipalità, il che in realtà
si è tradotto in un eccessivo rafforzamento dell’auto-governo municipale.
Questa municipalizzazione implicava anche una serie di emendamenti
nell’area sociale, che hanno avuto un ruolo importante per le opportunità di
sviluppo delle organizzazioni sociali.
Nel 1983, veniva apportato alla Legge sull’Assistenza sociale del
1976 un emendamento complementare, che si rifletteva sulle organizzazioni
sociali. L'art. 138, parte B, stabilì che le municipalità, con l'assenso del Ministero degli Affari sociali, potevano modificare l’amministrazione e le regole in diverse aree dei servizi.
Si rendeva così possibile alle municipalità di collaborare con le organizzazioni sociali in modi nuovi: un’organizzazione sociale poteva, ad esempio,
collaborare con l’amministrazione municipale locale nella programmazione e
nella produzione di misure di riabilitazione.
1
Il settore può esser visto come un breve intervallo giuridico tra lo Stato e il mercato (Gjems
Onstad, 1995; Hasselbach, 1992).
171
Alla fine degli anni '80, questo schema alternativo sperimentale otteneva ulteriore appoggio politico, quando il Parlamento, a larga maggioranza,
approvava lo stanziamento di nuovi finanziamenti di sostegno. Questi incentivi avevano il compito di stimolare le persone del posto a creare ed organizzare progetti per la riabilitazione di gruppi emarginati. Il legislatore cercava così di rispondere alla critica rivolta al settore pubblico di tendere alla
burocratizzazione e, di conseguenza, alla clientelizzazione. Nel corso degli
anni '90, questi fondi sperimentali hanno avuto a disposizione risorse sempre maggiori e, nel 1996 essi ammontavano a circa 2 miliardi di Corone
danesi (cioè circa 250.000 ECU).
È pertanto chiaro che, per quanto riguarda il lavoro delle organizzazioni
sociali, non ci sono state iniziative legislative specifiche miranti ad aumentare
o a limitare le attività di tali organizzazioni. In campo politico, però, sono
state prese alcune iniziative che hanno migliorato le possibilità di realizzare
progetti più locali, e sia i politici che i ricercatori sono concordi nel ritenere
che le organizzazioni sociali avranno, in futuro, un ruolo più ampio nella
società. Alcuni autori ritengono che, in forza del loro ruolo, presto sarà
approvata una legislazione specifica in materia di organizzazioni sociali (Habermann, 1995, pag, 9).
Non esistendo attualmente una normativa specifica per le organizzazioni
sociali, queste associazioni sono regolate da norme generali, come quelle
riguardanti la struttura organizzativa e le materie fiscali.
L’articolo 78 della costituzione danese riguarda il diritto di associazione: persone con interessi comuni possono formare un’associazione e lo
Stato non interferisce e non si intromette nella misura in cui le finalità e gli
obiettivi dell’associazione sono leciti. Questa libertà costituzionale ha avuto
una grande importanza nella formazione della società ed è stata parte integrante della cultura nazionale, costituendo oggi un importante fattore per
comprendere la visione danese della società (Hasselbach, 1992).
Le regole previste per le tasse e gli obblighi di una normale impresa
valgono anche per le organizzazioni sociali. Dato che non esiste una normativa separata per le organizzazioni sociali, queste non costituiscono un’area
separata della società. Una caratteristica generale del diritto tributario è che
le imposte si applichino, in primo luogo, alle attività che hanno fini di lucro.
172
Il principio per il calcolo delle tasse non dipende pertanto dal tipo di struttura con cui viene esercitata un’attività, ma dal fatto che le attività abbiano o
meno fini di lucro (Gjems Onstad, 1995).
Si deve aggiungere che, se un’organizzazione svolge attività sia nonprofit che commerciali, come, ad esempio, un caffè o un ristorante, sono
solo le attività commerciali ad essere tassate. La valutazione concreta per
determinare se una impresa è commerciale oppure no viene effettuata in
base agli obiettivi della sua attività. Se però risulta che non c’è coerenza tra
l’obiettivo dichiarato e le attività effettive, sono queste ultime che vengono
prese in considerazione. Come regola generale, si può affermare che sono
esenti le attività non commerciali delle organizzazioni sociali (Hasselbach,
1992).
In proposito, bisogna anche aggiungere che l’eventuale profitto
realizzato da una singola organizzazione nel corso di un esercizio non viene
necessariamente tassato, in quanto si può prevederne l’utilizzo in esercizi
successivi. Un’organizzazione può essere esentata dalle tasse anche nel
caso in cui la maggior parte del lavoro dell’organizzazione venga svolto da
manodopera volontaria. Per determinare se un’organizzazione è tassabile
oppure no, viene presa in considerazione una prospettiva globale in cui
vengono analizzate diverse variabili.
Le norme che regolano le organizzazioni sociali sono pertanto molto liberali, in quanto, da un lato, consentono loro di costruire rilevanti patrimoni,
dall’altro, non le favoriscono in alcuna attività rispetto alle imprese commerciali.
3. Tipologia delle organizzazioni sociali
3.1 Tipi di imprese sociali attive nel Paese
Poiché il quadro delle imprese sociali è molto vario e non è possibile
fare un elenco completo delle caratteristiche delle organizzazioni sociali non
profit mi limiterò in questa sede a fornire soltanto alcune indicazioni.
173
Come già sottolineato, a differenza delle organizzazioni private, le organizzazioni sociali non hanno fini di lucro: ciò non significa che
l’organizzazione non può avere un utile, ma semplicemente che tale utile
viene destinato all’organizzazione e non a singoli individui. Ne consegue che
l’organizzazione non è basata su obiettivi commerciali, ma su obiettivi ideologici o umanitari.
A differenza delle organizzazioni pubbliche, l’organizzazione sociale
non profit è privata e perciò autonoma rispetto allo Stato. Una organizzazione sociale può anche essere particolarista, in quanto non è governata
dallo stesso principio di eguaglianza che regola le istituzioni del settore pubblico. L’organizzazione sociale non profit, inoltre, si serve di forza-lavoro
volontaria ed è spesso caratterizzata da una struttura democratica (Anker,
1995; Skov Christensen, 1995).
Anche se le imprese sociali sono autonome rispetto allo Stato alcune
organizzazioni, economicamente, dipendono in parte o completamente dal
settore pubblico. Tuttavia, la maggior parte delle organizzazioni sociali non
profit sono solo in parte economicamente dipendenti dalle singole municipalità e contee, preferendo basare gran parte delle entrate su donazioni,
surplus dell’attività economica e contributi privati, quali sottoscrizioni, fondi
fiduciari, eredità o collette (Anker, 1995).
Appartengono al tipo di organizzazioni che ricevono sottoscrizioni le
organizzazioni che sono sostenute finanziariamente dai singoli soci, i quali
pertanto possono esercitare la loro influenza sull’attività dell’organizzazione.
Esempi di questo tipo di organizzazione, la più frequente nel settore, sono le
organizzazioni per ammalati e handicappati, le organizzazioni sportive e
quelle umanitarie. La dimensione di queste organizzazioni può variare dalle
piccole organizzazioni sportive locali alle grandi organizzazioni con 300.000
membri. Più grande è l’organizzazione, maggiore è la professionalizzazione;
ciononostante l’aumento di manodopera volontaria costituirà comunque la
principale risorsa delle associazioni (Anker, 1995).
In un altro tipo di organizzazione, i membri non sono individui, ma altre
organizzazioni. Queste sono chiamate organizzazioni nazionali e sono normalmente organizzazioni-ombrello di organizzazioni con lo stesso gruppo di
obiettivi e di target, oppure associazioni di associazioni locali. Le condizioni
174
e l’autonomia previsti per questo tipo di organizzazioni corrispondono a
quelle menzionate sopra. Una parte delle organizzazioni nazionali esula dal
campo di interesse del nostro studio, in quanto il loro obiettivo è la pressione e l’influenza politica. Saranno comunque comprese nello studio le loro
sezioni locali, in quanto esse forniscono un servizio diretto e lasciano la parte politica del lavoro all’organizzazione nazionale. La Danish Handicap
Union, l’organizzazione nazionale dei nidi d’infanzia e le organizzazioni nazionali dei pensionati possono essere citate come esempio. In questi casi, i
volontari sono reclutati nelle sezioni locali delle organizzazioni nazionali
(Habermann, 1995).
A quelli sopra menzionati, deve essere aggiunto ancora un altro tipo di
organizzazioni, e cioè quelle indipendenti. Queste si suddividono in organizzazioni a finanziamento pubblico e organizzazioni auto-finanziate. Il primo
tipo di organizzazione, che è completamente basata sul finanziamento pubblico, ma con una gestione autonoma, è la cosiddetta istituzione indipendente. Queste istituzioni sono di proprietà privata, non hanno soci, ma solo un
consiglio di amministrazione: esse sono frequenti soprattutto nel settore
dell’assistenza a bambini, giovani ed anziani, e dell’educazione. Esempi
concreti di questo tipo di organizzazione sono gli asili-nido, le cliniche private, le scuole di continuazione, le scuole secondarie popolari e le scuole di
produzione.
L’altro tipo di organizzazioni indipendenti è rappresentato dalle organizzazioni auto-finanziate, anch’esse private e senza soci. Queste però, a
differenza delle istituzioni indipendenti, sono solo parzialmente sostenute dal
settore pubblico e si finanziano per mezzo di contributi, fondi fiduciari e del
loro reddito commerciale. Questo tipo di organizzazione si trova innanzitutto e soprattutto nei progetti locali e nelle organizzazioni-ombrello per progetti. I progetti possono essere auto-finanziati o possono essere attuati da
professionisti con l’aiuto di volontari (Høgsbro, 1992; Hulgaard, 1995).
3.2 Origine, storia ed evoluzione recente
175
L’evoluzione storica delle organizzazioni è suddivisa nei seguenti periodi: il periodo associativo, il periodo delle organizzazioni di interesse, il periodo delle organizzazioni di base e il periodo delle organizzazioni di promotori di progetti. Le organizzazioni che caratterizzano il periodo individuale
continuano ad esistere nel periodo successivo, mentre ne sorgono di nuove
legate allo sviluppo economico, politico e culturale.
Il periodo associativo. A partire dal 1870 circa, la società danese è
stata caratterizzata da un nuovo tipo di istituzione democratica,
l’associazione. Essa traeva le sue origini dalla tradizione delle comunità di
paese, che più tardi si sarebbe trasformata nel movimento cooperativo.
L’individualizzazione dei contadini avvenuta con il passaggio dall’agricoltura
comune a quella individuale, e la nuova costituzione del 1849 che sanciva la
libertà religiosa, costituirono un punto di rottura con la religione autoritaria e
la conversione dell’individuo divenne fondamentale. In Danimarca, questo
era il pensiero grundtvigiano - i cui principi si basavano sul popolo inteso
come unità e comunità, sull’accentuazione dell’espressione e
sull’educazione dei contadini come moderni cittadini - che influenzò notevolmente la storia ideologica della popolazione contadina. Furono fondate
numerose scuole secondarie popolari, con la finalità di contribuire all’informazione ed all’evoluzione della popolazione contadina verso un pensiero
democratico e cristiano. Oggi esistono più di cento scuole secondarie
popolari, le quali mantengono una funzione di educazione collettiva e democratica. Una scuola secondaria popolare non impartisce un’educazione
formale, ma è piuttosto complementare, un porto o un rifugio, una cornice
attorno ad una comunità, dove l’allievo può stare da due settimane fino a un
anno (Danaved).
Le scuole secondarie popolari sono state il punto di partenza per il sorgere di organizzazioni sportive, dato che furono le prime ad introdurre lo
sport ed a formare i primi leader. Il movimento popolare di atletica è stato
però caratterizzato fin dall’inizio da due diverse concezioni: lo sport Lingiano, popolare e diffuso, e quello militarista, elitario. Le organizzazioni sportive sono oggi unificate in cinque grandi organizzazioni nazionali, ma le due
direzioni menzionate si fanno ancora sentire (Danaved).
176
Le associazioni sono divenute la forma organizzativa più diffusa, costituite come piccole istituzioni democratiche che raggruppano i loro soci intorno ad un obiettivo. La direzione viene nominata per mezzo di elezioni e i
conflitti vengono risolti con procedure ufficiali, mentre chiari limiti definiscono l’attività e la partecipazione dei membri (Gundelach, 1988).
Contemporaneamente alle scuole secondarie popolari, sorse anche un
altro tipo di associazione, con un fine educativo diverso: il movimento antialcolista, subito diviso in un movimento evangelico ed uno popolare, che
nacque come reazione al crescente abuso di alcool. Il consumo di alcool si
era reso manifesto attraverso il crescente numero di locali pubblici, facendo
aumentare la consapevolezza che l’abuso di alcool costituiva un problema
sociale. Le società antialcoliste funzionavano sia come organizzazioni di
auto-aiuto sia come gruppi di pressione politica (Gundelach, 1988).
Nello stesso periodo si manifestarono molti altri problemi sociali, che
portarono alla creazione di numerose organizzazioni filantropiche. In molti
casi, si trattava di organizzazioni ecclesiastiche, fondate come associazioni
di carità per porre rimedio ai problemi legati alla povertà, la cui base etica
era il cristianesimo. Il ruolo di queste organizzazioni è cambiato con
l’evoluzione politica e sociale: con la Riforma sociale del 1933, vennero
stipulati accordi tra le organizzazioni filantropiche individuali e le autorità del
settore pubblico, così che oggi esse sono finanziate da quest’ultimo (Anker,
1995).
Di conseguenza, le organizzazioni filantropiche e antialcoliste possono
oggi concentrarsi maggiormente sul contatto personale e sulla cooperazione
fra gruppi, invece che sull’assistenza diretta ai bisognosi, presa in carico
dallo Stato. I cambiamenti nei modelli familiari e nel ruolo dei sessi, la crescente disoccupazione giovanile ed i nuovi problemi derivanti dall’abuso di
droghe e farmaci significano gruppi di utenti più giovani, mentre la presenza
di donne fra i senzatetto è sempre più forte. Ciò significa che le organizzazioni hanno dovuto riconsiderare le loro iniziative, offrendo a questi nuovi
gruppi di poveri più consulenza, circoli giovanili e programmi di disintossicazione (Gundelach, 1988; Scheuer, 1982).
Il periodo delle organizzazioni di interesse. Negli anni che precedettero e seguirono la Seconda Guerra mondiale furono costituite numerose
177
organizzazioni di interesse su iniziativa di parenti, professionisti o anche degli
stessi utenti. Queste organizzazioni operavano soprattutto nel campo degli
handicappati: la forza dei diversi gruppi di handicap, il loro riconoscimento
tradizionale e la ricerca medica sono stati i fattori decisivi per la formazione
di queste organizzazioni. Non è un caso che le organizzazioni per malati
mentali siano state create solo nel dopoguerra.
Gli obiettivi in questo campo sono cambiati: mentre prima gli sforzi erano concentrati sull’ottenimento di cure per i disabili, oggi si lotta per ottenere standard più elevati per le cure, che possono essere molto diverse a causa della decentralizzazione e dell’eccessiva libertà concessa alle municipalità
ed alle contee.
Le organizzazioni non sono riuscite a trasferire l’attenzione dal livello
centrale a quello decentralizzato, dove oggi vengono prese le decisioni di
politica sociale. L’attività locale non è conforme alla loro tradizione di centralità e di basso livello di attività dei soci. Per molti anni, esse hanno combattuto la decentralizzazione, ma ora devono ampliare la loro attività a livello locale per riuscire a conservare la loro influenza in questo settore.
Le organizzazioni di base. L’evoluzione socio-culturale della fine degli anni '60, la rivolta studentesca, il movimento di protesta per la guerra del
Vietnam e il movimento anti-nucleare diedero vita a movimenti sociali e ad
organizzazioni politiche locali di carattere temporaneo. Gli obiettivi di tali
movimenti erano dettati dalle correnti di opinione di quel periodo, come la
pace, l’ambiente e il femminismo. I movimenti sorgevano come iniziative
dirette spontanee e si costituivano con la struttura di gruppi di base. Le
caratteristiche di questo tipo di organizzazioni erano dunque la spontaneità,
la decentralizzazione e la struttura informale, in netto contrasto con le strutture gerarchiche e formali delle associazioni. Non esistevano membri formali, ma solo partecipanti attivi; non c’erano consigli di amministrazione o gestione formale, ma le attività venivano costruite attorno a gruppi di base e
gruppi di progetto, le iniziative nascevano dal basso e dal livello locale. In
questo modo, negli anni '70, venivano creati numerosi alloggi protetti per
donne maltrattate, talvolta utilizzando case precedentemente occupate da
femministe attiviste. Oggi, queste organizzazioni di base sono in gran parte
cessate o continuano l’attività con strutture più formali e con una gestione
178
formale che sostituisce il processo decisionale orizzontale, basato sul gruppo (Gundelach, 1988; Scheuer, 1982).
Nell’ottica di questa cultura sono nati i cosiddetti collettivi sociopedagogici, un tipo di mini-istituzione informale. Questo ambito di cooperative sociali ha continuato a rappresentare un’alternativa ai tradizionali istituti
residenziali o all’assistenza familiare per i giovani.
Organizzazioni di promotori di progetti. Negli anni '80, il crescente
individualismo e la richiesta di qualità nei servizi portarono alla comparsa di
una tendenza completamente nuova nelle organizzazioni a livello locale.
Queste organizzazioni venivano costituite dal basso, da una o più persone, i
cosiddetti promotori di progetti.
Questi iniziatori partono da un’idea che può derivare, ad esempio, dalla
loro esperienza in qualità di assistenti sociali professionisti o dall’esperienza
derivante da problemi personali. I loro progetti formano una sorta di contro-cultura rispetto all’offerta sociale o culturale del settore pubblico. Molti
iniziatori di progetti provengono dall’ambiente delle organizzazioni di base.
Queste organizzazioni, però, non sono gruppi di protesta come le organizzazioni di base, ma hanno una linea organizzativa diversa, basata sull’idea e
sull’iniziativa dell’iniziatore.
Le organizzazioni di promotori di progetti non sono caratterizzate dalla
burocrazia e dal professionismo delle istituzioni pubbliche, ma lasciano spazio all’iniziativa individuale. Esse non sono basate sull’associazionismo come le associazioni, ma sulla partecipazione di volontari e utenti. La differenza tra questo tipo di organizzazione e i movimenti di base è che esse hanno
una gestione più delineata e perciò una maggiore possibilità di collaborazione con lo Stato (Gundelach, 1988).
3.3 Forme organizzative prevalenti
Non si può parlare di una struttura organizzativa prevalente per le organizzazioni sociali non profit: si tratta, in gran parte, di organizzazioni di
persone, ma stanno aumentando anche le organizzazioni individuali locali.
Poiché tutti i tipi di organizzazione menzionati (organizzazioni di persone,
179
organizzazioni individuali, organizzazioni nazionali) influenzano il quadro del
terzo settore, saranno descritti qui di seguito i vari tipi di struttura organizzativa.
La struttura delle organizzazioni di persone può avere dimensioni
variabili. Le grandi organizzazioni di persone hanno personale professionista
e redditi stabili: esse possono avere una burocrazia che potrebbe lasciare
poco spazio all’iniziativa dei membri. La loro gestione è affidata ad un consiglio di amministrazione eletto dai membri con potere decisionale. Molto
spesso, il problema delle grandi organizzazioni è costituito da una limitata
trasparenza.
Nei pubblici dibattiti, alcune grandi organizzazioni di persone sono state
recentemente accusate di gestire le organizzazioni come un’azienda, avendo
come finalità reale l’accumulo di capitale. I membri hanno avuto solo
un’influenza limitata sull’amministrazione fiduciaria dei beni di proprietà, il
che ha aggravato la loro posizione non democratica.
Il numero degli impiegati salariati è molto maggiore nel caso delle grandi organizzazioni che nelle piccole organizzazioni, il che significa ulteriore
professionalismo e distanza dai soci privati e, quindi, mancanza di legittimazione nei confronti degli stessi membri.
In Parlamento, questi fatti hanno suscitato un dibattito per una migliore
distribuzione del ricavato della Lotteria di Stato fra le organizzazioni più
ricche e quelle più povere (Politiken, 23 febbraio 1996).
Anche le organizzazioni di persone di medie e piccole dimensioni hanno
un consiglio di amministrazione eletto, ma grazie alle dimensioni più ridotte
dell’organizzazione, la trasparenza e, pertanto, l’influenza dei membri è
maggiore.
Normalmente, le organizzazioni di persone hanno gruppi-obiettivo piuttosto limitati e le loro prestazioni sono spesso dirette ai soci oppure a gruppi di potenziali soci. I servizi ai soci hanno spesso un carattere di consulenza, di guida e di aiuto alla costituzione di gruppi self-help, piuttosto che di
concreta produzione di servizi sociali, servendosi spesso di volontari reclutati fra gli stessi membri dell’organizzazione (Anker, 1995).
Le organizzazioni nazionali. Esse, come le grandi organizzazioni di
persone, sono state criticate per la loro mancanza di democrazia e per gli
180
ingenti patrimoni accumulati. È soprattutto alle grandi organizzazioni sportive che si fa riferimento in questo senso. Un’ulteriore obiezione mossa nei
loro confronti consiste nel fatto che esse hanno concentrato i loro sforzi sul
successo di sport elitari invece che su un ampio richiamo dei giovani verso
lo sport attivo (Høgh, Klaudi Klausen, 1995).
Anche per questo tipo di organizzazioni è previsto il consiglio di amministrazione, ma esso viene selezionato dalle organizzazioni-membro. Per i
soci delle organizzazioni-membro, ciò equivale ad un’elezione indiretta, in
cui il singolo membro ha un’influenza limitata. Ne conseguono una scarsa
trasparenza e una gestione più gerarchica. Si verificano spesso conflitti fra il
consiglio di amministrazione dell’organizzazione centrale e il consiglio di
amministrazione delle piccole organizzazioni locali a proposito della strategia, della distribuzione delle attività e dei contributi ai membri. L’equilibrio
di potere fra singole organizzazioni-membro e organizzazione-ombrello può
essere diverso, e il sostegno pubblico rafforza spesso il potere centrale.
Le organizzazioni centrali si curano spesso dell’ordinaria amministrazione, delle attività di informazione e di formazione, mentre le associazioni
locali, che sono più vicine ai soci, si occupano delle attività più collegate alla
persona. È pertanto a livello locale che si trova il maggior numero di volontari. Le attività di questo tipo di organizzazioni sono caratterizzate dalle aree
che rappresentano. Dato che molte di queste organizzazioni sono organizzazioni per gli anziani e organizzazioni sportive, le attività sono soprattutto
pratiche, come ad esempio, iniziative per il tempo libero, escursioni, sport
e, per gli anziani, visite a domicilio (Anker, 1995).
Le organizzazioni indipendenti. Come le organizzazioni di persone,
anche le istituzioni indipendenti hanno un consiglio di amministrazione, che
viene eletto secondo regole specifiche, all’interno del quale siede inoltre un
rappresentante della municipalità o della contea. Ciò significa che le istituzioni, oltre ad essere dipendenti dal finanziamento pubblico e nonostante la
loro autonomia ufficiale, in realtà, devono adattarsi alle richieste ed alle aspettative della loro fonte di finanziamento per potersi assicurare la continuità del sostegno o l’accesso all’istituzione di utenti che godono di sostegno
pubblico. Inoltre, le istituzioni indipendenti normalmente non si servono di
manodopera volontaria.
181
Al tipo di organizzazioni indipendenti appartengono le grandi organizzazioni filantropiche ed ecclesiastiche, il cui contributo si caratterizza per essere più vasto e generico, in contrasto con il contributo più orientato ad un
obiettivo specifico che caratterizza le organizzazioni di persone. Molte di
queste organizzazioni gestiscono væresteder, ristoranti comunali e alloggi
protetti, nonché forniscono alimenti.
Il loro servizio è pertanto collegato alla persona e, in specie, a gruppi di
persone con problemi seri, condizione che richiede un elevato numero di
impiegati salariati. I lavoratori volontari vengono impiegati per le visite a
domicilio e non hanno molto contatto diretto con il centro o influenza
sull’organizzazione (Anker, 1995; Habermann, 1987).
I progetti locali. Questi si differenziano dalle organizzazioni di persone e dalle istituzioni indipendenti, in quanto è lo Stato che prende l’iniziativa
di costituire un’organizzazione di questo tipo.
In alternativa, l’iniziativa può venire da ex impiegati pubblici professionisti che lasciano il settore pubblico e decidono di formare una organizzazione con forme alternative di assistenza. In questo tipo di organizzazione, i
componenti del consiglio di amministrazione non vengono eletti dai soci, ma
vengono scelti o auto-nominati. I gruppi-obiettivo sono soprattutto i bambini, i giovani e i gruppi emarginati: le attività sono collegate alla persona, come, ad esempio, le consulenze e la creazione di gruppi self-help, ma anche
l’attivazione e la creazione di impieghi protetti, sostenuti dalle varie autorità
pubbliche.
Nei progetti locali, i gruppi-obiettivo possono agire anche come
lavoratori volontari che prendono parte attiva al progetto, invece di essere
semplici beneficiari dei servizi. Ma ci sono anche normali lavoratori
volontari che fanno parte dei progetti e i promotori di progetti, benché
salariati, si contraddistinguono per un grande entusiasmo. I progetti sono
spesso la loro vita: ciò significa che, per coloro che sono veramente
impegnati, è possibile esercitare una grande influenza e portare a
compimento i progetti (Hulgaard, 1995).
182
3.4 Strumenti e modalità di protezione degli utenti
I servizi di un’organizzazione sociale non sono assicurati agli utenti come diritto, come lo sono invece quelli resi dallo Stato, essendo considerati
come un privilegio aggiuntivo (Skov Christensen, 1995).
Ciò significa che un’organizzazione non assicura all’utente la qualità e la
professionalità del servizio. Pur non essendo assicurata, però, la qualità può
comunque essere migliore, grazie al carattere volontario ed al coinvolgimento personale che il settore pubblico non può offrire. All’utente si offre la
scelta tra un servizio su basi personali, in luogo della tradizionale relazione
professionista-cliente (Skov Christensen, 1995).
Il settore pubblico è obbligato a fornire un servizio uguale, equo ed universale e non può operare un trattamento differenziato. Le organizzazioni
sociali offrono all’utente attenzione ai suoi interessi particolari ed individuali.
Il far parte di un’organizzazione di persone significa avere spazio in una
comunità di interessi. Attraverso le norme che la regolano, l’organizzazione
si assume obblighi ed interessi nei confronti dei propri membri. Se un membro non è soddisfatto, può esprimere la sua protesta oppure può lasciare
l’organizzazione per entrare a far parte di un’altra. L’utente può anche far
uso della stampa per assicurarsi la propria influenza. Anche nel settore
pubblico esistono queste possibilità, ma le probabilità che qualcosa venga
cambiato sono minime a causa delle strutture burocratiche e formali (Skov
Christensen, 1995).
Le istituzioni indipendenti hanno un obbligo nei confronti dell’utente che
deriva dal loro contratto con il settore pubblico, ossia di eseguire il servizio
nei modi concordati. Le organizzazioni di promotori di progetti sono sempre soggette alla valutazione ed al controllo dello Stato; il dibattito pubblico
rappresenta il controllo finale per garantire i diritti dell’individuo.
183
Ad oggi, in Danimarca non è stata fatta una rassegna completa delle
organizzazioni e delle associazioni sociali, e non è nemmeno possibile stimarne il numero. Esistono diverse ragioni che spiegano questa assenza, tra
cui spicca il fatto che le organizzazioni normalmente non hanno l’obbligo di
essere registrate presso una qualche autorità. Ciononostante si ritiene che il
numero di persone che fanno parte di un’associazione è salito dal 22% del
1981 al 31% del 1990 (Habermann, 1995, pag. 25; Gundelach, 1992).
Questo incremento va interpretato innanzitutto alla luce della crescente coscienza per i problemi ambientali e del crescente numero di organizzazioni
ambientaliste.
Alcuni ricercatori hanno effettuato indagini sull’entità delle associazioni:
in un’indagine condotta su sei municipalità, Habermann (1995) ha rilevato
882 associazioni, di cui il 34% era rappresentato da organizzazioni sportive
e il 31% da organizzazioni sociali. Si è calcolato così che in queste sei municipalità ci sono 160 abitanti per associazione (Habermann, 1995, pag.
20). Lo scopo dell’indagine di Habermann era quello di esaminare il lavoro
volontario svolto nelle organizzazioni sociali e di compararlo con una precedente indagine effettuata sulle organizzazioni sociali nazionali (Anker,
1995).
Da questa indagine comparata emerge che quasi la metà (44%) delle
organizzazioni sociali nazionali hanno come gruppo-obiettivo gli ammalati e
gli handicappati, mentre a livello locale questa percentuale è solo del 18%.
Questa differenza rimarchevole è spiegata dal fatto che normalmente a livello locale non c’è la base per organizzazioni di questo tipo. Le organizzazioni
rivolte ai bambini ed ai giovani sono il 20% a livello nazionale, mentre a
livello locale sono il 10%. Per le organizzazioni di pensionati la situazione è
inversa, con un 20% a livello locale e solo il 6% a livello nazionale.
Anche se gli obiettivi delle organizzazioni sono spesso chiari, è difficile
talvolta capire quali siano le loro attività concrete. Le organizzazioni hanno
spesso numerose attività: le organizzazioni nazionali si occupano spesso di
formazione di opinioni e di politica, mentre le organizzazioni locali lasciano
queste attività alle organizzazioni-ombrello. I due terzi delle organizzazioni
nazionali si occupano di consulenza e di guida, mentre la corrispondente
184
quota per le organizzazioni locali è del 35%. Circa il 20% delle associazioni, sia nazionali che locali, gestiscono caffè, værested, ristoranti comunali,
ecc. (Habermann, 1995, pag. 34).
Per quanto riguarda le entrate, ci sono notevoli differenze tra le organizzazioni locali e quelle nazionali. Circa il 60% delle organizzazioni locali
guadagna meno di 200.000 Corone danesi (circa 25.000 ECU), mentre la
corrispondente percentuale per le organizzazioni nazionali è solo del 25%.
Una quota notevole delle organizzazioni nazionali (34%) ha entrate superiori
a 2 milioni di Corone danesi (250.000 ECU).
Anche se non sono disponibili cifre precise sulla quantità di persone
coinvolte nelle organizzazioni sociali, sia come lavoratori salariati sia come
volontari, i dati a disposizione sono sufficienti per fornire un quadro generale. Distinguendo fra organizzazioni locali e nazionali, e fra volontari e manodopera salariata, si possono osservare notevoli differenze. Nelle organizzazioni locali, il personale non salariato arriva al 75%: circa i due terzi delle
organizzazioni locali operano esclusivamente con manodopera volontaria.
Per le organizzazioni nazionali, la percentuale corrispondente è solo il 35%.
L’impiego di manodopera volontaria non diminuisce e almeno un terzo delle
organizzazioni locali afferma che l’elemento volontario si è rafforzato rispetto al lavoro salariato nel corso degli anni '80. Alcune indagini hanno dimostrato che la percentuale di popolazione che pratica il volontariato è stata
costante negli ultimi anni e, nel 1992, arrivava al 28% (Habermann, 1995;
Anker & Nielsen, 1995). La quota di organizzazioni locali che non si serve
di manodopera volontaria è del 7%, mentre per le organizzazioni nazionali
questa quota è del 9%. In proposito, Habermann mette in rilievo che la sua
indagine conferma la presupposizione che l’aumento dei lavoratori salariati
non fa diminuire il lavoro volontario.
Oltre alle organizzazioni sociali in senso stretto, ci sono anche, come
già accennato, organizzazioni sociali che si occupano di sport, istruzione
generale per adulti, ecc. Un esempio di queste organizzazioni è costituito
dalle scuole secondarie popolari, che hanno una dimensione sociale parallela al loro lavoro educativo generale. Per quanto riguarda le persone disabili,
circa un terzo delle 107 scuole secondarie popolari si sono adeguate ai
requisiti per assicurare l’accessibilità a tali soggetti. In particolare, due
185
scuole secondarie popolari si rivolgono alle persone disabili ed impiegano a
tal fine personale specializzato, mentre le rimanenti possono accogliere ciascuna circa dieci persone disabili (The Folk High Schools of Denmark,
1996).
Negli ultimi decenni, queste scuole sono state frequentate in misura crescente da disoccupati, beneficiari di sussidi sociali o di altri tipi di sussidi
che coprono le spese di permanenza presso la scuola. Attualmente, circa il
50% delle persone che iniziano un periodo di studio nelle scuole secondarie
popolari ricevono il sussidio di disoccupazione o un sussidio sociale municipale, mentre il restante 50% si auto-finanzia. Tuttavia, dal gennaio del
1996, c’è stato un irrigidimento nei criteri di assegnazione di questi sussidi,
il che probabilmente provocherà una diminuzione delle persone che frequentano queste scuole grazie ai trasferimenti (Grethe Møller, segreteria
delle scuole secondarie popolari).
La cosiddetta scuola secondaria diurna è un fenomeno nuovo, in cui
vengono impiegati i metodi delle scuole secondarie popolari per
l’attivazione di disoccupati e beneficiari di sussidi sociali. Oggi, sono circa
200 le scuole secondarie diurne, numero che è rimasto stabile negli ultimi
anni.
5.1 Rapporti con utenti pubblici e privati
Poiché il settore pubblico si prende cura in modo così complessivo dei
servizi sociali e le autorità hanno un ruolo determinante nella società e nella
vita del singolo individuo, nasce il bisogno di un rifugio dove si possa essere
veramente una persona e non solo un numero. Le organizzazioni sociali si
pongono pertanto come integrazione del settore pubblico, in cui i clienti
sono considerati utenti privati con esigenze specifiche.
Le organizzazioni private sono in grado di avvicinarsi a molte persone
in un modo che non è possibile alle organizzazioni pubbliche. Esse sono più
186
vicine ai cittadini, si prendono il tempo di ascoltare, e l’aiuto viene dato su
un piano interpersonale, e cioè in una situazione più egualitaria rispetto al
rapporto professionista-cliente. L’aiuto, inoltre, è fondato su un principio di
volontariato e pertanto la singola persona può scegliere se partecipare oppure no (Rasmussen, 1995).
Le organizzazioni di persone. Esse si definiscono come organizzazioni di interesse aventi un gruppo-obiettivo limitato, i cui servizi sono rivolti
ai membri, i quali entrano nell’organizzazione in qualità di persone singole.
Fra le organizzazioni di persone, le organizzazioni che operano a favore dei
malati e degli handicappati si considerano soprattutto come organizzazioni
di informazione e come elemento di intermediazione fra i loro membri e il
settore pubblico. Altre organizzazioni di persone, come quelle per gli anziani
e le organizzazioni sportive, operano soprattutto come organizzazioni
ricreative e di socializzazione per i loro membri. Le attività pratiche comprendono escursioni, trasporti, sport, hobby e visite a domicilio (Anker,
1995).
Le organizzazioni offrono pertanto ai loro membri attività alle quali la
municipalità non dà la priorità o che sono concepite come alternativa al
settore pubblico. Le associazioni possono dedicare a queste attività la cura
e il tempo che il settore pubblico non è in grado di fornire. Esse fanno le
cose in modo diverso e il ruolo dell’utente non è quello del cliente pubblico,
ma quello di una persona. Il servizio da persona a persona rappresenta un
rifugio rispetto al settore pubblico. Inoltre, le associazioni possono contribuire anche alla creazione di una rete sociale e, in tal modo, rispondere ad
esigenze che sono in continuo aumento in questo periodo (Høgsbro, 1992).
Molte organizzazioni di persone hanno creato gruppi self-help, i quali
però esistono anche come unità auto-costituite o collegate ad organizzazioni
individuali, attività questa considerata importante nel campo sociale. Le
municipalità non possono indirizzare le persone verso i gruppi self-help e gli
stessi utenti devono prendere l’iniziativa per partecipare: l’adesione è
volontaria, poiché i gruppi self-help hanno un carattere diverso rispetto ai
programmi pubblici.
Le visite a domicilio e i væresteder per gli anziani sono un altro settore
sostenuto dalle municipalità. Le organizzazioni private, con il loro potenziale
187
di volontari, possono cercare di prevenire le malattie limitando la solitudine
e di conseguenza la senilità (Smed, 1994).
Molte organizzazioni di persone hanno assunto il ruolo di creatori di reti
sociali ed anche se l’obiettivo primario delle associazioni non prevede funzioni sociali, esse possono comunque offrire attività che soddisfino questi
bisogni. Alcune organizzazioni sportive hanno avviato progetti di animazione
per malati mentali e disoccupati di lungo periodo, mettendo a frutto il loro
potenziale sociale come associazioni locali. Questi progetti sono sostenuti
dallo Stato con nuovi finanziamenti sperimentali: i progetti possono essere
avviati dalle stesse associazioni, ma possono anche essere commissionati
dalle municipalità. Ciò significa che i confini tra pubblico e privato hanno
cominciato ad essere elastici (Habermann, 1995).
Un altro esempio di progetti finanziati è quello dei progetti di animazione/coinvolgimento per beneficiari di sussidi sociali, per disabili e per persone in pensionamento anticipato. In questo caso, l’organizzazione, che può
essere un’organizzazione di persone, un’organizzazione individuale o
un’istituzione individuale, svolge un compito che potrebbe essere svolto
anche dal settore pubblico. Ciò significa che l’organizzazione riceve il sostegno pubblico per attivare alcune persone, e perciò ha clienti pubblici.
L’organizzazione ha comunque il diritto di rifiutare, e l’utente da parte sua
ha il diritto di scegliere fra questo progetto e un progetto di coinvolgimento
del settore pubblico. Spesso, le organizzazioni sociali sono in grado di occuparsi di utenti che sono stati rifiutati dal settore pubblico.
Nell’ambito delle organizzazioni individuali, gli utenti possono essere
più spesso caratterizzati come utenti pubblici. Questo è il caso soprattutto
delle istituzioni indipendenti, che ricevono clienti sovvenzionati dal settore
pubblico sulla base di un contratto. Ciò significa che esiste un accordo ben
definito per servizi da fornire ad un gruppo-obiettivo specifico. Questo tipo
di accordo, che rende possibile l’appalto del servizio a prestatori d’opera
privati, è stato reso possibile dalla riforma sociale del 1976. Esso riguarda
in particolare i centri di accoglienza diurni e residenziali per bambini ed anziani e, prevede un alto grado di professionalizzazione: in realtà, le istituzioni
possono spesso essere considerate più o meno pubbliche (Salonen Soulié,
1994).
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Delle organizzazioni individuali indipendenti fanno parte anche le grandi
organizzazioni filantropiche ed ecclesiastiche, il cui intervento è ampio e
generico, a differenza di quello più specificatamente orientato ad un obiettivo, tipico delle istituzioni indipendenti sopra citate e delle organizzazioni di
persone.
Le organizzazioni filantropiche operano in particolare con gruppi socialmente emarginati, che possono spaziare dai giovani agli anziani, dai tossicodipendenti ai senzatetto. Queste istituzioni, molto antiche, hanno accordi
che risalgono agli anni '30 per la gestione di residenze, væresteder e ristoranti municipali. Il servizio è molto collegato alla persona, e il numero dei
dipendenti salariati è molto superiore rispetto alle altre organizzazioni, perché esse operano con gruppi problematici. Le organizzazioni hanno anche
altre attività, come ad esempio le visite a domicilio, servizio fornito al cliente
privato e basato esclusivamente sul lavoro volontario (Anker, 1995).
È, pertanto, evidente che le organizzazioni di persone rendono servizi
orientati verso il cliente privato che esulano dalla sfera pubblica, il che può
costituire il loro potenziale. La collaborazione con il settore pubblico rappresenta un supplemento per le organizzazioni e un necessario completamento per il settore pubblico che può farvi riferimento. Tuttavia, il crescente
numero di progetti finanziati dal settore pubblico e realizzati dalle associazioni può alterare l’equilibrio, in quanto porta le associazioni ad adeguarsi
agli obiettivi della politica assistenziale delle autorità, perdendo di vista la
premessa del loro valore alternativo. È pertanto importante per le associazioni mantenere il ruolo di completamento del settore pubblico e non diventare semplicemente un elemento della strategia occupazionale del settore
pubblico (Habermann, 1995).
Le grandi organizzazioni umanitarie ed ecclesiastiche costituiscono ancora una controparte importante delle istituzioni del settore pubblico, in
quanto esse hanno un contatto più stretto con i gruppi emarginati. La gente
può rivolgersi volontariamente a queste organizzazioni e senza la paura di
essere denunciata. I volontari costituiscono pertanto un potenziale
importante per l’aiuto alle persone. Lo stesso non si può dire per le
istituzioni indipendenti, che attualmente hanno un grado di
professionalizzazione e una mentalità basata sul cliente, difficilmente
189
mentalità basata sul cliente, difficilmente distinguibili da quelli del settore
pubblico.
5.2 Modalità di finanziamento (quote associative, vendita di servizi,
altri contributi)
Le istituzioni indipendenti. Le istituzioni indipendenti sono le organizzazioni meglio garantite finanziariamente, in quanto sono finanziate al
100% da contributi pubblici, attraverso sovvenzioni per le loro spese correnti. Per quanto riguarda gli asili-nido, gli ospedali privati e gli alloggi protetti, il settore pubblico finanzia l’esercizio dell’istituzione, ma l’istituzione
deve trovarsi da sola i clienti. Per le scuole secondarie diurne, le scuole
secondarie popolari, le scuole di produzione e di continuazione, il settore
pubblico paga, secondo quanto previsto dalla legge generale per l’istruzione
degli adulti, in rapporto alla loro attività educativa. Queste scuole ricevono
inoltre dagli studenti una retta per l’utenza, che spesso, come già accennato,
è già pagato dalle pubbliche autorità. Questo significa naturalmente una
dipendenza, anche se esse possono rifiutare studenti e rescindere il contratto con lo Stato.
Alcune delle organizzazioni individuali del secondo gruppo, le organizzazioni umanitarie ed ecclesiastiche, hanno stipulato un accordo con il
settore pubblico. In questo settore, gli accordi sono piuttosto comuni, dato
che queste organizzazioni risalgono agli anni '30, quando furono stipulati i
primi accordi con lo Stato di questo tipo. Questo sostegno economico formalizzato richiede un grado di professionalità, che queste organizzazioni
possiedono. Ma le organizzazioni richiedono il sostegno pubblico per assolvere un compito sociale e pertanto, nei limiti stabiliti, sono libere di operare
a loro piacimento. Non si tratta solo di rispettare un contratto: infatti,
l’organizzazione può sciogliere il contratto in qualsiasi momento, anche se
così perde la sua principale fonte di finanziamento (Anker, 1995).
Le organizzazioni di persone. Esse sono finanziate dai propri membri, soprattutto nelle piccole organizzazioni, e l’entità del finanziamento dipende dall’area in cui opera l’organizzazione. Le organizzazioni sportive
190
locali, ad esempio, si finanziano con gli abbonamenti e con altre entrate.
Inoltre, le associazioni locali ricevono dalle municipalità un sussidio annuale.
Le municipalità hanno l’obbligo di concedere sovvenzioni alle iniziative di
educazione generale per adulti e inoltre, secondo quanto previsto
dall’articolo della Legge sull’Assistenza Sociale, possono accordare sovvenzioni ad associazioni per gli handicappati e gli anziani. Un altro importante supporto economico per le associazioni è rappresentato dagli impianti
sportivi della municipalità (Habermann, 1995). Alle associazioni nazionali
delle organizzazioni sportive vengono assegnati gli incassi del totocalcio e
della lotteria nazionale, da distribuire fra le varie organizzazioni. Ad esempio, l’Associazione sportiva danese nel 1992 ha ricevuto 181,6 milioni di
Corone, cioè circa 22,7 milioni di ECU (Denmarks Statistik). Questa
organizzazione è stata oggetto di critiche per aver creato un’enorme fortuna, di cui i membri (le associazioni locali) non ritengono di ricevere la parte
loro spettante. Questi grandi patrimoni si possono creare, perché non c’è
una legge che proibisca alle organizzazioni sociali private di accumulare
beni. Ciò significa anche che un’organizzazione può ricevere gli stessi sussidi, indipendentemente dal fatto che possieda un grosso patrimonio o che
non abbia niente. Un recente dibattito pubblico, critico ed animato, ha dimostrato però che la popolazione non accetta questo stato di cose.
Le organizzazioni per ammalati e handicappati. Esse sono abbastanza prospere rispetto alle altre organizzazioni di persone, mostrando,
comunque, una notevole differenza fra organizzazioni piccole e più recenti e
grandi organizzazioni più vecchie. Le grandi organizzazioni hanno spesso
ingenti patrimoni, creati con lasciti, interessi di capitali, donazioni e collette.
Esse ricevono anche maggiori contributi dal settore pubblico, dai ricavi del
totocalcio e della lotteria nazionale, dato che queste assegnazioni vengono
effettuate senza tener conto dei bisogni effettivi.
Anche le organizzazioni per gli ammalati e gli handicappati sono state
sottoposte alle stesse critiche dell'Associazione sportiva danese. Il dibattito
si è focalizzato soprattutto sull’Associazione danese dei non-vedenti, che
conta 12.000 soci e che si è creata una riserva in denaro di 200 milioni di
Corone, cioè circa 25 milioni di ECU. Questa associazione riceve comunque 4 milioni di Corone (ca. 0,5 milioni di ECU) all’anno dal totocalcio, pur
191
avendo un reddito annuale dall’investimento dei suoi capitali pari a 11 milioni.
Facendo il confronto con organizzazioni più grandi, come quella delle
persone che soffrono di reumatismi che conta un numero di soci sette volte
più grande (81.000) e che ha un patrimonio di 50 milioni di Corone (ca. 6,3
milioni di ECU), risulta evidente una notevole diseguaglianza nella distribuzione dei mezzi economici fra le organizzazioni (Politiken, 23 febbraio
1996).
Quasi tutte le organizzazioni ottengono un finanziamento indiretto dei
progetti attraverso i contributi pubblici. Le scuole secondarie diurne, le
scuole secondarie popolari e le scuole di produzione ricevono dai loro
clienti o studenti pagamenti che in realtà sono spesso pagati dalla
municipalità o da qualche altra autorità pubblica. Ci possono essere anche
progetti o organizzazioni che accettano utenti per la riabilitazione o
l’animazione come forza lavoro gratuita e che possono inoltre essere pagati
per provvedere all’attivazione di questi gruppi.
Il finanziamento attraverso stanziamenti è diventato sempre più importante negli ultimi dieci anni. Ad esempio, il cosiddetto Fondo SUM (risorse
per lo sviluppo sociale) consisteva in 350 milioni di Corone (ca. 44 milioni
di ECU) da destinare a progetti nel periodo 1991-93, e il successivo, il
cosiddetto Fondo per la Regolazione delle Tariffe, prevedeva per il 1993
un totale di 178,8 milioni di Corone (ca. 20 milioni di ECU), aumentato a
1,5 miliardi di Corone (ca. 200 milioni di ECU) nel 1996 e a quasi 2 miliardi di Corone (ca. 250 milioni di ECU) per il 1997.
Questi fondi metteranno a disposizione dell’economia sociale una considerevole quantità di denaro, dalla quale potranno trarre i loro finanziamenti soprattutto le organizzazioni individuali di promotori di progetti. Il fondo è
suddiviso per aree sociali ben definite, così che le organizzazioni possono
accedervi se operano all’interno di una di queste aree. Le attività delle organizzazioni di promotori di progetti vengono spesso controllate successivamente.
Va infine menzionato il supporto indiretto: l’80% delle organizzazioni riceve tale supporto dalle municipalità, sotto forma, ad esempio, di uso gratuito di spazi, telefono, trasporti, ecc. A trarre maggiore beneficio da questo
192
tipo di supporto sono le piccole organizzazioni locali, che spesso hanno
solamente l’uso di uno spazio per riunirsi (Anker, 1995).
Le indagini condotte su 55 associazioni locali (Habermann, 1995) e su
218 organizzazioni nazionali (Anker, 1995) indicano che i due terzi delle
associazioni locali operavano esclusivamente con manodopera volontaria,
mentre per le associazioni nazionali la percentuale era solo del 35%. Ciò
non significa che le associazioni nazionali non si servono del lavoro volontario: al contrario, solo il 9% non vi fa per niente ricorso, ma le loro dimensioni impongono l’impiego di professionisti a livello organizzativo. Perciò,
pur avendo il maggior numero di impiegati professionisti, le grandi organizzazioni hanno anche il maggior numero di volontari (Anker, 1995).
Anche le organizzazioni umanitarie ed ecclesiastiche hanno molti dipendenti salariati professionisti impegnati nel lavoro con i bambini, con i giovani
e con le famiglie. Le organizzazioni per gli ammalati e gli handicappati hanno
molti volontari, e solo la metà di esse ha impiegati salariati. Tuttavia, in queste organizzazioni, più giovani e più orientate all’interesse comune, non è
richiesto lo stesso grado di professionalizzazione che è invece necessario
per le organizzazioni più vecchie e più grandi (Anker, 1995).
Il lavoro dei volontari può variare a seconda del tipo di organizzazione.
Ad esempio, nelle istituzioni indipendenti come le scuole secondarie popolari, le scuole secondarie diurne, le scuole di produzione, gli asili-nido e le
cliniche private sono gli impiegati professionisti a prendersi cura dei clienti
nell’istituzione, mentre i volontari si trovano nel consiglio di amministrazione
o in gruppi di sostegno.
Le associazioni tradizionali, come le organizzazioni sportive, basano il
loro lavoro sui loro soci attivi, ad esempio, per gli allenamenti, per organizzare le attività del tempo libero e le attività sociali, nonché per la gestione.
Nelle organizzazioni umanitarie ed ecclesiastiche, dove non ci sono soci
diretti, i volontari sono attivi ed hanno un’affiliazione informale: il loro lavoro
consiste nel raccogliere le offerte, effettuare visite a domicilio, ecc.
193
All'interno delle organizzazioni per gli ammalati e gli handicappati si registrano notevoli differenze, determinate dalle disponibilità finanziarie. Le
organizzazioni più ricche hanno numerosi impiegati professionisti che si occupano dell’amministrazione e della consulenza, mentre i molti volontari si
occupano della raccolta di fondi e, nelle filiali locali, rappresentano un potenziale importante per la creazione di una rete sociale e di gruppi di autoaiuto. Nelle organizzazioni meno ricche, i volontari si occupano di tutti gli
aspetti della gestione, dell’amministrazione e del lavoro pratico.
In generale, si può dire che i compiti principali assegnati ai volontari sono lavori di amministrazione e consulenza, lavori di segreteria, attività di
informazione, oltre a diversi compiti connessi con le attività per il tempo
libero. Le organizzazioni considerano il lavoro dei volontari come un favore
impagabile, che costituisce la loro principale risorsa, in quanto i volontari
apportano valori che non è possibile trovare sul mercato (Skov Hariksen,
1995).
Sono soprattutto la varietà e la differenza di formazione e di esperienza
di vita dei volontari a costituire la risorsa più importante. Le loro esperienze
sociali fatte in ambienti molto diversi significano che il loro impegno e le
soluzioni che essi possono trovare ai problemi non sono di tipo tradizionale
come quelli dei professionisti. La loro lealtà è rivolta agli utenti e ai loro
problemi, non ad un impiego o ad una autorità. Ed è proprio questo il potenziale necessario per trovare nuove soluzioni ai problemi sociali (Høgsbro, 1992).
Con il loro impegno umano ed etico, i volontari sono capaci di una
comprensione e di un sostegno emozionale che non è possibile procurarsi
attraverso il mercato come servizio professionale. I professionisti possono
risolvere problemi acuti e individuali, mentre i volontari possono dare un
contributo con prospettive di vasta portata e creare identità e strategie di
vita attraverso contatti e attività. Il rapporto tra il volontario e l’utente è un
contatto umano, senza alcun obbligo e vincolo.
Questo potenziale costituisce anche il nucleo della tensione esistente fra
professionisti e volontari. Nelle organizzazioni, l’assistenza è spesso vista
come compito dei volontari, mentre la prevenzione e la cura sono affidate ai
professionisti. Ma i confini fra questi due campi sono incerti: si nota, infatti,
194
una tendenza ad un certo grado di professionalizzazione dei volontari e delle
loro funzioni, soprattutto nelle grandi organizzazioni. Per i volontari vengono
tenuti corsi di formazione, seminari e corsi di specializzazione funzionale,
con i quali si forniscono le basi dei metodi e dei principi di lavoro dei professionisti. Allo stesso modo, possono nascere problemi se la cultura e le
conoscenze dei professionisti sono predominanti rispetto alle esperienze ed
alla competenza di vita quotidiana dei volontari (Henriksen, 1995).
In breve, si può dire che i volontari costituiscono una risorsa essenziale
per la natura e la portata del lavoro delle organizzazioni sociali. Essi sono la
base legittima dell’organizzazione, cosa che non si può trovare nelle istituzioni del settore pubblico, e i membri possono legittimamente influenzare,
dall’esterno e dall’interno, il lavoro dell’organizzazione (Henriksen, 1995).
5.4 Esistenza e caratteristiche di forme di collegamento e coordinamento fra imprese sociali
Il concetto di "economia sociale" non è di uso corrente e non esiste la
consapevolezza di un’area specifica di sviluppo sociale. Soltanto nel campo
dell’istruzione e nel campo dello sport ci sono linee di cooperazione specifiche.
Vent’anni fa è stato costituito un comitato per facilitare la cooperazione
fra lavoro sociale privato e pubblico e per promuovere il primo. Il Ministero
degli Affari Sociali ha creato un ente governativo per il lavoro sociale
volontario, il cui compito è quello di stimolare lo sviluppo del lavoro sociale
volontario in tutto il Paese. Diverse municipalità hanno successivamente
creato uffici locali con finalità simili.
6. Politiche
Negli ultimi anni, i politici sono stati concordi nel vedere la necessità di
innovare e sviluppare lo stato assistenziale. Ciò ha comportato una visione
alternativa nella programmazione sociale e sono stati creati numerosi schemi
195
di supporto con lo scopo di rimediare ai sintomi di crisi dello stato assistenziale. Sono state avviate diverse iniziative per sostenere ed intensificare il
ruolo delle organizzazioni sociali nella società.
6.1 Politiche che incoraggiano oppure ostacolano lo sviluppo delle
organizzazioni sociali
Fin dai primi Anni '80, ci sono stati diversi tentativi di coinvolgere la
società civile nella soluzione di problemi connessi alla politica sociale.
L’idea era quella di dare ai movimenti di base e agli individui la possibilità di
contribuire, proponendo nuovi modelli di soluzione. L’idea, introdotta dal
Ministro degli Affari Sociali nel 1981, fu accolta con sorpresa: non era la
solita politica democratica sociale, eppure era proposta da un governo democratico sociale. Essa rappresentava infatti una rottura radicale con il pensiero assistenziale, secondo cui il compito di trovare soluzioni sociali spettava al settore pubblico (Hegland, 1995, pag. 16).
Le idee furono presto trasformate in iniziative concrete: verso la metà
degli anni '80, fu dato avvio ai primi programmi sociali sperimentali. Un
importante programma di sviluppo per l’area sociale, il cosiddetto Programma di Sviluppo Sociale, fu varato nel 1988 dal Ministro degli Affari
Sociali. Questo programma, approvato dal parlamento a larga maggioranza, si riferiva al periodo 1988-1991. Il fondo, denominato Social Development Means (SUM), era destinato a rafforzare le iniziative locali ed a
promuovere la riconversione e il contributo di prevenzione all’interno
dell’area sociale, al fine di ricercare un’innovazione duratura della politica
sociale per mezzo di uno sviluppo dal basso (Plovsing, 1994, pag. 84). I
sussidi potevano essere assegnati ad iniziative di organizzazioni e istituzioni
consolidate, pubbliche o private, ma anche di associazioni locali e di singoli
individui.
In confronto a precedenti fondi sperimentali, il SUM aveva a disposizione una dotazione notevole, e cioè 350 milioni di Corone danesi (ca. 44
milioni di ECU), di cui 50 milioni dovevano essere usati nel 1988, e i
restanti 300 milioni dovevano essere distribuiti in egual misura nei tre anni
196
successivi. Per assicurare il raggiungimento degli obiettivi del programma di
sviluppo, il 20% della somma disponibile era destinata a valutazioni, approvvigionamento e comunicazione, e l’80% al sostegno diretto dei progetti
(Hegland, 1995, pag. 34).
Progetti SUM: percentuali
Bambini, giovani, famiglia
23,3
Riabilitazione e attivazione
15,5
Anziani
10,7
Disabili, profughi
30,3
Progetti di comunità e progetti amministrativi
20,4
Fonte: Mogens Kjær Jensen: Slut-SUM, SFI, 1992.
Un terzo delle risorse del fondo venne assegnato a progetti rivolti a sostenere speciali gruppi economicamente dipendenti, gruppi di profughi, di
handicappati ed altri gruppi con deboli risorse, mentre un quinto delle risorse fu destinato a progetti miranti a rafforzare la comunità locale, come le
attività associative e la cooperazione tra organizzazioni pubbliche e private
(Nielsen, 1992).
Furono presentati circa 4.000 progetti, con una richiesta finanziaria totale di oltre due miliardi di Corone (250 milioni di ECU). I finanziamenti
furono assegnati a quasi 1.800 progetti, che in media ricevettero circa
160.000 corone. Una parte consistente delle risorse economiche fu assegnata in forma di contributi da 25-40.000 corone (3-5.000 ECU) per coprire parte dei costi dei progetti, ma a molti progetti fu accordato il 70100% dei costi (Hegland, 1995, pag. 42).
La politica, o meglio i principi in base ai quali venivano assegnate le risorse sperimentali erano molteplici. Un principio fondamentale per
l’assegnazione di risorse ai progetti consisteva nel fatto che il gruppoobiettivo primario doveva essere quello degli emarginati e dei soggetti so-
197
cialmente vulnerabili. A questo proposito, va nuovamente sottolineato che
quasi la metà delle risorse venne destinata a gruppi con bisogni particolari e
a persone da riabilitare o da attivare (vedi tabella a pag. 176). E così gli
stanziamenti hanno raggiunto il loro obiettivo. I principi amministrativi alla
base del SUM prevedevano che i fondi dovessero essere gestiti dal centro,
e cioè dal Ministero. Lo scopo era quello di creare degli accordi
permanenti che potessero essere continuati alla fine dell’esperimento con il
sostegno delle municipalità. Per arrivare a questo, si stanno gradualmente
cambiando i progetti in progetti a co-finanziamento locale (Hegland, 1995).
La politica sociale sembra aver tratto beneficio dall’uso di fondi sperimentali come strumento di sviluppo. Così, nel 1993, venivano istituiti nuovi
fondi simili, questa volta in un contesto di collaborazione fra protezione
sociale e politica del mercato del lavoro. Questi fondi, denominati Rate
Regulation Pool (fondo per la regolazione delle tariffe) hanno distribuito
nel 1993 un totale di 178,8 milioni di Corone (ca. 20 milioni di ECU), 1,5
miliardi di Corone (ca. 200 milioni di ECU) nel 1996 e aumenteranno a
quasi 2 miliardi di Corone (ca. 250 milioni di ECU) nel 1997.
La dotazione di questi fondi è enorme anche dal punto di vista internazionale. I 350 milioni di corone del SUM equivalgono quasi ai 400 milioni
di corone del 3° Programma europeo per la Povertà (EU’s Poverty 3
Program). Ma la differenza è che il fondo SUM è limitato ad una popolazione di 5,1 milioni di persone, mentre il programma europeo si rivolge a
tutta la popolazione europea, di circa 60 volte maggiore.
Il programma SUM è pertanto degno di nota se confrontato con altri
fondi. Va anche sottolineato che i principi vaghi ed i criteri molto liberi con
cui vengono scelti i progetti hanno attirato l’interesse e l’attenzione di altri
Paesi. 2
6.2 Tendenze politiche
2
Åse Olesen, precedente Ministro per gli Affari Sociali, dice che nelle discussioni con i
colleghi stranieri nota la sorpresa per il fatto che con gli esperimenti in Danimarca si osa fare accordi così liberi, senza formulare alcun obiettivo globale. Questa sorpresa si riscontra
anche nei Paesi con i quali la Danimarca normalmente è posta a confronto, e cioè la Norvegia, la Svezia e la Finlandia (Hulgaard, 1995, pag. 80).
198
Il programma di sviluppo sociale (SUM) ha avuto una grande influenza
sullo sviluppo delle potenzialità delle organizzazioni sociali. Il fatto che questo programma di sviluppo sia gestito a livello ministeriale e la prospettiva
che altri fondi vengano dirottati dal settore pubblico in questa direzione
riflettono una chiara tendenza nella politica sociale.
Il programma SUM può essere visto come la continuazione della politica di modernizzazione, il cui scopo è stato di superare la debolezza della
burocrazia nei servizi sociali. Questa politica è stata realizzata per mezzo di
una vasta decentralizzazione dallo stato alle municipalità. Tale decentralizzazione ha significato che le municipalità assumessero un ruolo centrale nella
società. Ma, poiché il SUM rappresenta una difesa per le municipalità, esso
può anche essere visto come reazione o come modifica delle misure di modernizzazione. Queste ultime furono ampiamente appoggiate politicamente
nella prima metà degli anni '80, quando cominciò a farsi sentire la critica al
sistema costituito. La critica allo stato assistenziale può essere così interpretata (Rasmussen, in Bogason, 1995; Plovsing, 1994): 1) il settore pubblico
non ha risorse illimitate a disposizione, ossia si parla di crisi finanziaria; 2) la
crisi di legittimazione dello stato assistenziale: non si crede più che il settore
pubblico possa risolvere tutti i problemi sociali; 3) il monopolio pubblico
delle soluzioni ai problemi sociali, ossia la crisi morale dello stato assistenziale.
Se il programma SUM è visto in relazione agli obiettivi del Ministero
degli Affari Sociali degli anni '90 e in relazione al dibattito sullo stato assistenziale danese, è evidente che il programma appoggia gli sforzi della politica sociale avviati dal ministero con lo slogan "dalla linea passiva alla linea
attiva" (Kristensen, 1992, pag. 17). L’idea di base è di frenare l’aumento
del numero di persone che godono di trasferimenti passivi e al tempo stesso
di responsabilizzare le persone. In questo modo, l’idea delle politiche di
attivazione è che tutti coloro che ricevono assistenza sociale e terapia di
pre-riabilitazione dovrebbero essere coinvolti direttamente. Ora sono
attivati anche altri gruppi-obiettivo, come, ad esempio, i disoccupati
assicurati (che ricevono il sussidio di disoccupazione).
La strategia di attivazione è delineata nella Legge di Attivazione Municipale, secondo cui i progetti privati ricevono sostegno finanziario più facil199
mente dalle municipalità potendo, pertanto, contribuire alla soluzione di
problemi sociali ed interrompendo il monopolio statale nella gestione degli
affari sociali. In secondo luogo, le politiche di attivazione contribuiscono ad
accrescere la responsabilità dell’individuo, consentendo agli emarginati di
assumersi una parte di responsabilità, ad esempio, in un progetto, invece di
rimanere socialmente isolati. L’effetto della Legge di Attivazione Municipale
consiste nel fatto che i compiti sociali vengano svolti in maggior misura dalle
municipalità, il che è generalmente visto come modello da seguire per rispondere alle obiezioni contro lo stato assistenziale.
Il governo borghese, salito al potere nel 1982, propose la privatizzazione e la concessione di lavori in appalto per risolvere sia la crisi finanziaria
sia la crisi di legittimazione. Trattandosi di un governo di minoranza, queste
proposte non passarono, ma fu iniziata la modernizzazione del settore pubblico, di cui la decentralizzazione era una delle principali caratteristiche.
Ma l’ondata di decentralizzazione era già iniziata nel 1970 con la riforma municipale, nella quale le responsabilità venivano in gran parte trasferite
dal livello statale a quello municipale. Le municipalità hanno, in tal senso,
anche il diritto di stabilire le proprie aliquote di imposta, il che è considerato
come l’essenza dell’autogoverno municipale (Bogason, 1992). La
cosiddetta seconda fase della decentralizzazione negli anni '80 consisteva
nella decentralizzazione dei poteri decisionali dalla municipalità alle istituzioni
municipali. Oggi la decentralizzazione è nella sua terza fase, cioè quella della
decentralizzazione di competenze e compiti dalle istituzioni municipali (cliniche private, ecc.) a comitati di utenti, in modo che gli utenti siano coinvolti
più direttamente.
Questa decentralizzazione ha posto le municipalità al centro dello sviluppo sociale: ad esse è stato assegnato un importante ruolo per quanto
riguarda l’occupazione, l’area sociale, l’area dell’istruzione, ecc. Questa
municipalizzazione ha anche portato la Danimarca ad essere spesso citata
come uno dei Paesi più decentralizzati del mondo (Hulgaard; Bogason,
1995; Schou, 1994).
6.3 Rapporti con la pubblica amministrazione
200
Le organizzazioni volontarie non vivono in un mondo separato, ma sono parte di una moltitudine di relazioni con il settore pubblico. Esse collaborano per la soluzione di problemi sociali e allo stesso tempo, in qualità di
organizzazioni di interesse, cercano di ottenere influenza e aiuto per attirare
l’attenzione pubblica su specifici argomenti di politica sociale (Klausen e
Selle, 1995).
Negli ultimi due anni, si è avuto un rinnovato interesse per il miglioramento della collaborazione tra il settore pubblico e le organizzazioni. Ciò
deve esser visto nel contesto delle critiche mosse ai servizi sociali, in quanto
monopolio pubblico. Nel processo di cambiamento, che consiste nella deburocratizzazione, de-istituzionalizzazione, de-professionalizzazione e decentralizzazione, si registra altresì una strategia di collaborazione allargata
con le organizzazioni sociali. Esse danno il loro contributo con soluzioni
sociali alternative, con valori di fondo diversi da quelli del settore pubblico:
inoltre, le organizzazioni hanno risorse volontarie e godono pertanto di una
legittimazione che il settore pubblico non può ottenere, operando altresì
dove il settore pubblico non può farlo.
La cooperazione tra il settore pubblico e le organizzazioni sociali è pertanto un processo reciproco, in cui i ruoli possono essere distribuiti in maniera diversa. È spesso difficile dire quale delle due parti ha il ruolo
dell’organizzatore, quando il settore privato è il produttore. Comunque, il
ruolo del finanziatore è quasi sempre del settore pubblico (Anker e Salonen
Soulié, 1992).
I partner pubblici possono essere il ministero, la contea, le municipalità
e tutti i tipi di istituzioni. Le grandi organizzazioni umanitarie nazionali individuali e le organizzazioni di persone collaborano con i ministeri. Le organizzazioni per gli ammalati, gli handicappati, i tossicodipendenti e le organizzazioni di profughi collaborano anche con le contee e gli ospedali, soprattutto
per le cure.
Dato che la sfera municipale è la parte dominante dell’azione sociale, è
qui che si trova la cooperazione più ampia: più grandi e più
professionalizzate sono le organizzazioni, più stretti sono i loro contatti con
le istanze pubbliche.
201
Contributi alle associazioni. Le municipalità garantiscono un contributo annuale alle associazioni, contributo che si trasforma in obbligo nel
settore dell’istruzione generale per gli adulti, e cioè le scuole secondarie
diurne, le scuole secondarie popolari, le scuole di produzione e corsi di
formazione. Le municipalità possono anche decidere di assegnare contributi, in base all’art. 60 della Legge sull’Assistenza Sociale, ad associazioni di
handicappati e di anziani.
Alcune leggi recenti tendono a rafforzare la cooperazione tra le municipalità e le organizzazioni volontarie. Ad esempio, la legge 432 del 15 giugno
riguardante la responsabilità della contea per il trattamento dei tossicodipendenti, la legge n. 86 dell’8 febbraio 1995 riguardante l’aumento dei
contributi per l’emarginazione sociale, la legge 498 del 30 giugno 1993
riguardante l’attivazione municipale e l’art. 70 della Legge sull’Assistenza
Sociale che autorizza la creazione di cooperazione sociale nel campo delle
istituzioni di assistenza diurna. Inoltre, nell’art. 68 b) della legge dell’8 febbraio 1995 che prevede l’aumento dei contributi per l’emarginazione sociale, viene sottolineata l’importanza della cooperazione tra le organizzazioni
volontarie nel campo degli alloggi protetti.
Un altro tipo di sostegno economico formalizzato è rappresentato dagli
accordi e contratti stipulati dall'ente pubblico con organizzazioni sociali per
l’esercizio di istituzioni di diverso tipo. Sono, in particolare, le grandi organizzazioni umanitarie, ma anche molte associazioni e istituzioni indipendenti
(come asili-nido e cliniche private) a beneficiare di questi accordi. Si tratta
di accordi definiti, che stabiliscono standard molto precisi per il personale,
le stanze, ecc. L’associazione chiede il sostegno per la soluzione di un problema ed ha libertà di azione nell’ambito dei limiti prefissati - anche se questi sono molto stretti e le municipalità non hanno ancora attivamente iniziato
ad ampliarli (Habermann, 1995).
Il contracting-out. Un nuovo tipo di accordo è la concessione di lavori in appalto: in questo caso, la municipalità illustra in dettaglio quale lavoro desidera dalle associazioni volontarie e come desidera che il lavoro venga realizzato. Ciò significa che il controllo dell’organizzazione è forte e che
in questo caso l’organizzazione volontaria opera allo stesso modo di
un’impresa privata. I volontari, in generale, non si associano volentieri a
202
queste iniziative, in quanto hanno l’impressione di lavorare per la municipalità e non "per la causa" (Habermann, 1995).
Un nuovo progetto di legge aprirà la concorrenza, nel prezzo e nella
qualità, nella vendita di posti singoli in istituzioni sociali. Comunque, non c’è
ancora l’intenzione di sostituire il sistema degli accordi con quello degli appalti. Si teme infatti che le istituzioni indipendenti possano perdere conoscenze ed esperienza ed allontanarsi dal loro obiettivo per essere competitive. Alle organizzazioni non si richiede di rinunciare ai propri principi per
assumere il ruolo di appaltatori (Habermann, 1995).
I finanziamenti indiretti. Un altro tipo di cooperazione tra ente
pubblico e organizzazioni private è rappresentato dal finanziamento indiretto
di progetti attraverso benefici monetari pubblici. Qui l’utente ha un ruolo di
co-organizzatore: anche se è l’autorità pubblica a finanziare ed a stabilire
indicazioni specifiche sull’uso che può esser fatto del denaro, l’utente può
scegliere tra la soluzione pubblica e quella privata. L’organizzazione diventa
il produttore di un servizio per l’utente e viene pagata a cliente (Salonen
Soulié, 1994).
Esempi di organizzazioni che partecipano a questo tipo di cooperazione
sono le scuole secondarie diurne e le scuole secondarie popolari. In altri
casi, all’organizzazione viene messo a disposizione per un progetto concreto un certo numero di persone pagate con trasferimento, e così la forza
lavoro diventa una risorsa dell’organizzazione.
Le referenze. Le referenze, dalle municipalità alle organizzazioni private, sono particolarmente usate nelle grandi organizzazioni umanitarie che
lavorano con tossicodipendenti o alcolisti e con i senzatetto (Anker, 1995).
Il numero delle referenze sta aumentando, e ciò può essere visto come segno del rispetto del settore pubblico per il lavoro di queste organizzazioni
(Anker, 1995). Una referenza può anche essere una referenza pubblica per
un progetto di attivazione o per un posto di riabilitazione in una scuola di
produzione. In linea di principio, un cliente dovrebbe essere certo di ottenere il trattamento dopo una referenza, ma questo non è il caso fra il settore
pubblico e le organizzazioni volontarie. C’è un certo grado di libertà per le
parti: gli utenti decidono da soli se vogliono partecipare, mentre le associa-
203
zioni non sono obbligate ad accettare le referenze, ma spesso le considerano come una forma di pubblicità e perciò le accettano.
Le organizzazioni preferirebbero tuttavia che le municipalità si rivolgessero ai loro gruppi di self-help. Questa però è un’area conflittuale, perché i
professionisti ritengono che i gruppi di auto-aiuto si assumano compiti troppo difficili, che dovrebbero essere lasciati ai professionisti (Habermann,
1995).
Gli accordi verbali informali. Una forma di cooperazione molto usata è l’accordo verbale informale, basato sulla fiducia e utilizzato, in particolare, nel campo degli anziani. Questi accordi possono riguardare assistenza e visite domiciliari, catene telefoniche e trasporti, per i quali le municipalità pagano le spese per la benzina, se i volontari provvedono al trasporto. La municipalità partecipa all’organizzazione di volontari nel campo
degli anziani e degli emarginati sociali. Esistono væresteder per tossicodipendenti o alcolisti, per ammalati mentali e per i senzatetto (Habermann,
1995).
La partecipazione delle associazioni in comitati consultivi. Le
associazioni fanno parte di diversi comitati consultivi, e cioè comitati per
anziani, per handicappati, comitati di consumatori, comitati di genitori, ecc.,
che esistono nella maggior parte delle municipalità come elemento della
terza ondata di decentralizzazione. Molti di questi comitati sono facoltativi
per le municipalità, ma recentemente i comitati per anziani sono diventati
obbligatori e in futuro i componenti dovranno essere eletti fra le persone di
età superiore a 60 anni.
7. Problemi
7.1 Problemi giuridici
204
Quando la politica sociale si evolve in modo che le organizzazioni
sociali, le piccole organizzazioni locali e quelle nazionali e le istituzioni
indipendenti si assumano parte dei compiti del settore pubblico, possono
esserci vantaggi ma anche problemi.
Dove esistono diritti sociali, è responsabilità pubblica assicurare che il
cittadino ottenga ciò di cui ha diritto. Questo non esclude che le organizzazioni sociali possano essere i fornitori di certi servizi, ma deve esserci la
certezza della qualità e/o la possibilità per il consumatore di scegliere liberamente fra servizio privato e servizio pubblico.
7.2 Problemi organizzativi
Indubbiamente, la gestione di organizzazioni con lavoratori volontari assieme a lavoratori professionisti può creare tensioni e difficoltà. Questo si
riscontra spesso quando i volontari iniziano a lavorare in un campo per loro
nuovo. I professionisti il più delle volte reagiscono opponendo resistenza,
forse per paura che il loro posto di lavoro sia messo in pericolo, o forse per
il nuovo spirito e le nuove abitudini introdotte dai volontari.
Se ai volontari vengono affidati compiti che sono in grado di gestire,
essi potrebbero costituire una forza di rinnovamento molto necessaria nel
campo sociale e pertanto le tensioni dovrebbero essere considerate positive. I volontari prendono le parti del cliente e contribuiscono in maniera positiva alla cultura organizzativa. Ma la loro forza risiede anche nel lato umano e personale del lavoro. I professionisti sono necessari per assicurare
l’affidabilità amministrativa e per quelle funzioni in cui la conoscenza professionale è essenziale.
Il problema organizzativo consiste nel riuscire a far cooperare questi
due tipi molto diversi di manodopera a beneficio del buon funzionamento
globale dell’organizzazione e nel riuscire a far diventare queste differenze tra
volontari e professionisti una risorsa ed una ricchezza del sistema di protezione sociale, invece che una debolezza e una fonte di conflitto.
205
7.3 Problemi funzionali
Come già accennato in precedenza, secondo la "tradizione" degli ultimi
20-30 anni, le funzioni di pubblica utilità dovevano essere assolte dalle autorità pubbliche. Non è stato costituito un settore volontario significativo
che potesse assumersi queste responsabilità, a parte le piccole nicchie sopra menzionate.
Anche la modesta iniziativa volontaria della Croce Rossa degli "amici
che fanno visita" alle persone anziane sole è stata vista con diffidenza dai
sindacati degli assistenti a domicilio. Per esser certi di non mettere in
pericolo posti di lavoro municipali, gli "amici" si attengono al principio di
non addentrarsi in spazi normalmente coperti dall’assistenza domiciliare
municipale, e cioè si limitano a fare visita agli anziani, a parlare con loro, ad
accompagnarli a fare passeggiate, senza dare alcun aiuto pratico in casa.
7.4 Problemi culturali
Come sopra espresso, si registra un passato di iniziativa popolare
all’inizio del secolo. Per un certo periodo - che incidentalmente coincide
con il periodo della creazione dello stato assistenziale - questa tradizione
popolare si è come assopita, ma negli ultimi anni ha dato segni di risveglio,
come è successo nella maggior parte dei Paesi europei.
La cosiddetta generazione del benessere non è contenta di essere
regolamentata dalle autorità. Finora, questo scontento si è manifestato in
tendenze contraddittorie: da una parte, un crescente individualismo che
molti vedono come egotismo e rifiuto di solidarietà; dall’altra, un crescente
idealismo e la disponibilità ad assumere responsabilità ed a prendere parte
attiva nella soluzione di problemi comuni della società.
Fino agli anni '70, la protezione sociale era un progetto, un’evoluzione
tesa verso un obiettivo futuro: negli ultimi anni, è stata percepita come qualcosa di minacciato, che andava protetto. Ma c’è un’enorme differenza tra
la lotta per ottenere qualcosa e la semplice difesa. Non c’è dubbio che la
206
cultura della protezione sociale debba darsi nuovi obiettivi che si basino
sulla comprensione della società di oggi.
8. Prospettive
Sono molti i settori in cui potrebbero essere sviluppate imprese sociali,
se le forze creative dell’intera popolazione fossero usate a beneficio comune.
Garantire l’occupazione è sempre più considerato come una responsabilità sociale e la legislazione recente rende obbligatorio dare impiego per
periodi specifici ai beneficiari di assistenza sociale e di sussidio di disoccupazione. Insieme alla cosiddetta crescita della disoccupazione che caratterizza l’attuale stadio tecnologico di sviluppo, si è sviluppato un notevole
potenziale per impieghi alternativi.
Quando la protezione sociale e la responsabilità municipale si estende
fino a coprire l’occupazione, in qualche forma anche modesta, la forza
lavoro dei disoccupati è meglio utilizzata per obiettivi di interesse comune e
locale. Inoltre, è opinione diffusa che le moderne condizioni di vita abbiano
creato la necessità di rivitalizzare le comunità locali. Tutte le società devono
basarsi su una istituzionalizzazione delle forze creative sociali. Una volta ciò
avveniva nella famiglia e nella comunità locale. Più le strutture statali (nella
loro forma locale, e cioè municipalità, contee, ecc.) interferiscono nella vita
quotidiana, più le forze creative sociali devono essere integrate in queste
strutture.
Un altro campo di interesse per lo sviluppo delle imprese sociali riguarda i bisogni meno comuni. L’esperienza insegna che, se i sistemi assistenziali
di tipo scandinavo sono piuttosto efficienti nel rispondere a bisogni comuni
(= molti elettori), essi sono molto meno efficienti nell’occuparsi di bisogni
meno comuni, campo in cui le persone impegnate possono fare molto meglio.
207
Lo sviluppo dell’economia sociale potrebbe essere immaginato come
una parziale sostituzione dello stato assistenziale, se le funzioni assistenziali
nello stesso processo fossero espletate almeno allo stesso modo di prima.
Un modo possibile per sostituire le funzioni di assistenza municipale è
quello di creare nuove opportunità di scelta per gli utenti, in modo che il
subentro dell’economia sociale sia regolato dalle preferenze individuali.
Così, si potrebbe anche garantire che i diritti sociali non vengano dimenticati. Contemporaneamente, la concorrenza potrebbe avere effetti illuminanti
per il sistema pubblico, effetti che sarebbero anche auspicabili.
208
209
Capitolo IV
FINLANDIA
di
Pekka Pättiniemi
210
211
1. Aspetti generali
La Finlandia fa parte dei Paesi nordici, caratterizzati da un settore di
assistenza sociale e sanitaria avanzato. L’utilitarismo, l’uguale accesso ai
servizi indipendentemente da età, sesso, provenienza, generazione, ecc.,
hanno costituito le pietre angolari ideologiche per il progresso del benessere
e della salute sociale. Il settore pubblico ha avuto un’enorme crescita dal
1960 al 1990: attualmente nei servizi municipali sociali e sanitari è occupato
il 10% dell’intera forza lavoro finlandese. La maggior parte del personale ha
una buona formazione professionale e le donne sono assunte a tempo pieno
per lavorare nel campo dell’assistenza sociale, della sanità e
dell’educazione. Le municipalità sono state i fornitori ed i produttori di servizi per i loro residenti1. Così, ad esempio, l’educazione è gratuita fino a
livello universitario, ed anche qui le tasse sono modeste. Ciò ha portato ad
un alto standard di istruzione fra la popolazione, di cui hanno beneficiato, in
particolare, le donne, gli operai ed i piccoli contadini.
I servizi sono finanziati principalmente attraverso l’imposizione fiscale
municipale ed i sussidi statali per le municipalità. Circa il 10% dei costi è
coperto dalle tasse su alcuni servizi sociali e sanitari. Le municipalità, individualmente o come membri di un gruppo di municipalità, sono anche proprietarie della maggior parte delle unità di servizio ed impiegano la maggior
parte del personale.
Una parte marginale dei servizi è prodotta da organizzazioni non governative ed acquistata dalle municipalità a favore dei loro abitanti.
Il principio più importante nell’organizzazione dei servizi assistenziali e
sanitari è stata la centralizzazione. Lo Stato ha impartito direttive alle municipalità sui modi "accettati" per organizzare localmente i servizi. I "piani nazionali riguardanti l’organizzazione del benessere e della salute sociale" sono
stati il punto di riferimento per le autorità regionali e locali e le municipalità,
1
SIMONEN LEILA , From public responsibility to the Welfare-Mix of Care. Private producers
of Social Services, Finnish Local Government Studies 4/95, pag. 325.
212
per organizzare i loro servizi. Questi piani hanno avuto il ruolo di controllo e
guida per i principi da seguire nell’organizzazione dei servizi2.
Le municipalità hanno avuto la responsabilità maggiore nello sviluppo di
servizi locali e di opportunità economiche. Ad esempio, le comunità sono
responsabili della preparazione e del mantenimento dei servizi sociali e di
assistenza sanitaria, dell’educazione ed anche della costruzione di strade
locali. Nelle grandi città, i trasporti locali sono stati in gran parte predisposti
dalle municipalità.
Per lo sviluppo economico della società, dopo la Seconda Guerra
Mondiale, la Finlandia ha concentrato i suoi sforzi nello sviluppo di industrie
su larga scala, come cartiere, industrie meccaniche e tecnologia informatica.
La stessa procedura applicata alle grandi unità ha caratterizzato anche le
cooperative di produttori e di consumatori e le cooperative di credito e di
risparmio. Ciò significa che il settore delle piccole e medie imprese non ha
ottenuto l’interesse della società3. Il fatto che le piccole e medie imprese
abbiano le stesse responsabilità delle industrie su larga scala ha avuto come
conseguenza per le prime una forte tassazione e una forte responsabilità
sociale.
Anche se l’associazionismo è un caratteristico modo finlandese per reagire ai problemi sociali e politici, oltre a quelli legati agli hobby e al tempo
libero, le associazioni hanno sostanzialmente lasciato allo Stato e alle municipalità, cioè al settore pubblico, la soluzione dei problemi economici e sociali, agendo invece come gruppi di pressione politica e cioè come associazioni a carattere ideale.
2. Aspetti giuridici delle imprese sociali
In Finlandia, non esistono leggi specifiche riguardanti le imprese sociali
come entità giuridiche. Sono imprese sociali principalmente le associazioni e
2
3
SIMONEN LEILA , op.cit., pag. 325.
PÄTTINIEMI PEKKA , Nykooperation får ökat stöd, Kooperativa Studier NT 4/1994, Stocholm 1994, pag. 19.
213
le cooperative, la differenza tra queste tipologie organizzative risiede soprattutto nel volume di lavoro commerciale prodotto. Rispetto alle associazioni, le cooperative sono più orientate al mercato e non hanno le stesse
possibilità di usare manodopera volontaria. Infatti, in una società non è possibile prestare un lavoro (volontario) senza essere pagati, come accade,
invece, nelle associazioni, le quali sono obbligate per legge a lavorare su
basi volontarie. Tanto la legge sulle cooperative quanto la legge sulle associazioni enfatizzano il principio "un membro - un voto".
Ci sono altre leggi, ad esempio quelle sull’assistenza ai bambini nei centri diurni di accoglienza, che riguardano le imprese sociali, in quanto fissano
standard specifici e di alta qualità per il lavoro, le infrastrutture,
l’attrezzatura e il personale. Le imprese sociali devono avere qualifiche e
standard equivalenti a quelli degli organismi di assistenza sociale e sanitaria
di proprietà dello Stato o delle municipalità.
3. Tipologia delle imprese sociali
3.1 Origine, storia ed evoluzione recente delle imprese sociali
In Finlandia, come già anticipato, sono due i tipi di imprese sociali esistenti: le associazioni e le cooperative.
3.1.1 Associazioni
Le associazioni rappresentano il modo tradizionale per affrontare i problemi di assistenza sociale e sanitaria. Le prime associazioni, assimilabili alle
imprese sociali, furono fondate intorno al 1860 come fondi per i sussidi di
malattia e per i servizi funebri. Negli anni ‘20 e ‘30, furono fondate le maggiori associazioni di assistenza sociale e sanitaria attualmente operanti. La
formazione di associazioni è ancora in forte crescita, date le esigenze specifiche di varie "nuove" malattie e nuovi problemi sociali, come l’alcolismo e
la demenza senile.
214
3.1.2 Cooperative
Anche se le cooperative costituite da lunga data hanno sempre operato
a favore dei problemi sociali e sanitari dei loro soci, l’importanza di questo
aspetto del loro lavoro è stata di minore entità negli ultimi decenni.
Un nuovo fenomeno emergente è la costituzione di cooperative che
operano nel settore dell’assistenza sociale e sanitaria. Le cooperative possono essere cooperative di lavoratori, i cui soci sono specializzati nel settore, oppure cooperative di utenti.
Negli anni '90, è comparso anche il nuovo fenomeno delle cooperative
di lavoro, che non sono le tradizionali cooperative di lavoratori, ma più
simili alle cooperative sociali italiane che operano nel campo
dell’integrazione, subappaltando la forza lavoro dei loro soci ad altre società. La maggior parte di queste cooperative fornisce anche servizi per le
famiglie: ristrutturazione di case, servizi di pulizia e servizi di assistenza sociale.
In campagna, le società di paese o comitati volontari (circa 3.300) e le
cooperative di paese sono normalmente formate dalla maggioranza degli
abitanti, allo scopo di migliorare e sviluppare in generale il paese, di far
pressione sulle municipalità e di assicurare agli abitanti servizi come negozi
locali, scuole elementari e servizi sociali4. Le società di paese si stanno
muovendo sempre più per fornire servizi di assistenza sociale e sanitaria.
3.2 Principali forme organizzative
3.2.1 Associazioni
La stragrande maggioranza delle imprese sociali sono associazioni.
4
HYYRYLÄINEN T ORSTI , Toiminnan aika, Vammala 1994, pag. 53.
215
In molti casi, le associazioni locali hanno costituito un’unione a livello
nazionale i cui membri sono le associazioni locali. Il lavoro locale, volontario
o salariato, è organizzato dall’associazione locale. Anche i contratti, per
esempio, con le autorità locali, sono stipulati dall’associazione locale. Il
ruolo dell’unione nazionale è di agire come gruppo di pressione, facilitando
il lavoro delle associazioni locali con l’aiuto di specialisti. Essi forniscono,
ad esempio, informazioni mediche e sociali su problemi specifici, consigli
economici, finanziari ed organizzativi e vendono altri servizi comuni alle associazioni aderenti.
3.2.2 Cooperative
In generale, le nuove cooperative sono piuttosto piccole, da 5 a 120
soci. L’organizzazione prevede un’assemblea generale, annuale o semestrale, alla quale i soci partecipano sulla base del principio "un socio, un voto"5.
Nel corso dell’assemblea generale, i soci decidono sulle strategie di lavoro
future, approvano il bilancio, quando ciò è possibile, ed eleggono il consiglio di amministrazione - normalmente composto da soci - ed i revisori dei
conti. Il consiglio di amministrazione elegge il direttore esecutivo, che si
occupa dell’ordinaria amministrazione in collaborazione con alcuni direttori
di squadre che lavorano in settori speciali. Di solito, i componenti del consiglio di amministrazione svolgono l’attività di consiglieri a livello di
volontariato6. In molti casi, il direttore esecutivo, per lo svolgimento della
propria funzione, è retribuito per mezza giornata.
3.3 Mezzi e modalità di tutela dell’utente
La tutela dell’utente nei settori dell’assistenza sociale e sanitaria è assi5
6
Legge finlandese sulle cooperative, art. 55. Vedi Finnish Cooperative Law, pubblicato da
Finn Coop Pellervo, Finnish Consumer Cooperative Association e Finnish Cooperative
Development Centre FCC, Helsinki, 1994, pag. 14.
Legge finlandese sulle cooperative, artt. 57-60, pag. 15.
216
curata in larga misura dalla legge. Nelle associazioni e nelle cooperative,
l’efficacia dell’influenza del socio è pertanto assicurata in linea di principio
dalla legge. Gli statuti o le norme ufficiali di associazioni e cooperative devono essere in grado di assicurare l’influenza dei soci, altrimenti non viene
accettata l’iscrizione nei pubblici registri.
Oltre alle disposizioni di legge, le cooperative e le associazioni applicano, talvolta, propri statuti aggiuntivi o le decisioni dell’assemblea annuale
per assicurare che il punto di vista dei membri o degli utenti sia rispettato
nel lavoro quotidiano.
Non esistono praticamente informazioni generali per quantificare il settore dell’economia sociale, e men che meno quello delle imprese sociali e
dei loro addetti.
"C’è una legge secondo la quale una società o un’impresa individuale
operante nei servizi sociali deve annunciare alle autorità della propria municipalità l’inizio dell’attività. Le municipalità sono tenute ad informare le autorità governative provinciali circa le attività private della zona. Pertanto, in
teoria, tutti i 12 governi provinciali dovrebbero avere registri aggiornati sulle
imprese individuali e le aziende che prestano privatamente servizi di assistenza sociale e sanitaria. In pratica, però, non è così per diverse ragioni.
Innanzitutto, l’intero fenomeno è nuovo e, perciò, non tutte le imprese hanno necessariamente informato le loro municipalità circa l’inizio della loro
attività (cosa che metto in dubbio, dato che non possono aver contratti
con le municipalità se non sono iscritte; N.d.A.). In secondo luogo, le
municipalità non hanno raccolto le informazioni per poi trasmetterle ai governi provinciali. E da ultimo, i governi provinciali non hanno approntato i
registri e non hanno sollecitato le municipalità a fornire tutte le informazioni.
Per effettuare lo studio sui produttori privati di servizi sociali sono stati
usati registri ufficiali e le informazioni fornite da diverse basi di dati, manuali
o computerizzate: imprenditori nel campo dell’assistenza sociale e sanitaria;
l’Associazione delle infermiere finlandesi; il dipartimento statistico di STA217
KES; membri di case di riposo private, ecc. Sono stati inoltre usati giornali,
articoli di attualità, le pagine gialle e inserzioni pubblicitarie per ricavarne
indirizzi aggiornati di produttori privati di servizi sociali. La difficoltà incontrata nel trovare indirizzi di produttori privati di servizi sociali la dice lunga
sull’attuale situazione di mescolanza fra fornitori pubblici e privati di assistenza sociale in Finlandia. Non esiste un quadro chiaro: le autorità non
hanno informazioni aggiornate, la gente ha opinioni e interessi differenti e la
contrapposizione politica fra i sostenitori e gli oppositori dell’iniziativa privata in questo settore è forte."7
Nella primavera del 1995, erano 752 le imprese private che operavano
nel settore sociale (non comprendendo quelle operanti nel campo
dell’occupazione o in associazioni di assistenza privata). Il 35% dei produttori privati presi in esame operavano in qualità di imprese individuali; il 28%
erano società di qualche tipo e solo l’1% erano cooperative.
Giro d’affari annuale di società e imprese individuali per la produzione di servizi sociali
GIRO D’AFFARI IN FIM
(100.000 FIM = CIRCA 23.000 $ USA)
Meno di 50.000
50.001 - 100.000
100.001 - 200.000
200.001 - 500.000
500.001 - 1 milione
Tra 1 e 5 milioni
Oltre 5 milioni
N = 368
%
27
10
11
18
18
16
1
101
Fonte: Simonen Leila, From Public Responsibility to the Welfare-Mix of care. Finnish Local
Government Studies 4/1995, pag. 329.
7
SIMONEN LEILA , op. cit., pag. 326.
218
Prendendo in esame le associazioni, è difficile dire quando e in che misura esse operino come organizzazioni volontarie e in che misura esse siano
imprese.
Alla fine del 1995, 13 cooperative operavano nei campi tradizionali
dell’assistenza sociale e sanitaria; 4 nell’assistenza diurna ai bambini; 2
nell’assistenza agli anziani e 7 in diversi settori dell’assistenza sociale.
Oltre a queste cooperative, nei settori tradizionali dei servizi sociali privati risultavano 65 cooperative di lavoro create da disoccupati per subappaltare la forza lavoro dei loro soci ad altre società, cercando così di mantenere i loro soci in contatto con il mercato del lavoro e di conservarne la
capacità lavorativa. Le cooperative di lavoro impiegano annualmente circa
1.500 persone8.
Le aziende sociali private, le associazioni e le cooperative sono attive
su tutto il territorio nazionale. Non ci sono evidenti concentrazioni di organizzazioni di assistenza sociale e sanitaria privata in aree precise.
L’assistenza sociale e sanitaria rappresenta lo 0,1% del PIL totale.
Le imprese private attive nei settori tradizionali dell'assistenza sociale e
sanitaria sono in gran parte di piccole dimensioni ed impiegano una sola
persona. Solo alcune sono società o cooperative con un maggior numero di
addetti ed una gerarchia. Si ritiene che le cooperative ed altre società di
maggiori dimensioni siano destinate ad aumentare di numero e di importanza9.
Cerchiamo ora di descrivere la situazione attuale della Finlandia per
mezzo della casistica e facendo riferimento al dibattito in corso sulle
possibilità e sulle necessità di sviluppare l’economia sociale e l’occupazione
locale.
8
9
PÂTTINIEMI PEKKA , in Sosiaalitalous ja paikkallinen kehitys (Social economy and local
development). PÄTTINIEMI PEKKA (ed.) Osuustoimintainstituutti julkaisuja, 11. Helsinki
1995.
SIMONEN LEILA , op.cit., pag. 330.
219
In talune associazioni che operano nel campo dell’assistenza sociale e
sanitaria, come, ad esempio, nell’assistenza alle persone handicappate (ciechi, sordi, muti, ecc.), una parte del lavoro che esse svolgono a favore dei
loro soci è di tipo commerciale. Infatti, è abbastanza comune che grandi
associazioni sociali di dimensioni nazionali o gruppi di associazioni usino i
loro centri ricreativi, sportivi e per le vacanze anche a livello commerciale,
cercando così di finanziare anche in questo modo i loro servizi. Alcune associazioni hanno anche un importante ruolo nell’assistenza sociale e sanitaria prestata ai loro soci. In questi casi le associazioni e le municipalità si
accordano sulla base di obbligazioni: le municipalità pagano le associazioni
per servizi specifici di riabilitazione o di educazione rivolti, ad esempio, a
persone non-vedenti o a veterani di guerra10.
I contributi associativi non hanno un ruolo importante nel finanziamento.
Un tipo di finanziamento importante è invece costituito dai sussidi e dal finanziamento di progetti da parte della "RAY" (Associazione delle slotmachine) che ha l’obbligo di usare i propri profitti per finanziare associazioni operanti nel settore dell’assistenza sociale e sanitaria. I finanziamenti
"RAY" possono essere impiegati esclusivamente a beneficio delle associazioni e, pertanto, le imprese private e le cooperative restano escluse da
questo tipo di finanziamento.
Le cooperative, le imprese private e le imprese individuali finanziano il
loro lavoro con i pagamenti diretti dei clienti e/o con contratti di servizio per
le municipalità. In qualche caso, vengono utilizzati anche buoni di servizio.
"Sorprendentemente, quasi la metà degli imprenditori presi in esame ha
dichiarato che i loro servizi vengono pagati direttamente dai loro clienti. Il
34% ha affermato di aver stipulato un contratto di acquisto di servizi con la
municipalità. Trenta imprenditori hanno menzionato il "buono", che sostiene
i quasi-mercati finlandesi della produzione di servizi per l’assistenza diurna
ai bambini e, in taluni casi, per l’assistenza agli anziani"11.
10
11
KETTUNEN PEKKA , Kuntien käyttämät ostopalvelut ja maksusitoumukset. Valtionosuusraportin osaraportti, 2. Helsinki 1994, pagg. 36-40.
SIMONEN LEILA , op. cit., pag. 329.
220
I volontari hanno un ruolo primario nell’opera di assistenza sociale e
sanitaria delle associazioni e si ritiene che tale ruolo aumenterà d’importanza
nel prossimo futuro12.
Nelle cooperative il lavoro volontario può essere utilizzato solamente
nella gestione dell’organizzazione e nella manutenzione delle strutture.
Le associazioni hanno organizzazioni ben consolidate e forme di
cooperazione come, ad esempio, la Sosiaaliturvan Keskuslitto (Unione
centrale dell’assistenza sociale), che svolge per le associazioni un ruolo di
sostegno nella ricerca, nelle pressioni a livello europeo e nello sviluppo di
nuove idee.
Le società di paese hanno un loro comitato su scala nazionale finanziato
dallo Stato, il Kylåasian neuvottelkunta, che pubblica guide ed altro materiale, a seconda delle esigenze delle società.
Gli imprenditori privati del settore dei servizi infermieristici e di assistenza hanno iniziato a creare reti professionali e ad unirsi tra loro.
Le cooperative ed altre forme di imprese sociali non hanno proprie
modalità ufficiali o consolidate per un lavoro di collaborazione o di sviluppo. Il sostegno per costituire una cooperativa e per svilupparne il lavoro
può essere ottenuto dall’Istituto per gli Studi Cooperativi dell’Università di
Helsinki e da sei agenzie di sviluppo cooperativo (CDA) regionali, che organizzano seminari e corsi di formazione professionale per le cooperative.
Alcune cooperative di lavoro hanno formato un gruppo di pressione politica, che però ha solamente sette membri e non ha ottenuto la fiducia delle
altre cooperative di lavoro.
Altre forme imprenditoriali devono far ricorso alla normale consulenza
fornita dalle autorità o, per esempio, ai servizi gratuiti delle 37 organizzazioni regionali "Lavoro e Società".
6. Politiche
Cambiamenti recenti nel settore sociale e previdenziale
12
Sosiaalibarometri (Social barometer), Sisiaaliturvan keskusliiton selvitysiä ja tutkimuksia,
1/1996. Helsinki 1996, pagg. 73-74.
221
Politiche che favoriscono oppure ostacolano lo sviluppo di imprese sociali
"Lo stato assistenziale locale ha subito due importanti cambiamenti
all’inizio degli anni '90: il primo consiste nella riforma dei controlli dello Stato centrale sulle municipalità nell’organizzazione di servizi sociali e sanitari; il
secondo cambiamento è rappresentato dalla sensibile diminuzione delle
entrate fiscali e dei sussidi statali alle municipalità.
Prima del 1990, i sussidi statali venivano accantonati per obiettivi indicati nel piano municipale per i servizi sociali e sanitari approvato dalle autorità governative centrali. Ora i sussidi vengono assegnati in blocco, tenendo
conto dell’età della popolazione e della prosperità delle singole municipalità.
La riforma ha anche lasciato alle municipalità la facoltà di decidere se
vogliono produrre direttamente i servizi sociali e sanitari o se preferiscono
acquistare i servizi per i loro abitanti da produttori privati, o ancora, se vogliono creare altri tipi di mercati, aperti o regolamentati, per la produzione e
il finanziamento dei servizi. L’ideologia della riforma si fondava sui concetti
fondamentali di "separazione fra utente e fornitore" e di "gestione basata sui
risultati" nei servizi sociali e sanitari. Il governo o i maggiori partiti politici
non hanno tuttavia suggerito concretamente alcuna privatizzazione su larga
scala o soluzioni di "libero mercato" per i servizi sociali e sanitari"13.
La riforma era stata preparata in un periodo di generale crescita economica, alla fine degli anni '80, quando il settore pubblico fu accusato di far
troppo uso della forza lavoro disponibile, causando così una carenza di
manodopera qualificata nel settore privato14.
Ora il governo sta preparando una legge che consenta la creazione di
scuole private in modo più facile di quanto avvenga ora. Ciò significherà
che le scuole piccole, soprattutto in campagna, avranno la possibilità di
continuare ad operare se, ad esempio, i genitori vorranno formare una coo13
14
LEHTO JUHANI , Adaption or a New Strategy? Finnish Local Welfare State in the 1990’s,
Finnish Local Government Studies 4/95, pag. 303.
HEIKKILÄ M ATI AND LETHO JUHANI , Sopeuttaminen vai kriisi? (Adaption or crisis?).
Sisiaali- ja terveyshallituksen raportteja 74, VAPK-kustannus, Helsinki 1992.
222
perativa o un’associazione per gestire la scuola, assumendosi maggiori responsabilità economiche per l’educazione dei propri figli.
Recentemente, il numero dei progetti e dei corsi di formazione miranti
alla formazione di imprese sociali è aumentato notevolmente, e ciò significa
che nel prossimo futuro le imprese sociali aumenteranno di numero e di
importanza.
7. Problemi
Quando le nuove leggi furono approvate in Parlamento, la situazione
era cambiata enormemente: in tre anni consecutivi, dal 1991 al 1993, il
prodotto interno lordo era diminuito. Nel biennio 1993-94, il tasso di disoccupazione, che era stato sotto il 4%, è salito al 19%, mentre tutto il sistema bancario sopravviveva solo grazie ad ingentissimi sussidi statali15.
La recessione economica ha avuto riscontro nei tagli all’assistenza
pubblica: nel periodo 1991-94, le municipalità hanno dovuto ridurre in media i costi del 15,7%, mentre i tagli di spesa per i servizi di assistenza sociale e sanitaria sono stati un po’ inferiori, attestandosi attorno al 10%. Ne è
derivato che non è stato possibile usufruire delle possibilità offerte dalle
nuove leggi.
Solo recentemente sono stati introdotti su scala piuttosto limitata i modelli di quasi-mercato: buoni, aumento dei servizi acquistati, modelli di subappalto, ecc.
Le nuove imprese del settore sociale sono spesso di piccole dimensioni
ed hanno un limitato giro d’affari. Ciò significa che non riescono a garantire
uno standard di vita accettabile ad imprenditori o cooperatori. Avrebbe
spesso più senso continuare a ricevere i sussidi di disoccupazione piuttosto
che lavorare in un’impresa sociale.
Le barriere culturali costituiscono un serio ostacolo all’affermarsi delle
imprese sociali: per decenni, infatti, la soluzione dei problemi di assistenza
15
LEHTO JUHANI , op.cit., pagg. 303-4.
223
sociale e sanitaria è stata delegata ai settori ufficiali dello Stato e delle municipalità.
È anche per questo che il settore ufficiale entra facilmente in nuovi
campi, facendo proprie le innovazioni introdotte dal settore sociale privato,
come nel caso delle cosiddette cooperative di lavoro. Le cooperative di
lavoro sono formate da persone disoccupate allo scopo di fornire ai loro
soci possibilità di lavoro permanente o a breve termine, subappaltando la
loro forza lavoro ad altre società. Questo consente alle aziende che
necessitano di forza lavoro a tempo determinato di garantirsi questa forza
lavoro con meno burocrazia. Ora, anche gli uffici locali del Ministero del
Lavoro hanno iniziato ad adottare il sistema dei subappalti originariamente
usato dalle cooperative di lavoro.
Quando le società di paese si trovano a dover lavorare a livello più imprenditoriale, sono costrette a ripensare il loro modo di operare. Entrando
in un'economia sociale più orientata al mercato, esse devono trovare idee
commerciali nuove e più solide e, cosa sempre difficile, decidere "chi
dev’essere pagato, per che cosa", oltre a mantenere la fiducia e la motivazione degli abitanti a lavorare insieme in queste nuove condizioni16.
In generale, si può affermare che non esistono grossi problemi per la
costituzione e l’attività delle imprese sociali.
8. Settori di interesse per lo sviluppo delle imprese sociali. Possibilità delle imprese sociali e di altre organizzazioni di economia sociale di creare nuovo impiego
La proporzione di persone anziane nella popolazione è ampia e in rapido aumento: la domanda di servizi per anziani è costantemente superiore
all’offerta. Il peggioramento della situazione economica a livello nazionale e
di comunità ha indebolito la fornitura di servizi e reso necessaria la ricerca
16
SIRKKALA RITVA , Kylätoiminnasta sosiaaliseen yrittäjyyteen, Helsingin yliopisto Osuustoimintainstituutti julkaisuja 7, Helsinki 1995, pagg. 43-45.
224
di nuove strade e nuovi mezzi per organizzare tali servizi17.
È necessaria la complementarietà dei servizi fra settore pubblico e settore privato18. Le esigenze degli utenti possono essere soddisfatte in modo
più specifico se gli imprenditori uniscono le loro forze con gli utenti invece
che con organizzazioni o professionisti19.
D’altra parte, le municipalità sono abituate ad avere l’aiuto di altre parti
del settore ufficiale, che ritengono ancora importante per mantenere gli
standard qualitativi20.
In una ricerca condotta da Perttula 21 (Nuove tendenze nell’assistenza
sociale e sanitaria) c’è un elenco di servizi sociali che le comunità potrebbero acquistare da aziende private, cooperative o associazioni:
-
assistenza diurna a bambini ed anziani;
alloggi protetti per gruppi particolari;
organizzazione di gruppi self-help.
La necessità di soluzioni locali è di particolare attualità in campagna,
dove il ruolo delle unità economiche sociali è considerato importante, ad
esempio, nei seguenti campi:
infrastrutture:
- costruzione di strade locali, telecomunicazioni, elettricità;
- ricerca dell’ubicazione adatta per scuole, servizi postali.
servizi personali o alla comunità:
- negozi e scuole locali;
17
18
19
20
21
FORS SIMO , KARJALAINEN PIRKKO, T UOMINEN KRISTIINA. Mistä apua vanhana? Eläketurvakeskus. Tutkimuksia 1995: 3. Vaasa, 1995, pagg. 7-10.
STM, 1994/5.
Socius, 1995, n. 8.
M ATTHIEN A., KOTAKARI H. AND NYLUND M., Välittävät verkostot. Jyväskylä 1996, pag.
145.
PERTTULA KATARIINA. Sosiaali- ja terveyspalveluiden uudet tuulet. STAKES aineisto.
Helsinki 1994, pagg. 24-28.
225
-
servizi alle famiglie;
servizi di alloggiamento e di lavoro per adolescenti problematici, persone disabili ed anziani;
teleassistenza;
vendita diretta di prodotti agricoli e artigianali;
centri profughi;
servizi di consulenza alle imprese.
C’è una grande necessità di azioni di questo tipo per sviluppare città o
borgate autosufficienti22.
In una recente ricerca sui nuovi metodi di lavoro nelle municipalità
(Kuntien uudet toimintatavat, Huoni Markku ed. Suomen Kuntaliitto, Helsinki 1995), che ha interessato circa metà delle municipalità finlandesi, si
chiedeva alle stesse come avrebbero inteso far uso dei servizi privati per far
fronte alle loro responsabilità per il futuro.
Le risposte sono state le seguenti:23
22
23
creerebbero mercati per i servizi
vedono una possibilità nell’introduzione della
licitazione nel settore dei servizi
aumenterà la collaborazione con le associazioni
aumenterà la collaborazione con le imprese private
hanno usato il modello sottoscrittore-produttore
sono convinte che l’uso del modello aumenterà
per il futuro
hanno usato i voucher nel loro lavoro
credono che i voucher guadagneranno terreno
57%
46%
82%
72%
68%
94%
5%
HORELLI LIISA - KUKKONEN HEIKKI. Kaipuu terveeseen kaupunkiin. STAKES raportteja
176. Saarijärvi 1995, pagg. 6-10.
Kuntien Uudet Toimintatavat, HOUNI M ARKKU (eds) SUOMEN KUNTALIITTO , Helsinki
1995, pagg. 173-180.
226
-
in futuro
hanno già passato qualcuno dei loro compiti ad
associazioni che rappresentano gli abitanti
dichiarano che il lavoro volontario è importante
nella produzione di servizi per la comunità
78%
57%
67%
Il 77% degli uffici locali del Ministero del Lavoro ritiene che
l’importanza delle imprese nel settore dei servizi sociali e sanitari aumenterà.
Dello stesso parere è il 58% circa delle associazioni del settore dei servizi
sociali e sanitari. Il 61% dei dirigenti degli uffici Kela locali (Pensione nazionale di Stato, organizzazione responsabile di diversi sussidi sociali) ritiene
che le imprese del settore dei servizi sociali e sanitari cresceranno di importanza.
9. Conclusioni
Le imprese sociali in Finlandia sono molto poche e poco importanti.
Ma il numero dei progetti e dei corsi di formazione per la creazione di cooperative o di organizzazioni simili che lavorino nel campo dei servizi alla
comunità è alto e in aumento. È in corso il dibattito sulle nuove esigenze di
sviluppo locale, di imprese locali e di economia sociale.
Le municipalità ed altri attori nel campo dei servizi alla comunità stanno
gradualmente assumendo un atteggiamento più positivo nei confronti delle
iniziative private nel settore dell’assistenza sociale e sanitaria.
Ma le barriere culturali stanno ancora ostacolando sensibilmente
l’emergere delle imprese sociali. Come detto poc’anzi, per decenni, la soluzione dei problemi dell’assistenza sociale e sanitaria è stata demandata al
settore pubblico. È anche per questo, che il settore pubblico può ancora
entrare con facilità in campi nuovi, assorbendo le innovazioni effettuate nel
settore dell’economia sociale.
227
228
Capitolo V
FRANCIA
di
Jean-Luis Laville
Thierry Dernoncourt
229
230
1. Gli aspetti giuridici
Per molto tempo, i servizi alle persone sono stati affidati all’economia
domestica o all’azione volontaria ispirata da valori di carità cristiana o di
solidarietà laica. Il periodo di espansione apertosi dopo la seconda guerra
mondiale ha ampiamente modificato la situazione per quanto riguarda questi
servizi.
1.1 La forza della normativa assistenziale
Con l’instaurazione dello Stato sociale, la redistribuzione dei servizi non
veniva affidata alla sola azione pubblica, ma si basava sulla reciprocità
nell’ambito di una collaborazione tra lo Stato ed organismi rappresentativi
del volontariato. Il sistema in vigore favoriva lo sviluppo di associazioni di
vaste dimensioni, strutturate in federazioni nazionali, che permettevano un
flusso di mezzi di forte entità. Esso incoraggiava la centralizzazione di queste
organizzazioni perché potessero aumentare i mezzi disponibili.
Le associazioni senza fini di lucro che erogavano servizi sociali venivano progressivamente inquadrate o poste sotto la tutela dello Stato che organizzava i trasferimenti sociali. I servizi venivano assunti per essere ridistribuiti da servizi pubblici o servizi privati senza fini di lucro, i cui compiti erano determinati dalle esigenze statali.
L’insieme delle norme giuridiche che regolavano le associazioni era integrato dallo statuto, dalla giurisprudenza e dalla pratica amministrativa. Per
il riconoscimento della pubblica utilità, il parere dei prefetti aveva un peso
determinante e il Consiglio di Stato, con le sue decisioni, contribuiva a favorire l’introduzione nel diritto di associazione di regole tipiche del diritto pubblico. Si moltiplicarono le procedure di autorizzazione, che legittimavano
con il loro carattere discrezionale la sorveglianza amministrativa e il potere
di controllo sulle attività dell’associazione. Nel 1975, veniva introdotta la
denominazione di associazione "che assolve compiti di interesse generale",
dopo che la giurisprudenza aveva confermato che le associazioni potevano
gestire "anche l’esecuzione di un servizio pubblico".
231
L’innovazione sociale di cui erano portatrici le associazioni portò al loro riconoscimento e mise in luce le domande sociali non fatte proprie dallo
Stato che, vedendo aumentare regolarmente i fondi disponibili per la redistribuzione, finanziava in cambio la creazione di molti nuovi impieghi nelle
associazioni.
La necessità e l’obbligo di preparazione tecnica (conoscenza dei circuiti per i finanziamenti, stesura di rapporti sulle attività, qualificazione dei funzionari) richiesti dallo Stato alle associazioni rafforzarono la preminenza del
professionismo sul volontariato.
Infine, la normativa di tutela del periodo dei "Trenta gloriosi anni" portò
ad una forte dipendenza delle iniziative associative dai poteri pubblici ed
anche alla scomparsa delle attività gratuite nelle associazioni di gestione in
rapporto al lavoro salariato.
1.2 Le delusioni ingenerate dall’approccio al problema della
disoccupazione e dagli impieghi di comunità
La normativa assistenziale traeva la propria forza dall’accrescimento
dei mezzi dello Stato assistenziale, accrescimento condizionato dal vigore
dell’espansione. Con il rallentamento dei ritmi di crescita, si apre la crisi
dello Stato assistenziale. Da ciò derivano le strategie volte a sviluppare i
servizi locali, che cercano di conciliare la creazione di occupazione con il
controllo dei costi sociali. Ma, successivamente, queste strategie si rivolgono agli ideali-tipo dell’approccio sociale alla disoccupazione e degli impieghi di comunità ed i risultati ottenuti sono pertanto molto inferiori agli obiettivi prefissati.
I limiti dell’approccio sociale alla disoccupazione nel campo dei servizi
sociali appaiono evidenti per gli attori locali che lo mettono in pratica. Il
primo limite riguarda la logica dei posti disponibili che si sostituisce alla logica del percorso di crescita personale. Quali che siano le preoccupazioni
qualitative iniziali, la pressione esercitata dal volume di disoccupazione è
tale da produrre uno slittamento verso gli obiettivi quantitativi.
232
Questa situazione di fatto genera un secondo limite, e cioè la sovrapposizione tra inserimento e servizi di comunità. Il dispositivo specifico
dell’approccio sociale alla disoccupazione tende a svalutare le attività concepite più per le persone da inserire che per gli utenti. Esse divengono la
base per un secondo mercato del lavoro, senza arrivare ad avere un ruolo
efficace di transizione tra disoccupazione e impiego, per il fatto stesso che i
posti creati rimangono temporanei e non consentono un apprendistato
duraturo.
Questa confusione circa la natura dell’obiettivo perseguito, questa incompatibilità tra posti di lavoro temporanei e bisogni permanenti, producono delle disfunzioni soprattutto nel campo dei servizi alla persona che necessitano di qualifiche sociali notevoli. Ne derivano frustrazioni reciproche: i
rappresentanti delle comunità territoriali e dell’amministrazione che incoraggiano l’attuazione di iniziative in questo campo sono delusi dai risultati ottenuti; i promotori ed i prestatori d’opera si ritengono mal sostenuti; quanto
agli utenti, essi fanno ricorso ai servizi proposti solo in assenza di altre scelte.
È in questo che l’approccio sociale alla disoccupazione sembra esprimere il malessere associativo. Negli anni '80, lo Stato ammetteva che in
materia di inserimento non poteva agire da solo, riconoscendo così il ruolo
delle associazioni. Dopo esser state fortemente mobilitate per questo approccio sociale, che ha corrisposto ad un movimento di professionalizzazione gestionale da parte loro, le associazioni si sono ritrovate coinvolte nella
realizzazione di misure e di programmi.
Gli inconvenienti legati alla sovrapposizione tra inserimento e servizi di
comunità sono stati messi in evidenza a partire dalla fine degli anni '801. La
parola d’ordine che si è allora imposta è stata quella della creazione di "veri
impieghi", che la politica a favore degli impieghi familiari ha voluto rendere
operativa nel 1991. La principale riforma di questo programma ha
riguardato un credito d’imposta accordato a tutti i nuclei familiari imponibili
creatori di impiego presso il loro domicilio. Anche se sono state adottate
delle misure secondarie a favore delle associazioni, di fatto gli impieghi
1
È una delle conclusioni del rapporto di X. GREFFE , Nouvelles demandes, nouveaux services, Commissariat Général du Plan, Paris: La Documentation Française.
233
misure secondarie a favore delle associazioni, di fatto gli impieghi familiari
hanno largamente favorito lo sviluppo di rapporti a trattativa privata tra
datore di lavoro privato e salariato.
Insomma, le politiche seguite in Francia da oltre un decennio non sono
all’altezza degli obiettivi dichiarati. Per concretizzare il potenziale di occupazione nei servizi alla persona, sono state dapprima utilizzate diverse misure
derivanti dall’approccio sociale alla disoccupazione: come afferma Elster2,
esse pongono degli interrogativi sull’autostima che risulta da occupazioni
che spesso si confondono in semplice diritto al reddito.
1.3 Gli orizzonti di un nuovo mercato
A partire dall’inizio del 1996, le imprese private possono intervenire nel
campo degli impieghi familiari. Infatti, con la legge sugli impieghi di servizio
votata il 29 gennaio 1996, i privati possono ricorrere ad imprese artigianali,
industriali o commerciali continuando a beneficiare della riduzione
d’imposta precedentemente riservata agli impieghi familiari. Ma i decreti di
applicazione di questa legge riguardanti l’approvazione delle associazioni e
delle imprese di servizio alle persone sono stati adottati solo il 24 giugno
1996. Le imprese di servizio alle persone stanno dunque appena cominciando ad installarsi, benché il CNPF (Conseil National du Patronat
Français) si interessi dei servizi alle persone già dal 1994, data in cui è
stato redatto un primo rapporto dal Comitato di Collegamento dei Servizi
del CNPF3.
Prendendo posizione su questo problema, il CNPF esprime
l’importanza assunta dal tema dei servizi alle persone. Questo rapporto
difende l’idea di un approccio commerciale e l’emergere di una "offerta
industriale" e concorrenziale, la sola, secondo il CNPF, capace di apporta2
3
J. ELSTER, "Is There (or Should There Be) a Right to Work?" in A. GUTMANN (ed.), Democracy and the Welfare State, Princeton: University Press, 1988.
Cfr. C. SALMON , Les services à la personne, Conseil National du Patronat Français, Parigi:
CNPF, aprile 1994.
234
re innovazione, sicurezza, riproducibilità e omogeneità. Si difende l’idea che
il settore privato presenti dei vantaggi che gli consentono di creare
un’offerta bene adattata alle richieste sociali insoddisfatte: abitudine a studiare un mercato, a lanciare un prodotto, a presentare un’offerta solvibile,
ad organizzare un affare. Le imprese prestatrici di servizi sono dunque particolarmente idonee a realizzare questa strutturazione.
L’approccio proposto sottolinea anche, a giusto titolo, quanto sia importante nelle relazioni da persona a persona la nozione di fiducia che distingue i servizi alle persone da altri campi di attività. Ma la commercializzazione è davvero l’unico modo di istituzionalizzazione suscettibile di creare le
condizioni di questa fiducia attraverso la realizzazione di un’offerta
industriale definita dalla sua professionalità? La scelta del consumatore è
necessariamente la manifestazione di questa fiducia?
Sembra che le organizzazioni senza fini di lucro, e cioè principalmente
le associazioni nel diritto francese, presentino da questo punto di vista il
vantaggio dell’assenza di appropriazione privata delle eccedenze realizzate.
Per questo motivo, esse possono più facilmente creare le condizioni di fiducia, dato che non devono sottostare all’imperativo di rendere redditizio il
capitale investito. Di fronte a loro, l’utente non è portato a sospettare che il
prezzo richiesto possa incorporare un sovrapprofitto, cosa che egli non
avrebbe i mezzi per impedire. L’associazione dà all’utente e ai suoi parenti
maggiori possibilità di esprimersi e di partecipare, oltre che di impegnarsi
volontariamente a qualsiasi altro livello. Se lo statuto associativo non garantisce la qualità, esso crea almeno le condizioni favorevoli perché al suo interno sia incoraggiata la presa di parola.
2. La tipologia dei servizi di comunità delle imprese sociali
Se nel campo dell’aiuto alle persone anziane l’assistenza sociale finanzia la prestazione legale di un assistente domiciliare, non esiste invece alcun
235
obbligo pubblico di soddisfare i bisogni di accoglienza della prima infanzia.
E tuttavia, questo settore è quello in cui si parla più apertamente di inadeguatezza tra domanda e offerta.
Nel 1945 vengono votate le ordinanze sulla Protezione Materna e Infantile (PMI) e sulla Previdenza Sociale. La PMI, nel suo testo costitutivo,
dedica un’attenzione particolare alla categoria dei bambini più indigenti;
tutta una rete di assistenti sociali si vede assegnare un ruolo di mediazione
tra le famiglie più povere e le diverse istituzioni sanitarie e sociali. Il sistema
di Previdenza Sociale che viene introdotto allo stesso tempo corregge
l’effetto di un’assistenza rivolta alle sole categorie svantaggiate. Nei quindici
anni che seguono l’introduzione di queste ordinanze, l’accoglienza della
prima infanzia si inquadra in un approccio sanitario.
È solo a partire dal 1960, che il tema della prima infanzia entra nella vita politica, ma bisognerà attendere fino agli anni '70 perché i concetti relativi
all’accoglienza della prima infanzia si aprano a nuovi ambiti. La stimolazione
e la socializzazione del bambino vengono poco a poco valorizzate dai pubblici poteri, che vi vedono un fattore di parificazione delle opportunità. La
regolamentazione delle strutture di accoglienza classiche diventa meno rigida.
I tradizionali nidi d’infanzia di quartiere o d’impresa di grosse dimensioni sono i più regolamentati. Queste strutture d’accoglienza sono gestite
per la maggior parte dalle municipalità o dalle imprese. Nel 1970, la CNAF
(Caisse Nationale d’Allocations Familiales) crea una prestazione di servizi per gli asili-nido collettivi e familiari. Nel 1974, lo Stato, che fino ad
allora interveniva solo per le spese d’investimento, comincia a versare sovvenzioni per l’attrezzatura.
Parallelamente, negli anni '70, sulla scia del 1968 nascono i "nidi parentali" (asili nido costituiti e gestiti da genitori), inizialmente chiamati "nidi selvaggi". Con un’organizzazione di tipo spontaneo, essi sono autogestiti dai
genitori. Il loro funzionamento è semplice: è sufficiente che i genitori possano dedicare una parte del loro tempo libero per assicurare una presenza
permanente. Attraverso questo tentativo di autogestione, che privilegia la
responsabilizzazione dei genitori e la socializzazione dei bambini, si può
vedere la volontà di trasformare una modalità di sorveglianza in un luogo di
236
vita. Questo nuovo approccio si oppone all’incomunicabilità ed alla specializzazione dei sistemi tradizionali collettivi di custodia della prima infanzia.
Tra i genitori e i professionisti, come tra i bambini ed i genitori, non devono
più essere stabilite separazioni e discriminazioni. I genitori si prendono in
carico l’accoglienza collettiva dei bambini e privilegiano le attività di stimolo.
Pertanto, i "nidi selvaggi" si tengono volontariamente lontani dai poteri pubblici, che diffidano di queste nuove strutture.
A partire dal 1980, si può constatare una doppia evoluzione, conseguenza della crisi economica e sociale:
-
-
i "nidi selvaggi" cercano di stabilizzare il loro funzionamento e la loro
struttura attraverso l’assegnazione di sovvenzioni per alleggerire il costo
di investimento e di funzionamento e per finanziare l’impiego di un salariato;
i poteri pubblici dimostrano interesse per la modicità dei costi e per
l’orientamento di socializzazione dei nidi selvaggi e di altre innovazioni.
Il 2 luglio 1980, il Consiglio dei Ministri decide di incoraggiare le "nuove modalità di custodia". In agosto, presso il Ministero della Sanità si
riunisce un gruppo di lavoro sul tema: "l’innovazione nell’accoglienza
della prima infanzia".
Lentamente si comincia ad elaborare una politica per la prima infanzia.
Nel 1982, un rapporto della Segreteria di Stato per la Famiglia, intitolato "Il
bambino nella vita, per una politica della prima infanzia", mette in rilievo la
mancanza di un servizio pubblico per la prima infanzia, che resta "un affare
privato della famiglia"4. È la prima volta, osserva Solange Passaris, che la
prima infanzia viene concepita "nella sua globalità e non soltanto sotto
l’aspetto medico-sociale"5. Nell’ottobre del 1983, viene allora lanciato il
contratto nido, che consente di migliorare le prestazioni di servizio e di assi4
5
N. BOUYALA , L’enfant dans la vie: pour une politique de la petite enfance, Secrétariat
d’Etat à la famille, 1981.
S. PASSARIS, Le mouvement des crèches parentales et ses rapports avec les institutions,
CIRED, 1984.
237
curare lo sviluppo di una rete di accoglienza. Gli fa seguito, nel 1987, il
contratto infanzia più mirato allo sviluppo qualitativo ed ampio dei modelli di
accoglienza della prima infanzia.
Il settore della prima infanzia è marcato dalle separazioni fra modalità di
custodia "in nero" e ufficiali, modalità di accoglienza individuali e collettive.
Quest’ultima separazione riproduce largamente le discriminazioni tra valori
sanitari e valori socio-educativi operanti nei modelli d’intervento dei professionisti. Schematicamente, le norme igieniste e le professioni a vecchio statuto si trovano in strutture collettive, le altre nella modalità di accoglienza
individuale.
A partire dagli anni '80, si persegue lo sforzo di coordinamento e di rimozione delle barriere nelle attività di accoglienza della prima infanzia. Nel
1988, la CNAF riforma il sistema delle prestazioni di servizi per favorire "la
decompartizione degli apparati e per contribuire allo sviluppo di politiche
più coerenti con la diversità dei bisogni"6, riconducendo a due le prestazioni
di servizi in un approccio funzionale: accoglienza temporanea e accoglienza
permanente.
Ma, se l’accoglienza della prima infanzia viene presentata secondo il IX
piano come una priorità nazionale, nel loro insieme le misure adottate restano frammentarie e non risolvono le contraddizioni ingenerate dallo sviluppo
attuale dei modi di accoglienza della prima infanzia:
-
-
6
"contraddizione tra la volontà di prevenzione e di ricerca della parificazione delle opportunità e la volontà di sviluppare le modalità di custodia
meno costose (per la comunità);
contraddizione tra la volontà dichiarata di una socializzazione sempre
più precoce del bambino e il riversamento della custodia sull’ambito
familiare;
L’accueil des jeunes enfants et l’action sociale familiale des CAF, une priorité institutionnelle, 1981... 1989, CNAF, aprile 1989.
238
-
contraddizione tra il ruolo educativo e preventivo conferito ai nidi collettivi e le categorie socio-professionali dei genitori che li frequentano"7.
I sistemi di finanziamento realizzati generano anche una contraddizione
tra il sistema degli aiuti assegnati direttamente alle famiglie (AGED, AFEAMA), che è legato al regime degli assegni familiari, mentre le prestazioni di
servizi dipendono dall’azione sociale della CNAF: l’accoglienza individuale
e l’accoglienza collettiva dipendono così da due logiche differenti. Ingenerano anche, in misura minore rispetto all’aiuto agli anziani, delle disparità
nell’accesso ai servizi, alterato in particolare da aiuti pubblici non egualitari
a favore dell’accoglienza individuale.
Sul piano professionale, i punti d’unione tra le differenti professioni sono molto limitati. Per le persone indipendenti che lavorano a domicilio non è
possibile alcuna promozione professionale. Le professioni a vecchio statuto
con organizzazioni professionali rodate sono fortemente protezioniste e
difensive. Esse si sono opposte vivacemente al riconoscimento dei nidi parentali. D’altra parte, l’interesse per la partecipazione dei genitori
all’accoglienza della prima infanzia o ad altri sistemi innovativi è ben lungi
dall’essere condiviso da tutti.
2.2 L’assistenza agli anziani
Questo campo si è strutturato inizialmente sulla base delle normative riguardanti la politica per la vecchiaia e i servizi di assistenza domiciliare si
sono sviluppati con i mezzi forniti da tali politiche. Le persone anziane e le
loro famiglie hanno, da parte loro, una domanda di servizi sempre più pressante e variata, che può essere diretta a momenti difficili (accompagnamento alla morte), ad un aiuto a restare autonomi, all’accoglienza temporanea.
Ciò non corrisponde al contenuto della prestazione di assistenza domicilia7
F. LEPRINCE , Les structures d’accueil de la petite enfance: l’intervention des comités
d’entreprise et des associations parentales, une alternative ou un palliatif?, tesi del terzo
ciclo di studi di sociologia, Parigi I, 1986.
239
re: la dispersione delle ore di assistenza domiciliare da parte della
CNAVTS e di altri regimi pensionistici è lungi dal soddisfare le condizioni di
un vero sostegno a domicilio. Così, per l’assistenza domiciliare secondo il
funzionamento attuale, l’assistenza sociale interviene entro un limite di trenta
ore al mese con una partecipazione molto modica del beneficiario, mentre
la CNAVTS attraverso le CRAM interviene generalmente entro il limite di
trenta ore in un periodo di tre mesi. L’assistenza domiciliare, considerata il
pilastro del sostegno a domicilio, pecca per difetto di intensità.
Parallelamente, negli anni '80, la volontà pubblica di realizzare un sostegno a domicilio che sia, da una parte un’alternativa reale
all’ospedalizzazione e dall’altra, una risposta più adeguata alle ospedalizzazioni immotivate per gli anziani dipendenti, sfocia nell’istituzione di servizi
infermieristici a domicilio (SIAD) e, in via complementare, di ausiliari di vita
rivolti a persone molto dipendenti o handicappate. Altri servizi sono stati
creati all’inizio degli anni ‘80 per rispondere a bisogni non soddisfatti, rendendo molto anomala la gamma dei servizi esistenti, i quali non hanno alcun
riconoscimento giuridico.
Per i servizi di aiuto alle persone anziane, al di fuori delle convenzioni
legate all’assistenza sociale o ai fondi pensione, i finanziamenti si basano su
meccanismi elaborati nell’ottica della creazione di occupazione.
Dei meccanismi di cui sopra, le associazioni intermediarie costituiscono
un esempio significativo. Nelle intenzioni iniziali dei protagonisti del potere
pubblico, le associazioni intermediarie non erano uno strumento per
l’inserimento, ma un modo per esplorare nuovi potenziali campi di attività. È
solo in un secondo tempo, dopo la consultazione con le associazioni territoriali e le reti che le rappresentavano, che l’obiettivo dell’inserimento è divenuto centrale. E così, le associazioni intermediarie hanno invaso il campo
dell’assistenza a domicilio a partire dalla messa a disposizione di salariati
alle persone singole.
Le loro attività dovevano "distinguersi da quelle prestate a carico totale
o parziale delle risorse pubbliche o provenienti da organismi di protezione
sociale"8. In realtà, numerose associazioni hanno tratto vantaggio da questo
8
Circolare del 3 maggio 1987 sulle associazioni intermediarie.
240
provvedimento per proporre prestazioni integrative a quelle fornite tradizionalmente a titolo di assistenza sociale. Come datori di lavoro, esse hanno
allora sviluppato dei servizi mandatari sulla base della forma giuridica
dell’associazione intermediaria, che consente di beneficiare di vantaggi finanziari. Ma, dato che la logica dell’inserimento si sostituisce a quella della
qualificazione, esse sono in grado di soddisfare solo parzialmente la domanda.
La globalizzazione annuale della durata del lavoro esonerata dal 1992
ha facilitato lo sviluppo di questi servizi. La legge del 29 gennaio 1996 riconosce ufficialmente alle associazioni intermediarie il diritto di beneficiare
dell’accordo per i servizi alla persona, legalizzando così la pratica che già si
era sviluppata in questi ultimi anni.
La politica in favore degli impieghi familiari messa a punto nel 1991 ha
introdotto una serie di misure tese a sviluppare gli impieghi di servizio. Il
buono-servizio, che ha rafforzato queste misure, fa parte anch’esso di questa logica di creazione di occupazione.
Le associazioni di servizio alla persona hanno avuto un forte aumento
nella loro attività, traendo vantaggio dalle misure introdotte. Il primo bilancio degli impieghi familiari annuncia la creazione di 95.000 impieghi nel
1992, ma la cifra è ingannevole. Numerosi impieghi hanno ufficializzato un
lavoro informale oppure hanno permesso di aumentarne le ore, i salariati
nuovi sono appena 28.000 circa, di cui il 66% non lavora più di cinque ore
la settimana e, di questi, appena la metà era prima disoccupata. I compiti
svolti sono poco qualificati, nel 71% dei casi si tratta di lavori domestici, e i
nuovi datori di lavoro provengono per il 46% dalle professioni liberali o dai
quadri superiori9. Le attività svolte presso persone anziane rappresentano
più del 90% dei lavori delle associazioni riconosciute.
Di composizione variegata, i servizi esistenti fanno coabitare diverse
professioni aventi gli statuti più disparati. Alcuni operatori non sono riconosciuti come titolari di una professione: è il caso degli ausiliari di vita, gli assi9
Dati tratti da “L’incitation fiscale à la création d’emplois familiaux”, Premières informations, Ministero del lavoro, dell’occupazione e della formazione professionale, Direzione
dell’animazione della ricerca e delle statistiche, n. 324, 15 marzo 1993.
241
stenti a domicilio dipendenti dalla convenzione collettiva degli impiegati a
domicilio, la cui missione è di complemento all’assistenza domiciliare tradizionale. Anche i servizi alla persona si devono porre al di fuori del campo
regolamentare. Con una scala di valori che va dal sociale al sanitario, gli
incontri sono talvolta difficili dato che queste professioni hanno diverse concezioni dell’azione gerontologica.
2.3 La lotta contro l’emarginazione
Questo settore raggruppa l’assistenza all’insegnamento e
all’educazione, ma anche l’accompagnamento di giovani in difficoltà nei
diversi aspetti della vita quotidiana. Questo tipo di servizi si riscontra soprattutto nei quartieri e si differenzia dagli altri settori studiati per il fatto che
si iscrive in un quadro diverso dalle politiche sociali, nella loro stessa natura
e nel loro ordine cronologico.
La crisi ha inciso profondamente sulle politiche pubbliche, i cui tentativi
di rinnovamento hanno dato luogo a cambiamenti denominati genericamente
"nuove politiche sociali", di cui "la politica della città" è l’emblema.
Secondo alcune delle analisi più approfondite10, questa politica della
città ha aiutato le amministrazioni centrali ad appropriarsi della tematica
della lotta contro l’emarginazione, dando così una finalità alla modernizzazione statale. In molti ministeri, dopo un periodo di sperimentazione
condotto in regime derogatorio, l’assimilazione della tecnica del progetto,
tipica di questo nuovo approccio, ha dato un notevole contributo allo
"sblocco delle burocrazie, portandole verso uno Stato animatore aperto al
dialogo e alla partnership"11, grazie a due leve:
10
11
Il testo di riferimento per teorizzare questo approccio è: J. DONZELOT, P. ESTEBE , L’État
animateur, Parigi, Editions Esprit, 1994.
Per riprendere un apprezzamento largamente diffuso, secondo B. JOBERT, sulla politica
della città "La politique de la ville ou l’injonction contradictoire en politique", CERAT,
Grenoble, 1994, in corso di pubblicazione sulla Revue française de science politique.
242
-
l’organizzazione, da parte di ciascun ministero, di un approccio globale
nei confronti della sua funzione, rinforzandone la legittimità e diminuendo le barriere settoriali;
- l’instaurazione di un flusso metodico tra centrale e locale, in cui la definizione delle priorità nazionali scaturisce da una relazione interattiva con
i progetti elaborati sul territorio.
La politica della città ha conosciuto un processo di istituzionalizzazione
che si è manifestato con l’abbandono di una ideologia pionieristica condivisa dai riformatori convinti, promotori della fase militante dal 1982 al 1990,
a vantaggio della diffusione progressiva dei suoi principi organizzatori
nell’azione statale. Essa ha percorso una traiettoria parallela nelle relazioni
con le collettività locali. Lo schema, in vigore fino alla fine degli anni '80,
dello Stato facilitatore, che si accontentava di stimolare l’iniziativa dei comuni e di fare appello alla "pedagogia della responsabilità"12 degli eletti
locali, ha lasciato il posto allo Stato animatore che instaura il principio di
una "interpellanza reciproca"13.
Queste nuove politiche hanno valorizzato la nozione di partnership,
che nei testi di riferimento si vedeva come vettore di una consultazione inter-istituzionale. Ma gli effetti perversi non si sono fatti attendere: la consultazione dei partner tende ad affievolirsi se non è alternata all’azione di una
équipe operativa permanente, luogo tecnico di elaborazione delle proposte
e della messa in atto delle decisioni. Per alimentare la consultazione interistituzionale è stato allora sviluppato un corpo di "ingegneri sociali", detentori di un potere di valutazione derivante dalla conoscenza dei circuiti amministrativi, delle risorse e delle procedure.
Il secondo effetto perverso è la moltiplicazione delle istanze a livello locale, che ha prodotto una nuova opacità. Tutte le forme di partnership che
si sono giustapposte hanno contribuito a far sì che i problemi della società
siano affrontati in modo sempre più tecnico in discussioni di cui si impadroniscono gli specialisti, i soli in grado di padroneggiare la complessità delle
misure e delle disposizioni. Ma, al di là delle cooperative, che riuniscono
12
13
J. DONZELOT, P. ESTEBE , op. cit., pag. 168.
Ibid., pag. 170.
243
responsabilità e potere decisionale, l’anomìa sociale perdura presso le popolazioni più emarginate, che non vedono arrivare per niente i cambiamenti
annunciati nella loro vita quotidiana.
La custodia della prima infanzia poggia essenzialmente sull’accoglienza
non dichiarata. La tabella che segue indica l’offerta secondo i censimenti
ufficiali.
Da qualche anno, l’accoglienza della prima infanzia è vista anche come
un modo di creare o di rendere ufficiali posti di lavoro. Le nuove disposizioni prese in favore delle assistenti d’infanzia e le misure riguardanti gli impieghi familiari confermano la direzione assunta in questo campo: è chiaramente incoraggiato l’impiego a domicilio.
Lanciate dalla CNAF nel 1989, le staffette di assistenti d’infanzia (di
sostegno all’assistente principale) mirano a migliorare la qualità
dell’accoglienza dei bambini piccoli. Questo sistema favorisce l’informazione tra le assistenti materne e i genitori ed anche l’abbattimento delle
barriere fra i diversi tipi di accoglienza, non costituendo comunque né un
luogo di accoglienza né un datore di lavoro delle assistenti materne. Le staffette delle assistenti materne intendono anche dare una risposta alla necessità di mettere in relazione l’offerta individuale di servizi e la domanda.
L’ACEPP, federazione dei nidi parentali, permette di delineare il loro
sviluppo: essi si sono estesi e sviluppati, e tra il 1981 e il 1984 il loro numero è quasi raddoppiato ogni anno. Nel gennaio del 1989 si contano 566
244
nidi parentali (15.000 famiglie) contro i 30 del gennaio 1982. L’estensione
è geografica: nel 1989 esistono 102 nidi parentali nei grandi agglomerati
urbani, 138 nelle aree rurali e 326 nei piccoli e medi agglomerati urbani;
sociale: i ceti sociali dei genitori si allargano. Al 1° gennaio 199414 vengono
censiti 720 nidi parentali, con una capacità di accoglienza di 10.800 bambini; 477 di queste strutture realizzano un’offerta di 7.300 posti in "multiaccueil", che combinano i nidi collettivi con le haltes-garderies.
14
Ministero della Pubblica Sanità e dell’Assicurazione Malattia - SES, Info rapides, n. 63,
luglio 1995.
245
SITUAZIONE AL 1° GENNAIO
1994
Nidi collettivi
(non compresi multi-accueil)
Tradizionali:
- di quartiere
- di personale
Mini-nidi
Nidi parentali
Multi-accueil
Tradizionali
- nidi collettivi
- haltes-garderies 15
Di genitori
- nidi collettivi
- haltes-garderies
Giardini d’infanzia
Haltes-garderies
tradizionali
parentali
Nidi familiari
Assistenti d’infanzia
A giornata (non compr. nidi fam.)
A titolo permanente
Misto
(1)
(2)
*
**
ISTITUTI
POSTI
1.723
235
354
243
ASSISTENTI
D’INFANZIA
* 86.400
* 15.100
* 6.000
* 3.500
775
* 11.100
** 7.200
477
322
* 4.800
** 2.500
11.800
2.641
236
1.060
** 47.300
** 3.100
(1) 65.300
(2) 250.300
86.600
13.700
31.700
209.300
44.900
5.400
Bambini iscritti in nidi familiari
Capacità di accoglienza
Il numero totale dei posti in nidi collettivi è di: 126.900
di cui tradizionali 118.600
di cui parentali
8.300
Il numero totale dei posti di haltes-garderies è di: 60.100
di cui tradizionali 54.500
di cui parentali
5.600
Fonte: Info rapides N. 63 luglio 1995 Ministero della pubblica sanità e dell’assistenza malattia SESI.
15
Istituzione a livello di quartiere che ospita, occasionalmente e per un periodo di tempo
limitato, bambini dai 3 mesi ai 6 anni (N.d.T.).
246
Complessivamente, le iniziative associative, nel corso di questi ultimi
dieci anni, hanno consentito la creazione dei due terzi dei posti di accoglienza collettiva. Il ruolo di mediazione nei confronti dei poteri pubblici, oltre al
loro sostegno metodologico e alla capitalizzazione della capacità di esperienze pionieristiche delle reti quali l’ACEPP, hanno consentito
l’accrescimento dell’offerta di servizi.
Nel settore sociale, i servizi di assistenza domiciliare raccolgono la
maggior parte dei mezzi finanziari e professionali specifici per le persone
anziane. Nel 1992, circa 600.000 persone sono state aiutate in media 16
ore al mese da circa 80.000 assistenti domiciliari. Sono state erogate circa
20 milioni di ore, di cui 18 milioni a carico dell’assistenza sociale finanziata
dai Consigli Generali o dalle Casse pensioni. La UNASSAD e la UNAADMR raggruppano rispettivamente 1.500 e 2.300 strutture.
Nello stesso periodo si contavano 2.000 assistenti di vita a tempo pieno; 47.500 posti di SIAD (Servizio infermieristico a domicilio), con 1.282
servizi. Lo sviluppo di questi servizi paramedici resta finora limitato. Non
devono essere sottovalutati i servizi di infermieri e medici liberali, che non è
possibile quantificare esattamente a causa delle diversità della loro clientela
non limitata alle persone anziane, ma in certe zone geografiche i loro servizi
sono essenzialmente destinati alle persone anziane. Inoltre, gli ospedali accolgono numerose persone anziane in lungodegenza o nei reparti psichiatrici. Tuttavia, l’alloggiamento sociale di persone anziane (famiglia
d’accoglienza, case di riposo, residenze per anziani, ecc.) riguarda pochi
anziani sotto gli 85 anni, contrariamente a quanto si potrebbe pensare (circa
il 5% della popolazione anziana).
Si calcolano in 80.000 le ore lavorate secondo i dispositivi degli impieghi familiari. Queste misure favoriscono lo sviluppo di rapporti a trattativa
privata tra datore di lavoro individuale e salariato. Il contratto a trattativa
privata non è certo nuovo: e sono anzi alla base di tutta l’attività dei servizi a
247
domicilio. Ma le associazioni riconosciute nel campo dei servizi di assistenza a domicilio e che forniscono un servizio mandatario hanno sempre più un
ruolo di intermediazione tra datori di lavoro e salariati e garantiscono, dietro
un contributo alle loro spese di gestione, il disbrigo delle formalità amministrative di impiego. "Questo sistema riunisce, per gli individui anziani che
restano datori di lavoro, i vantaggi dell’esonero della terza persona a vantaggio delle persone dipendenti instaurato nel 1987, e i vantaggi della riduzione d’imposta del dispositivo del 1992"16. Il ruolo di mediazione di questi
servizi è valutato in una forbice che va dai 35 ai 40 milioni di ore (ossia,
circa la metà del volume totale di ore).
Ma lo sviluppo di questi servizi potrebbe essere ancora più importante.
L’inchiesta condotta dall’INSEE in collaborazione con BIPE17 prevedeva
in 1,5 milioni il numero di persone anziane dipendenti per l’anno 1990. Il
numero degli anziani continua ad aumentare in Francia. Pertanto, tutta una
popolazione è suscettibile di essere interessata a questi servizi, ma resta
ancora in disparte. Per far emergere la domanda e concretizzare così la
potenzialità di occupazione, è necessario superare gli ostacoli culturali, ma
anche funzionali, esistenti.
3.3 La lotta all’emarginazione
Non esistono dati statistici complessivi sul numero di associazioni e sui
loro obiettivi e si ignora anche il numero delle associazioni dichiarate. Esiste
tuttavia l’informazione di base, dato che ogni associazione è tenuta alla
pubblicazione sul Giornale Ufficiale. In occasione dei colloqui del 1983,
l’ADDES ha concentrato le sue riflessioni sui dati statistici disponibili, ed
uno dei problemi emersi era quello di "far iscrivere questo settore in quanto
tale nella contabilità nazionale". Pur nell’impossibilità di quantificare esatta16
17
Dati tratti da Premières synthèses, Ministero del lavoro, dell’occupazione e della formazione professionale, Direction de l’animation de la recherche et des statistiques, n. 109, 17
agosto 1995.
Nouveaux emplois de services: les dix services de solidarités, vol. II, Evaluations macroéconomiques, Parigi: Consiglio INSEE - BIPE, novembre 1992.
248
mente le variazioni reali, si può comunque constatare che gli anni '80 hanno
almeno seguito la curva ascendente di creazione di associazioni manifestatasi a partire dalla metà degli anni '60. L’evoluzione di questa curva si spiega
con molti elementi; il primo elemento di cui bisogna tener conto è rappresentato dalle "disposizioni regolamentari che suscitano ondate di creazioni"18.
Nel campo della lotta all’emarginazione, non è possibile definire quantitativamente il numero di imprese del terzo settore. Le associazioni semplicemente dichiarate, le associazioni che fanno capo ad un organismo federato, le mutue e le cooperative, tutte hanno sentito, dall’inizio degli anni '80, la
necessità di rinnovare il loro approccio di fronte ai problemi
dell’emarginazione. Infatti, con la fine del periodo di espansione economica,
l’emarginato non è più l’indigente o l’handicappato: l’emarginato è colui che
non fa più parte del mercato del lavoro. Parallelamente, si sono sviluppate
anche le nozioni di "prevenzione, integrazione, formazione", cui sono legate
attività situate a monte del ritorno sul mercato del lavoro.
Si sono così sviluppate le associazioni che operano a livello di quartiere, le quali hanno integrato le nozioni di integrazione e di immigrazione nel
loro modo di affrontare i problemi ed hanno iscritto le loro azioni
nell’ambito delle nuove politiche che si sono sviluppate durante questo periodo. In tal modo, esse hanno trovato nelle municipalità un partner inevitabile, ma con rapporti spesso conflittuali. La nozione di partnership, vantaggiosa sul piano dell’armonizzazione inter-istituzionale, trova la sua contropartita nella povertà dei dibattiti democratici e nell’opacità delle decisioni
per la società civile.
I Centri Sociali, la cui forma giuridica è quella dell’associazione secondo la legge del 1901, sono anch’essi rappresentativi di questi rinnovamenti
di procedure: "con lo sviluppo della crisi, si è imposto un terzo aspetto:
quello che riguarda gli abitanti in quanto lavoratori nell’ambito del sistema di
produzione e di distribuzione"19. Per sua stessa natura, il Centro Sociale è
18
19
S. PASSARIS, Les associations, Parigi, Editions La Découverte, 1984, pag. 39.
"Orientations 1985", Parigi: Fédération Nationale des Centres Sociaux. Testo adottato
all’Assemblea generale del 26-27 ottobre 1985.
249
un progetto elaborato a livello locale, che passa per la consultazione tra
diversi partner. Così essi sono stati indotti a partecipare ai diversi dispositivi
politici e amministrativi ni trodotti nel quadro della lotta all’emarginazione.
Queste associazioni sono ormai quasi-istituzionali ed hanno una rappresentanza saldamente assicurata a livello centrale.
Infine, anche gli attori dell’economia sociale hanno partecipato alla lotta
contro l’emarginazione. Sull’esempio delle mutue, hanno intrapreso certe
iniziative approfittando del loro ruolo tradizionale di aiuto reciproco. Tuttavia, a livello nazionale rappresentano un caso particolare, per il fatto che si
sono tenuti lontani dalle grandi politiche sociali sviluppate. Inoltre, le loro
azioni dipendono dal loro insediamento regionale, che è molto variabile sul
territorio francese.
L’offerta di servizi nel settore dell’assistenza alle persone anziane e
dell’accoglienza della prima infanzia è caratterizzata da tendenze sempre più
marcate alla diversificazione e da numerose logiche professionali e istituzionali.
4.1 L’accoglienza alla prima infanzia
In materia di accoglienza della prima infanzia, lo Stato ha solamente un
ruolo di incentivazione e di impulso ed è quindi necessario rivolgersi ad altri
partner.
Il locale in cui si svolge l’attività è spesso il punto cruciale, in quanto
deve essere adeguato alle norme della PMI, molto rigorose in materia.
Inoltre, benché dopo la decentralizzazione non ci sia più alcun limite fissato, i consigli generali e le CAF fanno riferimento a massimali di prezzo
nell’attribuzione dei loro aiuti. Poiché il restante investimento è a carico
dell’iniziatore del progetto, la preferenza degli eletti va a coincidere con
250
quella delle amministrazioni e privilegia le grandi strutture tradizionali, il cui
personale è molto qualificato.
Le strutture più piccole ed associative devono poter ottenere il sostegno del comune di insediamento. Nella pratica ciò non è facile, perché i
comuni sono molto titubanti a finanziare un locale, non volendo impegnarsi
in spese d’investimento che implicano spese di funzionamento.
I soli finanziamenti d’investimento della CAF non consentono alle piccole strutture di stabilizzare la loro attività, per le quali è allora necessario
trovare altre fonti di contrattualizzazione. I tradizionali aiuti alla gestione da
parte della CAF e dei comuni comportano degli obblighi organizzativi (definizione del prezzo per giornata, suddivisione in mensilità, ecc.) che aumentano la difficoltà di trovare un equilibrio.
Poco onerosi per la collettività, i nidi parentali non sono nemmeno una
struttura innovativa "destabilizzante" per gli eletti locali. Senza intermediari a
livello centrale, le iniziative diverse dalle strutture parentali volte a creare
nuovi luoghi innovativi sono direttamente collegate con le politiche sociali
locali (CAF, consiglio generale, comuni, ecc.). Esse sono spesso rimesse in
discussione sotto l’aspetto servizio pubblico/servizio collettivo.
Le professioni della prima infanzia hanno una grande disparità di statuti
e sono fortemente suddivise. Quelle meglio protette dispongono di convenzioni collettive e di un notevole margine di negoziazione. Esse hanno familiarità con i circuiti istituzionali e sindacali. Si tratta di professioni paramediche
(puericultrici e ausiliarie di puericultura) che beneficiano del potere della
direzione della sanità, la loro istituzione di riferimento. Queste professioni
sono organizzate in associazioni professionali antiche, molto attive.
Al contrario, la legge del 1977 che definisce lo statuto delle assistenti
materne (che prestano il servizio di assistenza a casa propria) assicura loro
solamente una debole copertura sociale. Il riconoscimento degli stessi diritti
sociali garantiti a tutti gli altri salariati è avvenuto solo nel 1990, con la creazione dell’aiuto alla famiglia per l’impiego di un’assistente materna (AFEAMA). La legge del 12 luglio 1992 semplifica la procedura per
l’approvazione che viene accordata dal presidente del Consiglio Generale.
Tale approvazione è accordata per cinque anni ed il suo rinnovo è subordinato all’obbligo di formazione, che ormai dipende dai Consigli Generali.
251
Il rinnovamento dello statuto delle assistenti materne non deve far dimenticare che è autorizzato anche un semplice contratto verbale di lavoro.
Inoltre, le assistenti materne non hanno una convenzione collettiva, e la convenzione nazionale collettiva per gli impiegati a domicilio è inadeguata perché esse lavorano a casa propria.
Le recenti riflessioni circa un unico statuto per l’accoglienza familiare,
attualmente non riconosciuta e dispersa in diversi filoni di attività prestate
per un pubblico diverso, potrebbero contribuire ad un migliore riconoscimento professionale delle assistenti materne. Anche lo sviluppo di certi tipi
di servizi come le "staffette di assistenti d’infanzia" incoraggia il riconoscimento di queste professioniste. Può inoltre favorire l’uscita dal "nero" delle
nutrici, considerando le situazioni locali.
La differenza degli statuti si ripercuote sui livelli di qualificazione. In un
asilo-nido familiare, questi comportano spesso delle tensioni tra la direttrice
puericultrice e le assistenti d’infanzia. Le possibilità di evoluzione professionale sono riservate ai diplomati ad indirizzo sanitario dominante (puericultrici e ausiliarie di puericultura). In questo senso, è sintomatica anche la debole presenza degli educatori d’infanzia nelle strutture con predominanza di
personale paramedico.
La strutturazione, ad opera dello Stato, delle modalità di accoglienza
della prima infanzia ha provocato una separazione tra i genitori e i loro figli.
Tuttavia, la partecipazione dei genitori come volontari fa sì che l’attività
possa trovare un certo equilibrio. Ma i rapporti genitori - professionisti sono ancora scarsamente ammessi.
I luoghi d’accoglienza bambini-genitori, al pari dei nidi parentali, sono
la concretizzazione della considerazione dell’espressione dei bisogni familiari. Questi nuovi luoghi d’accoglienza della prima ni fanzia "fanno parte di
quel rinnovamento dei metodi in rottura o in discontinuità con i modi e i
sistemi di accoglienza che si possono definire tradizionali"20, sulla scia delle
"Maisons Vertes". Essi pongono il problema di rapporti nuovi tra persone
ospitanti e genitori, che possono essere a loro volta persone ospitanti.
20
B. EME , Des structures intermédiaires en émergence, Lavoro sociologico del LSCI n. 38,
IRESCO, Parigi, luglio 1993.
252
I servizi di assistenza alle persone anziane interessano una molteplicità
di finanziatori, comprese le istituzioni medico-sociali.
I servizi di assistenza domiciliare dipendono da diverse fonti di finanziamento: l’assistenza sociale, per mezzo delle imposte locali, copre quasi la
metà del costo dell’assistenza domiciliare, un terzo è finanziato dalla
CNAVTS, il 10% dagli altri fondi pensione e circa il 15% dagli utenti.
L’assistenza domiciliare può dunque essere una prestazione di legge o una
prestazione facoltativa, in base alla situazione del beneficiario.
I servizi di cura a domicilio prestati a persone anziane non
autosufficienti, dipendono dall’assicurazione malattia: i posti di ausiliari di
vita, servizi inizialmente concepiti per le persone handicappate, sono
sovvenzionati dalle DDASS.
Gli altri finanziamenti corrispondono a sovvenzioni mirate accordate
dalle CRAM, dal Ministero degli affari sociali, ovvero altre istituzioni.
Così, dai circuiti finanziari esistenti scaturisce la difficoltà di sfuggire alle
prestazioni codificate o ai servizi legati ad un'applicazione specifica.
Questa rapida panoramica porta ad interrogarsi sugli effetti di queste
politiche settoriali. In effetti, ne deriva una tensione sull’offerta di servizi che
incide sulla coerenza di un’azione globale e sull’accesso ineguale agli stessi
servizi. La riflessione generale in questo settore sulla creazione di un nuovo
tipo di servizi e sulla professionalizzazione è insufficiente.
I progetti di servizi alla persona devono quindi negoziare caso per caso
gli aiuti finanziari presso gli attori territoriali e gli organismi sociali, per poter
garantire il loro funzionamento e l’accesso alla stessa qualità di servizi per
tutti.
La modalità di finanziamento dei servizi alla persona resta problematica, ricalcando spesso il modello dei finanziamenti tradizionali dell’azione
sociale, tipo assistenza domiciliare, senza però trovare la flessibilità rivendicata dai promotori di servizi alle persone, che rientrano difficilmente in una
253
griglia di ore per beneficiario o che elencano gli interventi orari tenendo
conto dei redditi degli utenti. È necessaria una nuova modalità di convenzione che sia più attenta all’originalità dei progetti. Qua e là vengono effettuate sperimentazioni che però non si allargano a macchia d’olio: possono
così essere stanziati finanziamenti a priori, senza bisogno di una giustificazione preventiva, dato che la valutazione viene effettuata a posteriori. Tuttavia, i servizi tradizionali dell’assistenza domiciliare, essi stessi interlocutori
privilegiati delle amministrazioni, dimostrano cautela nei confronti di questa
nuova cultura del "contratto".
L’incomunicabilità tra il sanitario e il sociale si ritrova nei quadri amministrativi di riferimento. Dopo la decentralizzazione, le competenze sanitarie
sono sempre di spettanza dello Stato, mentre le competenze sociali spettano ai Consigli generali. Ciò comporta spesso discussioni sulle responsabilità
dello Stato in materia di assistenza a domicilio, che d’ora in poi incombe sui
dipartimenti. Questi devono garantire l’onere dell’assistenza sociale e, di
fronte all’aumento delle richieste di ACTP e di assistenza domiciliare, sono
sempre più riluttanti a garantire finanziariamente da soli questa responsabilità. La ripartizione delle responsabilità e il peso finanziario indotto influenzano largamente le loro opzioni (riorganizzazione dei servizi esistenti piuttosto
che creazione di nuovi servizi, orientamento verso le SIAD finanziate
dall’assicurazione malattia, ecc.).
La volontà di ottimizzazione dei dispositivi esistenti e di suddivisione
territoriale al fine di controllare le spese di azione sociale, volontà sollecitata
dai Consigli generali di numerosi dipartimenti, si dimostra inconciliabile con i
servizi innovativi. I dipartimenti hanno atteggiamenti caotici in materia di
azione per la vecchiaia e non hanno saputo prendere il posto dei comuni,
attori tradizionali di questo settore di azione sociale.
La politica sociale in favore delle persone anziane è solo incentivante e
si scontra con le autorità sanitarie e con le casse di previdenza sociale, il cui
volume di finanziamento è molto più importante. E così, precisa Anne Marie
Guillemard in occasione del VI Piano, mentre era vivamente consigliato il
mantenimento a domicilio, le casse di previdenza sociale hanno sviluppato
le case di riposo.
254
Per quanto riguarda la storia delle professioni di assistenza a domicilio,
essa è inseparabile da quella di professioni come le collaboratrici familiari e
le assistenti domiciliari. Le grandi organizzazioni di servizi a domicilio
(liberali o no) e alcuni istituti ospedalieri hanno dato vita a forti
corporativismi professionali. L’origine dei servizi che poggia sulla creazione
di professioni ha favorito l’incomunicabilità fra le diverse professioni di
assistenza agli anziani.
Con lo sviluppo delle SIAD e degli ausiliari di vita, si è operata una
medicalizzazione dell’assistenza a domicilio. La circolare dell’8 marzo 1986
della Segreteria di Stato rivolta alle persone anziane può essere considerata
come l’inizio del riconoscimento dell’utilità dei servizi di sorveglianza a domicilio. Al fine di evitare l’ospedalizzazione, i sorveglianti "assicurano una
presenza temporanea o permanente presso la persona assistita, giorno e
notte, aiutandola ed avvisando il medico in caso di aggravamento delle sue
condizioni. Questa presenza costituisce anche un sostegno morale, ma la
sorveglianza a domicilio non si sostituisce in nessun caso agli altri servizi di
mantenimento a domicilio e costituisce essenzialmente un aiuto agli aiutanti".
L’ausiliario di vita o il sorvegliante a domicilio hanno tipi di intervento
che interferiscono largamente nella pratica. Questa situazione necessita di
concertazione e coordinamento tra gli attori professionisti per evitare qualsiasi conflitto e per meglio risolvere i problemi di una persona. Compito non
facile questo, dato che la diversità dei livelli di competenza corrisponde a
vere e proprie strategie per la creazione di una clientela.
L’esistenza di numerose logiche professionali non contribuisce
all’elaborazione di una comune politica di professionalizzazione di tutti gli
interventi professionisti nel campo della gerontologia. Gli assistenti domiciliari hanno ottenuto una convenzione collettiva nazionale nell’ambito
dell’assistenza a domicilio. Ai loro occhi, l’integrazione di altre professioni
in questo quadro è sospetta. Da parte sua, lo Stato sembra aver optato per
la generalizzazione della formazione gerontologica piuttosto che per la creazione di formazioni specifiche per una professione.
Questi diversi attori sono protagonisti di una qualità d’intervento. Dalle
associazioni è spesso evocata la necessità di un’unica professione di assistenza a domicilio per garantire interventi più qualitativi, il che rimetterebbe
255
in causa l’attuale sistema di finanziamento nel senso di una migliore coerenza; la dipendenza dalle sovvenzioni è d’altra parte già sperimentata in questo senso.
Il riconoscimento di nuovi professionisti pone il problema del costo economico della loro promozione. Per il momento, questo costo è sostenuto
essenzialmente dai privati: ad esempio, gli interventi dei sorveglianti a domicilio sono talvolta simili a quelli degli assistenti domiciliari, ma restano meno
costosi per la collettività. I volontari hanno un ruolo spesso importante nel
miglioramento dello stile di vita degli anziani.
4.3 Il volontariato
Quali che siano le forme e le dimensioni assunte, l’impegno volontario
appare decisivo nell’assicurare la qualità del servizio e la regolazione del
rapporto con l’utente.
Nell’assistenza a domicilio, ma anche negli altri settori, i servizi di comunità richiedono un forte radicamento nel contesto locale insieme ai protagonisti del campo di attività. Il successo di un buon accompagnamento di
persone dipendenti passa anche attraverso una buona coordinazione, che è
difficilmente quantificabile. L’attuazione di un servizio integrativo esige una
negoziazione con gli attori privati e pubblici di quel campo di attività, negoziazione spesso condotta dagli amministratori volontari del servizio.
Anche la partecipazione dell’utente o della sua famiglia ai servizi alle
persone è indispensabile perché l’aiuto portato funzioni in modo adeguato.
La regolazione che si instaura con l’associazione tra l’utente ed il professionista che interviene a domicilio è indispensabile per una buona assunzione in
carico degli utenti e per il mantenimento dei rapporti della persona assistita
con il suo ambiente.
Ma questi contributi volontari, fondamentali per la qualità del servizio e
per il suo inserimento nel contesto locale, prendono corpo attraverso
l’impegno volontario, e non devono essere confusi con la pratica di salari
insufficienti e di situazioni precarie, assimilabili ad un volontariato "subìto".
Per essere effettuati correttamente, questi servizi non possono poggiare
256
unicamente su risorse commerciali anche se completate da risorse non monetarie: deve essere assicurata anche la mobilitazione delle risorse non
commerciali. Diventa allora possibile basare la dinamica di funzionamento
su un’articolazione tra lavoro salariato di diritto comune e volontariato liberamente consentito21.
4.4 Le strutture intermedie
Si possono distinguere numerosi tipi di strutture intermedie che intervengono nel campo dei servizi di comunità:
a) strutture che, a livello locale o dipartimentale, permettono di mettere in
relazione la domanda degli utenti o clienti con le strutture che offrono
servizi, in particolare per mezzo di numeri verdi, come Qualidom nel
dipartimento del Rhône, o di punti locali come i Punti di Informazione
Multi-Servizi (PIMS);
b) associazioni e reti che facilitano:
- la costituzione ed il consolidamento di prestatori di servizi:
Ÿ l’Agence pour le Développement des Services de proximité
(agenzia per lo sviluppo dei servizi di comunità - ADSP);
Ÿ il Réseau d’Économie Alternative et Solidaire (RÉAS - rete di
economia alternativa e solidale);
- il riposizionamento dell’attività di strutture già esistenti (centri sociali, associazioni di aiuto a domicilio, ritrovi per giovani lavoratori,
ecc.) sui servizi di comunità (AIR-SDP);
c) organismi per la federazione delle iniziative a seconda della loro attività,
per lo sviluppo delle loro azioni e che abbiano un ruolo di rappresentanza presso i pubblici poteri, e in particolare con:
21
B. COLIN , L. GARDIN, J-L. LA VILLE , Économie des services de proximité, studio realizzato su richiesta dell’UNFOHLM e del Plan Construction Architecture, Parigi: CRIDALSCI, 1995.
257
-
-
l’Association des Collectifs Enfants Parents Professionnels
(ACEPP) per i luoghi di accoglienza a partecipazione dei genitori;
le grandi federazioni di associazioni di assistenza a domicilio (UNAADMR, UNASSAD, FNADAR, ecc.);
per le strutture di inserimento attraverso l’attività economica: il
COORACE per le associazioni di intermediazione, il CNEI per le
imprese di inserimento;
il Comité national de liaison des régies de quartier (CNLRQ) per
le regie di quartiere.
Ci occupiamo ora più estesamente delle regie di quartiere. Alla sua
creazione nel 1988, il CNLRQ raggruppa solo le sei regie di quartiere allora esistenti. Questa rete di nuova costituzione si pone due obiettivi prioritari:
-
il rafforzamento delle esperienze esistenti e lo sviluppo quantitativo e
qualitativo del dispositivo;
la qualificazione degli "attori".
Le regie di quartiere, in pratica simultaneamente, si vedono dotate di riconoscimento ufficiale e citate come esempio di azione possibile, come ad
esempio nel testo riguardante le FRILE, nel 1988 (circolare del Primo Ministro). Il processo di istituzionalizzazione del dispositivo si trascina fino al
1991, data cardine sotto diversi aspetti:
-
-
innanzitutto a livello istituzionale: è nel 1991 che viene creato il Comitato nazionale per l’inserimento attraverso l’attività economica (CNIAE)
che raggruppa le reti di inserimento economico, fra le quali il CNLRQ.
La rappresentatività delle regie di quartiere non può che trarne vantaggio;
sotto l’aspetto specifico della rete; nel 1991, infatti, viene adottata la
Carta delle Regie di Quartiere, i cui obiettivi sono già quattro:
- aiutare i promotori di progetti ad applicare il dispositivo a livello
locale;
258
-
-
sostenere le regie, in particolare con la qualificazione dei loro attori;
- sviluppare qualitativamente l’applicazione della Carta da parte
delle regie;
- suscitare e trasmettere il dibattito sull’inserimento e l’occupazione.
Le attività del CNLRQ sono innanzitutto di tre categorie:
una funzione di rappresentanza presso i pubblici poteri ed i partner
nazionali;
l’animazione della vita della rete;
un aiuto funzionale alle regie.
Il CNLRQ si definisce come una rete di attori: in continua espansione,
esso raggruppava nel 1989 una decina di regie, 65 nell’anno di adozione
della carta e attualmente raggruppa 114 regie di quartiere. Ma questo sviluppo non è stato immune da problemi e "le regie di quartiere, nella loro
generalizzazione, sono materia di una nuova tensione emergente tra sviluppo
quantitativo e qualitativo. Questa tensione è anche propria della storia della
politica della città"22.
A livello locale, le regie di quartiere sono un interlocutore degli attori
della politica della città. Se le regie di quartiere non hanno come obiettivo
specifico la gestione dei servizi di comunità, esse possono però dare il loro
sostegno a diverse associazioni. Non essendo degli organismi di consultazione tra soli specialisti, esse possono costituire un osservatorio particolarmente acuto ed adeguato per conoscere i bisogni degli abitanti, a partire
dalle diverse domande espresse dalla popolazione.
La posta in gioco dell’inserimento delle regie nel vissuto quotidiano degli abitanti è la creazione di una cittadinanza locale degli abitanti. Anche i
centri sociali hanno dato priorità a questa partecipazione degli abitanti
all’elaborazione delle loro attività. Ma questa tematica è stata adeguata
dalle nuove politiche sociali introdotte negli anni '80: legittimando la
partnership ai suoi inizi, il coinvolgimento dei cittadini si diluisce in uno
22
Les régies de quartier, expériences et développements. Regards de chercheurs, Piano
regolatore, 1994, pag. 4.
259
spazio consultivo nel quale i governati sono stati convocati dai governanti,
senza poter sfruttare appieno l’offerta di partecipazione.
5. Le politiche
5.1 Un mezzo per strutturare l’offerta: le associazioni di servizi alle
persone
La legge del 31 dicembre 1991 dota di uno statuto giuridico le associazioni di servizi alle persone, definite come "le associazioni le cui attività riguardano esclusivamente i servizi resi alle persone fisiche presso il loro domicilio". A tal fine, la legge introduce nel Codice del Lavoro l’articolo 1291, a termini del quale queste associazioni sono assoggettate all’obbligo di
ottenere il riconoscimento per esercitare la loro attività.
L’obiettivo è un migliore adeguamento tra offerta e domanda di servizi
personali nell’ottica della creazione di impieghi. La circolare conferma che
questi aiuti devono essere accordati con priorità ai progetti innovativi (Circ.
DE/DSS n. 91-56 e DE/DAS n. 91-42).
Vengono accordati aiuti finanziari di tre categorie:
-
-
-
un sussidio alla costituzione. Riguarda le associazioni che sono in corso
di creazione, che ancora non sono operanti. Tale aiuto finanziario può
andare fino al 50% delle spese previste, con un limite di 150.000 Franchi (normalmente, meno di 50.000 F.);
un sussidio di avviamento. Tale aiuto finanziario può arrivare fino al
50% delle spese previste, con un limite di 150.000 F., e riguarda il
primo anno di attività (investimento, spese di costituzione, tesoreria);
un sussidio alla formazione del personale. Riguarda le iniziative specifiche di formazione (moduli tematici) ed anche le iniziative di prequalificazione ed è rivolta ai servizi in via di costituzione, con preferenza
per i contenuti gerontologici. È da notare che di fatto questi crediti di
formazione non esistono.
260
Il riconoscimento viene accordato dal prefetto di dipartimento su consiglio del direttore dipartimentale del lavoro e del direttore dipartimentale
degli affari sanitari e sociali. La domanda di riconoscimento, accompagnata
da un impegno conforme, deve essere depositata alla prefettura di dipartimento.
Il riconoscimento permette di beneficiare di diversi sussidi dello Stato,
ma il suo ottenimento richiede di soddisfare numerose condizioni:
-
-
essere un'associazione senza fini di lucro (convenzionata o no);
proporre servizi, presso il domicilio dei singoli, riguardanti i compiti
domestici e familiari, fra i quali obbligatoriamente sia la custodia di
bambini sia l’assistenza alle persone anziane, handicappate o che hanno
bisogno di un aiuto personale a domicilio;
assicurare il collocamento del personale impiegato dai privati
(l’associazione si fa allora carico delle varie formalità amministrative e
sociali: dichiarazione, ecc.) e/o mettere a disposizione dei privati il personale impiegato dall’associazione.
5.2 Un modo per soddisfare la domanda: gli impieghi familiari
Questo dispositivo permette ai datori di lavoro di beneficiare di vantaggi fiscali e di prestazioni sociali.
Le riduzioni d’imposta riguardano tutti i datori di lavoro privati per servizi a domicilio o che versano delle somme per dei servizi resi a domicilio.
Tale riduzione è del 50% delle spese impegnate, con un limite di 45.000 F.
Nel gennaio del 1987 vengono estese le condizioni di esonero dei contributi a carico del datore di lavoro, riguardanti tutti gli impieghi di terze
persone a domicilio da parte di persone anziane o portatrici di handicap.
Gli aiuti finanziari per il settore della prima infanzia sono:
-
l’Allocation de Garde d’Enfants à Domicile (sussidio per la sorveglianza di bambini a domicilio). Creata nel 1986 ed ampiamente rivalo261
-
rizzata nel 1995, essa dà diritto alla riduzione d’imposta, deducendone
l’ammontare dal totale delle somme spese. Riguarda la sorveglianza di
bambini al di sotto dei sei anni. Concepita fin dall’inizio in base ad una
politica legata all’occupazione, riguarda soprattutto le famiglie agiate;
l’Aide à la Famille pour l’Emploi d’une Assistante Maternelle Agréée (AFEAMA, aiuto alla famiglia per l’impiego di una assistente
materna riconosciuta), dà diritto alla riduzione d’imposta per spese di
sorveglianza fuori casa.
Nel settore delle persone anziane, oltre alla Allocation Compensatrice pour Tierce Personne (ACTP, sussidio integrativo per terza persona)
introdotta dalla legge del 1975 sulle istituzioni sociali e medico-sociali, la
CNAVTS ha creato nel 1991 una nuova prestazione di sorveglianza a domicilio a titolo temporaneo, ad esempio nel caso di uscita dall’ospedale.
5.3 L’assegno impiego-servizio
L’assegno impiego-servizio23 è stato creato nel dicembre del 1994, innanzitutto per semplificare il pagamento.
L’assegno è composto di due coupon, di cui il primo si presenta come
un assegno normale. Il datore di lavoro vi scrive l’ammontare del salario
netto corrisposto: il prestatore d’opera porta l’assegno in banca e riceve
l’importo segnato. La seconda parte è un talloncino sociale che viene inviato dal datore di lavoro alla URSSAF, che su questa base calcola i contributi a carico del datore di lavoro e i contributi salariali che il datore di lavoro
deve pagare. Questo riceve un avviso di prelevamento e poi, entro dieci
giorni, gli viene addebitato il totale (salari, contributi a carico del datore di
lavoro e contributi salariali).
23
Testi di riferimento per l’assegno impiego-servizio: Art. 5 della legge n. 93-1313; Legge n.
96-63 del 29 gennaio 1996 (JO del 30.01.96).
262
Alla fine dell’anno, l’URSSAF invia al datore di lavoro un prospetto
riassuntivo di tutte le somme pagate: la metà di queste (fino a 90.000 F.) è
deducibile dalle imposte.
Dal 29 gennaio 1996, l’utilizzo dell’assegno è esteso oltre le otto ore
ad impieghi a tempo pieno, con la stipula di un contratto di lavoro semplificato. I terzi paganti (comunità locali, comitati d’impresa o imprese) possono ormai aiutare finanziariamente i salariati delle imprese che hanno accesso
a questi servizi.
Nell’utilizzo dell’assegno impiego-servizio si registrano, tuttavia, delle
lacune:
-
-
esso si iscrive nel quadro di una relazione da privato a privato, a detrimento di una prestazione più collettiva di servizi. Ciò presenta il doppio
inconveniente dell’assenza di protezione per il salariato e di mancanza
di garanzia sulla qualità del servizio per il datore di lavoro;
non risolve il problema dell’adeguamento dell’offerta alla domanda;
si tratta di un sistema ingiusto che, attraverso esenzioni fiscali, favorisce
i redditi più alti.
6. Gli ostacoli
6.1 La complessità delle misure in favore dei servizi di comunità
Pur essendo ben presenti al centro del dibattito politico
sull’occupazione, i servizi di comunità non hanno dato vita ad una politica
efficace in questo settore. Dal 1987, le diverse misure rendono sempre più
complesso un sistema il cui fondamento rimane l’assistenza sociale.
La sovrapposizione delle misure per l’occupazione ai tradizionali servizi
di assistenza a domicilio ha portato le associazioni datrici di lavoro a integrare questi diversi dispositivi, richiedendo il riconoscimento per poter utilizzare questi dispositivi (associazioni mandatarie o associazioni di impieghi
263
familiari) o creando nuove strutture (associazioni intermediarie) che consentono loro di beneficiare dei vantaggi specifici.
Prendendo ad esempio l’UNAADMR, quando questa federazione
presenta le sue attività parla24 contemporaneamente di:
-
-
-
-
aiuto alle famiglie (interventi di lavoratrici familiari e assistenti domiciliari
presso le famiglie, finanziati principalmente dalle casse sociali e dalle
comunità locali);
assistenza alle persone anziane (interventi di assistenza domiciliare finanziati dalle casse pensioni, dall’assistenza sociale e dagli stessi beneficiari);
assistenza ai portatori di handicap (interventi degli ausiliari di vita finanziati da sovvenzioni dello Stato, del consiglio generale e di organismi
diversi);
cure infermieristiche a domicilio (interventi di aiuto infermieri e infermieri);
prestazione di servizi ai privati datori di lavoro (servizi mandatari: interventi di collaboratori domestici al domicilio dei privati-datori di lavoro);
associazioni intermediarie create dall’ADMR (principalmente per servizi domestici e di sorveglianza a domicilio 24 ore su 24);
servizi integrativi presso la famiglia e/o le persone anziane (consegna
pasti a domicilio, teleallarme, accoglienza e alloggio, accoglienza della
prima infanzia).
L’evoluzione dei principali tipi di aiuti prestati dalle associazioni locali
ADMR evidenzia una stagnazione o addirittura una regressione del volume
dei servizi tradizionali (assistenti domiciliari, lavoratrici familiari, ecc.) ed una
forte crescita di servizi mandatari, dove è l’utente ad assumere direttamente
l’operatore a domicilio.
Tale evoluzione non manca di creare problemi nel funzionamento di
questi servizi: gli stessi salariati possono, per un’attività identica, dipendere
dal servizio tradizionale di assistenza domiciliare e di servizio mandatario.
24
Cf. ADMR, Rapport statistique ADMR 1994, febbraio 1994.
264
Essendo meno costosi25 ed offrendo maggiori possibilità di flessibilità (interventi più rapidi presso le famiglie, flessibilità per sorveglianza notturna, nei
giorni festivi, ecc.), i servizi mandatari diventano un modo di risposta sempre più utilizzato.
Infine, si può ricordare la confusione che perdura tra l’approccio socio-economico al problema della disoccupazione e lo sviluppo dei servizi di
comunità. I poteri pubblici hanno la loro parte di responsabilità in questa
svalutazione degli impieghi di servizio, facendo di questi un sinonimo di impiego non qualificato e tardando a realizzare percorsi formativi adeguati.
6.2 L’inadeguatezza dell’offerta alla domanda
Nel campo dei servizi di comunità, l’offerta, molto polverizzata e con
molteplici statuti, non dà una risposta soddisfacente ad una domanda globale. Sono diversi gli elementi che oggi rendono difficile l’organizzazione
dell’offerta:
-
-
-
l’assenza di luoghi d’informazione che consentano di ottenere una informazione sintetica sui diversi prestatori esistenti, sugli aiuti finanziari
mobilizzabili, sui passi amministrativi da fare;
l’assenza di garanzia sulla qualità del servizio. Tale qualità dipende in
effetti da competenze reali tipiche di questi impieghi: capacità relazionale, polivalenza, ecc.;
la difficoltà per il mondo associativo di definire proposte comuni che
vadano oltre il proprio interesse e la propria specificità.
Inoltre, è ancora troppo spesso la collettività (specialisti, organismi sociali, ecc.) a predefinire i bisogni ed a costruire un sistema di offerta ade25
Per un’analisi dei costi differenziati tra servizio mandatario e servizio di assistenza domiciliare cf. B. COLIN , L. GARDIN, J.-L. LAVILLE, Économie des services de proximité: Indicateurs d’investissement et de fonctionnement de services de proximité, studio realizzato su
richiesta dell’UNFOHLM e del Plan construction architecture, Parigi: CRIDA-LSCI,
1995, pagg.39-69.
265
guato a quella che essa crede essere la domanda: appare importante invertire questo schema e mettersi ad ascoltare la domanda. Non si tratta tanto
di creare servizi sofisticati, quanto piuttosto di creare servizi ben mirati,
pervenendo ad un migliore controllo dei costi.
La nozione di servizi di comunità rimanda innanzitutto ad una risposta
locale a bisogni che hanno caratteristiche locali: la dimensione territoriale e
relazionale è dunque molto importante. È su questo terreno che compaiono
i bisogni, per il tramite di coloro che sono in continuo contatto con la popolazione. Pertanto, oltre alle disposizioni prese a livello nazionale, lo sviluppo
effettivo dei servizi di comunità passa anche attraverso azioni condotte a
livello locale, che consentono di dare impulso a dinamiche particolari.
Il rapporto adottato all’inizio dell’anno dal Conseil Economique et
Social26 e che ha avuto un consenso abbastanza vasto, nei suoi "orientamenti per l’azione" partecipa all’idea di "responsabilizzare al massimo il
livello locale", e questo "con l’attribuzione di aiuti al fine di garantire la migliore coerenza fra i criteri di attribuzione e pertanto la migliore efficacia
rispetto all’obiettivo perseguito: l’emergere della domanda di prestazioni di
comunità". Così, oltre ad adeguare l’offerta alla domanda, l’approccio locale di queste attività dovrebbe permettere di trovare una leva supplementare alla soddisfazione della domanda.
Da diversi anni si assiste ad un pullulare di iniziative locali spesso rimarchevoli, ma non coordinate. Di qui la necessità di favorire e di demoltiplicare a livello locale le diverse iniziative e di centralizzare i mezzi. Ciò rimanda
ad una politica di sviluppo locale basata sul sostegno all’iniziativa locale.
6.3 Gli ostacoli finanziari
Il primo ostacolo finanziario riguarda la soddisfazione non egalitaria
della domanda. In effetti, le disposizioni adottate hanno favorito poco lo
sviluppo dei servizi immateriali e relazionali o, se l’hanno fatto, è a prezzo di
26
J.-P. BAILLY , Le développement des services de proximité, rapporto presentato al Conseil
Economique et Social, Parigi: La Documentation Française, gennaio 1996.
266
un effetto perverso che è l’iniquità nei confronti dell’utente. Questa iniquità
risiede nel fatto che i meccanismi di esenzione fiscale escludono le persone
non imponibili, il che equivale a garantire un "vero regalo per i ricchi"27.
Ora, i nuclei familiari che più frequentemente hanno bisogno di servizi alla
persona hanno spesso delle risorse limitate (anziani dipendenti, genitori giovani, ecc.). La loro domanda potenziale non è dunque interamente solvibile.
La politica incentivante che mira allo sviluppo dei servizi alla persona deve
dunque cercare di completare la solvibilità della domanda ricercando un
effetto di leva massimale.
Il secondo ostacolo riguarda il limite delle politiche di ridistribuzione.
Per esempio, la legge sul finanziamento della dipendenza viene rinviata da
quasi cinque anni a causa delle difficoltà di definizione delle competenze tra
previdenza sociale, consigli generali e Stato. Attualmente il governo sembra
privilegiare una riforma "per gradi", trasformando prima di tutto l’attuale
Allocation Compensatrice pour Tierce Personne (ACTP). La nuova
sovvenzione, il cui costo è valutato in 7 miliardi di franchi all’anno per i dipartimenti, andrebbe versata in natura, con una modalità simile all’assegnoservizio, per persone anziane dipendenti di oltre 60 anni che abbiano risorse.
D’altro canto, l’approccio sociale al problema della disoccupazione
rinvia ad una strumentalizzazione del campo dei servizi di comunità attraverso queste misure. Le comunità locali e le associazioni ricorrono alle misure
di trattamento sociale della disoccupazione tanto più facilmente quanto lo
Stato le incita fortemente a farlo.
6.4 Gli ostacoli culturali
Data la loro caratteristica intrinseca legata all’effetto di vicinanza nei
confronti dei privati, la natura di questi servizi e la logica d’azione che deve
consentire la loro costituzione e il loro funzionamento dipendono in larga
27
Secondo l’espressione di J.-J. DUPEYROUX, “Un cadeau pour les riches”, Le Monde, 20
dicembre 1991.
267
misura dal contesto locale, dai diversi fattori che conferiscono a questo
contesto una specificità e un' identità e in particolare dai rapporti sociali e
dal tipo di sociabilità che, inscritti nel tempo, strutturano molti comportamenti e pratiche sociali degli individui e dei gruppi sociali.
Così enunciata, questa regola definisce la relatività dei servizi di comunità alle pratiche sociali differenziate specifiche degli spazi di vicinato interessati. Per esplicitare più concretamente questa relatività, si può anche fare
riferimento alla persistenza di pratiche sociali che strutturano in modo sotterraneo il mondo vissuto e che hanno, per molto tempo, creato rapporti di
aiuto reciproco tra individui e gruppi sociali.
I servizi di comunità si trovano dunque investiti di una funzione di aiuto
reciproco, di vicinato, familiare, intergenerazionale. Il rapporto che lega gli
individui nel servizio non può essere ridotto ad una prestazione di servizio.
Disconoscere questi sistemi di rappresentazione significa esporsi a non
comprendere la loro razionalità specifica, la strutturazione di reti sociali che
creano. Nel campo dell’azione volontaria di estensione commerciale dei
servizi di comunità, significa anche esporsi a illusioni e disappunto: le mediazioni e le obbligazioni simboliche che talvolta predominano a questo livello
delle interazioni sociali costituiscono dunque in qualche modo un ostacolo
alla realizzazione di certi servizi che dovrebbero essere retribuiti secondo
regole commerciali.
Questa prospettiva che relativizza le possibilità di estensione commerciale dei servizi di comunità non è evidentemente generalizzabile a tutto il
territorio né all’insieme delle popolazioni interessate; essa indica solamente
uno dei limiti socio-culturali di cui è necessario tener conto in qualsiasi tipo
di approccio ai servizi di comunità.
7. Prospettive
7.1 L’emergere di un vero campo professionale attraverso lo sviluppo di formazioni professionali adeguate
268
Per poter veramente emergere e svilupparsi, i servizi di comunità devono poggiare su un’autentica strategia di professionalizzazione. Considerata
come uno degli obiettivi principali, essa condiziona la valorizzazione dei
servizi di comunità, che devono diventare dei veri e propri mestieri e non
devono più essere considerati come "lavoretti".
L’aspetto della valorizzazione costituisce una tappa indispensabile sulla
quale è necessario concentrare notevoli sforzi per fare dei servizi di comunità un settore economico riconosciuto. In quest’ottica, sono stati individuati
due orientamenti principali. Da una parte, bisogna rendere attraente
l’esercizio della professione per chi l'esercita o si accinge ad esercitarla.
L’arricchimento del contenuto della professione è necessario per portare le
persone, in particolare i giovani, ad effettuare questa scelta professionale.
Per far questo, è innanzitutto necessario ripristinare l’immagine dei servizi di comunità, istituire formazioni professionali qualificate e, infine, organizzare prospettive di carriera.
L’analisi precisa sulla natura delle competenze che devono essere acquisite in questi corsi di formazione professionale deve consentire la creazione di formazioni qualificanti. È opportuno, in particolare, sviluppare le
competenze relazionali dei salariati, e cioè la capacità di ascoltare,
l’adattamento e l’attitudine a comunicare, come pure la loro polivalenza.
Un secondo punto riguarda l’arricchimento del percorso professionale
e l’offerta di possibilità di carriera. Questa azione non può che sfociare nella
creazione di punti d’unione tra professioni connesse. Arriviamo così al problema della formazione, che non deve essere troppo specifica, ma deve
comprendere un sostrato comune per tutti i servizi alla persona.
7.2 L’ibridazione e la negoziazione dei finanziamenti sul territorio
Le imprese, nuovi attori in questo settore, e gli enti pubblici sono le
principali fonti di finanziamento. Le prospettive offerte da questo allargamento alla sfera commerciale dovrebbero permettere di socializzare il loro
contributo e di perseguire la coerenza con l’introduzione di uno strumento
comune al servizio di principi chiari e conclamati. La gestione del fondo così
269
accumulato potrebbe essere affidata ad un comitato comprendente rappresentanti dei diversi enti e delle imprese, ma anche rappresentanti delle reti di
attori.
Questo comitato avrebbe il compito di favorire lo sviluppo dei servizi di
comunità su un territorio limitato e basandosi su principi comuni definiti
dall’insieme dei partner. Questi principi sarebbero l’espressione di una concezione forte dei servizi ad orientamento solidale, che consentirebbe di superare i residui ostacoli.
-
-
-
Primo principio: i servizi di comunità non devono essere affrontati nella
sola ottica dell’inserimento. Possono contribuire sia alla creazione di
impieghi professionali duraturi sia alla coesione sociale e ad una nuova
cittadinanza. Questi servizi consentono la produzione, attorno a progetti
liberamente determinati da coloro che li concepiscono, di solidarietà, di
comunità, volontarie e liberamente scelte.
Secondo principio: una politica di sviluppo deve contribuire alla necessaria costruzione congiunta dell’offerta e della domanda. Innanzitutto, la
soddisfazione della domanda deve sempre essere progettata in modo
che tutti possano accedere ai servizi. Inoltre, l’azione da condurre va
molto al di là della semplice soddisfazione in una situazione in cui la
domanda è vaga, l’offerta disorganizzata e il "prodotto" incerto.
L’azione pubblica deve porsi come finalità la costruzione sociale della
domanda e dell’offerta perché le incentivazioni finanziarie possano avere un effetto positivo.
Terzo principio: una politica di sviluppo deve poggiare sulle reti di attori. Dato che gli effetti perversi delle politiche pubbliche già applicate
sono derivati in larga misura dalla misconoscenza del tessuto degli attori
esistenti, appare fondamentale partecipare alla ricostruzione progressiva di un ambiente disomogeneo.
Tuttavia, la difficoltà di realizzare questi servizi ad orientamento solidale
deriva dal permanere di ostacoli che intralciano lo sviluppo dei servizi di
comunità:
270
-
-
-
l’ineguaglianza di fronte all’iniziativa penalizza i servizi che non sono
esclusivamente commerciali, quando invece potrebbero contribuire notevolmente al miglioramento della qualità della vita, al mantenimento del
legame sociale e alla pianificazione del territorio;
le politiche pubbliche e le azioni delle imprese in questo campo, che
sono sempre più numerose, restano divise e non permettono la loro
convergenza su un territorio;
infine, gli ostacoli di natura culturale sembrano i più difficili da superare
e rinviano segnatamente al dibattito sul ruolo e la rappresentatività della
democrazia locale.
271
Capitolo VI
GERMANIA
di
Karl Birkhölzer
Günther Lorenz
272
273
1. Definizioni e limitazioni
Il ruolo dell’"economia sociale" e/o delle "organizzazioni non-profit"
nella creazione di lavoro e di impiego o di guadagno è un argomento
all’ordine del giorno non solo a partire dal "Johns-Hopkins Comparative
Non-Profit-Sector Project" (Salamon/Anheier 1994). Già nel 1993, il dipartimento "Economia sociale" della Commissione Europea ha iniziato una
ricerca EUROSTAT, dalla quale emerge che in Europa circa 2,9 milioni di
persone sono occupate nel cosiddetto "Terzo Settore" (European Parliament, Committee on Social Affairs and Employment, Working Document No. 1/PE 218.971). Per quanto questo settore sia dettagliatamente
delimitato - argomento in cui noi non possiamo addentrarci nell’ambito di
questo studio -, si può comunque affermare che in questo scenario un nuovo tipo di organizzazione sta assumendo un ruolo sempre più importante:
l’"impresa sociale" che, dal punto di vista del nostro gruppo di ricerca, presenta le seguenti caratteristiche:
•
•
•
•
è un’impresa economica con forma giuridica propria,
che nel fissare le sue finalità persegue soprattutto obiettivi sociali e/o
rivolti alla comunità,
e che non utilizza privatamente gli utili e le eccedenze, ma li reinveste
prioritariamente per le finalità dell’impresa.
Ne consegue normalmente, come ulteriore caratteristica, un orientamento cooperativo verso l’interno e verso l’esterno; un orientamento
che, tuttavia, non è definito con sufficiente univocità, e non è strettamente necessario.
Questa definizione concorda essenzialmente con i criteri forniti
nell’ambito di questo progetto di ricerca, in base ai quali si possono distinguere due forme, di impresa sociale.
Vengono definite imprese sociali di tipo (a) quelle il cui obiettivo principale è l’inserimento di individui socialmente svantaggiati nel mercato del
lavoro e nella società attraverso la produzione di diversi beni e servizi, e
nelle quali è impiegata una specifica combinazione di persone svantaggiate e
274
non svantaggiate. Le imprese sociali di tipo (b) sono invece quelle il cui
obiettivo principale è la produzione e la fornitura di servizi direttamente
sociali o di pubblica utilità, intendendo per servizi "di pubblica utilità" quelli
utili direttamente ad una comunità o ad una determinata collettività.
Essendo limitato al campo dei servizi alla persona, il presente studio si
occupa soprattutto di imprese sociali del tipo (b), alle quali però si aggiungono anche tutte le imprese del tipo (a) che offrono servizi alla persona.
Per delimitare più esattamente le "imprese sociali" rispetto ad altre forme di "organizzazioni non profit" vengono inoltre definite le seguenti caratteristiche.
Le imprese sociali:
•
•
•
•
•
devono avere una forma giuridica privata, ma tra i loro soci e sostenitori possono contare anche istituzioni pubbliche;
devono avere una gestione ampiamente indipendente da istituzioni del
settore pubblico o privato;
devono offrire beni o servizi "socialmente utili" (for the community
benefit) quali ad esempio quelli di tipo sociale, sanitario, ecologico,
culturale e/o pedagogico, ivi compresi quei miglioramenti delle infrastrutture e dell’ambiente che possono essere utili alla collettività interessata;
possono assumere tutte le forme giuridiche che consentano loro di
perseguire finalità sociali; le caratteristiche sarebbero quindi: nessun utilizzo privato degli utili; partecipazione degli utenti, dei lavoratori e dei
rappresentanti della collettività (stakeholders); strutture decisionali
democratiche e difesa dei consumatori o clienti;
le loro entrate possono originare sia dal settore privato sia da quello
pubblico, ma devono derivare almeno in parte dall’attività economica
propria dell’impresa.
Da ciò derivano diverse limitazioni:
275
•
•
•
•
rispetto alle organizzazioni non profit che svolgono soprattutto funzioni
di lobby o di advocacy, le imprese sociali danno importanza alla loro
attività economica;
rispetto ai progetti sociali e alle organizzazioni di beneficenza, che sono
finanziate prevalentemente da donazioni private e/o pubbliche, le imprese sociali conseguono un proprio reddito;
rispetto ai servizi pubblici, che spesso devono sottostare a regole e
controlli burocratici, le imprese sociali hanno una indipendenza o una
libertà di struttura che consente loro non solo di procedere in modo innovativo, ma anche di fornire servizi meglio adattati alle necessità;
e, non da ultimo, rispetto alle imprese private orientate al profitto,
l’orientamento alla pubblica utilità delle imprese sociali consente loro di
impegnarsi in sfere di competenza poco lucrative o deficitarie, come ad
esempio nei mercati senza mezzi o sottoapprovvigionati delle aree di
povertà o di crisi.
Abbiamo voluto premettere queste considerazioni sulle definizioni, da
un lato, per fare chiarezza sull’oggetto della ricerca, dall’altro, per facilitare
la comprensione al lettore, dato che in Germania non esiste un preciso dibattito sulle "imprese sociali" considerate in questa forma.
2. Quadro giuridico e politico
Da una prima analisi della situazione in Germania scaturisce una situazione paradossale: mentre in pratica si è sviluppato dalla fine degli anni '60
all’inizio degli anni '70 un ampio spettro di "imprese sociali" nel senso della
definizione sopra citata, il concetto stesso non è né usato né introdotto e
non esiste nemmeno un dibattito scientifico degno di nota sul tema. Al riguardo non esistono nemmeno regole giuridiche specifiche o forme giuridiche speciali per le "imprese sociali".
Ciò deriva soprattutto dal fatto che le imprese sociali in Germania sono
nate prevalentemente dalle esigenze personali e dall’iniziativa degli
interessati, e cioè "dal basso" e che - nonostante la loro importanza effettiva
276
nell’ambito socio-politico e del mercato del lavoro - sul piano politico non
se ne prende realmente atto. In altre parole, esse vengono sì riconosciute
pienamente in quanto progetti singoli e spesso anche esemplari, come ad
esempio i Gruppi genitori-bambini, le società di impiego e le imprese di
auto-aiuto, ma non in quanto istituzioni di nuova rilevanza politico-sociale o
magari in quanto imprese di nuovo tipo.
Ciò significa che non si tiene conto delle esigenze specifiche di tali imprese sociali né nelle necessarie condizioni di base né nelle politiche di incentivazione. Le imprese sociali devono, al contrario, preoccuparsi da sole
di come i loro obiettivi possono essere inseriti nelle strutture esistenti o adeguati alle stesse, il che non di rado si dimostra uno sforzo controproducente
e/o tale da costringere a rinunciare ai propositi iniziali o a vederli intralciati.
Questo fenomeno è stato recentemente documentato dal nostro gruppo di
ricerca in uno studio su un settore specifico delle imprese sociali, e cioè
sulle cosiddette "BQGn" (Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften = Imprese per l’impiego e la qualificazione) (Birkhölzer/Lorenz,
1997).
Nel contesto dello sviluppo di questo settore specifico delle BQGn è
emerso recentemente per la prima volta il concetto di "aziende sociali" nella
legislazione di singoli Länder (ad es. nella Bassa Sassonia e nella Turingia).
Purtroppo, in questo caso non si tratta dell’auspicata definizione di un nuovo tipo di impresa, ma semplicemente di un altro appellativo per un nuovo
programma di politica del lavoro. Beneficiarie di questo programma sono le
imprese economiche del suddetto tipo (a) che occupano soggetti svantaggiati, disoccupati di lungo periodo ed altri cosiddetti "gruppi-obiettivo", che
grazie agli incentivi finanziari concessi dal Land, in misura decrescente rispetto al passare del tempo, dovrebbero raggiungere l’indipendenza economica entro un massimo di cinque anni. L’obiettivo a lungo termine non è
però la costituzione di un’impresa sociale permanente, ma la creazione di
piccole o medie aziende, o la reintegrazione dei soggetti svantaggiati nel
mercato del lavoro normale. In questo caso, l’"azienda sociale" viene pertanto considerata solo come uno strumento di reintegrazione limitato nel
tempo o come una creazione transitoria di mercati di lavoro di trasferimento
(BBJ I 1994).
277
E tuttavia, l’esempio ha assunto il carattere di modello. Da una parte
perché ha trovato emulazione in altri Länder - pur con una sconcertante
molteplicità di denominazioni, e cioè:
-
"Aziende per la promozione del lavoro" a Berlino e nel MeclemburgoPomerania occidentale;
"Società per la promozione del lavoro" nel Brandemburgo;
"Aziende orientate al mercato del lavoro" nello Schleswig-Holstein;
"Imprese a scopo di lucro per la promozione dell’occupazione" ad
Amburgo;
"Aziende economiche sociali" in Renania Settentrionale-Vestfalia;
"Imprese a scopo di lucro orientate al sociale" in Sassonia-Anhalt;
e, come già accennato, le
-
"Aziende sociali" della Bassa Sassonia e Turingia.
D’altra parte, tutte queste istituzioni si trovano ancora nella fase di sperimentazione e pertanto non si può ancora dire se l’obiettivo del passaggio
ad "imprese normali" potrà effettivamente essere raggiunto. Le esperienze
fatte finora dal modello della Bassa Sassonia, che esiste da più lungo tempo
(dal 1991/1992), indicano piuttosto che l’istituto della "azienda sociale"
dovrà quantomeno avere una durata più lunga di quella originariamente
prevista. Ciò è tanto più significativo se si considera che per il modello della
Bassa Sassonia era già stato preventivato un periodo di transizione di cinque anni, mentre i restanti Länder speravano che potessero bastare 2-3
anni di incentivi. Ma le esperienze del secondo progetto in ordine di tempo,
le "Aziende per la promozione del lavoro" di Berlino, dimostrano già oggi
che l’obiettivo non può essere raggiunto nei tre anni previsti. Anche se proprio a Berlino la denominazione "Aziende sociali" ha già incontrato una veemente opposizione politica, il futuro di questi esperimenti è ancora
completamente aperto.
Sarebbe un equivoco considerare le istituzioni che in Bassa Sassonia e
altrove sono denominate "aziende sociali" come prototipi delle imprese so278
ciali in Germania. Esse infatti rappresentano, almeno attualmente, solo una
variante sperimentale delle "BQGn" limitate nel tempo, mentre moltissime
istituzioni, talvolta con tradizione notevolmente più lunga, non si autodefinirebbero imprese sociali.
L’uso quasi inflazionistico di diverse combinazioni di concetti rispecchia già di per sé l’indeterminatezza del concetto di "imprese sociali" e mette in rilievo l’esigenza di definizioni operative più chiare e vincolanti, soprattutto per un confronto a livello europeo.
3. Il contesto socio-economico in Germania
3.1 Il sistema di assistenza sociale
La situazione paradossale descritta origina non da ultimo dal fatto che il
concetto di "impresa sociale" è in profonda contraddizione con la concezione dell’ordinamento politico prevalente in Germania. Si potrebbe dire che
nel cosiddetto "modello Germania" non c’è né il bisogno né lo spazio per
qualcosa come le imprese sociali. L’economia e il sociale - e rispettivamente la politica economica e la politica sociale - sono considerati ed
organizzati come sfere nettamente separate. Da una parte, le imprese
private orientate al profitto e le loro associazioni gestite autonomamente,
dall’altra, i servizi sociali di Stato e il sistema di assistenza sociale finanziato
e controllato dallo Stato.
Inoltre, nel concetto di "economia sociale di mercato" la tradizionale
dicotomia tra ricerca privata del profitto e impegno sociale appariva compensata attraverso lo strumento della "partnership sociale" tra datore di
lavoro e lavoratore, dove lo stato neutrale è il terzo associato.
In tale concezione corporativistica, i soggetti non integrati nell’economia e nel lavoro non hanno avuto fin dall’inizio una voce propria. A
rappresentare i loro interessi in qualità di facenti funzioni, in base alle leggi
imperiali sull’assistenza pubblica e alla legge federale sull’assistenza sociale,
sono stati chiamati i cosiddetti "rappresentanti della libera assistenza socia279
le". Per essere riconosciuti come "liberi rappresentanti" era ed è necessaria
la comprovata appartenenza ad una delle associazioni dotate di privilegi di
tipo monopolistico, delle quali fa parte - accanto alle Opere sociali confessionali (Opera Diaconale della Chiesa evangelica, l’Associazione Caritas
tedesca della Chiesa cattolica, l’Ufficio Assistenza Centrale degli ebrei di
Germania), all’Associazione di Assistenza ai Lavoratori e alla Croce Rossa
tedesca - anche una società controllata di tutti i piccoli rappresentanti non
vincolati ideologicamente, la cosiddetta "Associazione paritetica di assistenza".
L’auto-aiuto o la rappresentanza dei soggetti direttamente interessati
era dunque possibile solo indirettamente, attraverso l’adesione ad una delle
grandi associazioni, dove naturalmente le grandi organizzazioni pubbliche si
trovavano in posizione di vantaggio.
In seguito ai movimenti antiautoritari degli anni '60, tuttavia, questo sistema di copertura territoriale, apparentemente senza lacune, si trovò per la
prima volta di fronte ad una crisi di legittimazione, che da allora si ripete
periodicamente
-
da un lato, a causa della struttura centralistica, tendente al burocratismo e al favoritismo, dell’intero sistema;
dall’altro, a causa della qualità dei servizi, insufficiente e/o non
sufficientemente adeguata alle esigenze reali.
3.2 Il movimento di auto-aiuto
Nonostante nel sistema assistenziale tedesco operassero circa 1 milione di dipendenti e 1,5 milioni di volontari per un giro d’affari di circa 40
miliardi di DM, esso continua a presentare notevoli lacune, di cui soffrivano
soprattutto bambini, ragazzi, anziani e determinati gruppi socialmente emarginati.
La critica alle prestazioni, da una parte, e l’effettivo svantaggio di certi
gruppi, dall’altra, divennero il punto di partenza di un movimento di autoaiuto che, stando ad alcune stime, verso la metà degli anni ‘80 era già arri280
vato a circa 40.000 "Gruppi di auto-aiuto sociale" (Vilmar/Runge, 1986).
Secondo questi studi, il settore racchiudeva un potenziale di circa 100.000
posti di lavoro a tempo pieno o a tempo parziale (Grottian/Kück, 1984) e
circa 300.000 collaboratori volontari (Vilmar/Runge, 1986).
Purtroppo, il citato studio di Vilmar/Runge (1986) è rimasta una delle
pochissime ricerche che ci consentono di conoscere in profondità la natura
e la portata di questo movimento di auto-aiuto.
Circa la metà di queste iniziative si sono successivamente, in un modo
o nell’altro, messe sotto l’egida delle associazioni assistenziali, non da ultimo per poter partecipare in questo modo al finanziamento statale dei servizi
sociali. Così esse hanno indubbiamente contribuito, non solo
all’ampliamento, ma anche al miglioramento qualitativo dell’offerta di servizi
delle organizzazioni di beneficenza.
L’altra parte voleva conservare la propria indipendenza, per
raggiungere la quale restavano aperte solo due strade:
-
o un programma statale indipendente di incentivazione all’auto-aiuto,
o la costruzione di una propria indipendenza economica.
Su questo problema il movimento per l’auto-aiuto si spaccò in due frazioni, che sostenevano rispettivamente una strategia esclusivamente statale o
una altrettanto esclusivamente economico-privata. Il movimento si divise
cioè, tra sostenitori di "progetti sociali" finanziati dallo Stato, da una parte, e
di "progetti economico-alternativi" autogestiti, dall’altra.
La separazione della sfera politico-economica da quella politicosociale, che si riprodusse anche nei movimenti di auto-aiuto, nonostante
successi parziali, condusse nel lungo periodo in un vicolo cieco.
Se, almeno a livello locale e regionale, ad esempio a Berlino, si riuscì
ad imporre programmi di incentivazione per i progetti di auto-aiuto, le relative condizioni operative vennero continuamente ridotte in seguito alle restrizioni del bilancio statale, con la conseguenza che oggi ne viene messa in
discussione l’esistenza futura (la cosiddetta "morte del progetto", CONTRASTE N. 151/97).
281
Dall’altra parte, i "progetti economici alternativi" hanno risentito delle
pressioni all’adeguamento esercitate dal mercato e, nel quadro della loro
"professionalizzazione", si sono sbarazzati abbastanza spesso dell’originario
orientamento sociale (cfr. Berger et al., 1985 e 1986). In particolare, le
aspettative legate alla "nuova autonomia" di fronte al pericoloso aumento
dei tassi di insuccesso di tali iniziative, hanno fatto posto ad un atteggiamento piuttosto rinunciatario.
È successo così che i "nuovi movimenti sociali", nei quali negli anni '80
sono state riposte grandi speranze, oggi non trovano quasi più spazio nei
dibattiti scientifici e politici, oppure vengono considerati falliti, anche se,
secondo il nostro parere, assolutamente a torto.
Il modo di vedere dominante ignora infatti che sul piano pragmatico, e
cioè nella quotidianità di progetti ed iniziative, da molto tempo sono state
sviluppate forme e strumenti in grado di risolvere il conflitto tra orientamento sociale e redditività. In altre parole, la tipologia dell’"impresa sociale"
esiste già sotto forme molteplici, senza che gli attori - o addirittura il pubblico - ne siano sempre coscienti. In particolare, una delle caratteristiche centrali delle imprese sociali, lo specifico mix di finanziamento con mezzi pubblici e con attività economica privata, è diventato - nelle condizioni date - la
principale strategia di sopravvivenza per progetti sociali e iniziative di autoaiuto.
Non da ultimo, si moltiplicano anche nelle associazioni di beneficenza
tradizionali - e qui si chiude il cerchio - i casi di costituzione di imprese che
di fatto equivalgono alle imprese sociali. Se tali sviluppi continueranno ad
essere ufficialmente ignorati, si avranno necessariamente ripercussioni che
metteranno in discussione la tradizionale e consolidata struttura delle organizzazioni di assistenza sociale. Recentemente, però, si stanno moltiplicando
i segnali di una crescente apertura e disponibilità al dibattito (cfr. Der Paritätische Wohlfahrtsverband, 1996; DRK, 1996).
In conclusione, emerge che in Germania le imprese sociali non sono
state introdotte o adottate sulla base di un’idea o di un concetto specifico,
ma si sono sviluppate in modo pragmatico sulla spinta delle quotidiane strategie di sopravvivenza degli interessati. Iniziative, forme e strutture delle
imprese sociali verranno meglio descritte di seguito.
282
4. Tipologia delle imprese sociali in Germania
4.1 Problemi di metodo
Poiché sul tema "imprese sociali" in Germania ci muoviamo in un campo nuovo di ricerca, non possiamo far ricorso a ricerche preesistenti o a
dati statistici certi; sarebbero inoltre necessarie vaste ricerche empiriche.
Nel presente lavoro ci siamo pertanto basati prevalentemente sulle nostre
ricerche, i cui risultati sono stati desunti dalla casistica e dal sostegno
scientifico a progetti ed iniziative di auto-aiuto economico nell’ambito di un
lavoro ormai ultradecennale nel campo delle "economie locali".
Per questa ragione dobbiamo limitarci essenzialmente ad una analisi
qualitativa del settore; attualmente, infatti, mancano tutte le premesse per
fornire dati quantitativi attendibili.
Inoltre, l’oggetto del nostro studio non ha assolutamente una struttura
omogenea, ma deve essere composto in forma di mosaico sulla base di una
serie di sfere di attività completamente diverse, che si differenziano l’una
dall’altra nel tempo e per il contesto storico in cui si sono sviluppate.
In sostanza, si possono distinguere tre linee di sviluppo che in qualche
modo si susseguono nel tempo:
a) imprese sociali come critica pratica alla società: dalle antiautoritarie
"botteghe dei bambini" alle imprese di auto-aiuto dei movimenti
alternativi, delle donne, dell’ambientalismo;
b) imprese sociali come risposta alla disoccupazione di massa, come dimostra il gran numero di associazioni per l’occupazione e la qualificazione;
283
c) imprese sociali come strumento di sviluppo locale: la creazione di aziende di comunità o di quartiere in regioni in crisi.
4.2 Tradizioni infrante
Dal punto di vista storico, in Germania le imprese sociali non rappresentano effettivamente una novità. In un certo qual modo, nel XIX secolo e
fino all’inizio degli anni '30, la Germania era sicuramente il Paese europeo
con la struttura socio-economica più sviluppata. I concetti di auto-aiuto
economico su base cooperativistica e di economia collettiva hanno preso le
mosse in Germania in molte forme diverse e si sono poi diffusi in altri Paesi.
Ancor oggi in Germania il settore cooperativo, soprattutto nel campo del
credito, è uno dei più importanti d’Europa per numero e per autorevolezza,
e nella ex-DDR l’ideale cooperativo era divenuto addirittura una componente essenziale della dottrina di stato. L’ironia della storia è che oggi in
Germania le cooperative vengono considerate tutt’altro che imprese sociali.
I motivi di questo processo non possono essere dibattuti in dettaglio in questa sede, tanto più che le eccezioni confermano la regola, e cioè che anche
in Germania - sia est che ovest - ci sono stati e ci sono progetti cooperativi
e di comunità che si sono attenuti agli obiettivi originari e sono diventati un
modello per i "nuovi movimenti sociali" (Flieger 1984; Novy/Prinz, 1985;
Novy/Mersmann, 1991).
Tuttavia, in Germania c’è stata una rottura radicale con le tradizioni
della "vecchia economia sociale", cosa che non può essere addebitata al
solo nazismo. In definitiva, la prosperità duratura del dopoguerra ha fatto
ritenere che le tradizionali forme di economia solidale appartenessero al
passato e che non fossero più utilizzabili. Altra ironia, il crollo del movimento sindacale per l’economia collettiva è avvenuto solo alla fine della fase di
prosperità, negli anni '80. Nella Germania del "miracolo economico", inoltre, le esperienze storiche venivano ampiamente rimosse o considerate su284
perate nell’ottica dell’ "economia di mercato sociale". Lo sviluppo garantito
dalle esportazioni sembrò confermare a lungo questa ipotesi. Solo con la
persistente disoccupazione di massa degli anni '90 (4,7 milioni nel gennaio
1997, record dal dopoguerra) anche questo mito è tramontato.
4.3 Il nuovo inizio: dalle "botteghe dei bambini" alle imprese di
auto-aiuto dei movimenti alternativi, delle donne, dell’ambiente
Date queste circostanze, la rinascita di forme di impresa solidali non è
scaturita in primo luogo da esigenze economiche, ma dalla contrapposizione
della giovane generazione alle tradizionali strutture autoritarie dello Stato e
della società. Nella coscienza collettiva è rimasto soprattutto il ricordo delle
spettacolari azioni di protesta, mentre i tentativi costruttivi del movimento
antiautoritario sono passati piuttosto inosservati, anche se è da questi che
hanno avuto origine i cambiamenti più duraturi.
Non è certo un caso che il tentativo di riappropriarsi della produzione
sociale sia iniziato con la casa e con l’educazione dei bambini, e cioè con le
comunità abitative e con le cosiddette "botteghe dei bambini", che devono il
loro nome al fatto che la maggior parte delle iniziative si è insediata in negozi
e spazi commerciali rimasti vuoti (a causa della crescente razionalizzazione
del commercio al dettaglio).
Questo ci dà già un’indicazione dell’importanza dei servizi alla persona
nello sviluppo delle imprese sociali. Evidentemente essi sono all’origine
dello sviluppo, non solo perché in questo campo il raggio d’azione era più
ampio, ma in particolare perché la forma dell’impresa sociale è straordinariamente adatta per i servizi alla persona.
Mentre le prime comunità abitative rimanevano per lo più limitate alla
sfera privata e, in casi eccezionali, si evolvevano in comunità di produzione
(come ad esempio la Comune di Niederkaufungen) - solo negli anni ’80 la
lotta per gli spazi abitativi diventava punto di partenza per imprese sociali -,
le "botteghe dei bambini" sono state i primi veri prototipi di imprese sociali
in Germania (Breiteneicher et al., 1971).
285
In esse si trovano già tutte le caratteristiche fondamentali delle imprese
sociali, in quanto sono:
?
?
?
?
iniziative economiche private al di fuori delle istituzioni pubbliche, con
forma giuridica, contabilità, gestione e dipendenti propri;
con l’obiettivo di una educazione dei bambini qualitativamente migliore:
autoevoluzione dei bambini, collaborazione e partecipazione dei
genitori, migliori condizioni di assistenza in piccoli gruppi, creazione di
spazi per il gioco e l’esperienza;
non orientate al profitto, ma all’economia collettiva;
aventi anche strutture cooperative: conduzione collettiva, proprietà
comune delle risorse, equilibrio sociale tra i soggetti finanziariamente
più forti e quelli più deboli, ecc.
Le "botteghe dei bambini" sono nate dalle critiche alle prestazioni dei
giardini d’infanzia pubblici a tempo pieno riguardanti, oltre allo stile educativo, anche e soprattutto lo scarso adeguamento alle necessità dei genitori
rispetto a tempi di apertura, assistenza e infrastrutture, carenze di cui soffrivano soprattutto i single e le madri lavoratrici o impegnate nella propria
formazione. La prima bottega dei bambini fu fondata nel 1969 da giovani
donne che non volevano essere escluse dalla partecipazione ad azioni politiche. Da questa iniziativa è nato anche il primo giardino d’infanzia
autogestito, la cosiddetta "casa dei bambini", presso l’Università Tecnica di
Berlino, per circa 60 figli di studenti e impiegati.
Le loro modalità di finanziamento sono divenute un esempio per tutte le
successive "botteghe dei bambini e degli scolari", Gruppi genitori-bambini o
"Eltern-Initiativ-Kindertagesstätten" (EIKitas, giardini d’infanzia su
iniziativa dei genitori) come vengono chiamati oggi. Essi ricevono
sovvenzioni per circa lo stesso ammontare concesso alle istituzioni
pubbliche, ma devono provvedere alle restanti spese variabili con propri
contributi, in denaro o in lavoro; in cambio possono decidere liberamente
l’organizzazione dei servizi (rispettando determinati criteri minimi). Nei
particolari, gli ordinamenti variano notevolmente da città a città o da Land a
Land, ma ciò nonostante questi gruppi genitori-bambini basati su
un’economia collettiva si sono diffusi praticamente a tappeto ed oggi sono
286
sono diffusi praticamente a tappeto ed oggi sono una componente salda o
riconosciuta del sistema dell’assistenza ai bambini piccoli. Contemporaneamente, questo movimento ha avuto anche ripercussioni sulla prassi dei
giardini d’infanzia pubblici, per quanto riguarda sia il sistema educativo sia
le condizioni generali, come ad esempio la dimensione dei gruppi. Motori di
questo cambiamento sono stati non da ultimo gli stessi educatori, che hanno
imparato ad apprezzare le condizioni di lavoro nelle botteghe dei bambini e
le hanno trasferite nelle istituzioni pubbliche.
Le iniziative genitori-bambini autogestite sono oggi talmente ovvie che il
loro carattere di modello viene trascurato troppo facilmente, tanto più che
finora quasi a nessuno è venuto in mente di considerarle tali. E tuttavia, la
definizione adottata per il presente lavoro non lascia alcun dubbio circa
questa collocazione e tanto meno sul fatto che esse portano da molti anni un
notevole contributo alla creazione di lavoro per educatori disoccupati (e
perciò nel settore dei servizi alla persona).
Anche in questo caso, purtroppo, non disponiamo di dati numerici affidabili. Non abbiamo pertanto potuto rilevare, ad esempio, quanti dei posti
sovvenzionati di assistenza ai bambini sono già oggi garantiti da iniziative di
economia collettiva o da imprese sociali. Dal rapporto dell’Ufficio Statistico
federale (1994) sull’assistenza sociale per la gioventù si può desumere che
sull’intero territorio federale ci siano approssimativamente 3.300 istituzioni
gestite da gruppi genitori-bambini. Nel 1995, a Berlino ovest erano oltre
12.600 posti, ovvero il 15% del totale; questo è però un valore massimo
che non è rappresentativo per tutto il territorio nazionale. Se si include nella
statistica Berlino est, il valore si riduce al 13,5%; a dire il vero, nei nuovi
Länder i gruppi genitori-bambini non hanno nel complesso (ancora) alcuna
tradizione. Tuttavia questi pochi dati indicano già che il campo delle imprese
sociali "effettivamente esistenti" in Germania è più vasto di quanto non sembri a prima vista. L’idea di sviluppare iniziative insediandole in negozi, spazi
commerciali e fabbriche vuoti ha trovato seguaci sotto forme molteplici, fra
le quali i centri per disoccupati, le botteghe del terzo mondo, progetti per la
donna, iniziative sanitarie, centri giovanili, centri culturali, associazioni inquilini, progetti per gli anziani, iniziative di quartiere e, non da ultimo, centri
scientifici. Tutte queste iniziative forniscono almeno servizi di informazione,
287
comunicazione e consulenza alla loro rispettiva clientela e già la loro enumerazione prova che non esiste quasi un settore dei servizi sociali e alla persona nel quale non si sia sentita l’esigenza di un’offerta aggiuntiva di servizi
attraverso i progetti di auto-aiuto.
Il già citato studio sull’auto-aiuto (Vilmar/Runge, 1986) menziona in
totale sei campi d’intervento:
-
-
-
-
-
-
nel campo delle abitazioni e dell’ambiente: locali di abitazione a prezzi
accessibili per giovani, anziani, famiglie con bambini, progetti abitativi
collettivi, risanamento di vecchi edifici, assistenza di prossimità, centri
comunali, alleggerimento del traffico, rinverdimento di cortili interni,
campi per giochi, fattorie per bambini, risparmio energetico, energie rigenerative, riciclaggio, mercatini di scambio, commercializzazione
diretta di generi alimentari;
nel mondo del lavoro: approntamento di locali di lavoro e commerciali,
laboratori protetti, laboratori artigianali, consulenza finanziaria, mediazione di crediti, consulenza organizzativa, sviluppo di progetti, formazione e specializzazione professionale, auto-aiuto tra disoccupati;
nel campo del tempo libero, dell’educazione e della cultura: centri socioculturali, circoli di vicinato, scuole gratuite, sale congressi, borse di
studio, giornali di quartiere, radio civiche, laboratori storici, centri
scientifici, istruzione per adulti, tutela dei monumenti, strutture per il riposo in loco;
per soggetti svantaggiati, e cioè bambini, giovani, donne e anziani:
gruppi genitori-bambini, club giovanili, circoli per scolari, case della
donna, centri sanitari e di consulenza per le donne, associazioni anziani,
servizi di assistenza agli anziani;
per soggetti discriminati, e cioè stranieri, minoranze etniche e altre minoranze: centri culturali, luoghi d'incontro, assistenza ai profughi, negozi
del terzo mondo, strutture di sostegno per senzatetto, per persone con
precedenti penali e per rifugiati politici;
per malati e portatori di handicap: centri sanitari, gruppi autonomi di
dialogo e terapia, servizi ambulanti, comunità abitative e centri diurni terapeutici, strutture per la riabilitazione.
288
Questo elenco non pretende assolutamente di essere esaustivo. Deve
servire unicamente ad illustrare la portata e la molteplicità delle imprese di
auto-aiuto che sono sorte in Germania dall’inizio degli anni ’70.
Naturalmente ci troviamo anche in questo caso di fronte al problema di
non poter attualmente determinare quante di queste iniziative vivono esclusivamente di stanziamenti pubblici o privati, o quante già oggi finanziano
totalmente o in parte la loro esistenza con la propria attività imprenditoriale.
Sappiamo comunque da molti esempi che la spinta verso il conseguimento
di entrate proprie è in rapido aumento.
Una via percorribile è il completamento delle iniziative normalmente
costituite come "associazioni riconosciute" (e.V. = eingetragene Vereine)
o "associazioni di pubblica utilità" (gn. e.V. = gemeinnützige Vereine) con
una cosiddetta "azienda funzionale" (Zweckbe-trieb), che nell’ambito di
limiti relativamente stretti (stabiliti dalle autorità finanziarie) consente lo svolgimento di attività economiche a favore degli obiettivi dell’associazione.
Un’altra possibilità per una comunità di persone consiste nell’acquisire,
accanto alla forma giuridica dell’associazione di pubblica utilità, anche una
propria impresa economica (una Srl o una Scarl), che nell’atto costitutivo
venga vincolata agli obiettivi di pubblica utilità della comunità.
Giuridicamente, in ogni caso, queste configurazioni si muovono ampiamente
in una zona grigia, dato che, secondo la tradizionale concezione giuridica
tedesca, le attività di pubblica utilità e quelle economiche si escludono a
vicenda. Qui sarebbe assolutamente indispensabile un cambiamento o una
riforma del diritto di utilità pubblica, anche solo nell’interesse della certezza
giuridica.
4.4 Società per l’occupazione e la qualificazione (BQGn)
Dopo almeno dieci anni dalla nascita delle "botteghe dei bambini", la
situazione economica in Germania risultava profondamente modificata. Se
alla fine degli anni '60/inizio degli anni '70 regnava ancora la "piena occupazione", con un tasso di disoccupazione intorno all’1%, a metà degli anni '70
il tasso era già salito al 5% e da allora è continuamente aumentato, nono289
stante le correzioni statistiche, e all’interno del gruppo dei disoccupati era
costantemente aumentata anche la "disoccupazione di lungo periodo".
La politica sociale e del mercato del lavoro, in Germania sostanzialmente regolata da leggi federali, non era preparata a questi sviluppi. La
disoccupazione era vista come un fenomeno transitorio, che eventualmente
necessitava del miglioramento della occupabilità degli individui interessati
affinché essi potessero rientrare nel cosiddetto "mercato del lavoro primario". Inoltre, la creazione di nuovi posti di lavoro, non era sostanzialmente
considerata un compito della politica del mercato del lavoro, ma come un
compito esclusivo dell’economia, mentre gli oneri conseguenti venivano
lasciati alla politica sociale.
Non è cambiato nulla nemmeno quando, in concomitanza con
l’aumento della disoccupazione alla fine degli anni '70, furono introdotti per
la prima volta gli strumenti della cosiddetta "politica attiva del mercato del
lavoro", come ad esempio le "misure per la creazione di impiego (ABM =
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen)" previste dalla legge sulla promozione
del lavoro (AFG = Arbeitsförderungsgesetz) e i cosiddetti "aiuti al lavoro
(HzA = Hilfe zur Arbeit)" previste dalla legge federale sull’assistenza
sociale (BSHG = Bundessozialhilfegesetz). L’idea di base era che, invece
di effettuare prestazioni di assistenza passive, le somme corrispondenti
venissero assegnate, sotto forma di sovvenzioni al costo del lavoro, alle
imprese in cambio di assunzioni aggiuntive di disoccupati. Purtroppo, i
sussidi venivano usati dall’economia privata e da parti del settore pubblico
non per la creazione di impiego, ma come ammortizzatori dei licenziamenti.
Le istituzioni del cosiddetto "mercato del lavoro secondario", che sorgevano in gran numero, ancora una volta erano viste solo come "ponti", come
momenti di passaggio limitati nel tempo, che sarebbero divenuti superflui
con il rilancio o la crescita dell’economia. Poiché venivano respinti anche i
programmi di occupazione pubblici di concezione neoliberale, lo sviluppo di
prospettive a lungo termine rimaneva a carico dei soli interessati.
Perciò, il "mercato del lavoro secondario" diventava dominio delle iniziative di occupazione locali "dal basso", che davano luogo ad un gran numero di "imprese per l’occupazione e la qualificazione" (BQGn). Questa
definizione non risponde ad un concetto giuridico o istituzionale consolidato,
290
ma è piuttosto un modo per definire quelle imprese che spesso si chiamano
anche così, ma che compaiono anche sotto molte altre denominazioni.
Se ne possono individuare complessivamente tre tipi:
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?
?
società di raccolta per lavoratori licenziati, a livello aziendale, fondate e
gestite per iniziativa dei lavoratori interessati e delle loro organizzazioni,
come, ad esempio, i "gruppi di lavoro per una produzione alternativa"
della IG Metall;
aziende di reinserimento per svantaggiati sociali, a livello prevalentemente comunale, organizzate come iniziative socio-pedagogiche o socio-assistenziali dell’ambiente dei raggruppamenti confessionali o politico-comunali, come ad esempio la "Neue Arbeit Saar" o la "Werkstatt Frankfurt";
imprese di auto-aiuto tra disoccupati ed altri gruppi sociali dell’ambito
dei "nuovi movimenti sociali", dalle quali si sono sviluppati molti dei
progetti di auto-aiuto descritti nel capitolo precedente.
Tutte queste iniziative hanno in comune:
?
?
?
?
il fatto di essere imprese economiche con propria forma giuridica;
di avere per finalità il reinserimento di disoccupati nella vita lavorativa;
di perseguire questa finalità sulla base di regolari rapporti di formazione
e di occupazione, che di regola sono limitati nel tempo;
di basarsi su un finanziamento misto composto dai redditi propri e da
sovvenzioni pubbliche e private, ivi compresi le donazioni e il lavoro
volontario.
Mentre inizialmente i loro campi di attività, in particolare per le società
di raccolta, erano strettamente connessi con le caratteristiche delle rispettive
aziende di origine o con il settore professionale dal quale provenivano le
persone licenziate, il centro di gravità si è andato progressivamente spostando verso lo sviluppo di nuovi campi d’impiego, quando è risultato sempre più improbabile il ritorno nell’azienda o alla professione d’origine.
291
Le BQGn sono diventate così un luogo di sperimentazione di innovazioni efficaci per l’occupazione che, come si è rivelato nella pratica, si incontrano soprattutto a livello locale e regionale e soprattutto nei settori:
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?
?
?
?
?
dell’alimentazione e dell’abitazione;
dei sistemi tecnici decentrati per l’approvvigionamento e lo smaltimento, per l’energia e il traffico;
dei servizi commerciali e sociali a livello comunale;
della cultura locale;
del riposo e turismo nelle vicinanze;
della manutenzione e trasformazione delle infrastrutture pubbliche.
Le BQGn si muovono dunque in un segmento di mercato dal quale il
settore pubblico si ritira per motivi finanziari o per scelta politica e nel quale
il settore privato non entrerà mai per mancanza di redditività. Da una parte,
il "bisogno" in questo settore aumenta inevitabilmente con l’evoluzione della
crisi e, dall’altra, la capacità di sopravvivenza economica diventa un percorso pieno di insidie.
In questa situazione, le BQGn sono state per la prima volta individuate
anche ufficialmente, come strumenti della politica sociale e del mercato del
lavoro, soprattutto attraverso:
?
?
la costituzione di società di raccolta, derivanti da aziende industriali
"liquidate", le cosiddette "aziende per la promozione del lavoro, per
l’occupazione e per lo sviluppo delle strutture (ABS)";
la nascita di "aziende sociali" e "aziende per la promozione del lavoro"
come strumenti di un nuovo tipo di politica sociale e del mercato del
lavoro alla quale si è già accennato nel capitolo 2 e con la quale veniva
approvata, per la prima volta, una regolamentazione (seppur parziale)
legislativa di un settore di imprese sociali.
Su queste basi, nell’arco di pochi anni, si è registrato un boom di iniziative, con la costituzione di circa 400 ABS e un numero non meglio precisato di BQGn, che attualmente nella Germania est ed ovest occupano com292
plessivamente circa mezzo milione di persone (HBS 1993, Brinkmann
1995, Knuth 1995).
Le BQGn danno pertanto un notevole contributo alla creazione di occupazione; senza di esse, il numero di disoccupati in Germania sarebbe già
di molto superiore ai 5 milioni. Soprattutto nelle regioni di crisi, esse hanno
un significato inestimabile per la struttura economica regionale. In molte
aree della Germania dell’est particolarmente colpite dalla deindustrializzazione, le BQGn sono non solo i maggiori datori di lavoro, ma anche i più
importanti committenti per il commercio locale. Inoltre, le BQGn forniscono
servizi importanti per la società a livello locale e regionale: dall’assistenza
agli anziani alla tutela dei monumenti, dalle misure di risanamento ecologico
al miglioramento dell’ambiente abitativo, dai parcheggi alle piste ciclabili e
pedonali, al turismo ecologico, ai centri giovanili e sanitari, agli impianti di
energia di rigenerazione ed altre prestazioni infrastrutturali, fino ai laboratori
di sviluppo comunali o ai centri di formazione regionali. In altri termini, di
servizi che altrimenti non esisterebbero.
Contemporaneamente, però, le BQGn cozzano in continuazione contro
i confini materiali e ideologici dello strumentario per la promozione della
politica sociale e del mercato del lavoro, in particolare contro la finzione del
mercato del lavoro transitorio, limitato nel tempo, che continua ad ostacolare la costituzione di rapporti di occupazione stabili nel tempo.
4.5 Aziende di comunità o di quartiere in regioni in crisi
Dopo circa dieci anni dalla comparsa delle imprese per l’occupazione,
lo sviluppo della disoccupazione assume un carattere nuovo, pericoloso per
la società. In Germania, ciò ha una coincidenza solo temporale con la riunificazione e trae indubbiamente origine dall’evoluzione del mercato mondiale
che qui possiamo solo riassumere in espressioni quali "globalizzazione" e
"jobless growth" (Aaronowitz/ Di Fazio, 1994).
Il nuovo carattere della disoccupazione consiste nella spaccatura
dell’economia: disoccupazione e povertà si concentrano in determinate aree
293
urbane e rurali e tendenzialmente possono condurre all’emarginazione di
intere regioni.
La formazione di regioni di crisi in Germania è un fenomeno relativamente recente e in un primo momento è stato considerato una conseguenza
di un mutamento transitorio. Ma la situazione nella Saar, nei territori
orientali della Ruhr, nella Frisia orientale, nel territorio di Brema, sulle coste
del nord, nella Franconia centrale, nell’Alto Palatinato non è migliorata da
allora ed è stata nascosta solo temporaneamente dal crollo strutturale quasi
totale della Germania est. Nel frattempo la situazione si è inasprita anche
nella Germania ovest; Berlino ovest ha di nuovo più disoccupati di Berlino
est, il 28% nel solo distretto di Kreuzberg.
In tale situazione, il problema non è più soltanto quello della mancanza
di certi servizi o della creazione di posti di lavoro, ma dell’esistenza o dello
sviluppo della collettività nel suo complesso. Su questo sfondo emerge un
nuovo genere di imprese sociali, che non sono più orientate a determinati
gruppi obiettivo, ma si propongono quale strumento di sviluppo locale o
della collettività.
Per garantire questo sviluppo erano però necessarie a livello locale
nuove coalizioni e strutture di sostegno sovraprogettuali, caratterizzate come équipe progettuali o "holding sociali". Un importante strumento è rappresentato della formazione di "partnership locali". Anche in questo caso si
tratta di un concetto preso a prestito dal dibattito europeo e che in Germania viene raramente utilizzato in maniera astratta, ma che nella pratica è già
stato sperimentato in molti modi (Birkhölzer/Lorenz, 1997a).
Molte imprese ABS della Germania est, nel cercare nuove opportunità
di occupazione hanno assunto compiti di sviluppo municipale e locale (cfr.
lo studio analitico ABS Brücke) e sono in procinto di trasformarsi in aziende di comunità o di quartiere. Ciò vale in linea di principio anche per altri
casi esemplificativi di Berlino ovest (gruppo progettuale PAULA) e della
Germania ovest (ad esempio, il Gruppo per l’Occupazione di Heidelberg).
5. Considerazioni conclusive
294
Data l’eterogeneità delle imprese sociali in Germania, è molto difficile
fare delle affermazioni che siano generalizzabili per l’intero settore. Dobbiamo pertanto limitarci ad alcune osservazioni sintetiche.
5.1 Dimensioni del settore
Non è attualmente possibile determinare l’effettiva portata complessiva
delle imprese sociali in Germania.
Verso la metà degli anni '80, il settore dell’auto-aiuto è stato valutato in
circa 40.000 progetti, con circa 100.000 dipendenti e 300.000 collaboratori volontari. Non è noto quanti di questi progetti si servano,
completamente o in parte, di imprese sociali o si siano trasformati in
imprese sociali: questo costituirebbe un interessante obiettivo per ulteriori
ricerche empiriche.
Per quanto riguarda la quota di mercato, esistono solo riferimenti per i
gruppi genitori-bambini, la quota dei quali sarebbe tra l’8 e il 15%, con
variazioni regionali. Per le BQGn si valuta un totale di mezzo milione di collaboratori. Relativamente alle dimensioni, esse sono prevalentemente medio-piccole nelle imprese di auto-aiuto, mentre alcune imprese ABS possono avere fino a 5.000 dipendenti.
Il terzo gruppo comprende al momento solo alcuni progetti-pilota, ai
quali non si attribuisce ancora importanza quantitativa, anche se i sopra
menzionati gruppi progettuali hanno spesso una media dimensione
d’impresa.
La configurazione giuridica predominante è dappertutto o quella della
"associazione registrata (e.V.)" o quella della "società a responsabilità
limitata (GmbH)", o una combinazione delle due. Entrambe le configurazioni
295
tata (GmbH)", o una combinazione delle due. Entrambe le configurazioni
giuridiche esistono anche in una forma riconosciuta come di particolare
"pubblica utilità", con vantaggi fiscali ("gn. e.V." e "gGmbH"). Ma, secondo
l’interpretazione corrente degli uffici finanziari competenti, proprio il riconoscimento giuridico della "pubblica utilità" impedisce lo svolgimento di attività
economiche. Pertanto, le configurazioni giuridiche che prevedono il riconoscimento della pubblica utilità vengono impiegate solo da una minoranza di
imprese sociali, mentre la maggioranza si accontenta di inserire nello statuto
della società o nel contratto dei soci delle clausole che ne stabiliscono gli
obiettivi di pubblica utilità, che escludono l’appropriazione privata degli utili
e che consentono la piena partecipazione alla gestione. Questa è una lacuna
del sistema giuridico tedesco, che al momento costringe le imprese sociali o
a rinunciare a possibili vantaggi fiscali o a limitare la propria attività produttiva.
La configurazione giuridica della cooperativa viene utilizzata piuttosto
raramente da progetti non orientati al profitto.
5.3 Fonti di finanziamento
La forma dell’impresa sociale si presenta sempre quando la struttura
delle entrate è frutto di un mix di entrate proprie e di sussidi privati o pubblici.
In considerazione delle ristrettezze finanziarie del bilancio pubblico, il
peso si è spostato progressivamente sulle entrate da attività economiche
proprie.
D’altra parte, le possibilità di entrate rimangono spesso limitate, in particolare nei servizi rivolti alla persona e alla collettività, perché le comunità o
i clienti interessati non dispongono di sufficiente potere d’acquisto. Normalmente, l’equilibrio può essere raggiunto solo quando le imprese assumono anche funzioni che dovrebbero altrimenti essere finanziate interamente
o in parte dal settore pubblico.
In questo caso, ne deriva un vantaggio per entrambe le parti se:
296
-
da una parte vengono creati lavoro e reddito, e
dall’altra, con le entrate proprie dell’impresa si rende possibile la produzione di servizi che altrimenti non sarebbero finanziabili.
Questa via presuppone però la disponibilità alla cooperazione tra le
imprese sociali e il settore pubblico. Se questa cooperazione non c’è, spesso i progetti falliscono.
Indubbiamente queste forme di cooperazione sono ancora poco sviluppate in Germania. Per lo più, i progetti possono ricorrere solo ai programmi di sostegno delle politiche del lavoro, limitati nel tempo (e caratterizzati da notevoli ostacoli burocratici). Un aiuto, anche se ancora insufficiente, può venire dai nuovi "programmi di incentivazione del lavoro" regionali, mentre i margini d’azione a livello municipale sono ancora completamente insufficienti. Un inizio costruttivo potrebbe essere fornito dalle iniziative di "partnership locali".
5.4 Collaboratori volontari
L’attività volontaria è ampiamente diffusa in tutti i progetti di auto-aiuto
e nei comitati direttivi delle società di occupazione.
Esse assume però sempre più il carattere di lavoro non pagato quando
si deve sopperire con lavoro proprio ad un capitale sociale insufficiente o
quando si verificano vuoti di finanziamento perché le entrate non sono sufficienti. Non è raro che i collaboratori rimangano - per mancanza di alternative - nelle "loro" imprese anche quando non esiste più alcuna possibilità di
sopravvivenza.
Sarebbe necessario uno sviluppo dei sistemi aziendali non-monetari alla maniera delle borse (di scambio) a termine, per consentire una compensazione per il lavoro non pagato.
5.5 Cooperazione e collegamenti
297
Al momento, in Germania non esiste né un’associazione né un’apposita
istituzione di promozione delle "imprese sociali". Il movimento di auto-aiuto
è spaccato in una miriade di "scenari" con proprie organizzazioni-ombrello,
associazioni di categoria, reti, pubblicazioni, organi tecnici, ecc.
Solo una minoranza di essi, però, si occupa di problemi socioeconomici in senso stretto, fra cui:
-
la "Comunità di lavoro dei circoli di lavoro sociopolitici (AG SPAK)";
la "Rete per l’autogestione e l’auto-organizzazione (netz)";
la "Comunità di lavoro per l’auto-aiuto economico e il rinnovamento
regionale (ARGE)".
Le società per l’impiego sono a loro volta suddivise in:
-
una "Associazione federale delle società per l’incentivazione del lavoro
e l’occupazione (BVAG)" di matrice più tedesco-orientale, e
una "Comunità federale del lavoro (BAG)", di matrice più tedescooccidentale.
-
Per il resto, la molteplicità di strutture cooperative e associative che rispondono all’oggetto del nostro studio è difficilmente penetrabile anche per
gli stessi esperti. Ciò che comunque manca è una piattaforma idonea per
elaborare adeguatamente i problemi di fondo dell’economia sociale e dello
sviluppo delle imprese sociali.
In Germania, le imprese sociali hanno oggi scarsa importanza sia nel
dibattito politico sia in quello scientifico.
Ciò è in eclatante contraddizione col fatto che le imprese sociali, dai
gruppi genitori-bambini fino alle società per l’occupazione e la qualificazione, nella vita di tutti i giorni sono diventate una componente insostituibile
della politica sociale e del mercato del lavoro.
298
Esse sono sì utilizzate, ma non sono in effetti gradite, e la politica e il
pubblico sono ancora convinti che esse spariranno non appena il vecchio
ordinamento sarà ristabilito. In generale, l’accettazione e il sostegno
concreto diminuiscono man mano che si passa dal livello inferiore
(municipale) a quello superiore (nazionale). Lo stesso sembra valere per la
consapevolezza che sia ancora possibile un ritorno al vecchio ordinamento.
Malgrado ciò, le imprese sociali hanno accresciuto la loro importanza
reale, passando dal ruolo di strumento idoneo per il miglioramento dei servizi sociali, attraverso quello di strumento efficace per la creazione di impiego, per arrivare a quello di promettente strumento per lo sviluppo locale.
5.7 Problemi e prospettive
Per quanto riguarda lo stato della ricerca, i problemi sono ancora enormi: dalla delimitazione dell’oggetto, alle condizioni giuridiche e politiche
di base, ad una specifica economia aziendale per le imprese sociali. Attualmente sono più le domande che le risposte.
Sembra comunque chiaro che per un ulteriore sviluppo le imprese sociali necessitano di un ambiente specifico, del quale facciano parte organismi di ricerca, di formazione e di consulenza. Questo però in Germania è
assolutamente fuori discussione; mentre lo stesso dibattito scientifico è ancora agli inizi.
In tale situazione, le prospettive per le imprese sociali in Germania sono del tutto aperte, anche se le condizioni politiche generali appaiono piuttosto sfavorevoli. Il consenso sociale sul quale è stata costituita la Repubblica Federale di Germania minaccia di infrangersi. La frattura attraversa
trasversalmente la società, comprendendo chiese, sindacati e organizzazioni
benefiche, e nessuno può dire al momento cosa resterà dello stato sociale
di Germania dopo la sua trasformazione.
Anche a livello europeo non si può assolutamente prevedere se la progettata unione economica e monetaria sarà accompagnata da un consenso
sulle questioni socio-politiche basilari.
299
In un modo o nell’altro, o come componente riconosciuta del futuro
ordinamento economico europeo o come strumento di auto-aiuto irrinunciabile per il futuro, non si potrà evitare di confrontarsi con le imprese
sociali.
300
301
Capitolo VII
GRECIA
di
Ziomas Dimitris
Ketsetzopoulou Maria
Bouzas Nikos
302
303
1. Il contesto
1.1 Il sistema di assistenza sociale
Il sistema dell’assistenza sociale in Grecia non è stato finora orientato
allo sviluppo e rimane, in linea di massima, limitato quasi esclusivamente ai
servizi assistenziali "tradizionali". È tuttora fortemente ancorato a leggi ed
iniziative del passato, senza contare che è ancora caratterizzato da una
scarsa pianificazione, o addirittura dalla mancanza di pianificazione, e di
conseguenza i bisogni in molti settori non sono soddisfatti, mentre in altri
settori c’è una grave sovrapposizione fra le previdenze fornite da molteplici
organismi pubblici (KEPE, 1989; Kremalis, 1990).
In generale, si può dire che nel campo dei servizi sociali e assistenziali,
il settore pubblico in Grecia ha assunto tradizionalmente un ruolo residuale,
volto soprattutto a riempire i vuoti lasciati dalla famiglia che, nonostante i
recenti cambiamenti strutturali, occupa ancora una posizione centrale nella
fornitura e nella distribuzione di assistenza. Avendo un ruolo così limitato
nella fornitura di servizi sociali, col tempo lo Stato ha consentito all’iniziativa
privata (imprese private non profit, società di carità, organizzazioni della
Chiesa) di assumere il ruolo di agente principale in questo settore assieme
ad alcune organizzazioni semi-pubbliche operanti su tutto il territorio nazionale.
Le organizzazioni non-governative sono state storicamente l’altra principale forza emergente nel campo della fornitura di servizi sociali e assistenziali. Esse possono avere diverse strutture giuridiche, che variano dalle istituzioni formali della Chiesa ed alcune grosse organizzazioni non profit (in
gran parte con statuto semi-indipendente e sotto la sorveglianza dello Stato)
alle piccole associazioni locali, alle organizzazioni di volontari, ai gruppi di
self-help e di pressione. Ma, ad eccezione della Chiesa e di poche organizzazioni semi-pubbliche (semi-indipendenti), il loro ruolo è stato trascurabile
fino a pochissimo tempo fa.
304
1.2 La comparsa del fenomeno dell’emarginazione sociale
È stato solo all’inizio degli anni '90 che la Grecia ha dovuto confrontarsi
con i problemi sociali legati al rapido processo di adeguamento macroeconomico in pieno corso in quel periodo. Aumento della disoccupazione, diffusa disoccupazione di lungo periodo e marcata differenziazione regionale
negli effetti sull’occupazione: queste sono state, e tuttora sono, le caratteristiche di tale adeguamento. Inoltre, il notevole aumento dell’immigrazione in
Grecia osservata in quel periodo in seguito ai cambiamenti geopolitici nei
Balcani e nell’Europa dell’Est ha provocato un aumento delle situazioni di
emarginazione sociale. In concomitanza con questi sviluppi, erano state
inoltre applicate politiche economiche restrittive nel tentativo di limitare il
deficit del settore pubblico, con conseguenti tagli alla spesa pubblica e perciò ai servizi sociali e assistenziali.
Anche se in Grecia non è praticamente mai esistito il concetto di "statogarante" di una rete di sicurezza di previdenze sociali e assistenziali, le restrizioni imposte negli ultimi anni al sistema sociale e assistenziale, come i
tagli alla spesa pubblica e il generale congelamento delle assunzioni nel settore pubblico, specialmente alla luce delle crescenti situazioni di emarginazione sociale e del conseguente aumento nella domanda di servizi sociali,
hanno reso le esistenti forme di previdenza sociale in questo settore ancor
più inadeguate. Inoltre, altri cambiamenti sociali che sono stati osservati
negli ultimi anni nella società greca, come la tendenza costante
all’indebolimento dei meccanismi di sostegno della famiglia nel contesto
urbano, hanno ulteriormente acuito i problemi ed i gravosi compiti che lo
stato greco si trova ad affrontare nel campo della politica sociale.
1.3 Le prospettive per le nuove forme di organizzazione nella produzione di servizi sociali
Le implicazioni ed i problemi posti da questi recenti sviluppi, e in particolare il persistere della disoccupazione e dell’emarginazione sociale, hanno
già portato al riconoscimento della necessità di riformare le tradizionali mo305
dalità di prestazione dei servizi sociali e assistenziali. Ciò comporta la necessità di riorganizzare le strutture che forniscono i servizi sociali e di creare
il quadro legale e istituzionale che consenta di facilitare la realizzazione sia di
strutture più efficienti, flessibili e autonome in questo settore sia di nuove
forme di cooperazione e associazione fra tutte le parti interessate.
I tentativi pionieristici che vari gruppi e associazioni stanno attualmente
facendo per formare sia nuovi tipi di organizzazioni più adatte a risolvere
problemi specifici ed a rispondere a bisogni riconosciuti, sia diversi tipi di
collaborazione e associazione, si devono confrontare con una serie di problemi pratici e di ostacoli, di cui il più importante è la mancanza di una
cornice giuridica e istituzionale adeguata.
Si è comunque potuto osservare negli ultimi anni un rapido aumento
delle forme di collaborazione fra vari enti e organismi operanti nel settore
sociale, attraverso la formazione di diverse organizzazioni del tipo "société
civile". In rapporto ad altre forme giuridiche, la "société civile" può essere
considerata la configurazione giuridica attualmente più adeguata, anche se
insufficiente, per facilitare le associazioni di azione sociale. Inoltre, la cornice normativa esistente per le strutture cooperative ha consentito a certi
gruppi particolari di individui emarginati (che stanno attraversando un periodo di emarginazione economica e sociale o che sono a rischio di emarginazione) di avviare iniziative atte a fornire loro opportunità di lavoro attraverso la produzione e la fornitura collettiva di diversi beni e servizi.
Si ritiene che questo tipo di iniziative faciliterà la nascita di nuovi tipi di
organizzazioni per la fornitura di servizi sociali, che potranno mettere in discussione le modalità operative tradizionali di questo settore. Tuttavia,
l’attuale cornice giuridica delle strutture cooperative, pur essendo al momento la più idonea per la creazione di organizzazioni come le imprese sociali, non è sufficiente per facilitarne adeguatamente e per promuoverne
efficacemente lo sviluppo, specialmente nella gestione di servizi (assistenza,
sanità, educazione, politiche del lavoro, ecc.). L’"istituzionalizzazione" delle
organizzazioni del tipo imprese sociali potrebbe costituire un buon passo
avanti in questo senso e lo Stato sta già muovendosi in questa direzione.
In considerazione di quanto detto e della tipologia delle imprese sociali oggetto del presente studio, concentreremo la nostra analisi sulle coope306
rative per scopi specifici che sono state costituite in Grecia per servire
potenzialmente - in senso lato - agli obiettivi sociali di solidarietà, cooperazione e assistenza reciproca, da una parte, e all’obiettivo economico di
creare nuove opportunità di impiego dall’altra.
Ma prima di addentrarci nella nostra analisi, riteniamo necessario fornire un quadro generale delle forme di organizzazione operanti nel campo dei
servizi sociali ed assistenziali che sono prevalenti in Grecia, indicandone le
principali caratteristiche ed attività.
2. Forme organizzative prevalenti in Grecia nel campo dei servizi
sociali ed assistenziali
In Grecia, la fornitura dei servizi sociali ed assistenziali è ancora saldamente a carico dello Stato, e la principale autorità responsabile è il Ministero della Sanità e dell’Assistenza, ma anche altri ministeri provvedono ad
alcuni importanti servizi per diversi gruppi della popolazione. Ci sono, inoltre, diverse organizzazioni semi-pubbliche che si assumono la responsabilità
di certi servizi assistenziali, come ad esempio la Chiesa ed alcune organizzazioni volontarie nazionali, mentre negli ultimi anni sono aumentate le associazioni, le "sociétés civile" ed altre piccole organizzazioni volontarie, oltre a
diverse imprese private, che si occupano di vari servizi ed attività sociali.
Come già accennato nell’introduzione, però, in Grecia tutte queste organizzazioni hanno avuto fino agli ultimissimi tempi solo un ruolo residuale
rispetto al ruolo centrale della famiglia e della parentela nella produzione e
nella fornitura di assistenza sociale. E tuttavia, vista la scarsità di dati e di
ricerca sistematica, è molto difficile stabilire il peso relativo e le relazioni
(compresi i cambiamenti nel tempo) fra i vari settori - pubblico, privato
non-profit, famiglia, comunità e privato a scopo di lucro - che forniscono
servizi sociali in Grecia. Ai fini del presente studio, forniremo invece una
breve descrizione delle maggiori caratteristiche ed attività delle forme organizzative prevalenti in questo campo.
307
2.1 Le organizzazioni semi-pubbliche
Le organizzazioni semi-pubbliche sono entità giuridiche di diritto privato
costituite dallo Stato, che ne nomina il Consiglio di Amministrazione e fornisce i finanziamenti per la loro attività (KEPE, 1985). Descriviamo di seguito
due fra le prime e più importanti organizzazioni semi-pubbliche che forniscono servizi sociali, controllate e finanziate dallo Stato.
a) L’Organizzazione di Assistenza Nazionale (EOP) è l’organismo più
grande di tutto il settore pubblico e fornisce una serie di servizi sociali
ed assistenziali, soprattutto alla famiglia ed ai giovani, ma anche, e in
misura sempre maggiore negli ultimi anni, a gruppi di popolazione vulnerabile caratterizzati dalla povertà, dalla disoccupazione e
dall’emarginazione, ma anche a gruppi particolari come i greci rimpatriati, gli zingari e i nuclei familiari con un solo genitore (Karantinos et
al., 1993). I servizi forniti sono, ad esempio, la custodia dei bambini,
programmi post-scolari, formazione professionale ed educazione sanitaria, e recentemente l’EOP ha partecipato alla realizzazione di programmi speciali di formazione professionale per persone con necessità
particolari (disabili).
Se si esaminano le attività svolte dalla EOP nel corso degli anni dopo la
sua costituzione nel 1947, si può notare che questa organizzazione ha
sempre cercato di mantenersi in sintonia con i tempi, sia per quanto riguarda la natura e la gamma dei servizi prestati sia per i gruppiobiettivo ai quali si rivolge. La EOP si distingue inoltre per il suo coinvolgimento negli ultimi anni in molte iniziative di collaborazione con varie altre organizzazioni.
b) La Fondazione Patriottica di Assistenza e Previdenza Sociale (PIKPA)
si occupa esclusivamente di servizi rivolti ai bambini, soprattutto nel
campo della sanità. Ma, secondo quanto previsto dalla nuova legislazione riguardante l’organizzazione dei servizi di assistenza e di previdenza sociale (legge 2082 del 1992), alla PIKPA è stata affidata anche
la responsabilità delle persone con bisogni speciali e degli anziani (Karantinos et al., 1993).
308
In generale è da notare che le grandi organizzazioni semi-pubbliche
(semi-indipendenti) di questo settore sono per la maggior parte
caratterizzate da metodi e strutture organizzative antiquate, anche se con
recenti accordi istituzionali a questo riguardo si sta cercando di creare le
basi per la loro riorganizzazione e modernizzazione. Questi nuovi accordi
istituzionali sono però ancora lontani dal gettare le basi che potrebbero
facilitare nuovi modelli di funzionamento.
2.2 L’iniziativa privata non profit organizzata
L’accezione "iniziativa privata organizzata" nel campo dell’assistenza
sociale in Grecia è normalmente legata alle organizzazioni non profit e agli
organismi volontari, ad esclusione delle organizzazioni semi-pubbliche di cui
abbiamo appena parlato, perché queste sono costituite, finanziate e controllate dallo Stato. In contrasto con le organizzazioni semi-pubbliche, le iniziative non profit sono private e sono autonome rispetto allo Stato, anche se
economicamente qualcuna può dipendere in parte dai finanziamenti del settore pubblico o essere parzialmente finanziata da contributi provenienti da
varie fonti, come ad esempio la Chiesa.
In generale si può affermare che, nonostante il ruolo dell’iniziativa
privata sia stato in qualche modo limitato fino a poco tempo fa (ad
eccezione della Chiesa, della Croce Rossa greca e di poche altre
organizzazioni), come già spiegato sopra, l’iniziativa non profit e il
volontariato hanno indubbiamente svolto un valido lavoro in alcuni campi,
specialmente a livello di comunità. Il loro punto di forza è la capacità di
arrivare a molte persone in un modo che non è consentito alle autorità ed
agli organismi
L’iniziativapubblici.
privata organizzata senza fini di lucro si concretizza soprattutto nella costituzione di istituzioni, società (Sociétés civile) e associazioni,
tutte entità giuridiche di diritto privato. Il quadro giuridico di queste organizzazioni è fornito dal Codice Civile greco per quanto riguarda le associazioni
(articoli 78-101) e le "Sociétés civile" (articoli 741-784), mentre il caso
delle Istituzioni è regolato da decreti speciali (la descrizione e le principali
309
caratteristiche di queste configurazioni legali sono presentate nel capitolo
successivo). Inoltre, il quadro giuridico previsto per le cooperative in Grecia ha consentito la recente costituzione di "cooperative per scopi specifici",
delle quali si parlerà in dettaglio più avanti.
Nell’ultimo decennio, però, e in particolare negli ultimi anni, in Grecia si
sta assistendo all’emergere di una nuova serie di organizzazioni non profit e
non-governative, che sono sempre più coinvolte in una vasta gamma di
attività e programmi sociali, come, ad esempio, formazione professionale,
servizi di riabilitazione, aiuto psico-sociale, organizzazione di conferenze,
progetti di ricerca, ecc., e nella formazione di associazioni. La forma giuridica della maggior parte delle organizzazioni non-governative è quella della
"société civile" che, come previsto dalla legge greca, è un’entità i cui obiettivi possono essere economici, ma che non è orientata al profitto.
Si deve rilevare che questa nuova serie di organizzazioni è nata soprattutto in risposta a stimoli esterni, e più precisamente in risposta alla disponibilità di finanziamenti dell’Unione europea. Da questo punto di vista, queste
organizzazioni hanno molte somiglianze con quelle private a fini di lucro,
anche se ci sono eccezioni degne di nota. Bisogna inoltre rimarcare il fatto
che la disponibilità di finanziamenti dell’UE per i programmi sociali ha avuto
come risultato che il mercato dei servizi sociali e assistenziali, compresi il
settore pubblico, i settori privati non profit e i commerciali, non si è autogenerato in risposta alla domanda interna, ma è stato generato in larga
misura in risposta alla disponibilità di risorse dell’UE (Karantinos et al.,
1993).
2.3 Il ruolo della Chiesa
Fra le organizzazioni non profit e gli organismi volontari operanti nel
campo dell’assistenza sociale, la Chiesa greco-ortodossa è senza dubbio
quella di più antiche tradizioni e che ha avuto il ruolo più importante. Per
molti anni, il suo ruolo è stato determinante nella tradizionale assistenza residenziale per gli orfani e per altri bambini di cui le rispettive famiglie non
sono in grado di occuparsi; attualmente questo ruolo si sta contraendo man
310
mano che diminuisce il numero di bambini ospitati in questi istituti. La Chiesa ha avuto anche un ruolo importantissimo a beneficio dei poveri, dei bisognosi e soprattutto degli anziani, prestando servizi come assistenza residenziale, pasti gratuiti, aiuti finanziari, aiuti socio-psicologici, ecc. Negli ultimi
anni, la Chiesa è stata molto attiva anche nella gestione di programmi e nella
prestazione di vari servizi a favore di greci rimpatriati ed altri gruppi svantaggiati.
Più precisamente, la gamma delle attività organizzate dalla Chiesa nel
campo dell’assistenza sociale comprende:
-
46 Centri di Aiuto alla Famiglia, che assistono le famiglie in situazioni di
crisi economica, sociale e psicologica;
12 Centri di Assistenza ai bambini e Orfanotrofi;
convitti in molte città, per consentire ai bambini provenienti da piccoli
paesi senza scuole di frequentare la scuola;
25 scuole tecniche in varie zone della Grecia, soprattutto in aree rurali;
l’assistenza sanitaria prestata attraverso l’esercizio di alcuni ospedali e
cliniche di proprietà della Chiesa;
85 case di riposo per anziani e di 12 case per anziani costretti a letto e
malati cronici.
Anche se il suddetto elenco di attività della Chiesa non è da considerarsi esaustivo, va comunque ricordato che una delle attività tradizionali più
"importanti" è stato il coinvolgimento della Chiesa nell’adempimento dei
servizi istituzionalizzati a favore di vari gruppi svantaggiati. Si ritiene infatti
che la Chiesa, assieme a qualche altra organizzazione volontaria non profit,
sia stata indubbiamente, fino a pochi anni fa, il maggior fornitore
dell’assistenza istituzionale rivolta agli anziani, ai disabili ed ai ritardati mentali (Kremalis, 1990; KEPE, 1985). Va inoltre sottolineato che, secondo le
informazioni esistenti, sul totale dei volontari operanti nei servizi di assistenza sociale, la maggior parte era impegnata in attività di protezione sociale
della Chiesa (KEPE, 1985).
311
2.4 Il settore privato a fini di lucro
In Grecia, il ruolo del settore privato commerciale nella fornitura di determinati servizi sociali si è accresciuto notevolmente negli ultimi decenni e si
è manifestato principalmente nella costituzione di società private a responsabilità limitata, regolate dalla legge commerciale e, in misura minore, nella
costituzione di piccole imprese familiari. Il settore privato ha un ruolo
importante nella fornitura di servizi di assistenza ai bambini e di assistenza
residenziali per gli anziani, data l’inadeguatezza dei servizi pubblici in questo
campo. Per quanto riguarda l’assistenza ai bambini, dai dati disponibili risulta che i posti nelle strutture pubbliche non sono sufficienti a soddisfare la
domanda e risulta inoltre che i genitori che possono permettersi di pagare
preferiscono l’assistenza privata a quella pubblica per motivi di qualità. Esistono circa 465 fra asili-nido, asili e centri per bambini di varie età, molti dei
quali sono gestiti a fini di lucro, anche se alcuni di essi ricevono anche finanziamenti pubblici. Sono circa 13.900 i bambini di età fra gli otto mesi e i sei
anni che frequentano questi centri privati, e cioè circa il 2% dei bambini di
questa fascia di età (Karantinos et al., 1992).
Per quanto riguarda l’assistenza istituzionale agli anziani, nell’ultimo decennio c’è stato un rapido aumento delle case per anziani private gestite per
fini di lucro (Ziomas, 1991). Questa evoluzione è indice dell’incapacità delle
istituzioni pubbliche o private non profit di soddisfare la domanda di tali
servizi, soprattutto per quanto riguarda gli anziani costretti a letto, e della
preferenza degli anziani benestanti (o delle loro famiglie) per i servizi di migliore qualità prestati da queste case private (Karantinos, 1992).
In generale, si può dire che l’intervento del settore privato commerciale
nella fornitura di servizi sociali è ancora molto limitato, sia in termini di intensità sia per la gamma di attività, ma gli sviluppi recenti indicano una grossa
possibilità di espansione in questo campo.
In Grecia, non esiste una configurazione giuridica di imprese sociali che
si addica esattamente alla definizione che ne è stata data ai fini del presente
312
studio. La forma giuridica che più si avvicina al tipo di organizzazione delle
imprese sociali è la cooperativa per scopi specifici. Essa combina obiettivi
economici e sociali e le sue principali caratteristiche sono i principi di uguale
partecipazione, di solidarietà e di mutua assistenza fra i soci, ed ha la capacità imprenditoriale di produrre e vendere beni e servizi per mantenere la
propria operatività e per sopravvivere.
Per dare ulteriore fondamento alla nostra scelta, riteniamo tuttavia necessario descrivere brevemente i principali aspetti di alcune configurazioni
giuridiche che risultano prevalenti in Grecia nella fornitura di servizi sociali e
assistenziali, prima di presentare gli aspetti giuridici delle cooperative per
scopi specifici.
3.1 I principali aspetti delle principali configurazioni giuridiche
non profit
I)
Istituzione (o Fondazione). Il Codice Civile (artt. 108-126) prevede
la formazione di una istituzione come organizzazione non profit solo in
base all’esistenza di risorse specifiche di qualsiasi tipo (proprietà, denaro, ecc.) che le siano state devolute con un lascito o con una donazione per scopi specifici.
Il Codice Civile prevede però che la costituzione come entità giuridica
debba esser stabilita con decreto speciale, che definisce anche le modalità di gestione, la composizione del Consiglio di Amministrazione, la
gamma di attività, ecc. L'attività viene finanziata principalmente con le
risorse originariamente devolute, ma anche con qualsiasi ulteriore donazione, contributo statale, ecc.
Va ricordato che la Chiesa ha la più lunga tradizione nella costituzione
di questo tipo di istituzioni. Ma nel corso degli ultimi due decenni, sono
aumentate le istituzioni (fondazioni) fondate soprattutto da grandi compagnie o corporazioni, allo scopo di operare come organizzazioni non
profit per il sostegno e la promozione di attività sociali nei campi della
cultura e dell’educazione, e per fornire supporto finanziario a bisogni
313
sanitari e assistenziali. Le loro attività si esplicano a favore della società
in generale o di gruppi di popolazione particolari o di aree locali.
II) Associazione. Il Codice Civile definisce l’associazione come l’unione
di almeno 20 persone con obiettivi senza fini di lucro. Perché questa
associazione di persone possa diventare un’entità giuridica di diritto
privato, è necessario che sia riconosciuta dalla Corte di Giustizia locale
dietro presentazione di una domanda di riconoscimento accompagnata
dallo statuto.
Lo statuto dell’associazione ne regola sia l’attività che i rapporti fra i
membri; essa è amministrata da un consiglio di amministrazione eletto
fra i membri, i cui componenti svolgono il loro incarico su base di volontariato. Il principale organo amministrativo dell’associazione è
l’assemblea generale, che può prendere decisioni in tutti i campi: variazione dello statuto, accettazione di nuovi soci o ricusazione di soci, approvazione del bilancio, cambiamento delle finalità dell’associazione,
decisione di scioglierla, ecc.
Va ricordato che la maggior parte delle organizzazioni di carità sono
costituite come associazioni ed hanno una lunga tradizione in Grecia; in
gran parte le associazioni risultano affiliate alla Chiesa. Inoltre, negli ultimi due decenni sono aumentate le associazioni costituite da persone
con bisogni specifici.
Va osservato, infine, che le norme giuridiche sull’associazione ne vietano il coinvolgimento in qualsiasi attività commerciale e impongono ai
soci di svolgere i loro compiti o di offrire i loro servizi all’associazione
su basi di volontariato.
III) "Société civile". La costituzione e la regolamentazione di una Société
civile è governata dal Codice Civile (artt. 741-784), che all’art. 741
contempla la società come un contratto tra due o più persone, sulla base dell’obbligo reciproco, stipulato allo scopo di perseguire obiettivi
comuni - in particolare obiettivi economici - per mezzo di contribuzioni
comuni (cioè contributi finanziari, lavoro, ecc.).
314
Come nel caso dell’associazione, perché la Société civile possa
diventare un’entità giuridica di diritto privato, le parti contraenti devono
presentare alla Corte di Giustizia locale una domanda di riconoscimento accompagnata dallo statuto.
È importante notare che, affinché una Société civile possa essere riconosciuta come entità giuridica non profit, il suo scopo non profit deve
essere chiaramente dichiarato nello statuto presentato alla Corte di
Giustizia, altrimenti può essere assoggettata ad altre norme che regolano le entità giuridiche a fini di lucro di diritto privato.
Il vantaggio di questa forma giuridica rispetto alla costituzione di
un’impresa commerciale sta nel fatto che la prima richiede solo un capitale minimo, le normative fiscali sono molto più miti, le procedure
contabili sono meno complesse e le procedure per lo scioglimento di
un’entità giuridica sono relativamente semplici.
Una Société civile può realizzare una vasta gamma di programmi ed
azioni, che le possono essere appaltate da qualsiasi persona o autorità
o altra entità giuridica che fornisca i relativi finanziamenti. Ciò significa
che può avere un obiettivo economico, ma non è orientata al profitto,
potendo anche assumere persone per dare esecuzione a questi
contratti. La Société civile non è però basata sul principio di
solidarietà fra i soci; può essere gestita da tutti i suoi associati, a meno
che non esista un diverso accordo in merito. Normalmente, una
Société civile è gestita da un consiglio di amministrazione, al cui
presidente è affidata la maggior parte dei compiti organizzativi.
Come già accennato, nel corso dell’ultimo decennio, c’è stato un rapido aumento delle Sociétés civile costituite in Grecia, dovuto in gran
parte alla disponibilità di finanziamenti europei per programmi sociali e
all’inadeguatezza del settore pubblico nella realizzazione di tali programmi. Un altro importante fattore che ha contribuito alla nascita negli
anni '90 di molte organizzazioni non profit che hanno assunto la forma
di Société civile è stato il blocco imposto alle assunzioni nel settore
pubblico, blocco che è stato in una certa misura aggirato con la creazione di questo tipo di organizzazioni per poter rispondere al bisogno
di servizi sociali.
315
Va infine notato che alcune leggi recenti (N. 2072 del 1992, N. 2346
del 1995 e N. 2372 del 1996) prevedono la costituzione di una Société civile per facilitare la formazione di associazioni fra vari organismi
con diversa situazione giuridica al fine di realizzare programmi e servizi
sociali.
In generale, se si confrontano tra loro queste tre diverse configurazioni giuridiche, le quali sono quelle prevalenti nel settore non profit, si
possono notare alcune differenziazioni riguardanti il numero (e le caratteristiche) dei partner richiesti per la formazione della configurazione
giuridica, o la democrazia interna, o ancora la diversa natura - in senso
lato - degli obiettivi.
Ma se si comparano le suddette configurazioni giuridiche ad una organizzazione del tipo imprese sociali, si può osservare: primo, che solo
l’associazione è basata sul principio della solidarietà sociale, che invece
non costituisce un pre-requisito per le altre due; secondo, che solo la
Société civile può avere fini economici, mentre le altre due non li possono avere. È chiaro così che nessuna delle tre configurazioni risponde
contemporaneamente ai criteri di solidarietà sociale e di
imprenditorialità, requisito che consentirebbe loro di operare come
organizzazione-tipo simile all’"impresa sociale".
3.2 Aspetti giuridici delle "cooperative per scopi specifici"
Va subito rimarcato che il quadro normativo previsto fino al 19851986 per la costituzione di cooperative (di tipo agricolo e "urbano") non
solo era molto antiquato, ma non consentiva nemmeno la libertà di perseguire obiettivi sociali, né di avere una relativa autonomia dallo Stato nella
gestione. In generale, soprattutto le cooperative agricole erano tenute in
posizione di debolezza sotto stretti controlli, come ad esempio i dirigenti
delle cooperative nei confronti dello Stato.
Solo verso la metà degli anni '80, si è delineata una cornice giuridica
molto più idonea a consentire lo sviluppo di cooperative autonome, che
316
possano perseguire obiettivi al contempo sociali ed economici basandosi sui
principi di uguale partecipazione, solidarietà e aiuto reciproco fra i membri.
La nuova cornice giuridica ha dato luogo alla riorganizzazione delle cooperative agricole su nuove basi e all’incremento di altri tipi di cooperative
come: cooperative di consumatori, cooperative di credito per personale
dipendente, piccole cooperative di produzione per scopi commerciali, ecc.
Ma la maggior parte di queste cooperative sono più orientate al commercio
che non alla produzione. Fra le cooperative di produzione si possono segnalare le cooperative per scopi specifici, che si sono concretizzate in cooperative di agriturismo, costituite per la maggior parte da donne in aree
rurali con potenziale turistico e, molto recentemente, le cooperative costituite da persone con problemi di salute mentale.
La cornice giuridica che prevede la formazione di queste imprese cooperative è fornita dalla Legge 1541/85 e dalla Legge 1667/86. Queste due
leggi relativamente recenti hanno introdotto per la prima volta nella cornice
giuridica esistente per le cooperative lo scopo sociale, al quale viene attribuito lo stesso peso dello scopo economico.
La legge 1541/85 prevede la costituzione di organizzazioni cooperative
agricole, entità giuridiche di diritto privato, fondamentalmente produttive e
orientate al commercio. La legge 1667/86 regolamenta la costituzione di
cooperative "urbane", anch’esse entità giuridiche di diritto privato e che si
possono distinguere in diverse categorie a seconda dell’attività svolta, e
cioè: produttive, di consumo, di fornitura, di credito, di trasporto e turistiche. Le cooperative "urbane" non possono svolgere attività agricole, dato
che questo è il campo esclusivo delle cooperative agricole. Fra gli obiettivi
e le attività di entrambi i tipi di cooperative ci sono lo sviluppo sociale e
culturale dei loro membri, la soddisfazione di bisogni sociali, la formazione
professionale dei loro membri e, in certi casi, l’espansione del turismo
sociale.
Come già detto, le cooperative non sono imprese private, ma entità
giuridiche di diritto privato. Come tali, esse possono avere una relativa autonomia decisionale per quanto riguarda la gestione e l’amministrazione
della cooperativa attraverso i suoi organismi democraticamente eletti. Da
parte sua, lo Stato (e in particolare il Ministero dell’Agricoltura e il Ministe317
ro dell’Economia nazionale) esercita un potere di supervisione, per quanto
riguarda gli aspetti legali dell’attività e il controllo gestionale e contabile,
mentre si occupa dello sviluppo delle cooperative.
In generale, la cornice giuridica delle cooperative prevede la formazione di un’organizzazione che abbia le seguenti caratteristiche determinanti:
l’associazione di individui con un obiettivo o un problema comune, la realizzazione di obiettivi al contempo economici e sociali, la mancanza di controllo statale, controllo collettivo e gestione democratica attraverso organismi
democraticamente eletti (un membro, un voto), possibilità di intraprendere
attività imprenditoriali, dando soprattutto rilievo alla produzione di prodotti
e servizi socialmente utili e, infine, attività finanziata principalmente dalla
vendita dei prodotti e servizi, con possibilità di ricevere donazioni o contributi di stato.
3.3 Recenti iniziative per una nuova normativa
Nonostante quanto detto sopra, appare evidente la necessità di nuove
normative che forniscano un quadro giuridico specifico per le "imprese sociali", in modo da incoraggiare in modo incisivo le attività volte alla creazione di nuovi impieghi, specialmente come strumento di integrazione di persone con bisogni specifici e di altri gruppi svantaggiati, oltre alla produzione ed
alla fornitura di servizi sociali.
In risposta a questa necessità, è in preparazione presso il Ministero
della Sanità e dell’Assistenza sociale un nuovo progetto di legge teso a creare un nuovo quadro giuridico per la costituzione di "cooperative sociali a
responsabilità limitata", in particolare introducendo alcune innovazioni riguardanti il campo della riabilitazione sociale e professionale per persone
con problemi di salute mentale. Più precisamente, il progetto di legge intende, da una parte, fornire le strutture per sostenere l’attività di tali cooperative e, dall’altra, integrare nella comunità persone con problemi di salute
mentale ed offrire opportunità di lavoro ad altre persone, soprattutto ai
disoccupati.
318
I più importanti elementi innovativi introdotti da questo progetto di legge sono:
-
-
-
-
la possibilità per le cooperative sociali di perseguire diversi scopi e di
esercitare qualsiasi attività economica, contrariamente a quanto previsto dalle norme vigenti che regolano le cooperative;
il diritto di una persona con problemi mentali ad entrare in contatto con
qualsiasi tipo di attività economica;
la definizione delle percentuali di associazione effettiva assegnate ad
ogni singolo gruppo partecipante (30% malati mentali; 50% professionisti nella fornitura di servizi e 20% fra disoccupati, altri organismi o organizzazioni con obiettivi collegati, ecc.);
la partecipazione di due persone con problemi mentali nel consiglio di
amministrazione (composto da sette membri) della cooperativa sociale;
il pagamento della retribuzione dei malati mentali impiegati dalla cooperativa sociale, con il mantenimento del loro diritto a ricevere eventuali
sussidi forniti dallo Stato;
clausole speciali per consentire alla cooperativa sociale di ottenere
piccoli contratti dallo Stato o da istituzioni pubbliche senza l’obbligo di
partecipare ad aste pubbliche.
In base al quadro giuridico previsto per le cooperative in Grecia, sono
due i tipi di cooperative costituite da gruppi specifici che possono in certa
misura aderire alla definizione di imprese sociali adottata per il presente
studio:
a) Le cooperative agrituristiche (cooperative agrituristiche per scopi
specifici), costituite soprattutto da donne in aree rurali con potenziale
turistico, le prime delle quali sono state create all’inizio degli anni '80. In
Grecia, la costituzione di cooperative agrituristiche femminili è stata un
riflesso dello sviluppo entusiastico che avevano avuto a quel tempo in
319
tutta Europa le iniziative locali per la creazione di occupazione, sorte in
risposta alla recessione economica ed al persistere del fenomeno
dell’elevata disoccupazione. Tali iniziative hanno avuto una particolare
importanza nelle regioni economicamente depresse e fra i gruppi svantaggiati sul mercato del lavoro, che, anche in tempi di generale prosperità, avevano scarse prospettive di impiego. Molte di queste iniziative
avevano assunto la forma della piccola impresa, senza però conformarsi ai modelli tradizionali delle piccole imprese del settore privato.
Tuttavia, nonostante quanto appena detto, le iniziative di quel genere, o
simili, realizzate in Grecia negli anni '80 sono state solo poche in rapporto alla quantità realizzata nella maggior parte dei Paesi europei. Ciò
può essere parzialmente spiegato con il fatto che il processo di adeguamento macroeconomico in corso negli altri Paesi europei negli anni
'80 era stato ritardato nel caso della Grecia e, pertanto, la società greca era ancora temporaneamente al riparo dai problemi sociali derivanti
da tale adeguamento che invece si potevano osservare negli altri Paesi
della Comunità Europea. Non è esagerato affermare che in Grecia, fino
alla fine degli anni ’80, non c’è stato praticamente alcun dibattito sulla
nozione, o sull’esistenza, di fenomeni come l’emarginazione sociale.
La configurazione giuridica adottata per la formazione delle prime cooperative agrituristiche era quella, a quel tempo antiquata, prevista per le
cooperative in generale (legge 921/79), che non lasciava molto spazio
per perseguire obiettivi sociali né per avere una relativa autonomia dallo
Stato nella gestione della cooperativa.
La legge 1541/85, che ha sostituito la legge 921/79, ha dato alle cooperative agrituristiche una migliore configurazione giuridica, da
sviluppare ulteriormente. Si può dire che la creazione delle cooperative
femminili ha costituito per la Grecia il primo e unico modello strutturato
del tipo "impresa sociale". Si può inoltre affermare che questo
particolare tipo di cooperativa ha costituito un’iniziativa "pionieristica"
in questo tipo di attività anche per i parametri europei.
L’agriturismo è una forma di turismo rivolta a utilizzare al meglio il
potenziale turistico di zone rurali sottosviluppate, proteggendo al contempo l’ambiente e preservando mestieri e prodotti tradizionali. Le co320
operative agrituristiche femminili perseguono inoltre l’obiettivo del raggiungimento dell’indipendenza economica da parte delle donne nelle
zone rurali e della loro partecipazione attiva nelle istituzioni locali e nella
vita sociale, migliorando così la loro situazione nella comunità locale.
Le principali attività delle cooperative agrituristiche sono: offrire alloggio con o senza piccola colazione, vari tipi di cibi e pasti preparati secondo le tradizioni locali, produzione e vendita di prodotti agricoli e di
manufatti (realizzati in casa o in piccoli laboratori), ecc. Nella seconda
metà degli anni '80 sono state costituite alcune altre cooperative agrituristiche di questo tipo in varie zone rurali della Grecia, ma le più affermate e le più sviluppate sono quelle fondate dalle donne.
Oltre a quelle appena accennate, alcune altre cooperative agricole,
basate sulla legge 1541/85, sono state costituite negli ultimi anni da
persone con problemi di salute mentale affiancate dai loro assistenti.
Tali cooperative hanno come principale obiettivo la partecipazione dei
soci all’attività economica per fini terapeutici, oltre che per fornire un
reddito di base che consenta loro di condurre una vita indipendente o
semi-indipendente. Il quadro giuridico esistente è però troppo limitato
per consentire che queste cooperative sociali possano svilupparsi in
modo tale da garantire una risposta adeguata ai bisogni specifici di questo gruppo di popolazione.
b) Le cooperative "urbane" per scopi specifici, sono costituite principalmente da specifici gruppi di persone socialmente emarginate.
L’obiettivo è quello di far partecipare attivamente i soci della cooperativa alle attività economiche, in modo che possano ottenere
l’integrazione o la re-integrazione socio-economica.
Il quadro giuridico previsto per questo tipo di cooperative (legge
1667/86) è stato il fondamento su cui si sono poggiate diverse iniziative
realizzate negli ultimi anni da malati mentali assieme al loro personale
assistente e da altri gruppi specifici come donne detenute, ex tossicodipendenti, ed altre categorie di persone con bisogni particolari, anche se
le informazioni circa le attività di questi ultimi gruppi non sono facilmente reperibili. Va osservato che per questo tipo di cooperative lo scopo
predominante è sociale e terapeutico, mentre la redditività economica
321
passa, almeno per il momento, in secondo piano. Le principali attività
svolte da questo tipo di cooperative "urbane" sono: la produzione su
piccola scala di vari beni, la vendita di prodotti, la prestazione di servizi
come la gestione di ristoranti self-service, servizi di pulizia, di fotocopiatura, ecc.
5.1 Osservazioni generali: tendenze occupazionali che favoriscono
l’emergere del fenomeno
Data la non-esistenza delle imprese sociali come entità giuridiche distinte, non è possibile fornire dati statistici aggregati riguardanti il numero, la
fetta di mercato e la distribuzione territoriale di tali imprese. Tuttavia, per
avere un’indicazione del potenziale che il campo dei servizi sociali ha come
fonte di occupazione, presenteremo i dati - suddivisi per settori/rami di attività economica - relativi all’evoluzione che la crescita dell’occupazione ha
avuto negli ultimi cinque anni in Grecia.
Nella Tabella 1, che riporta i cambiamenti verificatisi nella crescita
dell’occupazione fra il 1990 e il 1995, si può osservare un aumento nel
numero dei nuovi impieghi di 104.753 unità, corrispondenti al 2,8%. Questa crescita positiva deriva soprattutto dall’aumento dell’occupazione nel
settore dei servizi (circa 357.600 posti), mentre si è verificato un
decremento nel numero di impieghi negli altri due settori di attività
economica. È chiaro pertanto che il settore terziario è stata la principale
fonte di nuova occupazione, anche se ciò si è verificato, in parte, a spese
degli altri due settori. Inoltre, i cambiamenti nei vari rami del settore
presentano differenze sia riguardo alla direzione che riguardo alla portata.
Osservando i dati riportati nella Tabella 1, si possono identificare tre
distinte categorie di cambiamenti nel settore terziario. La prima categoria
comprende i rami che nei cinque anni (1990-1995) hanno avuto un decre-
322
mento nell’occupazione, e cioè trasporti, magazzinaggio, comunicazioni,
servizi sanitari e servizi personali.
La seconda categoria comprende i rami che hanno avuto un moderato
aumento dell’occupazione, e cioè educazione e ricerca e attività di sviluppo.
La terza categoria comprende i restanti rami del settore terziario che hanno
avuto aumenti dell’occupazione variabili dal 20%, come nel caso della pubblica amministrazione e della difesa, al 60% circa, come nel caso del tempo
libero e delle attività culturali.
Dev’essere sottolineato che questa evoluzione dell’occupazione nel
settore terziario in Grecia coincide con l’evoluzione verificatasi a livello di
Unione europea. Da rapporti ufficiali della Commissione europea risulta
infatti che, anche nel periodo di recessione 1990-92, "l’occupazione nei
servizi ha continuato ad aumentare" (C.E. 1995, SCE 564/95).
In Grecia, però, la percentuale di occupazione nel settore dei servizi,
pur essendo notevolmente aumentata fra il 1990 e il 1994 passando dal
50,2% al 55,6% (C.E. COM (95) 381), è ancora più bassa rispetto alla
media europea (63,9% nel 1995, C.E. COM (95) 381).
In considerazione di quanto detto, è probabile che in Grecia il settore
terziario sarà la principale fonte potenziale di impiego per i prossimi anni.
Tale prospettiva è ulteriormente sostanziata dal fatto che, accanto ai "vecchi" bisogni sociali che non hanno ancora trovato risposta, stanno emergendo nuovi bisogni derivanti soprattutto dal cambiamento di modelli nel budget del consumatore e dal cambiamento nelle strutture dell’occupazione.
Nel caso dei "vecchi" bisogni, in particolare, alcuni rapporti di ricerca
sono arrivati alla conclusione che in Grecia i servizi sociali si sono tradizionalmente concentrati sui bisogni di tre gruppi di popolazione: i giovani e le
loro famiglie, gli anziani e gli handcppati. A parte il fatto che a questi bisogni
viene data una risposta inadeguata, il recente fenomeno dei greci che tornano in Grecia dall’Europa dell’est e dall’ex Unione Sovietica ha già aggiunto
un buon numero di nuovi bisogni di servizi sociali (Karantinos et al., 1992).
In linea generale, si può affermare che un gran numero di bisogni sociali
non trovano risposta, o trovano una risposta inadeguata, mentre il notevole
primato dell’iniziativa privata in Grecia, specialmente a livello di comunità,
indica che esiste un notevole potenziale di sviluppo per il volontariato e per
323
l’iniziativa privata non profit nel campo dei servizi sociali (Karantinos D. et
al., 1992).
324
Tabella 1: Occupazione per settori/rami di attività economica in Grecia 1990 - 1995
1990
SETTORI/RAMI DI
ATTIVITÀ ECONOMICA
Agricoltura, bestiame, foreste, pesca,
attività estrattiva,
saline
Settore industriale
Fornitura elettricità,
gas, acqua
Costruzioni
Commercio, ristoranti, alberghi
Trasporti, magazzinaggio, comunicazioni
Banche, assicurazioni, affari personali
Altri servizi
Pubblica amministr.,
difesa
Servizi sanitari
Educazione
Ricerca, sviluppo
Salute, protezione
sociale
Tempo libero, servizi
culturali
Servizi personali
Servizi domestici
Non dichiarato
Totale
NUMERO
1995
%
Variaz. 1990-95
NUMERO
%
NUMERO
%
911.787
719.865
24,51
19,36
797.531
577.687
20,85
15,11
-114.256
-142.178
-12,5
-19,7
36.553
252.351
1,00
6,78
41.530
252288
1,10
6,60
4.977
-63
13,6
-0,1
653.942
17,58
848.660
22,19
194.718
29,8
249.393
6,70
247.966
6,48
-1.427
-0,6
184.103
709.511
4,95
19,10
237.202
819.281
6,20
21,42
53.099
109.770
28,8
15,5
228.925
16.621
180.092
3.592
6,10
0,45
4,84
0,10
272.300
15.318
219.964
3.760
7,12
0,40
5,75
0,10
45.375
-1.303
39.872
168
20,0
-7,8
22,1
4,7
174.385
4,69
163.067
4,26
-11.318
-6,5
45.286
40.497
22.115
1.549
1,21
1,10
0,59
0,04
72.384
38.350
34.136
1.666
1,90
1,00
0,90
0,04
27.098
-2.147
12.021
117
59,8
-5,3
54,4
7,6
3.791.056
100,00
3.823.809 100,00
104.753
2,8
325
Fonte: Servizio statistico nazionale greco "Indagini forza -lavoro del 1990 e 1995" (dati non
pubblicati).
326
5.2 Informazioni generali sulla costituzione di organizzazioni simili
alle imprese sociali
Data l’indisponibilità di dati completi e di informazioni ufficiali, non è
possibile attualmente fornire dati precisi sulla comparsa in Grecia di iniziative simili alle imprese sociali, come queste sono state descritte al punto 3)
della presente relazione.
Ma in base alle informazioni generali raccolte ai fini del presente studio,
risulta che fino al 1992 erano state costituite in varie zone rurali della Grecia
otto cooperative agrituristiche femminili1.
Come risulta dalle informazioni esistenti, il tasso di costituzione di nuove
cooperative è estremamente basso, il che evidenzia che sono molti gli ostacoli derivanti dalla mancanza di un quadro giuridico appropriato, dalla mancanza di coordinamento nel processo di sviluppo di tale quadro e dalla
mancanza di adeguato supporto da parte delle autorità competenti.
Per quanto riguarda le iniziative prese nel campo della salute mentale, si
può notare che negli ultimi anni sono andate aumentando le cooperative (sia
agricole che di tipo "urbano") costituite ai fini dell’integrazione socioeconomica delle persone con problemi di salute mentale. Dalle informazioni
raccolte risultano costituite ed operanti almeno dieci di queste cooperative
(che hanno acquisito personalità giuridica), mentre un piccolo numero di
questo tipo di cooperative è in attività ma non ha ancora assunto una forma
giuridica.
Il funzionamento di entrambi questi tipi di cooperative (conformemente
alle rispettive leggi che ne stabiliscono i criteri di costituzione) è basato sul
principio della cooperazione, e cioè: funzionamento democratico, "entrata"
e "uscita" volontaria dei soci, distribuzione dell’eccesso di utili in proporzio1
Ciascuna delle quali formata da almeno 15 soci-donne, la prima delle quali ha cominciato ad
operare nel 1984 (Iakovidou, 1992).
327
ne al grado di partecipazione dei soci alle effettive attività, limitato apporto
di capitale, attenzione per la formazione professionale dei soci e cooperazione tra cooperative (Iakovidou, 1992, L. 1541/85 e L. 1667/86).
Per costituire legalmente una cooperativa è necessario che i soci siano
almeno 15, mentre gli organi stabiliti sono:
a) l’Assemblea generale, formata da tutti i soci della cooperativa, che è il
massimo organo decisionale in tutte le materie di competenza della cooperativa;
b) il Consiglio di Amministrazione, composto da cinque membri eletti
dall’Assemblea generale, che è responsabile della gestione e della realizzazione di tutte le attività della cooperativa;
c) il Collegio sindacale, composto da tre membri eletti dall’Assemblea
generale, che è responsabile della supervisione e del controllo delle attività del Consiglio di Amministrazione.
7. Problemi
Uno dei maggiori ostacoli all’ulteriore sviluppo delle cooperative esistenti è stata - nella maggior parte dei casi - la mancanza di risorse finanziarie. Infatti, nonostante ogni socio abbia l’obbligo - previsto dalla legge - di
contribuire finanziariamente al capitale della cooperativa, il cui esatto ammontare viene determinato al momento della sua costituzione, ciò non è
sufficiente a promuoverne l’ulteriore sviluppo. Nel caso delle cooperative
agrituristiche, ad esempio, i soci sono obbligati a mettere a disposizione
stanze della loro casa per affittarle ai turisti, e ciò rappresenta un contributo
obbligatorio in natura invece che finanziario.
Bisogna dire, però, che diversi Servizi o Società statali, come pure Istituti bancari, hanno contribuito finanziariamente alla costituzione di diverse
cooperative, soprattutto agrituristiche, concedendo sussidi e prestiti.
Un altro problema che ha influenzato negativamente l’ulteriore sviluppo
delle cooperative è rappresentato dalle frequenti modificazioni che i governi
hanno apportato alle disposizioni legali riguardanti le cooperative. Basti dire
328
che nei primi due anni seguiti all’emanazione della Legge 1541/85, le debolezze intrinseche che vi sono state identificate hanno portato a 114 emendamenti alla legge medesima.
Altri fattori che impediscono l’azione efficace delle cooperative sono:
-
-
-
-
l’incapacità di mantenere la loro indipendenza, soprattutto in seguito ad
affiliazioni politiche talvolta concordate dal Consiglio di Amministrazione;
un certo coinvolgimento e intervento dello Stato, soprattutto per quanto
riguarda le procedure burocratiche applicate;
la mancanza di personale direttivo specializzato e contemporaneamente
lo scarso livello di conoscenza dei problemi della cooperativa da parte
dei soci;
le politiche di assunzione seguite, che hanno portato ad un esubero di
personale e, di conseguenza, ad un carico eccessivo sulle spese
generali;
la mancanza di collaborazione tra cooperative;
le difficoltà nella formazione del capitale.
La mancanza di attività private adeguatamente organizzate per la fornitura di servizi sociali, che prendano la forma di imprese sociali, è imputabile
principalmente al fatto che il quadro giuridico e istituzionale esistente non è
adeguato per permettere tale evoluzione. Ed anche le poche cooperative
con obiettivi sociali che sono state costituite in base all’esistente quadro
giuridico, nell’effettivo svolgimento delle loro attività devono confrontarsi
con una serie di problemi causati da fattori sia interni che esterni.
Di conseguenza, è evidente che qualsiasi tentativo futuro di adottare
misure politiche appropriate per la rimozione degli ostacoli esistenti per la
costituzione e l’attività di imprese/cooperative sociali dovrebbe tenere seriamente conto dei problemi sopra menzionati.
329
8. Prospettive e politiche
Dato il rallentamento nell’espansione della fornitura pubblica di servizi
e, in qualche caso, dati i tagli inflitti alla spesa pubblica nel campo
dell’assistenza sociale, negli ultimi anni si è osservato in Grecia che è sempre più il settore privato a rispondere all’eccesso di domanda per tali servizi. Quello che si può osservare non è tanto un trasferimento di competenze
dal settore pubblico a quello privato o la sostituzione del primo con il secondo, ma piuttosto l’ingresso di nuovi enti privati, sia non profit che a fini
di lucro, che rispondono alla domanda lasciata inevasa dal settore pubblico.
Ad esempio, l’assistenza ai bambini e l’assistenza residenziale agli anziani
sono due aree in cui le strutture pubbliche (comprese le autorità locali) non
soddisfano la domanda e in cui, pertanto, si è ampliato il settore privato per
rispondere a tale domanda (Karantinos et al., 1993).
Come dimostrato dalla precedente analisi, in Grecia molti bisogni
sociali non trovano risposta, o trovano una risposta inadeguata, mentre il
notevole numero di iniziative private (soprattutto a fini di lucro),
specialmente a livello di comunità, indica che esiste un grande potenziale di
sviluppo per le imprese sociali e cioè per le iniziative private collettive con
obiettivi sociali nel campo dei servizi sociali. E tuttavia non esiste
attualmente un quadro giuridico specifico che ne consenta lo sviluppo. I
recenti, profondi cambiamenti socio-economici verificatisi nell’Unione
Europea (e fuori di essa) hanno indotto a ricercare nuovi approcci
pluralistici al welfare ed a riconsiderare il ruolo dell’assistenza nonistituzionalizzata e informale nelle politiche sociali. Inoltre, gli sviluppi della
situazione nell’Unione Europea seguiti al Trattato di Maastricht pongono
una nuova sfida al ruolo della politica sociale: quello di agire come
principale forza per controbilanciare le ineguaglianze ed i costi sociali che ne
derivano, evitando di fare ricorso a residue forme di assistenza. Ciò
assegna grande importanza alle nuove iniziative, che promuovono la
coesione sociale agendo come forza motrice per lo sviluppo.
Le politiche finora perseguite in Grecia a questo proposito non riflettono tuttavia il ritmo di sviluppo che ci si potrebbe attendere, data la natura
rudimentale e scoordinata della fornitura pubblica e privata di servizi sociali.
330
Comunque, la comparsa del problema - sempre più marcato negli ultimi
anni - dell’emarginazione sociale e gli orientamenti politici dell’Unione Europea in questo campo hanno già avuto un impatto sulle autorità greche
competenti e su altre parti coinvolte nella politica sociale. Vi sono segnali
che sono state intraprese ricerche per trovare i nuovi modi, forme e associazioni che sono necessari soprattutto nell’ambito dei programmi che mirano a combattere l’emarginazione dal mercato del lavoro.
Questa tendenza si riflette in particolare negli sforzi che sta facendo il
Ministero della Sanità e dell’Assistenza per preparare una nuova cornice
giuridica che consenta la costituzione adeguata ed efficiente di "cooperative
sociali" da parte di persone con problemi di salute mentale, cornice che
potrà essere estesa a tutte le categorie di persone con bisogni specifici o
anche, con alcune modifiche, ad altri gruppi di popolazione. È importante
notare che la prima bozza di legge finora preparata (che non è pubblicata)
tiene conto delle esperienze fatte in questo campo da altri Stati membri e
specialmente dell’esperienza italiana, ed è probabile che nei prossimi mesi
prenderà la forma di disegno di legge da presentare al Parlamento.
Oltre a quanto detto, in Grecia si può osservare che molti degli organismi che realizzano programmi per combattere l’emarginazione sociale stanno cercando di trovare modi (formali o informali) per creare associazioni o
cooperative che possano fornire l’approccio multidimensionale richiesto da
questi problemi.
In generale, si può giungere alla conclusione che in Grecia, nonostante
la mancanza di una cornice giuridica adeguata, esistono tentativi "pionieristici" di formare cooperative collettive private che svolgano la loro attività nel
settore dei servizi sociali. Quale sarà la forma precisa che tali "organizzazioni collettive per scopi sociali" assumeranno alla fine rimane ancora una questione aperta, la cui risposta dipenderà dalle specificità socio-culturali, politiche ed economiche del Paese e dalla struttura delle sue istituzioni. Comunque, la ricerca di esperienze comuni e la condivisione delle conoscenze
tecniche fra i Paesi dell’Unione Europea in questo campo stanno aumentando, mettendone in luce la ricchezza e la varietà.
331
332
Capitolo VIII
IRLANDA
di
Patricia O'Hara
333
334
1. Aspetti generali
In Irlanda, il termine "economia sociale" è divenuto di uso comune solo
recentemente ed è ancora in corso un ampio dibattito sul suo significato
preciso o, più esattamente, sui suoi precisi limiti di demarcazione. L’uso che
ne viene attualmente fatto può essere attribuito soprattutto alla recente popolarità che il concetto ha acquisito nel continente europeo, dove è più diffuso, e in particolare all’identificazione dell’economia sociale come fonte
potenziale di occupazione nei programmi dell’Unione europea. Il concetto
di "economia sociale" è inoltre entrato recentemente a far parte del dibattito
in merito alla persistenza del problema della disoccupazione a lungo termine
in Irlanda.
L’economia sociale - e il concetto di imprese sociali usato in questi
contesti - non è intesa come sinonimo di ciò che più comunemente viene
definito settore del volontariato (anche se si ritiene che si sovrapponga a
questo settore) o settore delle attività senza fini di lucro, ma come un "terzo
settore", né pubblico né privato, che "rappresenta un continuo di possibilità
di erogazione fra la previdenza pubblica e quella prettamente commerciale"
(National Economic and Social Forum, 1995).
Il National Economic and Social Forum, che ha il compito di sviluppare
le iniziative di politica economica e sociale per la lotta alla disoccupazione,
nel rapporto del 1995 Jobs Potential of the Services Sector (Il potenziale
occupazionale del settore servizi) evidenziava che l’economia sociale è meglio intesa nel contesto particolare in cui opera. Le caratteristiche principali
dell’area dei servizi identificate nel rapporto sono:
-
un’autentica necessità di servizi all’interno di una collettività locale, ma
l’impossibilità di pagarli da parte di chi ne ha bisogno;
il servizio è spesso offerto su base non-commerciale, non negoziata;
si tratta spesso di un servizio nuovo, che risponde a problemi sociali o
ambientali, laddove i modelli demografici e le dimensioni del mercato
potenziale rendono impossibile la prestazione dei servizi su base commerciale.
335
Si ritiene che l’economia sociale abbia caratteristiche specifiche, che la
distinguono da altre attività di tipo sociale. Esse sono: la focalizzazione locale in termini di mercato, di proprietà e di operatività; una politica dei redditi
che privilegia la generazione di livelli di reddito adeguati e sostenibili per le
persone coinvolte; un impegno a perseguire obiettivi di qualità della vita
nell’ambito sociale, culturale e ambientale; e, in qualche caso, diverse e
distinte forme di organizzazione dell’attività economica.
Chiaramente, l’accezione "imprese sociali" come definita ai fini della
presente ricerca, pur avendo molto in comune con il profilo sopra descritto,
differisce notevolmente nella focalizzazione, in quanto per le imprese sociali
non è previsto che siano esclusivamente locali o, per meglio dire, confinate
a settori o problemi particolari. Tuttavia, pur cercando di aderire alla definizione comune, i profili e gli studi analitici qui riportati sono stati selezionati
per dare un’immagine di cosa si intende attualmente in Irlanda per attività
riconducibili all’impresa sociale, con l’attenzione rivolta soprattutto alle attività minori, più innovative nel campo dei servizi. È ovvio che molte delle
imprese sociali, pur essendo autonome operativamente, dipendono pesantemente dal sussidio statale. Ciò riflette la tendenza, in Irlanda, a considerare le imprese sociali, sia dal punto di vista della domanda sia da quello
dell’offerta, soprattutto (ma non esclusivamente) come una risposta ai problemi di svantaggio o di emarginazione sociale.
2. Il contesto
In Irlanda, l’occupazione nel settore dei servizi è cresciuta costantemente negli ultimi anni, fino ad arrivare all’attuale 60% dell’occupazione
totale (Eurostat, 1996). Se questa percentuale è più bassa rispetto alla media OCSE e UE, escludendo l’agricoltura, la proporzione sale alla media
UE di circa due terzi dell’occupazione civile. In Irlanda, i servizi noncommerciali incidono per un quarto sul totale dell’occupazione nei servizi,
una percentuale che è fra le più alte dell’UE. Nel periodo 1971-93,
l’occupazione in questo settore è cresciuta del 73%, e i settori della sanità e
dell’educazione sono quasi raddoppiati (NESF, 1995).
336
Diversamente da altri Paesi europei, in cui la fornitura di servizi sociali è
di fatto un monopolio di Stato, in Irlanda il settore non-profit ha un ruolo
molto importante nella prestazione di servizi sociali sanitari e personali.
Questo fatto è in gran parte legato, e conseguente, alle attività dei gruppi
religiosi (specialmente della Chiesa cattolica), che hanno avuto un ruolo
molto importante nella creazione e nell’attuazione di servizi nel campo sanitario, educativo e sociale. Nel campo dei servizi sanitari, ad esempio, la
creazione di ospedali volontari, iniziata nei primi decenni del XVIII secolo e
incrementata nel XIX secolo con il coinvolgimento degli ordini religiosi cattolici, ha gettato le basi per la tradizione di pratica medica nota come The
Irish School of Medicine (Fleetwood, 1983). Gli ordini religiosi sono stati
anche i principali o unici fornitori di servizi nei campi delle infermità mentali
o fisiche, dell’assistenza residenziale ai bambini e dell’assistenza agli anziani.
Hanno inoltre avuto un ampio coinvolgimento nell’istruzione, in particolare
nell’educazione a livello secondario.
Il cosiddetto "settore volontario" in Irlanda è molto importante e vasto.
Faughnan (1990) ha classificato le organizzazioni volontarie operanti nel
campo dei servizi sociali in cinque categorie, a seconda delle loro finalità
primarie:
-
organizzazioni di mutuo sostegno e di self-help (gruppi di solidarietà in
cui l’individuo viene aiutato a sviluppare le proprie potenzialità);
organizzazioni di sviluppo locale;
organizzazioni per la fornitura di servizi e risorse;
gruppi di pressione e organizzazioni di appoggio legale,
organizzazioni di rappresentanza e di coordinamento.
Questi gruppi operano in una vasta gamma di settori ed assumono varie
forme organizzative; spaziano dalle organizzazioni nazionali ai piccoli gruppi
di quartiere creati in risposta ad esigenze locali. In maggioranza, fanno parte
della categoria della "prestazione di servizi e risorse", le cui sottoclassificazioni, insieme alle organizzazioni per lo sviluppo locale, sono i gruppi che
più si avvicinano alla definizione di imprese sociali delineata per il presente
studio.
337
In Irlanda, non esiste una definizione giuridica specifica di imprese sociali e le singole imprese dispongono di diverse possibilità per ottenere la
personalità giuridica. Le imprese sociali possono essere società a responsabilità limitata, cooperative, o industrial and provident societies. A differenza di altri Stati europei, dove il regime giuridico può effettivamente incoraggiare alcuni tipi di forma organizzativa, il contesto giuridico in Irlanda non
esercita un’influenza né di ni coraggiamento né di inibizione sulle imprese
sociali.
La società è la forma giuridica più comune per le aziende commerciali:
le società costituiscono un soggetto giuridico separato dai loro soci e possono stipulare contratti, intentare e difendersi in procedimenti legali ed avere
proprietà. Le società commerciali sono in prevalenza limitate da azioni (società per azioni), ma possono essere anche limitate da garanzia (società a
responsabilità limitata da garanzia), e questa è la forma più comunemente
usata dai gruppi volontari. Per poter omettere la parola "limitata" dalla sua
ragione sociale, tale società non deve distribuire fra i soci gli utili o i redditi.
Nel 1993 esistevano in Irlanda 130.000 società, di cui 3.500 (meno del
3%) erano limitate da garanzia (Cousins, 1994).
Lo statuto legale della Industrial and Provident Society (IPS) fu definito nel XIX secolo per rispondere alle esigenze delle cooperative ed è
molto simile a quello di una società a responsabilità limitata, con la differenza che una IPS deve occuparsi di "industrie, affari o commerci". Nel 1993,
esistevano in Irlanda 841 IPS, di cui la maggior parte erano cooperative
agricole. Attualmente sono solo 60 circa le cooperative di lavoratori iscritte.
Nel 1993 ci furono 45 nuove iscrizioni di IPS, impegnate in attività diverse,
come lo sviluppo dei centri di iniziativa e risorse, turismo, arti e mestieri,
sviluppo agricolo, edilizia, radio di comunità e vendita al minuto di video
(Report of the Registrar of Friendly Societies, 1993).
338
Le Credit Union (cooperative di credito) sono state definite separatamente con il Credit Union Act del 1966, e nel 1993 quelle registrate
erano 425.
La società a responsabilità limitata e la IPS sono le due principali forme
giuridiche con cui gruppi di persone possono acquisire una situazione giuridica separata. Qualche gruppo può invece optare per la costituzione di un
trust (amministrazione fiduciaria) in cui alcuni membri sono nominati amministratori fiduciari per poter detenere fondi o proprietà per conto del loro
gruppo. Inoltre, un’istituzione benefica può acquisire una situazione giuridica
separata registrandosi come ente di beneficenza basato su un deed of trust
(atto costitutivo di trust). Tuttavia, questa è una scelta relativamente rara e
scomoda, limitata alle istituzioni i cui obiettivi sono esclusivamente di beneficenza (Cousins, 1994).
Indipendentemente dalla sua situazione giuridica, un gruppo può richiedere lo statuto di organizzazioni di carità ai fini dell’esenzione dalle tasse. In
questo caso, la beneficenza ha un significato specifico, e cioè la promozione
dell’istruzione, l’assistenza ai poveri, la diffusione della religione, o altri obiettivi di natura benefica per la collettività. Quest’ultima categoria comprende l’assistenza agli infermi e agli invalidi, la prestazione di servizi sociali,
l’incremento della cultura, ecc. (Cousins, 1994).
Sono circa 4.000 gli enti ai quali le autorità fiscali hanno concesso
l’esenzione dalle tasse sulla base del loro carattere di ente di beneficenza. In
Irlanda, non esiste tuttavia un "registro delle opere pie" ufficiale.
L’acquisizione dello statuto di ente benefico non conferisce ad
un’organizzazione alcuna situazione giuridica, a meno che non si registri
come ente benefico basato su un deed of trust, come spiegato sopra. Non
tutte le organizzazioni dell’"economia sociale" hanno una situazione giuridica
separata da quella dei loro soci, ma sta diventando sempre più comune
registrarsi come entità giuridica, e la forma legale più diffusa sembra essere
quella della società a responsabilità limitata.
Negli ultimi anni, i gruppi che vogliono avere i requisiti per ottenere i finanziamenti dai Fondi Strutturali europei nell’ambito del Programma operativo per lo sviluppo locale, urbano e rurale, o Programma LEADER, devo-
339
no essere legalmente costituiti (vedi sotto) e sono solitamente registrati come società limitate da garanzia o come cooperative/IPS.
E’ da sottolineare comunque che l’emergere delle imprese sociali non
ha finora dato origine a cambiamenti legislativi specifici.
4. Imprese sociali e servizi sociali
In Irlanda, non è possibile delineare una tipologia delle imprese sociali.
A parte l’ambiguità del concetto stesso, l’informazione riguardante le imprese sociali è, nel migliore dei casi, frammentaria e non affidabile. Secondo
la definizione di imprese sociali adottata per il presente studio, la maggior
parte di esse sarebbe inclusa in una delle più ampie categorie che
attualmente forniscono servizi alla collettività, e cioè le organizzazioni
volontarie senza fini di lucro e le organizzazioni su base locale o comunitaria
coinvolte nella prestazione di servizi.
Organizzazioni volontarie
Come già accennato, la storia del volontariato in Irlanda è molto lunga
e in gran parte collegata con le attività degli ordini religiosi cattolici. Nonostante questa lunga tradizione, sono scarsissimi i dati empirici sulle dimensioni del settore o sulle sue caratteristiche. Ciò è dovuto in parte ai suoi
diversi aspetti ed ai suoi confini mobili. In Irlanda, non esiste un registro
completo delle organizzazioni volontarie e perciò, quando Faughnan e Kelleher (1993) intrapresero uno studio sul settore del volontariato in tre contee dell’Irlanda orientale, selezionarono un campione di organizzazioni da un
elenco compilato dal People in Need Trust, un’organizzazione fondata nel
1988 per raccogliere e distribuire denaro alle organizzazioni di beneficenza.
Oltre 1.000 organizzazioni si sono rivolte al Trust nel 1990 per finanziamenti, fornendo così una lista fra le più complete delle organizzazioni volontarie
operanti nel campo dei servizi sociali. Faughnan e Kelleher hanno studiato
un campione regionale di queste organizzazioni (escludendo ospedali, scuole e le organizzazioni con una spese annua inferiore a 12.500 ECU). Quelle
340
che seguono sono alcune delle caratteristiche fondamentali delle organizzazioni emerse dal loro studio:
-
-
-
la maggioranza delle organizzazioni volontarie esaminate esisteva dal
1970;
due terzi di esse fornivano servizi o risorse;
un terzo si occupava di persone disabili;
meno di un quarto (22%) non aveva personale professionale, quasi i
due terzi (63%) avevano meno di venti dipendenti e un quinto dipendeva dai programmi di occupazione temporanea per tutte le risorse di
personale;
due quinti (41%) servivano una collettività geografica locale;
in più della metà delle organizzazioni (57%) erano coinvolti attivamente
meno di venti volontari o lavoratori non pagati e in un terzo, i volontari
erano coinvolti solamente a livello di comitato di gestione;
più delle metà (57%) delle organizzazioni erano collegate in qualche
modo con la Chiesa cattolica;
quasi un quarto (24%) delle organizzazioni segnalava di non avere un
meccanismo formale di partecipazione e meno di un terzo (31%) aveva
strutture rappresentative democratiche formali.
Le conclusioni tratte da Faughnan e Kelleher comprendono:
-
il ruolo diverso assunto dai gruppi religiosi all’interno del settore;
la mancanza di meccanismi appropriati per la partecipazione dei consumatori;
la mancanza di un quadro politico chiaro per il settore del volontariato;
la natura ad hoc e incerta dei finanziamenti statali;
l’alta dipendenza dai programmi di occupazione temporanea.
L’emergere delle imprese sociali.
341
Come già detto, in Irlanda, le accezioni ‘economia sociale’ e ‘impresa
sociale’ sono divenute solo recentemente di uso comune e sono intese principalmente (come nel programma europeo su Crescita, Competitività e
Disoccupazione) come rivolte a fornire i mezzi per combattere la disoccupazione stabile e per rispondere a bisogni nuovi o non ancora affrontati. Lo
sviluppo delle collettività locali ha fornito il contesto nel quale sono comparse la maggior parte delle attività considerate come imprese sociali.
Si può dire che questo processo sia iniziato con la nascita, negli anni
'70, delle community enterprises quale strategia per combattere la disoccupazione a livello locale, ma fino agli anni '80 tali iniziative hanno ottenuto
scarso supporto o riconoscimento da parte dello Stato. Il primo riconoscimento significativo da parte dello Stato della necessità di sviluppare il settore è stata la creazione, nel 1983, di un Community Enterprise Programme. Tale programma forniva progetti di formazione finanziati, contributi per
lo sviluppo e sovvenzioni per l’assistenza commerciale, oltre a pagare i lavoratori di queste imprese. Nel 1987, esistevano in Irlanda circa 300 gruppi di Community Enterprise, soprattutto nelle aree svantaggiate, che hanno avuto un ruolo essenziale per le strategie di sviluppo delle comunità locali
in tali aree (Donnison et al., pag. 48).
La Community Enterprise è stata anche un elemento costitutivo di sei
dei nove progetti irlandesi del Secondo Programma EC per combattere la
povertà (1985-1989): tre riguardavano le zone rurali occidentali e nordoccidentali dell’Irlanda e gli altri tre l’area di Dublino.
Passando in rassegna le esperienze di Community Enterprise documentate nei primi anni '90, Donnison et al. (1991, pag. 58) osservavano:
l’azione effettiva di molte fra le Community Enterprise considerate risulta essere una forma di assistenza statale alle collettività svantaggiate, prestata con l’intermediazione di un gestore o di un lavoratore dell’impresa.
Alcune delle Community Enterprise considerate non sembrano avere una
"dimensione collettiva" pronunciata, nel senso che non implicano un’ampia
partecipazione della comunità, né una pronunciata dimensione "di impresa",
nel senso della capacità di produrre profitti.
Essi argomentavano che le strategie per la promozione delle
Community Enterprise hanno molte più probabilità di successo se sono
342
parte di un impegno su scala più ampia per lavorare in modo più integrato
con tutti i protagonisti e gli organismi delle comunità locali. Questo punto è
stato reiterato con forza in un rapporto del 1990 in cui si raccomandavano
"...programmi concertati, intensivi, su aree piccole il cui impatto vada al di là
degli effetti separati dei singoli programmi" (National Economic and Social
Council, 1990).
In uno studio relativo alle Community Enterprise di quattro collettività
svantaggiate di Dublino, Kelleher e Whelan (1992) concludevano che è
estremamente difficile creare attività che diano profitti in zone economicamente svantaggiate. I progetti presi in considerazione erano generalmente su
scala ridotta, sottocapitalizzati, con costanti problemi di liquidità e con scarsa redditività. Essi commentavano che in un tale contesto è fuori luogo condizionare il supporto a tali progetti alla capacità effettiva o potenziale di
produrre profitti. Gli organismi di finanziamento dovrebbero sostenere tutta
una serie di attività e di servizi, di cui la collettività possa fruire direttamente.
Fra le attività socialmente utili da essi suggerite rientrano i servizi sociali, i
progetti ambientali e l’assistenza sanitaria self-help.
Nel tentativo di risolvere i problemi legati al perdurare delle condizioni
di svantaggio, il governo irlandese ha introdotto nel 1991 dodici progetti
pilota per rispondere su base locale al problema della disoccupazione di
lungo periodo. Tali progetti hanno comportato la creazione di consigli di
società formati da 18 direttori comprendenti sei rappresentanti rispettivamente della comunità locale, dei partner sociali e degli organismi di quartiere della zona. Ogni comitato è stato legalmente costituito nella forma di
limited company. Nel 1992, l’UE ha fornito finanziamenti attraverso una
sovvenzione globale nell’ambito dei Fondi Strutturali per "sostenere lo sviluppo del potenziale indigeno a livello locale... per sostenere e utilizzare
appieno le iniziative imprenditoriali locali e per promuovere un equilibrato
sviluppo economico, sociale e comunitario di aree locali". Pur avendo come
impegno primario lo sviluppo della collettività in generale, questi comitati
hanno anche un importante coinvolgimento nelle imprese sociali per la fornitura diretta, o per il sostegno nella fornitura, di servizi (Craig, 1994). Nel
Programma di Sviluppo Locale del Piano Nazionale 1994-1999, l’iniziativa
è stata estesa a 35 aree svantaggiate, con un consistente aumento dei finan343
ziamenti. A questi comitati locali è già stato riconosciuto un ruolo importante nell’approccio innovativo ai problemi della disoccupazione di lungo periodo e dell’emarginazione sociale (OCSE, 1996).
Nel settore agricolo, la riforma CAP (Community Agriculture Policy), con l’enfasi da essa posta sulla necessità di diversificazione nelle economie rurali, assieme alla riforma e all’ampliamento dei Fondi Strutturali, ha
dischiuso nuove possibilità di finanziare approcci "bottom-up" per lo sviluppo agricolo a livello di comunità, che comprendono la creazione di nuove
imprese e di nuovi servizi nelle aree rurali. In Irlanda, nel periodo 1988-90,
è stato posto in essere un Programma Pilota di Sviluppo Agricolo Integrato
(con qualche finanziamento dall’UE) per indirizzare politica e risorse verso
le iniziative delle comunità locali. Il Programma LEADER (Liaisons entre
actions de développement de l’économie rurale) è stato promosso nel
1991 dall’UE per "stabilire una rete di gruppi locali per l’azione di sviluppo
dell’economia rurale... [per] trovare soluzioni innovative che servano da
modello per tutte le aree rurali e per assicurare la massima integrazione tra
le misure settoriali". Quando è stato lanciato il LEADER, i potenziali gruppi
sono stati invitati a presentare delle proposte elaborate attorno ad un "Piano
di lavoro" da finanziare con fondi pubblici e privati. Diciassette gruppi sono
stati accettati nel programma LEADER per il periodo 1992-94 e, nel maggio del 1995 è stato approvato il LEADER II, con il coinvolgimento di 37
gruppi.
Nei consigli di amministrazione LEADER si trovano normalmente rappresentati interessi che vanno da quelli della collettività, a quelli pubblici, a
quelli privati. La rappresentanza di organismi statali era cospicua in quasi
tutti i gruppi di LEADER I, come lo era quella degli interessi settoriali e
privati e delle cooperative agricole. Nei gruppi in cui il settore privato era il
partner principale, le attività erano generalmente orientate a sostenere le
nuove imprese o iniziative economiche, con scarsa enfasi sugli obiettivi sociali o della collettività. La maggior parte delle risorse disponibili per
LEADER I è stata spesa per sostenere promotori individuali. Tuttavia, alcuni gruppi che hanno ottenuto i finanziamenti LEADER sono più esplicitamente orientati verso obiettivi sociali o comunitari e sono, o direttamente
344
impegnati nelle imprese sociali, o hanno incoraggiato la creazione o il sostegno di tali attività.
Un altro programma che ha facilitato lo sviluppo di imprese sociali è il
Community Development Programme istituito dal Department of Social
Welfare. Il programma è stato avviato nel 1990 e fornisce i finanziamenti di
base per progetti di sviluppo comunitario in collettività svantaggiate. Ai progetti vengono assegnati finanziamenti triennali per far fronte alle spese essenziali. Nel 1995 sono stati finanziati cinquanta progetti con base in aree
urbane, aree rurali, piccole città e quartieri in aree suburbane. Fra le attività
intraprese dai gruppi ci sono l’assistenza pratica a gruppi, corsi di istruzione
e formazione professionale per adulti e la prestazione di servizi di assistenza
(asili-nido) ai bambini degli utenti del progetto. Alcuni progetti hanno facilitato la costituzione di imprese sociali per rispondere ai bisogni particolari di
gruppi svantaggiati.
Le iniziative comunitarie, come HORIZON, NOW e INTERREG hanno contribuito a creare le condizioni per la nascita di nuove imprese sociali
o hanno consentito ad imprese esistenti di ampliare e consolidare le loro
attività entrando a far parte di questi programmi.
È stato, infine, argomentato che la Traveller Economy è una palestra
per le imprese sociali. I Travellers sono una minoranza che vive in Irlanda
con cultura ed identità distinte e con uno stile di vita nomade. In Irlanda, vi
sono poco più di 4.000 famiglie Traveller. L’economia Traveller è
un’economia di servizi caratterizzata dal commercio, dallo scambio e dal
riciclaggio. È organizzata in modo da conciliarsi con il nomadismo e mirata
alla creazione di reddito con il lavoro autonomo. Il riciclaggio è un’attività
fondamentale ed è stato valutato che i Travellers raccolgono, trasportano e
separano la metà di tutti i rottami, che per l’economia irlandese hanno un
valore finale di 7,5 milioni di sterline irlandesi. Si calcola che questa attività
sia il puntello e il sostegno di circa 400 posti di lavoro nella "comunità stanziale" (Rapporto della Task Force sulla Travelling Community, 1995).
5. Dimensioni del settore delle imprese sociali
345
La classificazione dei sotto-settori economici usata nelle statistiche nazionali irlandesi non comprende le imprese sociali e, pertanto, le dimensioni
e l’importanza di questo settore non sono segnalate nelle statistiche ufficiali.
In Irlanda, non esiste un’altra base di dati per le imprese sociali e finora non
è stato fatto un tentativo esauriente per documentare il settore, né a livello
regionale né a livello nazionale. Ma uno studio recentemente commissionato
sulle Community Business within the Social Economy in Ireland (Mallaghan et al., 1996) fornisce qualche informazione essenziale sulle caratteristiche del settore. Per poter analizzare in qualche modo la gamma delle
attività nell’ambito dell’economia sociale, gli autori hanno compilato una
lista di gruppi "impegnati nel commercio e/o nella fornitura di prestazioni di
servizio, sia a livello locale sia a livello più ampio" delle più diverse estrazioni, ivi compresi i gruppi di comunità, le associazioni locali, le organizzazioni
volontarie, i dipartimenti e le entità governative. In questo modo, sono stati
identificati 489 gruppi e, secondo gli autori, si tratta di una sottostima, perché si sapeva che almeno una regione era sottorappresentata.
Un campione di 97 di questi gruppi hanno partecipato ad un’indagine
telefonica sulle loro attività. Di questi, più della metà (55%) erano ubicati in
aree rurali e più della metà erano stati costituiti negli ultimi cinque anni. La
società era la forma giuridica più diffusa, che rappresentava poco meno dei
due terzi degli interpellati. Fra quelli che hanno fornito dati sulle fonti di reddito, più della metà sono risultati dipendere dal settore pubblico per almeno
il 75% del loro reddito, grazie soprattutto alla loro partecipazione a vari
progetti e programmi. Il reddito annuo totale prodotto da tutti i gruppi del
campione era di 26,5 milioni di ECU. Solo una minoranza (22%) era in
grado di produrre almeno tre quarti del reddito con attività commerciali,
mentre quasi due terzi produceva in questo modo meno di un quarto del
proprio reddito.
Un ulteriore sottogruppo di 27 era formato da quelle definite come
community businesses in base ai seguenti criteri: membership aperta; controllo democratico (un socio, un voto); attività incentrata su benessere/sviluppo economico di una collettività specifica; e profitti a beneficio
della collettività e non dei singoli soci (Mallaghan et al., pag. 42). Queste
erano equamente suddivise in urbane e rurali, erano tendenzialmente costi346
tuite da più tempo, avevano una minore dipendenza dai sussidi del settore
pubblico e producevano più reddito con il commercio, generando un reddito annuo complessivo di 6 milioni di ECU.
Lo studio ha anche rivelato che le imprese sociali forniscono occasioni
di lavoro alle donne, che rappresentano quasi la metà (48%) del personale
amministrativo e l’85% del personale operaio.
Oltre a questi dati limitati, non esiste altra ricerca sistematica che consenta di studiare o di desumere la fetta di mercato, la distribuzione spaziale
e/o le caratteristiche organizzative delle imprese sociali.
6. Le politiche statali
Dato che in Irlanda l’economia sociale non si identifica in un settore
specifico, non deve sorprendere che nessun dipartimento governativo o
ente statale possa essere identificato come specificamente responsabile per
le imprese sociali. In pratica, tutti i dipartimenti governativi forniscono finanziamenti per il vasto settore del volontariato e della collettività. Il Ministero
della Sanità è quello che elargisce la maggior parte dei contributi a questo
settore. Il 40% dell’intero budget dipartimentale va alle organizzazioni volontarie e senza fini di lucro: la parte più consistente dei sussidi va alle organizzazioni che prestano servizi per le persone con infermità mentali poi a
quelle che prestano servizi per l’assistenza ai bambini, agli anziani e alle
persone con infermità fisiche. Le autorità sanitarie finanziano anche prestatori di servizi minori, come i centri per le vittime di stupri e centri per la
donna, organizzazioni per la pianificazione della famiglia e organizzazioni che
forniscono servizi per i tossicodipendenti.
In un documento dal titolo Shaping a Healthier Future: A Strategy
for Effective Healthcare in the 1990s (Per un futuro più sano: una strategia per un’assistenza sanitaria efficace negli anni '90) pubblicato nel 1994, il
Ministero della Sanità ha proposto per la prima volta una struttura per la
connessione fra il settore statutario e il settore volontario nell’assistenza
sanitaria. Ciò prevede accordi di servizio tra i maggiori prestatori volontari
di servizi e le autorità sanitarie, collegando la concessione dei finanziamenti
347
a determinati livelli di prestazione di servizi, aprendo così la strada
all’aumento degli accordi contrattuali formali tra fornitori di servizi e stato.
Ma, dato che gli accordi formali di questo tipo non sono adatti per i gruppi
più piccoli, i finanziamenti in questi casi devono essere adattati alle circostanze. Il documento identifica inoltre un punto debole della prestazione di
servizi sanitari nel fatto che i servizi basati sulla comunità non sono ancora
sviluppati al punto da integrare o sostituire in modo appropriato l’assistenza
istituzionale, o da poter provvedere adeguatamente a chi nella comunità
dipende dagli aiuti.
Il Department of Enterprise and Employment (Ministero per le attività economiche e l’occupazione) è il secondo maggior finanziatore del settore del volontariato e della collettività, attraverso i vari programmi della
FAS - The Training and Employment Authority. Questa organizzazione
è tra l’altro responsabile dell’attivazione di programmi di formazione professionale e di occupazione e del supporto alle imprese cooperative e basate sulla comunità. I programmi sono rivolti in particolare alla disoccupazione
di lungo periodo e all’abbandono precoce della scuola. La FAS è di gran
lunga l’organismo statale più importante coinvolto nel sostegno alle imprese
sociali. Questo sostegno è prestato con misure molto diversificate, sia direttamente che indirettamente. Il supporto diretto avviene principalmente attraverso i programmi FAS Community Enterprise Support e Worker Cooperative Development e quello indiretto attraverso il programma
Community Employment.
Il Community Enterprise Support Programme fornisce sostegno ai
community groups che possono favorire direttamente e indirettamente la
creazione di occupazione redditizia, concedendo contributi per studi di fattibilità e moduli di formazione professionale, assistenza nei costi di gestione
e di amministrazione di nuovi progetti commerciali, sostegno per il salario di
un lavoratore dell’impresa o per costi di consulenza, e sussidi salariali in
determinate circostanze limitate.
Il Worker Co-operative Development Programme assiste chi desidera costituire una cooperativa di lavoratori, fornendo consigli e contributi
per studi di fattibilità e per la formazione professionale, sostegno per
l’assunzione di un direttore e sussidi salariali per un anno. Fornisce, inoltre,
348
lo stesso tipo di aiuto per l’ampliamento di cooperative di lavoratori esistenti.
Il Community Employment fornisce ai disoccupati di lungo periodo
opportunità di lavoro nel settore pubblico, del volontariato o della collettività, normalmente per la durata di un anno. È stato introdotto nel 1994 in
sostituzione di un progetto precedente che esisteva dal 1985. Era stato
sperimentato nelle partnership areas (citate sopra) prima di essere reso
effettivo a livello nazionale. Sono circa 40.000 le persone coinvolte nel
Community Employment (CE), e cioè il 3% circa della forza lavoro. Nel
1995, il 77% dei partecipanti lavorava su progetti di organismi volontari/collettivi e i lavoratori CE sono diventati un punto di forza per molte di
queste attività.
Il Department of Enterprise and Employment coordina inoltre le iniziative comunitarie EUROFORM, NOW, YOUTHSTART e HORIZON,
che forniscono finanziamenti per attività basate sulla collettività e per la formazione professionale. I County Enterprise Board, sotto l’egida di questo
ministero, forniscono assistenza per gli studi di fattibilità e per il capitale ed
anche qualche sussidio d’impiego per i progetti che essi considerano
"commercialmente in grado di produrre profitti". Il loro orientamento principale è però il sostegno ad imprenditori del settore privato.
In Irlanda, uno degli sviluppi più significativi dell’economia sociale negli
ultimi anni è stato il crescente ruolo delle organizzazioni volontarie nel campo dell’edilizia sociale. Grazie ad un progetto di aiuti di capitale, vengono
messi a disposizione delle associazioni edilizie non-profit o volontarie riconosciute prestiti non rimborsabili per aiutare la sistemazione di alloggi da
affittare a persone con necessità particolari, come anziani, disabili e senzatetto. Tali prestiti possono coprire fino al 95% il costo di sistemazione
dell’alloggio, con un limite massimo stabilito. Nel 95% dei casi si tratta di
unità per una o due persone. Le organizzazioni edilizie volontarie hanno
contribuito per il 3% all’approntamento di nuova edilizia popolare nel 1994.
Esistono anche contributi speciali per la creazione di infrastrutture collettive
nei progetti volontari di edilizia agevolata, contributi assegnati per la maggior parte ad organizzazioni che si occupano della sistemazione di anziani,
senzatetto o disabili.
349
Il Department of the Environment (Ministero dell’Ambiente) incoraggia anche le organizzazioni volontarie per l’edilizia abitativa a provvedere
alle necessità edilizie tradizionali con un progetto di sussidi per gli affitti.
Mette inoltre a disposizione delle cooperative edilizie prestiti in blocco ed
incoraggia le autorità locali a facilitare e promuovere queste attività di edilizia cooperativa. Nel documento politico Social Housing -The Way Ahead
pubblicato nel 1995, il Department of the Environment prevede che il
settore volontario e collettivo possa diventare sempre più importante nella
fornitura di edilizia popolare.
Quelli sopra menzionati sono i sussidi più importanti che lo Stato concede al settore, ma ci sono molte altre opportunità di cui le imprese sociali
possono avvalersi per accedere ai sussidi statali. Fra queste, i sussidi alla
formazione professionale forniti dai Vocational Education Committees
del Department of Education, i sussidi per i residenti delle comunità Gaeltacht (di lingua irlandese) da parte del Department of Arts, Culture and
Gaeltacht and Udaras na Gaeltachta, il programma Community Development del Department of Social Welfare, assistenza e programmi di
sovvenzione gestiti dalla Combat Poverty Agency, e servizi di sostegno
forniti dall’Area Development Management (ADM), che coordina le aziende a partnership di cui si è parlato sopra.
Inoltre, le iniziative dell’UE, LEADER e INTERREG, ed il programma
Peace and Reconciliation possono fornire supporto diretto alle imprese
sociali o, come già specificato, creare le condizioni per la loro affermazione.
Il programma Part-Time Job Opportunities è un programma pilota
diretto dalla Conference of Religious in Ireland (CORI) e dall’Institute
for Action on Work and Employment in collaborazione con il Department of Enterprise and Employment. Questo programma crea posti di
lavoro part-time per disoccupati. I lavori devono avere una valenza pubblico-sociale e devono essere svolti per amministrazioni locali, unità sanitarie
locali, enti della pubblica istruzione, organizzazioni/gruppi volontari/collettivi.
Per un lavoro, il programma prevede un pagamento secondo le "tariffe correnti" e i partecipanti ricevono una paga settimanale equivalente ai compensi
pagati ai partecipanti al programma CE. In questo progetto, la maggior
parte dei partecipanti lavora in quella che a grandi linee può essere definita
350
come economia sociale, in campi quali l’arte, lo sport, l’assistenza agli anziani, la tradizione e la cultura, l’ambiente, ecc. Il programma sarà realizzato
fino al 1997, quando ne verrà fatta una valutazione per decidere sul suo
futuro.
7. Problemi e prospettive
Hart e MacFarlane (1996) sostengono in un recente rapporto che la
concessione di supporti finanziari alle imprese sociali è discontinua e incompleta. Essi sottolineano la mancanza di accesso a fondi d’investimento capitale e l’atteggiamento piuttosto scettico delle organizzazioni di finanziamento
nei confronti delle "imprese collettive", nonché le differenti priorità date alle
imprese sociali dalle Partnership e dai County Enterprise Boards. Il National Economic and Social Forum Report ha anche riscontrato che i
bassi livelli di investimento e la difficoltà di avere accesso ai finanziamenti
sono una delle molte barriere che ostacolano lo sviluppo dell’economia
sociale in Irlanda. Molti dei servizi sono attualmente forniti dalle persone
nelle loro stesse case o in nero. Altri ostacoli sono:
-
un "cuneo fiscale" ad effetto molto alto su taluni servizi, grazie al combinarsi di tasse sul lavoro e di aliquote IVA;
- l’alto costo "extra-salariale" dei lavori, soprattutto dei lavori a bassa
remunerazione;
- la natura spesso intermittente dell’attività svolta;
- l’accesso frammentario e limitato all’intera gamma di sovvenzioni ufficiali e di programmi tradizionali e l’assenza di strutture governative decentrate a livello locale e dotate di risorse, come invece avviene in altri
Paesi;
- l’incapacità del sistema fiscale e previdenziale di adeguarsi ai modelli
occupazionali del settore.
Nonostante la limitatezza dei dati disponibili per la compilazione del
presente rapporto e la relativa scarsità di dibattito accademico o pubblico
351
sulle imprese sociali in Irlanda, è possibile individuare alcuni problemi ed
istanze che sono emersi e che richiedono ulteriore approfondimento.
1. La mancanza di chiarezza riguardo al concetto di economia sociale e di
impresa sociale significa che non esiste il contesto che possa fornire le
informazioni sul settore. Ciò crea una sorta di tautologia, nel senso che
la stessa impercettibilità del settore significa che le imprese sociali possono essere considerate poco importanti o non meritevoli di seria attenzione.
2. L’Irlanda ha una rete molto estesa di organizzazioni volontarie che si
occupano della prestazione di servizi. Infatti, lo Stato non ha mai avuto
il monopolio nella prestazione di servizi, ma si è sempre affidato al settore del volontariato per l’erogazione di una serie di servizi. Le imprese
sociali sono genericamente collocate nell’ambito del settore "volontario
e collettivo", ma al suo interno è necessario distinguere i diversi tipi di
erogazione di servizi, soprattutto per quanto riguarda i rapporti delle
organizzazioni con lo Stato. Ciò richiede investigazioni empiriche per
individuare i sistemi di classificazione adeguati.
3. È chiaro che lo Stato è attualmente impegnato a sviluppare accordi
contrattuali più formalizzati con i fornitori di servizi. Se, da una parte,
ciò ha molti aspetti positivi, compresa la garanzia di maggiore responsabilità, alla fine può cambiare la natura di molte organizzazioni e i loro
rapporti con gli utenti.
4. In Irlanda, gli ordini religiosi cattolici hanno avuto una grossa parte nella
fornitura di servizi sociali, ma il loro ruolo sta cambiando in seguito al
declino delle vocazioni religiose, con la conseguente riconsiderazione
della loro missione. Il coinvolgimento religioso è diminuito considerevolmente, passando da un ruolo primario istituzionale su vasta scala ad
un maggiore coinvolgimento in servizi minori, su base locale. Ne è seguita un’accresciuta secolarizzazione dei servizi iniziati dagli ordini religiosi, con implicazioni per le strutture organizzative, per la salvaguardia
dell’utente e per la responsabilità.
5. Mentre in Irlanda c’è una forte tradizione di volontariato, in base alle
scarse informazioni disponibili sembra esserci un impegno relativamente
352
6.
7.
8.
9.
10.
debole per quanto riguarda la partecipazione da parte degli utenti. Le
organizzazioni del tipo "economia sociale", caratterizzate da un’offerta
di strutture democratiche, possono fornire tale partecipazione (e conseguente protezione degli interessi dei consumatori) assieme ad una
prestazione mirata dei servizi.
I tentativi di sostegno alle imprese sociali che siano basati su criteri
inadeguati (per quanto riguarda la produttività e la capacità di produrre
profitto) non sono destinati ad avere molto successo. Quando si vogliano individuare misure di supporto a questo settore, è necessario dare priorità alla capacità di sostentamento ed al valore sociale.
Dato l’alto grado di dipendenza dai sussidi (diretti o indiretti) che risulta
in modo evidente dalla casistica dell’Irlanda, e in particolare l’utilizzo di
programmi come il Community Employment per fornire di personale
le imprese sociali, è necessario chiedersi se tale sussidio sia indispensabile perché le imprese sociali possano mantenere un orientamento sociale e rispondere a bisogni particolari. Per assicurare il sostentamento
è necessario che ci sia un mix adeguato di reddito guadagnato e sussidio statale.
Sulla base del coinvolgimento delle imprese sociali nei settori esistenti,
in particolare in quelli dell’ambiente, dell’assistenza sociale, dell’edilizia
agevolata, dell’assistenza ai bambini, dello sviluppo locale e rurale, è
necessario valutare più a fondo se le imprese sociali possano costituire
il modo più efficace per erogare una serie di servizi locali, alcuni dei
quali sono stati fin qui forniti dallo Stato.
Coloro che hanno esaminato il settore sono concordi nell’affermare che
i sostegni alle imprese sociali devono essere basati su una conoscenza
più approfondita delle loro caratteristiche e delle loro esigenze e che un
pacchetto di supporti integrati ha molte probabilità di essere efficace.
Da ultimo, nel caso irlandese l’esperimento con le Partnership locali
sta fornendo un importante contesto di agevolazione per lo sviluppo
delle imprese sociali. La collocazione locale delle Partnership e la loro
conseguente flessibilità nel rispondere alle condizioni locali creano un
terreno favorevole per lo sviluppo dell’economia sociale.
353
354
Capitolo IX
ITALIA
di
Marco Maiello
355
356
1. Struttura giuridica
1.1 Le forme dell'impresa sociale
Solo in tempi recenti hanno cominciato a diffondersi in Italia analisi approfondite e ricerche empiriche sull'insieme delle organizzazioni non profit e
sul terzo settore, intendendo con questo termine quella parte del non profit
che ha origine nella società, che produce beni relazionali e che assegna
priorità alla funzione di solidarietà (Donati, 1996). L'interesse crescente è
dovuto sia allo sviluppo impetuoso del terzo settore, sia al ruolo che esso
potrebbe svolgere nella costruzione di un moderno welfare mix.
In Italia non esiste una normativa organica per il non profit o per il terzo settore, manca ad esempio una forma giuridica tipica come l'Association
Sans But Lucrative belga (Cartabia, Rigano, 1996). I punti di riferimento
sono quindi, oltre a quelli generali rappresentati dalla Costituzione e dal
Codice Civile, alcuni interventi legislativi che riguardano specifiche forme
organizzative. Uno di questi interventi ha dato riconoscimento giuridico alla
forma prevalente assunta dall'impresa sociale in Italia: la cooperativa sociale.
In generale, indipendentemente da un loro preciso riconoscimento giuridico, si è soliti articolare il complesso mondo del terzo settore in quattro
grandi famiglie:
•
•
•
•
il volontariato organizzato;
le cooperative sociali;
le associazioni a finalità sociale;
le fondazioni a finalità sociale.
Le analisi sul terzo settore sono concordi nel ritenere che negli ultimi
anni ciascuna di queste forme organizzative si sia creata un proprio spazio
specifico di intervento1. Per quanto concerne le organizzazioni di volontaria1
BORZAGA (1991); CECOP , CGM (1995); BARBETTA (1996); ROSSI (1996).
357
to, occorre distinguere tra la cosiddetta "azione volontaria" e volontariato
sociale organizzato. In questa seconda tipologia rientrano i gruppi organizzati, costituiti prevalentemente da volontari, cioè da "persone che, oltre alla
normale occupazione, impegnano gratuitamente tempo, capacità e risorse,
in modo continuativo, per rispondere a una o più esigenze e forme di disagio sociale, a favore di chiunque ne sia investito". Le organizzazioni di volontariato si sono concentrate sull'offerta di servizi difficilmente vendibili, in
cui le capacità di relazione rappresentano l'elemento fondamentale.
La cooperazione sociale, forma tipica del contesto italiano, si è sviluppata allo scopo di fornire servizi che richiedono complessità organizzativa e
professionalità, garantite tramite l'impiego di personale retribuito (oltre che
di volontari).
Le associazioni, pur prive di una chiara configurazione giuridica (ad esempio manca ancora una precisa distinzione tra associazioni a finalità sociale e associazioni con scopi privati), hanno occupato uno spazio specifico
nel favorire azioni di reciprocità, tendenzialmente senza vendere le propri
prestazioni e con un utilizzo minimo di personale remunerato. Anche l'associazione, tuttavia, pur non essendo una forma idonea ad operare imprenditorialmente, sta sperimentando una evoluzione produttiva. Per quanto concerne questa evoluzione, possono essere rintracciate due linee di pensiero:
la prima richiede una trasformazione della forma giuridica che ne rafforzi la
possibilità di produrre e vendere servizi; la seconda vede sfociare l'aspetto
produttivo dell'associazionismo nella cooperazione sociale. In questo secondo caso la trasformazione dovrebbe esser da associazione in cooperativa.
Le fondazioni a finalità sociale hanno da tempo una forte capacità di
strutturarsi e di operare in modo continuativo e professionale, legate, nella
maggior parte dei casi, alla gestione di un patrimonio. Infatti nelle fondazioni
l'aspetto patrimoniale prevalente rispetto all'aspetto associativo.
In Italia la forma largamente prevalente assunta dall'impresa sociale è
quella della cooperativa sociale. Come abbiamo visto è possibile rintracciare associazioni che sono potenzialmente imprese sociali o che ne hanno già
assunto alcune caratteristiche, tuttavia è probabile che molte di loro optino
358
per la forma cooperativa, almeno per la parte di produzione e vendita di
servizi.
Esistono altre organizzazioni appartenenti al terzo settore (associazioni,
fondazioni, enti morali) gestite con un approccio di tipo imprenditoriale, ma
la cui finalità principale non è produrre e vendere servizi. Allo stesso tempo
esistono enti (ospedali, università) che assumono forma di organizzazioni
non profit e che vendono servizi, ma la cui finalità sociale di tipo solidaristico appare più difficile da rintracciare, la cui articolazione della base sociale
appare troppo ristretta e le cui dimensioni appaiono troppo grandi per garantire un'effettiva partecipazione democratica, una tutela formale e sostanziale degli utenti e per evitare forme occulte di distribuzione degli utili.
In ragione del fatto che la finalità sociale, il momento della vendita, il
controllo democratico e la tutela degli utenti risultano elementi essenziali
perché vi sia impresa sociale, appare corretto concentrarsi sull'esperienza
della cooperazione sociale. Tra le organizzazioni di tipo solidaristico che
maggiormente si sono diffuse in Italia negli ultimi vent'anni, le cooperative
sociali, sviluppatesi progressivamente soprattutto negli anni '80, rappresentano una componente significativa dell'offerta di servizi sociali nel nostro
paese.
1.2 Impatto sulla legislazione e conseguenze giuridiche dell'emergere delle imprese sociali
In questo paragrafo ci si occuperà principalmente della configurazione
giuridica assunta dalla cooperazione sociale in Italia.
L'emergere e il rafforzarsi della cooperazione sociale ha sollecitato una
definizione giuridica del fenomeno fin dagli anni '80. Tuttavia i disaccordi tra
i gruppi parlamentari e una fine anticipata di legislatura rimandarono al 1991
l'approvazione di una legge nazionale. Nello scorso decennio sono state
comunque promulgate un certo numero di leggi regionali riguardanti le cooperative sociali che cercavano di definire un quadro di riferimento per la
loro attività e prevedevano varie forme di incentivo.
359
La legge 8 novembre 1991 n. 381 "Disciplina delle cooperative sociali"
è il riferimento legislativo fondamentale per l'impresa sociale in Italia. Essa
dà riconoscimento e piena cittadinanza alla cooperazione sociale e, pur
scontando alcuni limiti di rilievo, apporta numerose e significative innovazioni nel campo dell'imprenditoria, della cooperazione, delle politiche sociali e
del terzo sistema. L'articolo 1 della legge rappresenta la sintesi e il
riferimento interpretativo principale di tutta la legge (Scalvini, 1991).
Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale
della comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini
attraverso:
a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi;
b) lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di
servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Tutti gli articoli della legge vanno letti alla luce dello scopo della cooperativa sociale. In primo luogo va sottolineato che l'articolo contiene l'affermazione che la cooperativa sociale non persegue l'interesse privato di un
singolo o di un gruppo, ma l'interesse generale della comunità. Si riconosce
che un soggetto privato, in quanto imprenditore, si dedichi alla produzione e
alla vendita di beni e di servizi, non tanto per perseguire propri interessi
quanto per realizzare uno scopo di carattere collettivo. Va sottolineato che
la cooperativa non perde la propria caratterizzazione di privata, assumendone una di tipo pubblico, ma è chiamata esplicitamente a realizzare quella
"funzione sociale" riconosciuta dalla Costituzione italiana.
Il riferimento alla comunità come ambito entro il quale è possibile
identificare quell'interesse generale al quale si riferisce l'azione della
cooperativa è il secondo elemento che occorre mettere in rilievo. La legge
sollecita un forte radicamento territoriale e la capacità di adeguarsi a
contesti
Come
complessi.
terzo elemento direttamente espresso dall'articolo 1 va sottolineato il riferimento alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini: tale riferimento è di carattere globale e generale. La globalità è espressa dall'assenza di riferimenti a bisogni specifici; per evidenziare che le cooperative non possono essere semplici gestori di servizi: il riferimento è inve360
ce alla promozione e all'integrazione come orientamenti costanti dell'azione
cooperativa. La generalità è invece espressa dal riferimento ai cittadini, vale
a dire non soltanto alle persone in situazione di svantaggio bensì a tutti coloro che abbiano bisogno di un supporto alla crescita personale o sociale.
All'interno di questo ampio universo, si situano anche i soggetti svantaggiati,
per alcuni dei quali è prevista anche una specifica forma di intervento,
l'inserimento lavorativo.
Come è possibile vedere l'art. 1 contiene infatti anche una definizione
del tipo di attività delle cooperative sociali. Le cooperative sociali di tipo a)
ai sensi della legge 381/91 sono quelle che costituiscono l'oggetto principale
del presente rapporto.
Va sottolineato infine che l'articolo 1 della legge appare un superamento del concetto di mutualità che ha tradizionalmente caratterizzato il movimento cooperativo. Il principio mutualistico riconosce che categorie o
gruppi di individui sono portatori di interessi caratterizzati da forte omogeneità e suscettibili di soddisfacimento attraverso un'azione organizzata svolta
di comune accordo ed in forma di reciproco sostegno. L'attuazione in forma imprenditoriale di questo principio costituisce il carattere distintivo della
cooperazione ordinaria. Nella cooperazione sociale la situazione è piuttosto
diversa l'azione imprenditoriale è rivolta al perseguimento di finalità di tipo
solidaristico, caratterizzate cioè non dal bisogno di specifici gruppi o categorie, ma dall'interesse generale della società.
Una concezione di questo tipo introduce una novità rilevante all'interno
del più generale dibattito sugli obiettivi e le finalità dell'impresa. L'impresa
sociale rappresenta una specie di inversione speculare tra i fini e i vincoli/opportunità, rispetto all'impresa ordinaria. Per l'impresa ordinaria, infatti, il
fine è la crescita economica nel medio lungo periodo in condizioni di buona
redditività (sorta di mediazione tra l'obiettivo di mantenere e sviluppare le
quote di mercato tipico dei managers e quello di vedere remunerato il capitale attraverso la distribuzione dei profitti, tipico degli azionisti), mentre la
soddisfazione dei diversi interlocutori sociali (lavoratori, comunità locale,
tutela ambientale, ecc.) rappresentano altrettanti vincoli e comunque delle
condizioni per rendere possibile nel tempo la realizzazione dello scopo
naturale.
361
Per l'impresa sociale invece la buona gestione economica e la redditività rappresentano altrettanti strumenti per massimizzare la propria utilità sociale dal momento che la sua finalità è perseguire l'interesse generale della
comunità di appartenenza, ossia di produrre, sotto varie forme, benefici a
favore della collettività.
Accanto agli elementi positivi sopra descritti vanno tuttavia rilevati alcuni limiti importanti della legge 381/91, tre in particolare (AA.VV., 1994b):
•
i limiti alla presenza di soci volontari: il fatto che i soci volontari non
possano andare oltre il 50% del totale della base sociale rappresenta
un inutile elemento di rigidità, soprattutto per le nuove cooperative, e
ostacola quell'articolazione della base sociale che rappresenta una delle
garanzie più forti a tutela della finalità sociale delle cooperative;
•
il non aver previsto forme esplicite di tutela dell'utenza, che avrebbero
avvantaggiato le cooperative nei rapporti con gli enti pubblici e costituito un argine al pericolo che iniziative di carattere speculativo scelgano
la formula della cooperazione sociale;
•
una visione troppo selettiva. Per quanto riguarda le cooperative di inserimento lavorativo la loro azione è prevista solo in relazione a persone
chiaramente svantaggiate e il cui svantaggio sia stato in qualche modo
"certificato", mentre non è incentivata l'iniziativa a favore di quella più
ampia fascia di cittadini che pur non vivendo in situazione di grave emarginazione e sofferenza esprimono comunque varie esigenze di benessere e sicurezza sociale. Per quanto riguarda la gestione di servizi la
tipologia riconosciuta dalla legge appare troppo ristretta; più vasta è infatti la gamma di servizi alla persona, alla famiglia e alla comunità che
avrebbero potuto essere vantaggiosamente gestiti in forma di cooperativa sociale, si pensi ad esempio ai servizi ambientali, di certificazione
dei prodotti, ai servizi culturali.
La legge 381/91 prevede che le Regioni emanino provvedimenti attuativi, istituiscano appositi albi e adottino convenzioni tipo. Nel 1992 solo una
Regione ha promulgato una legge regionale sulla cooperazione sociale
(Friuli Venezia-Giulia), 6 nel 1993 (Valle d'Aosta, Lombardia, Liguria,
Umbria, Puglia e Basilicata), 5 nel 1994 (Piemonte, Veneto, Emilia Roma362
gna, Toscana, Marche). Tra il 1995 e il 1996 altre due Regioni (Lazio e
Trentino Alto-Adige). Non tutte le 20 Regioni italiane hanno una legislazione propria sulla cooperazione sociale.
Una grande importanza riveste anche la legge 11 agosto 1991 n. 266
cioè la legge quadro sul volontariato. Non ci occuperemo qui di tutte le
questioni inerenti la parte definitoria della legge che hanno suscitato un ampio dibattito e numerosi rilievi critici. Ci preme invece sottolineare che la
legge si sforza di definire i rapporti tra pubbliche amministrazioni e volontariato organizzato: le due leggi promulgate nel 1991, la 266 e la 381, hanno
avviato un processo di riconoscimento giuridico preciso delle organizzazioni
di terzo settore, pur in assenza di analoghi interventi riguardanti le associazioni e le fondazioni.
Dal punto di vista fiscale il Governo sta lavorando al riordino della disciplina tributaria delle organizzazioni che possono essere fatte rientrare nel
settore non profit. L'intendimento del Governo2 è quello di razionalizzare
l'intero settore degli enti non lucrativi, ponendo mano in primo luogo alla
ridefinizione degli enti considerati non commerciali ai fini tributari e quindi,
all'interno di tale più ampia definendo la nuova categoria "organizzazioni non
lucrative di utilità sociale" (ONLUS), sulla base di precisi criteri di meritorietà, che si caratterizzano rispetto agli enti non commerciali per la loro esclusiva finalità sociale che orienta la loro attività alla soddisfazione di soggetti esterni piuttosto che di coloro che ne fanno parte. Non potranno essere annoverati tra le ONLUS gli enti pubblici e le società commerciali diverse da quelle cooperative.
2
Si veda la Relazione alla delega legislativa in materia di enti non commerciali e organizzazioni non lucrative di utilità sociale.
363
2.1 Origini, storia ed evoluzione recente delle imprese sociali
Uno degli elementi di maggiore originalità che caratterizza l'esperienza
italiana è rappresentato dal fenomeno delle cooperative sociali. Sviluppatesi
progressivamente a partire dagli anni settanta e soprattutto nel corso degli
anni ottanta esse rappresentano oggi un parte consistente della spesa per
politiche di welfare. E' stato stimato (McKinsey, 1994) che nel 1993 circa
il 13% della spesa pubblica socio-assistenziale in Italia è stata impiegata in
corrispettivi per prestazioni svolte da cooperative sociali.
Attualmente esistono circa 2.500 cooperative sociali operanti in ogni
regione d'Italia, al cui interno sono impiegate come lavoratori circa 50.000
persone e 15.000 volontari. Centinaia di migliaia di persone ricevono stabilmente sostegno. In pochi anni è stata creata una realtà con un fatturato
consolidato vicino ai 2.000 miliardi all'anno.
Questo sviluppo può essere considerato frutto di tre tendenze di fondo:
1. crisi e ridefinizione delle politiche di welfare. Il welfare italiano presenta un carattere contraddittorio: da un lato, infatti, presenta caratteristiche di incompletezza e una generalizzata carenza nell'offerta di servizi;
dall'altro si è sforzato di rispondere a requisiti del modello universalistico attraverso un'interpretazione totalizzante della protezione sociale in
termini di esclusiva offerta pubblica. Il risultato è stato diverso dalle aspettative: un'offerta quasi monopolistica, burocratizzata e costosa. A
ciò si deve aggiungere un grave effetto di deresponsabilizzazione dei
cittadini (singoli e associati) che ha determinato il diffondersi di
comportamenti opportunistici e di un rapporto distorto tra utenti e
istituzioni. La cooperazione sociale nasce su iniziativa di gruppi di
cittadini auto-organizzati che intendevano condurre in modo innovativo
e partecipato interventi sociali più rispondenti ai bisogni della comunità
locale e delle persone svantaggiate;
2. sviluppo ed evoluzione del terzo sistema. Lo sviluppo della cooperazione sociale va collocato nel più generale sviluppo del terzo settore cui
364
si è fatto riferimento in precedenza e soprattutto della sua evoluzione in
senso più marcatamente produttivo, sostenuto anche da una crescente
riflessione sui vantaggi delle organizzazioni non profit rispetto alle imprese ordinarie e alla pubblica amministrazione. I problemi non sono
tuttavia mancati: permane una certa diffidenza verso forme più imprenditoriali di organizzazione a finalità sociale e verso criteri di razionalità
economica; si riscontrano ancora fragilità organizzativa e strategica; sopravvivono pericolose forme di dipendenza dal sistema politico;
3. recupero di valori solidaristici all'interno del movimento cooperativo.
Nel secondo dopoguerra il movimento cooperativo italiano ha spesso
scontato due limiti strategici: una sorta di sudditanza verso modelli tradizionali d'impresa, cui è corrisposta una minore capacità di perseguire
finalità sociali; un'eccessiva vicinanza al sistema dei partiti, che ha avuto
come effetto un indebolimento dell'efficienza. A partire dagli anni settanta, anche come reazione a questi limiti, si è cominciato a sperimentare l'utilizzo della forma cooperativa per organizzare, senza finalità di lucro, servizi di interesse collettivo, in particolare in favore delle persone
emarginate. Questo da un lato ha dimostrato che la forma cooperativa
poteva essere usata anche per la produzione di servizi di welfare; dall'altro ha introdotto una concezione più ampia dell'impresa cooperativa
aggiungendo agli aspetti mutualistici un carattere solidaristico inedito.
La tabella seguente mostra i risultati di un'indagine condotta dal Consorzio Nazionale delle Cooperative Sociali "Gino Mattarelli" nel 1993 (d'ora in poi "indagine CGM/93") e riguardante oltre 600 cooperative sociali
(AA.VV., 1994).
365
Tabella 1: Principali dati delle cooperative sociali suddivisi per Centrale di adesione
FEDERSOLIDARIET ÀLEGA COOPERATICONFCOOPERATIVE
VE
Numero cooperative osservate, di cui:
Cooperative sociali di tipo A
Cooperative sociali di tipo B
Cooperative sociali miste
Fatturato complessivo 1992 (milioni)
Fatturato medio 1992 (milioni di lire)
Numero lavoratori ordinari (soci e non)
Numero medio lavoratori ordinari (soci e
non)
Numero volontari (soci e non)
Numero medio volontari (soci e non)
466
290
88
88
314.765
675
9.812
21
157
105
14
38
238.389
1.518
7.440
47
5.842
13
590
4
I dati sopra riportati e una serie di riflessioni condotte nell'ambito degli
organismi di rappresentanza della cooperazione sociale, consentono l'individuazione di due distinti modelli di cooperazione sociale sostanzialmente
riconducibili alle due grandi centrali cooperative. Il primo modello prevalente nelle cooperative aderenti a Federsolidarietà, può essere definito di tipo
solidaristico; il secondo, più adatto a rappresentare le cooperative della
Lega, di tipo autogestionario. Ovviamente si tratta di schematizzazioni e
come tali non sono in grado di rappresentare la complessità delle forme
organizzative della cooperazione sociale.
Nel modello solidaristico:
•
•
viene posta maggiore enfasi sulla finalizzazione solidaristica dell'iniziativa;
viene sottolineato e ricercato il legame con la comunità locale, anche
attraverso una forte integrazione con il volontariato;
366
•
•
•
•
si sostengono meccanismi di sviluppo attraverso il contenimento dimensionale; quando una cooperativa è cresciuta a sufficienza tende a sdoppiarsi;
viene privilegiata la specializzazione in uno specifico settore di intervento (ad esempio, solo a favore di minori in difficoltà);
sono di gran lunga privilegiati i servizi territoriali e domiciliari, anche a
causa delle quasi sempre limitate disponibilità patrimoniali;
si individua nel consorzio su base territoriale lo strumento attraverso cui
condurre integrazione imprenditoriale e a cui attribuire lo svolgimento di
alcuni servizi generali (anche in ragione della piccola dimensione delle
cooperative).
In sintesi il modello solidaristico è caratterizzato dal convincimento che
la qualità dei servizi passi attraverso una scelta di specializzazione, di
territorialità e di piccola dimensione.
Il modello autogestionario di cooperazione sociale presenta tratti per
certi versi alternativi a quelli propri del modello solidaristico. In questo modello:
•
viene attribuita prioritaria attenzione agli aspetti mutualistici dell'iniziativa
cooperativa;
•
si attribuisce notevole importanza alla capitalizzazione della cooperativa
e alla sua possibilità di accesso al credito;
•
si pone anche attenzione a servizi di tipo residenziale, potendo sovente
vantare una buona disponibilità finanziaria e di infrastrutture;
•
si prospetta lo sviluppo attraverso l'espansione della stessa cooperativa, anche diversificando l'azione a favore di più categorie di utenti;
•
i servizi generali vengono gestiti internamente.
Pur non disconoscendo il valore della solidarietà e l'importanza di un
legame con i cittadini, le cooperative che si rifanno a questo modello sottolineano soprattutto l'importanza di una forte e autogestita compagine sociale, capace di offrire professionalità specifiche e in grado di affrontare una
vasta gamma di bisogni sociali.
367
Nel comparare i due modelli, va sottolineata l'esistenza di un processo
di integrazione operativa che sta portando, in diverse situazioni, ad una ibridazione delle forme organizzative prevalenti. In ogni caso, come è proprio
dell'esperienza cooperativa, le configurazioni liberamente assunte dalle imprese sociali stanno sperimentando sul campo la loro capacità di rispondere
ai bisogni degli utenti e la loro tenuta organizzativa.
2.3 Modalità attraverso le quali le imprese sociali tutelano gli utenti
Le cooperative sociali sono sottoposte ad un vincolo parziale nella distribuzione degli utili al pari delle altre forme cooperative. Tuttavia la forma
di tutela degli utenti che appare dare maggiori garanzie è quella dell'articolazione della base sociale delle cooperative che passa attraverso un allargamento agli utenti, ai loro familiari e al rafforzamento della presenza di volontari. Esistono infatti tre principali categorie di soci delle cooperative sociali:
•
soci prestatori, cioè quei soci che ricavano dalla partecipazione alla
cooperativa una qualche forma di remunerazione (soci lavoratori ordinari, soci che hanno un rapporto di prestazione professionale, chi riceve un compenso come amministratore) o comunque un'utilità economica come coloro che svolgono un'attività non retribuita nell'attesa che si
crei un'opportunità di lavoro remunerato, o coloro che ricevono come
corrispettivo dell'attività svolta prestazioni in natura (vitto, alloggio);
•
soci fruitori, cioè quei soci che ottengono, grazie all'attività specifica
della cooperativa, il soddisfacimento di un loro bisogno. Si tratta delle
persone in situazioni di svantaggio, degli utenti dei servizi della cooperativa e i loro familiari;
•
soci volontari.
L'articolazione della base sociale può avvenire anche grazie all'allargamento ad altri enti e organizzazioni con finalità sociali.
Infine le cooperative sociali stanno dotandosi di forme trasparenti di
contabilità sociale. Le imprese sociali sono imprese nelle quali la responsa-
368
bilità sociale è più netta ed evidente. Esse devono "esternare questa loro
diversità, non solo nei servizi prodotti, nell'organizzazione interna, nell'articolazione della base sociale, ecc., ma anche nelle modalità di rendicontazione.
3. La dimensione del fenomeno
3.1 Numero delle imprese sociali, livelli occupazionali, quote di
mercato
Presentiamo innanzitutto i dati riguardanti le organizzazioni non profit
italiane, nell'ambito di una ricerca comparata coordinata da Salamon e Anheir dell'Institute for Policy Studies della Johns Hopkins University (Barbetta, 1996). Questa ricerca ha escluso dalla rilevazione tutto il settore cooperativo con l'eccezione delle cooperative sociali. Ciò ha portato, a nostro
avviso, a sottostimare il peso del settore non profit in Italia. In ogni caso, i
dati raccolti in questa ricerca fanno fare un passo avanti decisivo nell'analisi
delle organizzazioni senza scopo di lucro e ci permettono di condurre alcune riflessioni sulle potenzialità dell'impresa sociale. La tabella che segue
sintetizza alcune delle grandezze relative alle organizzazioni non profit articolate per settore di intervento.
369
Tabella 2: Organizzazioni non profit: tipologie e risorse
SETTORI
Attività culturali
e artistiche
Attività ricreative
Club
Cultura e ricreazione
Istruzione primaria
e secondaria
Istruzione universitaria
Formaz. profess.
e degli adulti
Ricerca
Educazione e ricerca
Ospedali generici
e riabilitativi
Altri servizi sanitari
Sanità
Servizi sociali
Sostegno ai redditi,
beneficenza
Assistenza sociale
Ambientalismo
Promozione della
comunità locale
Promozione e tutela
diritti civili
Intermediari
filantropici
Attività internazionali
Org. Imprend.
profess. e sindac.
Totale
1
2
OCCUPATI
(ULS) 1
VOLONT ARI 2
(ULS)
ENTRATE
(MILIONI DI
LIRE)
8.745
17.491
15.459
27.781
18.342
8.090
113
26.545
30.389
43.787
17.705
91.881
2.091.126
1.244.884
49.920
3.385.930
10.684
59
52.664
8.210
26.200
7
2.414.369
647.029
1.636
91
12.470
55.580
2.751
119.205
1.330
336
27.874
2.449.656
73.858
5.584.911
224
1.541
1.765
9.395
51.674
7.466
59.140
139.249
4.058
34.632
38.690
101.110
4.083.926
753.925
4.837.851
6.065.493
225
9.620
274
317
139.566
978
5.836
106.946
4.804
133.918
6.199.411
61.302
668
18.996
8.895
473.183
746
8.841
5.074
734.175
157
335
2.187
6.045
426
4.648
502.012
481.557
n.d.
36.625
13.713
6.300.200
52.280
381.503
289.238
28.560.532
N. ORGANIZZAZIONI
I dati sono espressi in unità di lavoro standard cioè in tempi pieni equivalenti.
Tra i volontari sono stati inclusi gli obiettori di coscienza e, arbitrariamente, i lavoratori
comandati da altre organizzazioni, che però sono un numero non trascurabile solo per i sindacati.
370
Fonte: Barbetta, 1996
Al di là del peso dei vari settori in termini di entrate e di occupazione,
sembra interessante soffermarsi su alcune caratteristiche che possono rimandare alla definizione di impresa sociale. Per la capacità di attivare lavoro remunerato, approssimata dalla dimensione media delle organizzazioni,
dovrebbero essere prese in considerazione l'istruzione primaria e secondaria, la formazione professionale, gli altri servizi sanitari, i servizi sociali e la
promozione della comunità locale. Il peso del volontariato fornisce ulteriori
indicazioni: troppo alto fa propendere per organizzazioni scarsamente orientate alla vendita, troppo basso, fa pensare ad una debole finalità sociale.
In questo senso le organizzazioni che si occupano di istruzione primaria
e secondaria, potrebbero rispondere ad alcuni aspetti della definizione di
impresa sociale, tuttavia sono in larga maggioranza scuole ed istituti privati
che certamente non presentano le caratteristiche di finalità sociale, controllo
e partecipazione democratici, tutela degli utenti. La formazione professionale in realtà ha dimensione media piuttosto elevata e presenza di volontari
piuttosto scarsa, inoltre queste iniziative hanno spesso scarsa autonomia
dipendendo da grosse istituzioni formative.
Il peso del volontariato è molto rilevante per i servizi sociali, settore che
presenta dimensioni medie interessanti in termini di occupati, tuttavia esso
può essere considerato frutto di situazioni molto diversificate: accanto ad
organizzazioni molto tradizionali si può riscontrare la presenza di organizzazioni più orientate alla produzione. Questa ipotesi è suffragata dall'analisi
delle entrate delle organizzazioni non profit (tab. 6) la quale mostra che un
quarto delle entrate dei servizi sociali provengono dalla vendita di beni e
servizi.
Gli altri servizi sanitari sono caratterizzati da troppo elevata presenza di
volontari (rapporto 5 a 1 con i lavoratori remunerati). Le organizzazioni che
si occupano della promozione della comunità locale presentano caratteristiche perfettamente rispondenti a quelle dell'impresa sociale: dimensione media di 30 occupati; presenza di volontari significativa, ma non preponderante, finanziamento (tab. 6) in prevalenza (60% proveniente da vendite). Si
371
tratta infatti in larga misura di cooperative sociali di tipo B, cioè imprese
sociali di inserimento lavorativo.
Sempre con l'ausilio della Tabella 6 possiamo osservare che le attività
ricreative e anche le attività culturali e artistiche hanno una quota di entrate
per vendite rispettivamente del 72% e del 48% sul totale. Questo fa pensare che anche qui si annidino possibilità di vedere presto emergere imprese
sociali.
Per quanto riguarda più specificamente le cooperative sociali, il Ministero del Lavoro ha censito, al 31/12/1990, 2.125 cooperative sociali in
quanto iscritte, a seguito della circolare ministeriale n. 128/87, ad
un'apposita sezione speciale del Registro prefettizio. Questo dato, anche se
è l'unico ufficiale è un dato approssimativo e solo indicativo in ragione dei
problemi di identificazione del fenomeno precedentemente alla legge
381/91, della non inclusione nel computo complessivo di alcune
cooperative sociali iscritte in albi regionali, l'assenza di controlli da parte del
Ministero del Lavoro sull'effettiva operatività delle iscritte. Altri dati dello
stesso Ministero (novembre 1993) indicano che nei primi due anni
successivi all'entrata in vigore della legge, sono state costituite altre 125
cooperative
Secondosociali.
dati forniti dalle due maggiori centrali cooperative (Lega Cooperative e Confcooperative), alla fine del 1994 le cooperative sociali loro
aderenti ammontavano complessivamente a 1.967. Ad esse vanno aggiunte
le cooperative sociali aderenti alle altre centrali minori (343) e quelle che
non aderiscono ad alcuna organizzazione.
La Tabella 3 mostra l'evoluzione delle cooperative aderenti alle centrali.
Tabella 3: Le cooperative sociali in Italia dal 1985 al 1994
1985
1990
1993
1994
Federsolidarietà
Lega
Altre
390
180
80
1.096
504
200
1.322
558
300
1.410
557
343
Totale
650
1.800
2.180
2.330
372
Prudenzialmente è quindi possibile stimare il numero complessivo delle
cooperative sociali oggi operanti in Italia in almeno 2.500 unità. Ad esse
vanno aggiunte tutte quelle cooperative che, per varie ragioni, hanno optato
per la forma giuridica di cooperative di produzione e lavoro, pur perseguendo finalità sociali e pur offrendo servizi di carattere socio-assistenziale
ed educativo. Alcune ricerche territoriali, condotte a livello provinciale hanno riscontrato un numero simile di cooperative di produzione lavoro che si
attribuiscono una finalità sociale e di cooperative sociali ai sensi della legge
381/91. Questo fa ritenere, pur con tutte le cautele del caso, che si dovrebbero raddoppiare il numero di imprese sociali in forma cooperative
presenti in Italia.
Dal punto di vista della specializzazione, come detto in precedenza è
possibile rintracciare tre tipologie di cooperative:
a. le cooperative specificamente rivolte alla fornitura di servizi sociali,
sanitari ed educativi (cosiddette di tipo a) che sono la maggioranza, oltre 1.200 e cioè circa il 64% del totale;
b. le cooperative finalizzate all'inserimento lavorativo (cosiddette di tipo b)
che rappresentano il 17% del totale la cui attività fondamentale è lo sviluppo delle risorse umane;
c. il rimanente 19% svolge entrambe le funzioni, tuttavia la tendenza che
sembra essersi consolidata è quella della specializzazione: o si forniscono servizi, o si cura l'inserimento dei soggetti svantaggiati. Le cooperative miste hanno già provveduto o stanno provvedendo a rivedere gli
statuti, optando per uno solo dei due possibili oggetti sociali, oppure
scindendo la cooperativa originaria in due cooperative distinte.
La composizione per settore di attività delle cooperative di tipo a, è la
seguente: settore sanitario 13%; settore educativo 6%; settore sociale 81%.
373
La Tabella 4 sintetizza i risultati dell'indagine CGM/93 che riguarda i
target dell'intervento delle imprese sociali che offrono servizi.
Tabella 4: Beneficiari degli interventi
DESTINATARI DELL'INTERVENTO
Portatori di handicap
Anziani
Minori o giovani
Adulti svantaggiati
Malati di mente
Altro
%
30,2
23,2
19,7
15,1
7,7
4,1
Totale
100,0
Sembra importante rilevare la relativamente bassa percentuale raggiunta dagli adulti svantaggiati.
3.2 Distribuzione territoriale
Dall'analisi per regione emerge dai dati riguardanti le cooperative iscritti
alle due maggiori Centrali cooperative (luglio 1994) che la cooperazione
sociale riesce a coprire tutte le regioni italiane. Prevedibilmente il fenomeno
è più vivace in quelle regioni dove è più radicata la tradizione cooperativa
(Lombardia, Trentino Alto-Adige, Veneto, Emilia Romagna), tuttavia si
registrano presenze significative anche in molte altre regioni tra cui Sicilia,
Sardegna, Lazio e Piemonte.
374
Tabella 5: Distribuzione territoriale delle cooperative sociali
Piemonte
Valle d'Aosta
Lombardia
Trentino Alto-Adige
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
172
13
382
43
112
46
38
191
75
34
38
120
43
20
31
66
44
20
231
107
Totale
1826
Alcuni dati però vanno letti con una certa cautela. Ad esempio, l'elevato numero di cooperative in Sicilia sembra essere dovuto maggiormente alla
possibilità di accedere a finanziamenti nazionali e comunitari, piuttosto che
ad una reale forza del movimento della cooperazione sociale.
4.1 Rapporti con i clienti, pubblici o privati
Le cooperative sociali che producono servizi, mostrano tuttora una notevole dipendenza economica dalle pubbliche amministrazioni. Questo rap-
375
presenta innegabilmente un punto di debolezza. Il limite non sta nella propensione a presentarsi e dimostrarsi una credibile alternativa rispetto alla
gestione diretta di servizi da parte delle strutture pubbliche, propensione
che anzi va ulteriormente rafforzata e raffinata, quanto nell'ancora limitato
sviluppo di servizi di interesse diretto per gli individui e per le famiglie, per i
quali può esistere una domanda privata.
In generale i rapporti con gli enti pubblici assumono la forma della convenzione.
4.2 Come si finanziano le imprese sociali
La tabella seguente già parzialmente commentata, nel paragrafo 3.1
mostra la ripartizione delle entrate delle organizzazioni non profit. La fonte è
la medesima della tabella 3. Ad ulteriore commento si può notare la bassa
incidenza, tranne che per alcuni settori, dei trasferimenti pubblici, indubbio
segno di vitalità organizzativa, e delle donazioni, caratteristica non solo italiana, ma della maggioranza dei welfare state europei.
376
Tabella 6: Ripartizione delle entrate delle organizzazioni non profit
SETTORI
Attività cult urali e artist iche
Attività ricreative
Club
Cultura e
ricreazione
Istruzione
primaria e
secondaria
Istruzione
universitaria
Formaz. Profess. e degli
adulti
Ricerca
Educazione
e ricerca
Ospedali generici e riabilitativi
Altri servizi
sanitari
Sanità
Servizi sociali
Sostegno
ai redditi,
beneficenza
Assistenza
sociale
Ambientali smo
Promozione
della comu nità
locale
Promozione
e tutela
diritti civili
Intermediari
filantropici
CONTRASFERITRATTI E
MENTI A
CONFONDO
VENZIOPERDUTO
NI
PAGA- TOTALE
MENTI ENTRATE
DONAZ.
INDI- PUBBLIRETTI
CHE
VENDITA
BENI E
SERVIZI
REDDITI
QUOTE
TOT.
DA
ALTRE
DI
ENTR.
CAPITA- ENTR.
ISCRIZ.
PRIV.
LE
5,8
2,0
17,4
5,0
0,2
1,3
23,3
8,3
10,8
1,5
48,2
72,7
3,6
10,0
7,7
1,6
6,6
5,8
76,7
91,7
1,4
0,0
0,0
1,4
13,8
0,0
84,1
0,6
0,0
98,6
4,3
12,6
0,6
17,5
7,4
56,5
7,1
5,3
6,2
82,5
2,9
2,4
1,6
6,8
0,7
85,7
0,0
5,2
1,5
93,2
4,4
20,8
2,2
27,4
5,9
46,0
0,0
3,7
17,
1
72,7
92,4
2,9
0,6
95,8
0,3
2,8
0,3
0,4
0,4
4,2
41,0
4,9
0,0
45,9
27,3
10,6
0,6
11,4
4,2
54,1
42,8
4,8
1,2
48,8
1,5
43,8
0,1
3,0
2,9
51,2
46,2
0,2
24,7
71,0
0,6
21,4
0,4
0,8
5,7
29,0
21,5
42,3
50,5
49,6
7,9
5,4
5,2
21,7
2,0
76,2
71,8
58,8
6,3
1,5
5,6
11,0
19,8
25,5
2,2
0,7
1,9
1,3
0,9
3,1
2,9
5,3
6,4
23,8
28,2
41,2
5,2
5,9
0,6
11,7
75,1
4,7
1,2
5,5
1,9
88,3
49,5
16,2
5,4
4,9
2,0
0,7
57,0
21,8
7,1
14,0
24,6
19,6
1,9
33,3
3,1
2,8
6,3
8,5
43,0
78,2
22,1
5,5
0,0
27,6
1,8
60,1
1,9
0,7
7,8
72,4
2,0
78,0
0,2
80,2
1,7
3,2
11,5
3,1
0,3
19,8
0,1
3,4
3,6
7,1
41,1
17,2
3,0
25,7
6,0
92,9
377
Attività
internazionali
Org. Imprend.
Profess.
e sindacali
Totale
40,3
40,3
0,0
80,5
5,2
6,4
2,6
5,4
0,0
19,5
0,0
0,0
0,0
0,0
4,6
2,7
84,3
0,5
7,8 100,0
27,9
7,8
4,5
40,2
4,9
26,1
20,5
2,8
5,5
59,8
Per quanto concerne la cooperazione sociale i dati esistenti non permettono di distinguere tra entrate pubbliche e entrate private.
4.3 Utilizzo di forza lavoro volontaria e impatto sull'organizzazione
delle imprese sociali
Secondo la legge 381/91 il numero dei soci volontari non può superare
il 50% della base sociale. Le indagini relative alla cooperazione sociale indicano nei volontari il 14% della base sociale. Tuttavia questo dato sembra
essere frutto di situazioni molto differenziate. L'indagine CGM/93 mostra
infatti che una cooperativa su due o non ha volontari o non ha fornito informazioni a riguardo. Le cooperative che dichiarano di avere volontari nella
base sociale presentano una media di 13 e un massimo di 20 soci volontari.
I volontari non soci sono in media 15 per ciascuna cooperativa che ha dichiarato di averne.
Rispetto ad una precedente indagine sul volontariato nella cooperazione sociale, sia i soci volontari che i volontari non soci sono in aumento. Il
permanere e anzi il rafforzarsi della presenza di volontari non soci è frutto
sia della refrattarietà di alcuni ad un coinvolgimento più stretto, sia del convincimento che il passaggio a socio richiede un cammino graduale.
In generale i volontari nella cooperazione sociale presentano caratteristiche molto diversificate. Si assiste anzi ad una polarizzazione tra volontari
con compiti manageriali o di rappresentanza e volontari dalle caratteristiche
che li rendono adatti a mansioni molto semplici.
378
4.4 Forme di collegamento e coordinamento tra imprese sociali
Il fenomeno cooperativo in Italia si è tradizionalmente organizzato in
Centrali cooperative storicamente caratterizzate politicamente e ideologicamente:
•
•
•
•
la Lega delle cooperative di area socialista e comunista;
la Confcooperative di matrice cattolica;
l'AGCI, di area laica;
l'UNCI, nata da una scissione di Confcooperative.
Oltre a questa appartenenza ideologica le Centrali cooperative italiane
presentano altri due elementi di distinzione rispetto alle organizzazioni simili
degli altri paesi europei:
•
•
organizzano entro una realtà unitaria tipi diversi di cooperative (di
credito, di consumo, di produzione-lavoro, agricole, abitative ecc.);
sono oggetto di un riconoscimento pubblicistico con delega all'esercizio
della funzione di revisione periodica delle associate.
Le cooperative sociali hanno anche un forte radicamento territoriale.
Questo ha portato quasi naturalmente alla costituzione di consorzi locali (ne
esistono più di quaranta) che sostengono e rafforzano l'attività delle cooperative. Lo scopo dei consorzi territoriali è: progettazione ed avvio di nuove
attività, con reperimento di risorse umane, finanziarie e di committenti; supporto alle cooperative nell'attività commerciale; coordinamento delle attività
delle cooperative volto ad aumentare l'efficacia dell'attività sociale; promozione culturale interna ed esterna; formazione operativa del personale; gestione collettiva di alcune funzioni di impresa.
I consorzi territoriali sono raggruppati in consorzi nazionali che costituiscono un punto di riferimento per le iniziative di promozione, qualificazione
e sviluppo della cooperazione sociale. Essi favoriscono la nascita e il rafforzamento di consorzi territoriali, promuovono studi e ricerche, agiscono da
general contractor per contratti aventi rilevanza nazionale, svolgono attivi379
tà di lobbing in favore della cooperazione sociale, sviluppano tecniche innovative, aiutano la diffusione della cultura della cooperazione sociale.
5. Politiche pubbliche
5.1 Politiche per la promozione dell'impresa sociale
Le politiche che potrebbero contribuire allo sviluppo dell'impresa
sociale sono:
1. Interventi di riforma del sistema di welfare che trasformino una parte
della spesa per trasferimenti in spesa per servizi. Ad esempio gran parte della spesa per i cosiddetti assegni di accompagnamento, potrebbe
essere trasformata in servizi di trasporto.
2. Una ridefinizione delle forme giuridiche che faciliti ulteriormente lo svolgimento di attività produttive da parte di organizzazioni di terzo settore
e che rafforzi i vincoli che garantiscono la partecipazione e il controllo
democratici.
3. Politiche di defiscalizzazione per le organizzazioni di terzo settore. Questo tipo di iniziative sono oggetto della proposta di legge sulle ONLUS,
illustrata nel paragrafo 1.2.
4. Politiche che favoriscano la nascita e la crescita di organizzazioni dedicate alla produzione di servizi meritori attraverso:
- deducibilità fiscale dell'apporto di capitali;
- incentivi pubblici, come ad esempio, il credito fiscale.
5. Politiche che favoriscano lo sviluppo della domanda privata attraverso
la deducibilità fiscale delle spese sostenute dai singoli e dalle famiglie
per alcuni tipi di servizi, in particolare per prestazioni socio-assistenziali
quali l'assistenza domiciliare e il ricovero di anziani e handicappati, l'ac380
coglienza in asili nido di bambini, le prestazioni assistenziali e riabilitative
per handicappati, malati di mente, ecc. Un simile intervento può mettere in condizione molte famiglie di reddito medio-basso di rivolgersi a
imprese sociali, anziché ricorrere al lavoro nero o rimanere con i loro
bisogni insoddisfatti. Un sostegno alla domanda privata può essere effettuato anche attraverso la concessione di voucher per l'acquisto di
questi servizi.
6. Una maggiore trasparenza ed un maggior controllo non di tipo burocratico, ma sostanziale. Le imprese sociali non possono che giovarsi di una
situazione in cui esistano precise garanzie per tutti coloro che entrano in
contatto con loro, siano essi utenti, finanziatori, fornitori, volontari, e in
cui vengano pesantemente sanzionati i comportamenti di tipo opportunistico.
5.2 I rapporti con la pubblica amministrazione
La tradizione di affidamento all'esterno nel nostro paese è già fortemente radicata, tuttavia le procedure e i rapporti pubblico-privato difettano di
trasparenza, di controllo della qualità, di una reale competizione tra diversi
fornitori, di criteri condivisi, di scelta. Un'evoluzione positiva nella direzione
indicata più sopra non può essere favorita solo dal dibattito teorico. Piuttosto è necessario entrare nel merito dei rapporti tra pubblico e privato, per
tutelare l'uno e l'altro, nonché, naturalmente, la collettività3.
In questo senso è utile individuare tre fasi del processo di affidamento
all'esterno di servizi di interesse pubblico:
•
•
3
definizione dei criteri di aggiudicazione, cioè i criteri in base ai quali
l'ente pubblico affiderà il servizio ad una struttura privata;
scelta del tipo di gara: l'ente pubblico deve scegliere se trattare con un
numero imprecisato di fornitori potenziali, con un numero ristretto di
candidati preselezionati, oppure con un solo fornitore;
Le riflessioni di questo paragrafo sono ricavate da LEPRI (1996).
381
•
precisazione dei contenuti del capitolato e del contratto o della convenzione, si specificano gli elementi su cui operare la selezione tra i potenziali fornitori e stipulare il contratto con il fornitore prescelto.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione il decreto legislativo
157/954 precisa che gli enti pubblici possono aggiudicare i servizi:
a. unicamente al prezzo più basso;
b. a favore dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Le recenti vicende di corruzione che hanno interessato la vita politica e
amministrativa italiana, hanno rafforzato una tendenza all'affidamento a quelle offerte che garantivano il prezzo più basso. La strada da percorrere
assolutamente è invece quella dell'offerta economicamente più vantaggiosa,
che tiene cioè conto di un insieme di elementi diversi, essendo una combinazione tra caratteristiche non di prezzo-qualità, merito tecnico, modalità di
erogazione, assistenza tecnica, tempi di realizzazione, servizio post-vendita
- e il prezzo stesso. Con questa strada possono coniugarsi le esigenze di
qualità della collettività e quelle di bilancio degli enti pubblici.
La pubblica amministrazione, nel caso intenda scegliere la strada dell'offerta economicamente più vantaggiosa, può, ad esempio,
preventivamente individuare come elementi determinanti per l'affidamento
del servizio la sua qualità, il radicamento territoriale, la natura imprenditoriale, l'esperienza maturata dal fornitore e affidarlo poi all'offerta
maggiormente rispondente ai parametri individuati nella delibera quadro, e
successivamente precisati nei capitolati o nel bando di gara. Gli elementi su
cui verrà condotta la selezione, vengono normalmente pesati attribuendo
loro un determinato punteggio.
Per quanto riguarda la scelta del tipo di gara, si possono individuare le
seguenti procedure:
4
Il Decreto Legge 157/95 che ha recepito la direttiva comunitaria 92/50, ha consentito anche
in Italia l'introduzione di una disciplina in materia di appalti pubblici di servizi. Il dispositivo di questo decreto si applica obbligatoriamente per appalti il cui importo sia pari o
maggiore di 200.000 ECU (circa 380 milioni al cambio attuale), ma costituisce comunque
un punto di riferimento per tutte le iniziative in questo campo.
382
a. pubblico incanto: procedura aperta in cui ogni soggetto privato può
presentare un'offerta;
b. licitazione privata: procedura ristretta alla quale possono partecipare
soltanto le imprese invitate dall'amministrazione aggiudicante;
c. appalto concorso: procedura ristretta in cui il candidato redige, in base
alla richiesta formulata dall'amministrazione giudicante, il progetto del
servizio e indica le condizioni e i prezzi ai quali è disposto ad eseguire
l'appalto;
d. trattativa privata: procedura negoziata in cui l'amministrazione aggiudicatrice consulta le imprese di propria scelta e negozia con una o più di
esse i termini del contratto.
L'uso di quest'ultimo tipo di procedura (ai sensi del decreto legislativo
157/95 attuativo della direttiva comunitaria 92/50) può essere praticato
legittimamente solo in casi espressamente previsti e in presenza di piccoli
importi e prestazioni di breve durata che, se formalizzati in gara, darebbero
luogo a complicazioni non commisurate al valore della commessa5.
In sintesi i criteri su cui fondare meccanismi di pluralismo negoziale si
individuano nell'applicazione di procedure ristrette che consentano ai candidati di esprimere una loro progettualità (appalto concorso) o negoziate
(trattativa privata) fortemente strutturate sul piano della valutazione delle
diverse offerte, così che l'appalto sia aggiudicato all'offerta più vantaggiosa.
Il consolidamento di nuovi paradigmi nella gestione dei servizi non può
prescindere da una rilettura di queste procedure (e dei meccanismi di scelta
prima e di controllo poi) adottate dall'ente pubblico. Ciascuna di esse può
5
Deroghe al principio della gara possono essere fatte nell'affidamento a cooperative sociali
di inserimento lavorativo di servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi. In sostanza,
sotto i 200.000 ECU, la pubblica amministrazione può sempre (e non solo nei casi espressamente previsti) affidare servizi a cooperative di inserimento lavorativo attraverso trattativa privata. Sopra tale importo gli enti pubblici possono inserire, tra le condizioni di esecuzione, l'obbligo di eseguire il contratto con l'impiego di persone svantaggiate di cui all'art.
4 della legge 381/91, con ciò escludendo automaticamente le imprese che non posseggono
tali requisiti.
383
essere interpretata come un semplice atto burocratico o, al contrario, può
essere gestito come un processo di coinvolgimento e confronto continuo tra
le parti interessate con lo scopo di aumentare il grado di sintonia con gli
obiettivi e i livelli di qualità degli interventi. Solo attraverso questa strada, tra
l'altro, si disincentivano i comportamenti opportunistici.
6. Problemi
Tra i problemi non menzionati altrove va senz'altro sottolineato il ruolo
delle organizzazioni sindacali. E' necessario infatti che il sindacato si impegni
a ridefinire le forme di tutela dei lavoratori che operano nelle organizzazioni
di terzo settore e in particolare nelle imprese sociali. Il sindacato oggi si
pone nei confronti di queste organizzazioni senza tenere adeguatamente
conto della loro specificità, proponendo modalità contrattuali tipiche della
pubblica amministrazione, senza comprendere che in questo modo rischia di
bloccarne la crescita, contro l'interesse degli stessi occupati. Vanno invece
ricercate forme nuove di tutela, a partire dalla constatazione che lo sviluppo
di organizzazioni di terzo settore ha già messo in crisi il modello di relazioni
industriali tipico della pubblica amministrazione e che il superamento di questo modello è una delle condizioni dello sviluppo di quella parte del terzo
settore con un carattere produttivo più spiccato, della relativa occupazione
e dell'aumento dell'offerta di servizi sociali in forme diverse dal lavoro nero.
7. Prospettive
7.1 Settori di maggior interesse in termini di sviluppo dell'impresa
sociale
384
Le imprese sociali che offrono servizi si trovano a fronteggiare una domanda di assistenza in crescita sostanziale. Le persone bisognose di assistenza oggi in Italia sono oltre due milioni, e sono nel prossimo futuro destinate ad aumentare considerevolmente in virtù di un insieme di fattori di carattere sociale e demografico. Sarà sempre più urgente provvedere in modo
efficace ai bisogni di queste categorie attualmente in questa fase inadeguatamente soddisfatti da un modello di assistenza che già oggi mostra forti
limiti. Nell'ambito delle persone svantaggiate, che attualmente in Italia superano il 6% per cento della popolazione, coloro che non sono in grado di
provvedere autonomamente ai propri bisogni sono circa il 3%. Questa percentuale è destinata ad aumentare a causa del ridimensionamento dei nuclei
familiari e dell'allungamento della vita media.
Tabella 7: Dimensioni delle famiglie e durata attesa media di vita in
Italia
FAMIGLIA MEDIA
COMPONENTI
1971
1991
2020
ATTESA DI VITA
ANNI
3,3
2,8
2,3
72
78
82
Fonte: Istat
La figura seguente dettaglia invece la tendenza e le caratteristiche delle
varie tipologie di svantaggio:
TIPOLOGIA
DI SVA NTAGGIO
Anziani bisognosi
di assistenza
Malati di mente
TENDENZA
CARATTERISTICHE
forte aumento Problema esplosivo dovuto a evoluzione demografica e trasformazione modelli familiari
aumento
Sia per allungamento vita media e connessa maggior incidenza di malattie senili, sia per crescente
isolamento sociale degli individui
385
Portatori di handicap
fisico e mentale
aumento
Malati terminali
Utilizzatori di droghe
aumento
stabile
Altri adulti emarginati
aumento
Minori con problemi
di adattamento
diminuzione
Invalidità da incidenti e allungamento della vita
media dei portatori di handicap, a fronte di riduzione delle malattie congenite
Forte aumento dei malati di AIDS
Tendenzialmente stabili nel numero, ma più frequente uso combinato di sostanze diverse
Forte crescita disoccupati di lungo periodo, immigrati, carcerati in semilibertà
Minore natalità e povertà--->minore abbandono
--->meno assistenza permanente,
ma perdurante fabbisogno di assistenza temporanea (problemi con la giustizia, stato di bisogno
della famiglia)
Fonte McKinsey, 1994
Come si è visto, in Italia c'è una presenza minore di imprese sociali e
più in generale di organizzazioni non profit in settori innovativi, con l'eccezione del settore culturale e artistico. Le attività culturali e ambientali potrebbero rappresentare un'opportunità significativa, ma ancora non sono
ben chiari i meccanismi per stimolare una domanda pagante.
Un settore più maturo per ospitare attività di imprese sociali è quello
delle politiche attive del lavoro. I processi di demonopolizzazione
dell'incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro e i processi di
decentramento stanno aprendo spazi per l'intervento di organizzazioni
private. Contemporaneamente nel mercato del lavoro ha origine una
domanda inedita di interventi, dovuta ad almeno quattro fattori:
•
•
•
•
l'aumento sensibile del numero di transizioni che le persone devono
affrontare nel corso della vita lavorativa;
il rischio sempre più presente di un allungamento nei tempi di ricerca
del lavoro;
la tendenza della disoccupazione grave a concentrarsi su particolari
fasce del mercato del lavoro;
l'accorciamento della vita lavorativa dovuto ad un aumento del tasso di
sostituzione giovani/anziani.
386
I servizi all'impiego in cui potranno specializzarsi le imprese sociali possono essere così sintetizzati:
a. attività di counselling, cioè tutto l'insieme di interventi di orientamento
e consulenza rivolti ai disoccupati, che comprendono la semplice fornitura di informazioni, la guida al loro utilizzo, consigli specifici su come
comportarsi e infine la predisposizione di piani di sostegno personalizzati;
b. interventi di consulenza rivolti alle imprese che comprendono l'analisi
dei fabbisogni occupazionali, abilità nella quale le imprese di piccola
dimensione sono spesso carenti, sostegno alla ricollocazione di lavoratori eccedenti, integrazioni formative e sostegno psicologico per il personale già occupato;
c. interventi formativi per persone disoccupate sia in presenza di sbocchi
occupazionali già individuati, sia allo scopo di aumentare l'occupabilità
degli individui;
d. interventi di sostegno all'incontro domanda e offerta come la creazione
di data-base più raffinati e aggiornati di quelli gestiti dal servizio pubblico e l'attività di preselezione;
e. interventi di progettazione e gestione di lavori di pubblica utilità, in Italia
chiamati lavori socialmente utili, che pur assumendo nomi e configurazioni diverse sono presenti in quasi tutta Europa;
f. interventi a sostegno dell'occupazione di persone che presentano svantaggi sul piano sociale, fisico o psichico;
g. interventi a sostegno della creazione di nuove attività.
Inoltre, quando forme controllate di intermediazione di manodopera
verranno introdotte nel nostro ordinamento, le cooperative sociali potranno
candidarsi per offrire lavoro interinale socialmente garantito.
Le risorse necessarie per sostenere una domanda pubblica di questo
tipo di interventi, non sono ingenti e una domanda privata di un qualche
rilievo proveniente dalle imprese si è già manifestata. La vera risorsa critica
appare la risorsa umana, specialmente in un paese come l'Italia dove molto
387
forte è la tradizione di interventi di carattere passivo e assistenziale e fortemente standardizzati.
7.2 Condizioni principali per lo sviluppo dell'impresa sociale
Tra le molte indicazioni possibili se ne segnala una che appare di particolare rilievo: favorire la diffusione di nuove imprese sociali e la loro integrazione. Un processo di sviluppo di questo genere deve partire dal presupposto che la risorsa scarsa e pregiata è l'imprenditorialità sociale. Per
suscitare la risorsa imprenditoriale la cooperazione sociale attinge in genere
al patrimonio costituito da quella porzione della società civile che intende
svolgere il proprio lavoro coniugando una giusta retribuzione con delle
finalità collettive. L'idea di fondo è che tra coloro che si adoperano per
realizzare attività rivolte a offrire servizi alle persone, specialmente a quelle
in difficoltà, si riscontrano abilità organizzative, abitudine al rischio, capacità
di lavoro, cura nella gestione delle risorse umane, tali da renderli potenzialmente imprenditori di buon livello.
La risorsa imprenditoriale difficilmente si genera con l'attività formativa,
come predicano la maggior parte delle iniziative di job creation. Il modello
della cooperazione sociale è principalmente basato sullo sviluppo per moltiplicazione già descritto in precedenza. La risorsa imprenditoriale si crea
infatti con agenti di sviluppo, catalizzatori, imprenditori esperti nel diffondere
imprenditoria, con l'affiancamento, con la moltiplicazione delle attività produttive. Tuttavia risulterà comunque fondamentale la capacità di attrarre
risorse umane pregiate anche al di fuori del tradizionale bacino del lavoro
sociale.
388
389
Capitolo X
OLANDA
di
Laura Dekkers
Jos Verhoeven
390
391
1. Aspetti generali
Dalle ricerche finora effettuate è emerso che in Europa si riscontrano
due tipi di imprese sociali:
a) imprese il cui fine è di favorire l’inserimento nel mercato del lavoro di
individui svantaggiati assieme agli individui avvantaggiati, per la produzione di diversi beni e servizi;
b) imprese miranti a servire la comunità con la produzione e la fornitura di
servizi sociali e, più in generale, di servizi utili alla comunità.
La presente ricerca riguarda le imprese del secondo gruppo, anche se
essa servirà comunque a dimostrare che, in Olanda, è difficile operare una
distinzione netta tra i gruppi sopra indicati. Le politiche occupazionali e le
politiche promozionali comunitarie si stanno infatti integrando sempre di più.
In Olanda, le imprese sociali ad iniziativa privata sono praticamente inesistenti, come pure non esiste un organismo specifico che controlli la nascita, lo sviluppo e le esperienze delle imprese sociali. Per effettuare una
ricerca approfondita ed esaustiva su questo argomento sarebbe stato necessario molto più tempo di quello in realtà disponibile. La presente relazione può comunque costituire un punto di partenza per ricerche future, ricerche che, dati gli sviluppi in Olanda e in altri Paesi europei, potrebbero essere utili per il monitoraggio di tali importanti evoluzioni.
Dato il tempo limitato, la mancanza in Olanda di materiale sistematico
affidabile e di politiche integrate, il presente scritto è incentrato sulle imprese
sociali impegnate contemporaneamente nella fornitura di servizi sociali e
nella creazione di impieghi per persone svantaggiate nel mercato del lavoro.
Per la creazione di questi nuovi impieghi si ricorre alle proposte del mercato: con queste strategie, il Governo cerca di far incontrare le esigenze del
singolo con quelle della comunità. In Olanda, tutte queste iniziative vengono
392
definite "niuew werk" (nuovi impieghi) e tali nuovi impieghi formano l’oggetto della presente ricerca1.
Considerando la situazione olandese di sviluppo relativamente recente
e di innovazione in rapido aumento, gli autori hanno scelto di fornire le informazioni di base sui mercati potenziali per le imprese sociali. Tali informazioni possono essere utili per comprendere meglio la situazione attuale e
futura delle imprese sociali.
In Olanda, non esiste una struttura giuridica specifica per le imprese
sociali: vi sono diverse entità giuridiche, costituite sia da società senza fini di
lucro sia da imprese sociali.
2.1 La fondazione
La forma giuridica più usata, sia per le società senza fini di lucro sia per
le imprese sociali, è la fondazione (stichting).
La fondazione è un’entità giuridica con fini sociali o morali; essa non ha
soci, ma ad essa possono essere effettuate donazioni. La fondazione non
costituisce una fonte di guadagno per il personale o per i consiglieri: il Consiglio di amministrazione, la Direzione e il personale hanno comunque diritto
ad essere pagati in modo adeguato per le loro prestazioni.
La fondazione è una forma giuridica comune per le imprese senza scopo di lucro, alle quali essa consente:
-
1
di avere strutture e responsabilità gestionali flessibili ed efficaci;
di coinvolgere altre organizzazioni e personalità della comunità;
Questo rapporto si basa principalmente su fonti secondarie e su informazioni disponibili
presso l’Employment Support Centre (Centro di Sostegno all’Occupazione).
393
-
di esercitare un controllo e una vigilanza reciproca su tutti i mezzi finanziari;
di procurarsi fondi senza destare sospetti di profitti personali;
di identificarsi come impresa basata e radicata nella comunità.
2.2 La società in accomandita (Besloten Vennootschap BV)
La società in accomandita è un’entità giuridica il cui capitale è suddiviso
in azioni, e in cui gli azionisti sono i proprietari della compagnia. Questa
forma non è adatta per le imprese sociali, in quanto richiede molti adempimenti legali, la procedura di costituzione è complessa, nonché richiede molto tempo. L’ostacolo più importante è, tuttavia, rappresentato dal fatto che
è necessario depositare una notevole somma di denaro e che, di conseguenza, una società in accomandita deve pagare imposte specifiche.
2.3 La società a responsabilità limitata (Naamloze Vennootschap
NV)
La società a responsabilità limitata è paragonabile alla società in accomandita: la differenza più sostanziale tra le due forme è la possibilità di trasferire le azioni nella seconda.
2.4 L’associazione (Vereniging)
L’associazione risulta di facile costituzione, non richiedendo riconoscimenti o atti complessi. L’associazione è formata dai membri e le decisioni
importanti devono essere adottate dall’assemblea generale.
Un’associazione può produrre utili, ma non può distribuirli fra i suoi membri.
394
2.5 La cooperativa
La cooperativa è un’associazione che gestisce un servizio o la produzione di beni per conto dei suoi soci. Contrariamente all’associazione, la
cooperativa può produrre utili e distribuirli fra i propri soci e, al pari delle
società in accomandita, è tenuta a pagare le imposte stabilite per questa
tipologia di società. La cooperativa è tenuta a procurarsi i beni o i servizi
dai propri soci ed a fornire tali beni o servizi agli stessi. Essa può assumere
la forma di una cooperativa di produzione, in cui i soci sono impiegati che
hanno un contratto con la cooperativa, trattandosi allora di aziende a gestione diretta.
I mezzi finanziari necessari sono apportati dai soci, i quali però possono
uscire dalla cooperativa in qualsiasi momento, rendendo ovviamente difficile
ed incerta la gestione finanziaria.
2.6 Le aziende a gestione diretta
Contrariamente ad altri Paesi europei, in Olanda le aziende a gestione
diretta sono quasi inesistenti (De Haan & Giesberts, 1995) e, laddove esistono, si tratta normalmente di aziende nuove o di conversioni di imprese
ordinarie, oppure di salvataggi di imprese fallite o che stanno per chiudere.
In Olanda, le aziende a gestione diretta non hanno una o più strutture giuridiche speciali e non c’è una legislazione specifica in materia. De Haan &
Giesberts hanno individuato alcuni ostacoli che si frappongono allo sviluppo
delle aziende a gestione diretta in Olanda. Tali ostacoli riguardano il finanziamento e la forma giuridica di questo tipo di impresa. Per quanto riguarda
il finanziamento, gli investitori esterni sono riluttanti a separare il controllo
dai diritti sugli utili: chi ha diritto al reddito disponibile vuole anche il controllo dell’impresa. Il problema è la mancanza di una forma giuridica specifica.
In passato, vi sono state iniziative tese alla formulazione di una direttiva
riguardante le cooperative nell’ambito della Comunità Europea, ma finora
non è stato raggiunto alcun risultato. Per Paesi, come l’Olanda, in cui il set-
395
tore della cooperazione non è ampio, tale iniziativa potrebbe essere molto
importante (De Haan & Giesberts, 1995).
3.
Tipi di imprese sociali
3.1
Tipi di imprese sociali operanti in Olanda
3.1.1 Imprese sociali
Come già rilevato in precedenza, in Olanda, non esiste una struttura
specifica per le imprese sociali. Si possono tuttavia trovare esempi di qualche "impresa sociale", come le imprese di pubblici servizi o le corporazioni
per le case popolari. Esse offrono servizi utili a costi accettabili; talvolta le
tariffe sono talmente basse da rendere necessario un qualche sussidio
(statale).
Queste imprese si differenziano per origine, per tipo di organizzazione e
per configurazione giuridica. Talvolta, vengono impiegati fondi pubblici per
iniziare gli investimenti e dopo un certo periodo le imprese dovrebbero essere in grado di funzionare in modo economicamente efficiente in un normale rapporto di mercato.
L’Olanda fa parte di quei Paesi europei che hanno un alto livello di infrastrutture socio-assistenziali fornite dallo Stato. Anche se il governo nazionale tende a ritirarsi dal campo dei servizi sociali, lasciandoli al "mercato", la grande maggioranza dei servizi sociali è ancora fornita dallo Stato o
da organizzazioni sovvenzionate dallo Stato.
Le imprese sociali sono dunque costituite al fine di creare lavoro per
individui svantaggiati, rivelando come in Olanda, la lotta alla disoccupazione
396
abbia la massima priorità. Recentemente sono state sviluppate nuove strategie, alcune delle quali hanno proprio nelle "imprese sociali" il loro strumento primario. Di seguito verranno trattate le imprese sociali operanti nel
campo dei servizi che agiscono positivamente sulla creazione di posti di
lavoro. In base a questi sviluppi, molto importanti per l’Olanda, possiamo
definire le "imprese sociali" come società di servizio efficienti ed orientate al mercato con due obiettivi inscindibili:
1. la creazione di nuovi impieghi per disoccupati di lungo periodo;
2. il miglioramento delle condizioni di vita nelle aree urbane problematiche.
Quest’ultimo indirizzo politico è stato presentato nel 1994 dal Ministero per gli Affari Sociali e l’Occupazione, con un programma mirante a dare
nuovo impulso alla lotta contro la disoccupazione. Il programma "Melkert"
(dal nome del ministro) mette a disposizione fondi (previdenza sociale) per
la creazione di "nuovo impiego". L’indennità di sussistenza è usata come
catalizzatore per creare impiego stabile e come premio di avvio per stimolare il finanziamento privato. Ora stanno venendo alla luce nuove imprese
sociali, con diversa struttura organizzativa e configurazione giuridica. In
questo senso, la politica governativa e l’iniziativa privata operano congiuntamente per cercare di trasformare le funzioni socialmente utili in lavori remunerati. Ed è in questo ambito che le organizzazioni "Nuovi Impieghi" sono cresciute a partire dal 1994.
Le iniziative "Nuovi Impieghi" sono (parzialmente) finanziate con sussidi
provenienti dal programma Melkert. Molte di queste iniziative si concentrano sulla gestione di servizi per la comunità, come lavori di piccola manutenzione nelle case o lavori domestici. Molte nascono come "progetto", ma
mirano a diventare economicamente efficienti nel giro di due anni. In genere
i sussidi governativi sono usati per:
-
offrire servizi a buon mercato ai percettori di un reddito minimo;
essere competitivi;
acquisire finanziamenti privati.
397
3.1.2 Servizi alle persone
All’inizio del 1995, è stata condotta una ricerca per individuare le possibili modalità di miglioramento delle prospettive di impiego nei servizi individuali. L’obiettivo principale era quello di migliorare il collegamento fra
domanda e offerta (Hofland et al., 1995). Anche se il possibile ruolo delle
imprese sociali non rientrava nell’ambito di questa ricerca, riteniamo comunque utile farvi riferimento per comprendere meglio il mercato potenziale
dei servizi domestici in Olanda.
I servizi individuali o privati possono essere prestati sia da aziende private che da singoli individui e comprendono tutti i servizi direttamente o
indirettamente correlati con l’abitazione di una famiglia. Tali servizi possono
comprendere, ad esempio, la pulizia, la sorveglianza dei bambini, il giardinaggio e il sostegno all’istruzione. I servizi individuali sono sempre servizi
forniti nelle case private; dal punto di vista economico, essi sono classificati
nel settore terziario.
Per distinguere i tipi di servizio, i ricercatori hanno abbinato i servizi con
i fornitori di servizi (Hofland et al., 1995, pag. 25):
a. servizi ufficiali prestati da un’azienda privata a singoli individui (totalmente tassabili).
Essi comprendono servizi a pagamento nei limiti delle norme e della
legge. Questo tipo di servizi comprende una vasta gamma di compiti,
come, ad esempio, l’aiuto nei lavori domestici, consulenze, prestazioni
di parrucchiere, pulizie, giardinaggio (non sono disponibili statistiche);
b. servizi ufficiali da individuo a individuo (totalmente tassabili).
Questi comprendono anche servizi pagati, nel pieno rispetto di norme e
leggi. La differenza con l’esempio precedente consiste nel fatto che, in
questo caso, il prestatore individuale di servizio è impiegato dalla famiglia presso la quale il servizio viene effettuato. Secondo le statistiche,
sono circa 5.000 gli individui che svolgono questo lavoro;
c. servizi privati effettuati dagli stessi componenti della famiglia.
Non sono coinvolte persone esterne (diverse da quelle che vivono in
casa);
398
d. servizi a pagamento prestati da un’impresa privata ad un singolo individuo (senza pagamento delle tasse).
Le leggi, le norme e le imposte vengono ignorate, trattandosi del cosiddetto mercato nero (non sono disponibili statistiche);
e. servizi a pagamento prestati da individuo a individuo (compreso lavoro
tassabile e lavoro nero).
Questi constituiscono un mix delle possibilità già menzionate. Talvolta,
qualcuno paga le tasse, ma non ha la licenza; talaltra, qualcuno ha le licenze ufficiali, ma non paga le tasse;
f. servizi informali non remunerati.
Sono prestati da organizzazioni volontarie ufficiali e non ufficiali2, le cui
attività hanno fini diversi. Il lavoro volontario ufficiale è costituito dalle
attività coordinate dai corpi volontari ufficiali: complessivamente, essi
svolgono un volume di lavoro valutabile fra i 200.000 e i 450.000 anniuomo.
3.1.3 Iniziative "Nuovi Impieghi" nel campo dei servizi alle persone
Nell’ambito del programma "Nuovi Impieghi", il lavoro è al tempo stesso il mezzo e il fine. Il programma crea lavori per gruppi di disoccupati
svantaggiati e si occupa di molti aspetti della vita urbana, come, ad esempio, la prevenzione criminale, l’assistenza sociale, le condizioni di vita, la
manutenzione di case e giardini.
In diverse città e zone svantaggiate dell’Olanda, i sussidi governativi
sono stati impiegati per la costituzione delle cosiddette compagnie per la
salvaguardia del quartiere (NMC). Una NMC ha un obiettivo economico e
insieme sociale. Lo sviluppo delle NMC consente di confutare l’opinione
secondo cui solamente il disoccupato stesso può cambiare la propria situazione. Se c’è carenza di posti di lavoro, ma abbastanza lavoro utile da fare
per migliorare le condizioni di vita dei cittadini, gli obiettivi possono essere
fatti coincidere.
2
Per servizi volontari non ufficiali si intendono quelli prestati dagli amici e dalla famiglia.
399
La presenza contemporanea dei due obiettivi rende la NMC economicamente vulnerabile. Le aziende private esitano ad assumere persone disoccupate da molto tempo, perché si aspettano una bassa produttività. Dal
punto di vista sociale, però, la NMC regge bene e, forse proprio per questo motivo, ne vengono continuamente costituite di nuove.
Le autorità locali incoraggiano queste iniziative: ciò implica che esse sono anche responsabili della continuazione delle compagnie, le quali attualmente sono in rapido aumento, occupando mediamente 20 persone.
Altre iniziative nell’ambito dei "Nuovi Impieghi" si concretizzano, ad esempio, in service shops e odd-jobs shops.
3.2 Origini, storia ed evoluzione recente
3.2.1 Dal privato allo Stato assistenziale
Alla fine del XIX secolo, in Olanda esistevano circa 7500 organizzazioni private che si occupavano dei poveri e degli svantaggiati. La maggior
parte di esse si basavano sui principi della beneficenza ed erano state fondate dalla Chiesa o da persone ricche. Ora, alla fine del XX secolo, il numero delle organizzazioni private senza fini di lucro è aumentato a circa
100.000, ma anche il coinvolgimento dello Stato è aumentato. La maggior
parte delle organizzazioni private senza fini di lucro vive oggi con i finanziamenti statali, assumendo così la veste di imprese di Stato più o meno private. Il ruolo del governo è quello di proteggerle dalla concorrenza e da altri
fattori che ne potrebbero mettere in pericolo la continuità (Wilderom &
Joldersma, 1994).
Con l’inizio degli anni '80, il governo ha iniziato a perdere il controllo
sulla spesa pubblica: sono stati annunciati tagli consistenti e lo Stato si sta
ritirando dai tradizionali settori d'intervento. Contrariamente a quanto avviene, ad esempio, nel Regno Unito, il governo olandese non privatizza aziende statali, ma inizia a dissociarsi, a trasferire, a liquidare.
I tagli di bilancio e il diminuito ruolo di protezione da parte dello Stato
costituiranno sicuramente, per le organizzazioni private senza fini di lucro,
400
una sfida ad assumere un atteggiamento più imprenditoriale per poter sopravvivere.
3.2.2 Iniziative "Nuovi Impieghi"
Nel 1994, il governo ha chiesto alla popolazione olandese di pronunciarsi sul futuro dello Stato assistenziale (Sociaal Cultureel Rapport,
1994).
I risultati hanno evidenziato una forte propensione per il modello a partecipazione: in esso, i cittadini si assumono la responsabilità del loro benessere nella massima misura consentita dalle condizioni economiche3. I contributi statali sono sostituiti dalle entrate derivanti dal lavoro. Il governo, tuttavia, si è reso conto che, se i datori di lavoro non sono in grado di garantire
la piena occupazione, il sistema non poteva funzionare. Per questo motivo,
il governo ha deciso di usare i contributi statali per la creazione di nuovi
impieghi. Nasceva così il programma "Nuovi Impieghi" e veniva lanciata la
ricerca di datori di lavoro socialmente impegnati per il primo periodo di
sperimentazione.
È stata sperimentata la possibilità di creare nuovi impieghi in vari settori
di mercato. Attualmente, tali sperimentazioni si possono suddividere in cinque categorie diverse (Boekema, 1995):
-
esperimenti per la riduzione dei salari;
esperimenti che enfatizzano la flessibilità della forza-lavoro;
esperimenti miranti al miglioramento della qualità e all’innovazione;
esperimenti riguardanti nuove istanze sociali (come cura ambientale,
prevenzione del crimine, cura della casa e del quartiere);
esperimenti miranti a combattere il lavoro nero.
Nelle ultime due categorie si trovano i servizi sociali, in cui sono ricomprese le iniziative per rispondere alle
3
In America, questo modello è chiamato Workfare System.
401
s
s
nuove istanze sociali, come, ad esempio:
- l’introduzione di trasporti personalizzati dal domicilio al posto di
lavoro. Tale forma di trasporto contribuisce alla riduzione del traffico, mentre le aziende assumono persone disoccupate per trasportare gruppi di lavoratori sul e dal posto di lavoro;
- sorveglianza delle aree pubbliche e custodia di bambini;
- sostegno a tutti i tipi di attività nelle scuole elementari. I genitori
moderni sono troppo occupati per essere presenti nelle sale di lettura o ai campi-scuola. Le scuole hanno la possibilità di assumere
personale dei "Nuovi Impieghi" o di avvalersi del pool "Nuovi Impieghi" per l’assistenza scolastica.
Tale tipo di servizio è fornito anche a comunità o centri sanitari;
- assistere le persone anziane ad essere indipendenti il più a lungo
possibile.4
Iniziative per combattere il lavoro nero, come, ad esempio:
- servizi privati: comprendono le attività tradizionali, come la pulizia
della casa o la piccola manutenzione, ed attività nuove, come, ad
esempio, il servizio di consegna a domicilio. Attraverso il condono
fiscale, lo Stato cerca di convertire il lavoro nero in lavoro
tassabile;
- servizi di imprese: le associazioni di imprese di pulizia collaborano
per offrire servizi di pulizia su base individuale ad un prezzo così
competitivo che la singola collaboratrice familiare possa essere
tassata senza rimetterci.
Tutti i servizi sopra descritti possono essere effettuati da una NMC:
l’idea ha origine nei vecchi servizi di assistenza di quartiere, ai quali venne
assegnato l’incarico di collegare le politiche comunali con le esigenze dei
cittadini. La gente fu messa in condizioni di valutare le proprie condizioni di
vita e fu instaurato un rapporto di responsabilità reciproca. La recessione
economica degli ultimi anni '70 causò seri problemi nei quartieri popolari,
4
In Olanda l’invecchiamento della popolazione è in continua progressione.
402
rapidamente travolti dalla disoccupazione e dalla pauperizzazione, problemi
per cui le strutture esistenti non avevano risposte adeguate. Il governo varò
allora, negli anni '80, il Programma di Rinnovamento Sociale: molto denaro
fu destinato alle aree svantaggiate per migliorarne le condizioni di vita, ma
purtroppo i risultati furono piuttosto scarsi. La carenza di lavoro non poteva
essere compensata con un nuovo centro sociale o con un campo giochi per
i bambini.
Nel 1993, un’organizzazione olandese coinvolta nel rinnovamento dei
quartieri (Stichting Experimentale Volkshuisvesting SEV) introdusse il
modello francese Régie de Quartier. Tale modello costituiva una NMC
ante-litteram e coniugava l’obiettivo individuale di avere un lavoro con
l’obiettivo comune di migliorare le condizioni di vita. Il successo ottenuto
dal SEV ne sollecitò l’applicazione a livello nazionale: attualmente sono 12
le NMC riconosciute, associate alla Association Européenne des Régies
de Quartier. Il loro successo ha fatto sì che altre NMC potessero iniziare
la loro attività sociale.
3.3 Principali forme organizzative
Sono tre le forme organizzative principali che sviluppano iniziative locali
di "Nuovi Impieghi" (Boekema et al. 1995, Schilfgaarde 1994):
s
La cooperativa di lavoro (De Werkcorporatie)
La cooperativa di lavoro, che può avere diverse forme giuridiche (vedi
capitolo 2), è un’impresa che guarda agli interessi della comunità e può
essere comparata alle corporazioni olandesi per l’edilizia popolare. Tali
corporazioni edilizie svolgono un importante compito sociale: offrono
alloggi a prezzi ragionevoli, costruiscono case e le gestiscono, e svolgono contemporaneamente il compito dell’utilizzo e quello dello sviluppo, delle case stesse.
Le cooperative di lavoro agiscono in modo simile: creano ed utilizzano i
nuovi impieghi; la loro attività è una combinazione di sondaggi, utilizzo e
sviluppo. Esse si finanziano con sussidi statali e con le entrate derivanti
403
dai servizi prestati e la loro gestione è totalmente orientata al mercato.
Gli utili non sono distribuiti, ma reinvestiti nell’impresa.
La cooperativa svolge quattro funzioni fondamentali:
- Sviluppo
La cooperativa deve attivare nuove imprese orientate al mercato
che possano produrre utili: ciò comprende aziende che forniscono
nuovi servizi sui mercati esistenti o servizi su nuovi mercati, come il
turismo.
- Cooperazione
Nella zona portuale di Rotterdam opera un pool di lavoratori.
Questo concetto è stato introdotto anche in aziende di piccole e
medie dimensioni. Di questa cooperazione potrebbe beneficiare,
ad esempio, un centro commerciale. I lavoratori sono assunti da
una cooperativa, che dà loro diritti legali, assicurazione, ecc. Questi lavoratori vengono reclutati dalle organizzazioni che collaborano all’interno della cooperativa e che, insieme, si assumono i rischi
e dividono gli utili.
- Utilizzo
La cooperativa è abilitata a proteggere quelle attività che non
producono utili: gli utili delle attività in attivo sono utilizzati per
sovvenzionare le attività in passivo. Ciò tuttavia può influire negativamente sulla funzione di sviluppo.
- Flusso
Grazie alla cooperativa, i dipendenti possono acquisire esperienza
lavorativa e, dopo un certo periodo, cercare di accedere al libero
mercato del lavoro.
s
Il gruppo di flusso
Come il normale gruppo di lavoro, anche il gruppo di flusso impiega
persone che vengono reclutate da organizzazioni associate per lo svolgimento di lavori ad un prezzo stabilito. Ma il gruppo di flusso tende in
modo specifico a preparare i lavoratori per il libero mercato del lavoro,
fissando degli standard di prestazione. Le mansioni sono molto flessibi404
li, il che comporta anche il rischio di periodi di inattività, che vengono
eventualmente utilizzati per l’istruzione e l’aggiornamento.
s
Il gruppo di doppio flusso
Questo modello ha fini sia sociali che economici. La creazione di nuovi
impieghi e il reclutamento/collocamento delle persone sono effettuati da
un misto di aziende a scopo di lucro e aziende senza fini di lucro. Tutte
le attività sono riunite in un’unica organizzazione. Gli uffici di collocamento temporaneo sono un interlocutore importantissimo in questo
modello, in quanto hanno molti contatti con i datori di lavoro, possono
organizzare e individuare nuove mansioni e realizzare il passaggio verso
il libero mercato. Rivestono, pertanto, un ruolo determinante e sempre
più importante nel mercato olandese del lavoro. Oltre agli uffici di collocamento temporaneo, questo modello ha un altro interlocutore molto
importante: l’imprenditore sociale, concetto introdotto solo molto recentemente. L’imprenditore sociale ha il compito di creare nuovi lavori,
possibilmente in modo che l’attività si trasformi in un’impresa a fini di
lucro, in grado di essere competitiva sul libero mercato del lavoro.
In Olanda, la creazione di nuovi posti lavoro con una proiezione orientata al mercato e che comprendano un obiettivo sociale è relativamente
nuova e richiede, pertanto, nuove professionalità ed innovatori.
L’istanza centrale del programma "Nuovi Impieghi" è comunque
l’imprenditorialità sociale. Il triplice obiettivo di finalità sociali, di lotta
alla disoccupazione e di competitività sul libero mercato ne fanno una
composizione complessa.
In Olanda, non esiste un’organizzazione specifica per il monitoraggio
dell’origine, dello sviluppo e delle esperienze delle imprese sociali e, pertanto, non disponiamo di una stima attendibile di questo fenomeno. Nel prossimo futuro, però, il Centro di Sostegno all’Occupazione (PSW) dovrebbe
poter disporre di un maggior numero di statistiche sul programma "Nuovi
405
Impieghi", essendogli stato affidato dal Ministero per gli Affari Sociali olandese un incarico per il controllo di alcuni aspetti del programma.
Esistono invece al momento statistiche sull’ampiezza del mercato per i
servizi privati: questo è, infatti, il mercato potenziale per iniziative "Nuovi
Impieghi" del tipo delle compagnie per la salvaguardia del quartiere.
4.1 Servizi privati o individuali
Abbiamo già parlato della ricerca sulla domanda e l’offerta nel campo
dei servizi privati (vedi capitolo 3.1), i cui elementi centrali erano l’ampiezza
della domanda e l’offerta di servizi individuali (Hofland et al. 1995).
L’offerta di servizi privati/individuali può essere effettuata in diversi
modi. In Olanda, circa una persona su sette offre servizi privati a pagamento, tassabili o in nero, per uno o più giorni su base annua, per un ammontare
di circa 1,7 milioni di persone. Circa un quarto delle famiglie olandesi si
servono di qualcuno per uno o più giorni per un servizio privato: in totale,
abbiamo circa 3,1 milioni di famiglie clienti (Hofland et al. 1995, pag. 3).
Nella tabella 1 che segue sono elencate molte attività comprese nel
mercato dei servizi privati. Sono state selezionate le attività che sono richieste almeno per 12 giorni all’anno e per ogni servizio sono indicati
l’ampiezza e l’impatto economico.
406
Tabella 1. Ampiezza della domanda e dell'offerta di servizi privati
407
Dai dati si evince che in Olanda:
-
la stragrande maggioranza dei servizi privati è fornita da amici e parenti;
se i servizi sono a pagamento, la maggior parte dei pagamenti avviene
in nero;
la richiesta di servizi domestici è enorme (± 450.000 famiglie);
meno richiesti (150.000) sono i servizi come l’assistenza sanitaria, il
servizio pasti, la tinteggiatura esterni e i lavori di cucito (Hofland et al.
1955, pag. 5).
408
Il principale motivo per cui il prestatore dei servizi non chiede compenso in denaro è la mancanza di alternative per coloro che richiedono i servizi,
a cui si aggiungono altre motivazioni quali:
-
baratto;
il richiedente non può permettersi i servizi ufficiali;
legami fra amici o parenti.
I motivi che spingono a scegliere i servizi ufficiali anziché quelli privati
sono:
-
garanzia ufficiale in caso di cattivo servizio;
qualità professionale del servizio;
mancato coinvolgimento nel mercato nero.
I motivi che fanno scegliere fornitori di servizi privati a pagamento sono:
-
costi inferiori;
spesso si tratta di conoscenti della famiglia;
maggiore flessibilità nell’orario di lavoro.
4.2 Esiste un mercato potenziale per i "Nuovi Impieghi"?
Per rispondere a questa domanda è essenziale stabilire se il prestatore
del servizio accetta di operare nell’ambito delle norme ufficiali e di essere
soggetto ad imposizione fiscale. Dai risultati della ricerca emerge che circa il
32% dei prestatori di servizi esistenti è disposto a farlo, purché possa ricevere un compenso adeguato. Circa il 50% ha sottolineato che il compenso
netto ufficiale non dovrebbe essere inferiore a quello in nero.
Alle persone che normalmente si servono di prestatori di servizi pagati
in nero è stato chiesto se si servirebbero di prestatori pagati ufficialmente.
La risposta è stata positiva nella maggioranza dei casi: pertanto, molte fami-
409
glie che non si avvalgono ancora di questi servizi potrebbero costituire un
mercato potenziale.
5.1 Organizzazioni private senza fini di lucro
Nel capitolo 3 abbiamo già parlato degli sviluppi nell’ambito del settore
delle organizzazioni senza fini di lucro, il cui ruolo e posizione in Olanda,
rispetto all’imprenditoria sociale, è di grande importanza. Non sono solo le
associazioni imprenditoriali e i sindacati a vedere con riluttanza la crescita
dell’imprenditorialità sociale. Il settore non profit ha, pertanto, un ruolo
determinante nella società olandese, per chiarire e comprendere il quale, è
importante avere una visione globale delle finalità di queste organizzazioni
senza fini di lucro.
Un prestatore di servizi che effettua servizi privati può essere un dipendente, sia volontario che stipendiato, di una organizzazione senza fini di
lucro. Però, la stessa organizzazione può anche essere una fruitrice di servizi
privati. Basandosi sul tipo di cliente e di fornitore, i ricercatori hanno individuato sei categorie di organizzazioni private senza fini di lucro (cfr. Tabella
2).
410
Tabella 2: Tipi di organizzazioni private senza fini di lucro attive in
Olanda
TIPO DI
FORNITORE
DI SERVIZIO
PRINCIPALMENTE
CLIENTI LORO STESSI
PRINCIPALMENTE
VOLONTARI
PRINCIPALMENTE
DIPENDENTI PAGATI
Circoli amatoriali
(ad es. per musica,
arte, giardinaggio)
Circoli sociali
Circoli politici
Comunità religiose
Istituz. Benefiche
(ad es. Rotary)
Circoli sportivi
Circoli femminili
Gruppi di mutuo
sostegno
Associazioni di amici
Centri sociali
Assistenza ai
senzatetto
Telefono azzurro
Croce Rossa
Servizio pasti
per anziani
Assistenza profughi
Centri volontari
Assistenza handicap
Protezione infanzia
Istruzione
Assistenza libertà
vigilata
Assistenza sanitaria
a domicilio
Centri sanitari
Cooperative edilizie
Ospedali
Assistenza malattie
mentali
Associazioni
imprenditori
Movimento gay
Centri per la gioventù
Gruppi di pressione
locale
Sindacati locali
Associazioni anziani
Club studenteschi
Organizzazioni per la
liberazione della donna
Musei locali
Organizzazioni
per i diritti umani
Gruppi assistenza
ammalati
Partiti politici
Gruppi di pressione
di quartiere
Sindacati
Movimenti per
la pace
Punti vendita
terzo mondo
Prigioni
Grandi musei
Centri di innovazione
Associazioni
(inter)nazionali
(ad es. Medici senza
frontiere, Terre
degli Uomini)
Centri di ricerca
Imprese trasporti
pubblici
Teatri, librerie
TIPO DI
CLIENTE
Gruppi/
Comunità
Fonte: Wilderom & Joldersma 1994, pag. 217
411
La suddivisione in orizzontale riguarda le organizzazioni orientate al
fruitore o al socio (parte superiore) e le organizzazioni rivolte al pubblico
(parte inferiore).
Le tre colonne verticali corrispondono ai tre diversi tipi di fornitori di
servizi senza scopo di lucro.
Nella prima colonna, è quasi impossibile distinguere fra fornitore e fruitore: i servizi sono principalmente a beneficio dei soci. Sono circa 500.000 i
volontari coinvolti attivamente nella fornitura e nella personalizzazione di
servizi.
Nell’ambito delle organizzazioni volontarie più tradizionali (colonna 2)
si nota una chiara distinzione fra prestatore e fruitore dei servizi: sono circa
600.000 le persone coinvolte in attività di volontariato, come l’assistenza
agli handicappati, agli anziani, la Croce Rossa.
Nella terza colonna troviamo le organizzazioni senza scopo di lucro più
formali, i cui servizi vengono prestati da lavoratori professionisti pagati.
5.2 Organizzazione nelle strutture operative delle NMC
Una compagnia per la salvaguardia del quartiere (NMC) opera secondo un proprio piano aziendale: l’80% delle proprie risorse proviene dai suoi
incarichi e il restante 20% dai sussidi. Questi possono essere garantiti sotto
forma di riduzione dei contributi sui salari, delle tasse di costituzione e di
contributi per la formazione, e possono avere provenienze diverse, come le
autorità locali o regionali, il governo nazionale e finanziamenti europei.
Una NMC è un fornitore di servizi legato alla domanda e all’offerta in
un’area relativamente ridotta. Dato che l’ambiente può essere molto vario
anche all’interno della stessa città, le NMC possono essere molto diverse
fra loro. Infatti, le differenze nel tipo di servizio, nel tipo di clientela e nella
cultura aziendale sono più frequenti delle similarità.
Normalmente, il personale delle NMC viene reclutato fra i disoccupati
del quartiere, dinamica che si accorda con il doppio obiettivo di cui abbiamo parlato nel secondo capitolo. Tuttavia, una pre-condizione importantissima è la professionalità della gestione, che deve provvedere ad assicurare
412
al personale l’assistenza e la formazione necessarie e deve garantire una
gestione finanziaria efficiente.
I clienti sono normalmente i Comuni, le cooperative per l’edilizia abitativa, i centri commerciali, i quartieri degli affari, le organizzazioni senza fini di
lucro e le imprese private.
I servizi spaziano dalla pulizia e dalla riattazione di aree pubbliche ai lavori di piccola manutenzione all’interno e all’esterno delle case, al giardinaggio, ai traslochi, alla sorveglianza nei parcheggi, fino ai servizi domestici.
I prezzi applicati per questi servizi variano da 7,5 a 20 ECU all’ora per
i servizi commerciali e da 1,25 a 7,5 ECU per i servizi non commerciali,
servizi la cui filosofia principale è rappresentata dal motto: "Il lavoro ti piacerà sempre di più".
I contratti possono essere fissi oppure flessibili, come quelli per
chiamata, in distaccamento, su collocamento e di servizio alla comunità (su
ordine di affidamento).
6. Politiche
6.1 Linee politiche generiche
Nell’ambito della ricerca sul mercato potenziale per i servizi privati, sono state individuate quattro linee d’azione politiche miranti alla creazione di
posti-lavoro (Hofland et al. 1995, pag. 9):
a. riduzione delle tasse sui servizi privati.
La lotta al lavoro nero e alla disoccupazione è facilitata dalla riduzione
dell’IVA. L’IVA viene calcolata sul totale dei costi: dato che i servizi
privati richiedono molta mano d’opera, il risparmio può rendere vantaggioso l’impiego di un prestatore di servizi;
b. sussidi salariali aggiuntivi quando vengano impiegate persone disoccupate da molto tempo.
413
Tuttavia, dato il carattere intensivo dei servizi e dato che una parte sostanziale dei costi totali è rappresentata dai salari, i sussidi salariali aggiuntivi non solo ridurrebbero il costo del lavoro, ma compenserebbero
anche la bassa produttività dell’ex disoccupato;
c. introduzione di buoni-servizio.
L’introduzione di buoni-servizio è volta ad aumentare l’occupazione nel
settore dei servizi. Il principio è semplice: i singoli utenti possono richiedere uno dei servizi offerti dal prestatore di servizi; ogni servizio
viene pagato con un buono che ha un determinato valore, così come
accade per alcuni Comuni che forniscono buoni alle famiglie indigenti;
d. costituzione di centri per i servizi privati (come, ad es., le NMC).
Principale compito di questi centri è la mediazione fra domanda e offerta: essi devono aver sede in loco per poter garantire un facile accesso a
tutto il mercato e per potersi guadagnare la fiducia della gente che intendono servire. Sono pertanto necessari centri di piccole dimensioni a
stretto contatto con le famiglie.
In Olanda, il mercato esistente potrebbe essere disturbato da queste
azioni politiche, la cui realizzazione implica ulteriori miglioramenti:
-
-
-
non devono pesare sul bilancio statale.
Normalmente gli strumenti politici equivalgono a spese. Questo potrebbe succedere soprattutto nella situazione olandese, dove questo tipo di imprese sociali è stato introdotto solo di recente. Per iniziare le
imprese sono necessari i finanziamenti, ma le imprese assumono anche
disoccupati che prima vivevano di sussidi statali. Inoltre, le imprese
vendono servizi e ne ricavano un reddito. I risparmi sui sussidi e i
redditi delle imprese potrebbero garantire un’operazione di bilancio
neutrale;
lotta alla disoccupazione prolungata.
Il doppio obiettivo garantisce una struttura determinante per la lotta alla
disoccupazione: non si tratta solo di offrire esperienza lavorativa, ma
anche di creare formalmente nuovi lavori;
provocare il fruitore e il fornitore di servizi.
414
-
-
Data la situazione attuale in cui la famiglia svolge autonomamente i
lavori domestici o si avvale di lavoro nero, è necessario stimolare il
possibile cliente. Per stimolare il disoccupato a lavorare per un
fornitore di servizi, le prospettive finanziarie e future devono essere
attraenti;
effetto
estromissione.
Nella creazione di nuovi lavori, il pericolo è che questi soppiantino i
vecchi lavori, un effetto collaterale, questo, ovviamente indesiderato. È
pertanto indispensabile il controllo degli sviluppi da parte, per esempio,
di sindacati ed imprenditori;
accettazione da parte dei partner sociali.
In Olanda, è estremamente importante essere accettati dai personaggichiave della comunità. Le pubbliche autorità, i sindacati e gli imprenditori hanno un ruolo molto importante nei cambiamenti delle tradizioni
sociali.
6.2 Il programma Melkert
Il programma nazionale Melkert, dal nome del Ministro che lo ha ideato, che intende dare nuovo impulso alla lotta contro la disoccupazione, mettendo a disposizione fondi (assistenza sociale) per creare "Nuovi Impieghi",
si articola in tre direttive:
- la direttiva 1 mira alla creazione di 40.000 nuovi posti di lavoro entro il
1999 nel settore sociale: assistenza, sicurezza, ambiente, ecc., con
fondi speciali governativi. Ogni lavoro a tempo pieno offerto a persone
disoccupate da lungo tempo è sostanzialmente sovvenzionato dal governo;
- la direttiva 2 mira a promuovere esperimenti di rinnovamento nel settore privato. Con l’impiego di indennità di sussistenza si crea nuova occupazione: sono previsti circa 20.000 posti di lavoro;
- la direttiva 3 intende attivare persone che godono di indennità di sussistenza, cercando così di prevenire l’isolamento sociale e di aumentare i
trasferimenti agli impieghi pagati.
415
6.3 Politica per la povertà
Nel 1995, il governo nazionale ha presentato un memorandum sulla
prevenzione e la lotta alla povertà e all’emarginazione sociale, articolato in
quattro direzioni. Una delle quattro è volta a valorizzare la partecipazione: il
governo ritiene, infatti, essenziale che la gente entri (o rientri) nel mercato
del lavoro. Oltre al programma Melkert, sono state proposte molte altre
misure. Il governo ha fatto appello a diversi gruppi sociali (imprenditori,
impiegati, chiese, organizzazioni di consumatori, ecc.) perché contribuiscano alla lotta contro la povertà. In questo contesto, il ruolo delle imprese
sociali può essere molto importante.
6.4 Concessione di licenze
A molte amministrazioni comunali è stato concesso dal governo centrale di sperimentare una politica flessibile per la concessione delle licenze, per
invogliare nuove imprese a stabilirsi in zone urbane con alto tasso di disoccupazione.
7. Problemi
Lo sviluppo delle iniziative "Nuovi Impieghi" sopra descritte può essere
ostacolato dalla critica di "concorrenza sleale" che potrebbero provocare:
potendo disporre delle indennità di sussistenza per abbassare il costo del
lavoro, tali iniziative possono infatti fare una "concorrenza sleale" alle aziende esistenti. I sindacati e le organizzazioni imprenditoriali sono molto preoccupati che questo possa realmente succedere.
416
È per questo motivo che le Camere di Commercio tengono conto, per
le iniziative "Nuovi Impieghi", di criteri precisi per evitare la concorrenza
sleale. Esse stabiliscono, ad esempio:
-
-
l’ordinanza che regola i principi per la creazione di nuove imprese;
i principi per la tenuta dei registri commerciali;
i principi per la tassa sugli acquisti: se il risultato di gestione è superiore
a 65.000 ECU all’anno, l’impresa deve osservare tutte le norme e le
leggi vigenti;
gli interessi finanziari riguardanti i fondi pubblici.
In ogni modo, c’è sempre un certo grado di concorrenza sleale, che
però deve restare entro limiti accettabili. I vantaggi per fruitori e fornitori di
servizi dovrebbero essere commisurati agli svantaggi per il commercio locale. La concorrenza sleale si può evitare tenendo conto dei seguenti fattori
(Rieken, 1995):
a. natura del prodotto/servizio fornito:
- il prodotto/servizio deve poter trovare uno sbocco sul mercato;
- deve produrre un beneficio alla comunità;
- deve essere ricercato nelle libere professioni;
b. offrire prezzi di mercato:
i prezzi richiesti per i servizi dovrebbero concordare con i prezzi commerciali;
c. Scelta dei clienti:
per evitare la concorrenza sleale con organizzazioni non profit, il servizio non dovrebbe essere in concorrenza con i servizi privati non profit;
d. attenzione alle sovvenzioni:
non appena raggiunta una situazione di pareggio, i sussidi dovrebbero
essere sospesi;
e. una scala di produzione limitata:
il fornitore di servizi non mira ad aumentare i profitti e dovrebbe
pertanto limitare le sue capacità produttive;
f. norme e regole:
417
non appena il fornitore di servizi raggiunge un risultato di gestione, dovrà osservare tutte le norme e le regole, come, ad esempio, l’ordinanza
che regola i principi per la creazione di nuove imprese, i principi per la
tenuta dei registri commerciali, i principi per l’imposta sui redditi.
8. Prospettive
8.1 Servizi sanitari e sociali
In Olanda, i servizi sanitari e sociali sono stati oggetto di un vasto
dibattito negli ultimi anni. Punto centrale del dibattito è il quesito se sia lo
Stato o il mercato a dover offrire questi servizi. L’Ufficio di Pianificazione
Nazionale (Centraal Planbureau) traccia ogni due anni uno scenario delle
prospettive future (SCP 1994, pag. 91). Per quanto riguarda i servizi sanitari e sociali, i possibili scenari previsti sono due.
Il primo scenario prevede un ruolo importante per il mercato, dal quale
ci si aspetta un alto grado di qualità ed efficienza nella fornitura di servizi.
Questo sarà però il caso di quei servizi, molto richiesti, che possono essere
pagati dalle assicurazioni. Si prevedono problemi nella sincronizzazione dei
singoli servizi. Gli aspetti dell’assistenza sanitaria e sociale che non possono
essere coperti dalle assicurazioni saranno molto importanti ed avranno liste
di attesa molto lunghe. Alle persone che non possono permettersi un’ampia
copertura assicurativa saranno offerti solo i servizi primari: questo sistema è
comparabile con il sistema sanitario del Belgio.
Il secondo scenario prevede un ruolo maggiore per lo Stato e le organizzazioni senza fini di lucro nell’assistenza sanitaria e sociale, situazione che
corrisponde a quella attuale, in cui esiste uno Stato con un forte controllo,
che offre servizi accessibili a tutti, ma limitati alle necessità primarie dati i
costi che comportano. I vari servizi sarebbero ben coordinati.
Naturalmente, è possibile un misto fra il modello privato e il modello
pubblico. Nel Regno Unito esiste un servizio pubblico ed uno privatizzato.
È dubbio che un sistema simile potrebbe funzionare in Olanda. Le valuta-
418
zioni politiche e dell’opinione pubblica ed il risentimento delle organizzazioni
sociali non lasciano prevedere una svolta in tale direzione.
8.2 Servizi privati e nuovi impieghi
La ricerca di mercato già citata (Hofland et al., 1995) evidenzia chiaramente che esistono opportunità nei servizi privati. Riassumendo i segnali
positivi, si può dire che i servizi privati:
-
-
richiedono impieghi a lavoro estensivo;
consentono di convertire lavori tendenti all’evasione fiscale in impieghi
riconosciuti;
non costituiscono una seria minaccia al commercio in generale;
rientrano nelle linee politiche di lotta alla disoccupazione;
non rappresentano un costo aggiuntivo per lo Stato;
sono richiesti in una comunità con una popolazione che invecchia, con
un crescente numero di donne attive nel mercato del lavoro e con
iniziative sempre più numerose per la prevenzione della criminalità;
se focalizzati sui giusti settori, hanno un potenziale commerciale (ad es.,
la salvaguardia del quartiere, l’istruzione e la formazione, l’assistenza
agli anziani, i trasporti pubblici).
419
420
Capitolo XI
PORTOGALLO
di
Heloísa Perista
Margarida Chaga Lopes
Rita Espanha
Eugénia Rocha
421
422
1. Aspetti giuridico-legislativi
1.1 Esistenza e tipo di configurazione giuridica delle imprese sociali
In Portogallo, si possono distinguere diversi tipi di configurazione giuridica per le imprese sociali, a seconda della definizione operativa adottata:
cooperative, mutue, istituzioni private di solidarietà sociale.
I) Cooperative: il Codice portoghese per le cooperative definisce la cooperativa come una persona collettiva che non ha fini di lucro e che è
volta alla soddisfazione di bisogni economici, sociali o culturali dei suoi
membri e della comunità.
II) Mutue: il Codice portoghese delle mutue associazioni definisce la mutua
come una persona collettiva di pubblica utilità, il cui scopo è di fornire
previdenza sociale e assistenza sanitaria e di gestire servizi e infrastrutture di supporto sociale destinati ai suoi associati e alle loro famiglie. Le
mutue possono anche gestire sistemi professionali complementari di
previdenza sociale. Le mutue hanno finalità non profit e si basano
sull’associazione volontaria di persone o gruppi di persone. Legalmente
le mutue sono considerate alla stregua delle istituzioni private di solidarietà sociale.
III) Istituzioni private di solidarietà sociale: le norme giuridiche che regolano
questo tipo di istituzioni stabiliscono che esse possono assumere diverse configurazioni giuridiche: associazioni di solidarietà sociale, congregazioni di misericórdias (ad eccezione della Santa Casa da Misericórdia di Lisbona), associazioni volontarie di solidarietà sociale, mutue, fondazioni di solidarietà sociale. Le istituzioni private di solidarietà
sociale hanno finalità non profit. Possono cooperare con lo Stato nella
produzione di beni e servizi a beneficio di bambini, giovani, anziani,
handicappati, a sostegno della famiglia, a supporto dell’integrazione sociale e della promozione e salvaguardia della salute. Tutte le istituzioni
423
private di solidarietà sociale registrate hanno uno statuto di pubblica
utilità.
1.2 Impatto dell’affermazione delle imprese sociali sulla legislazione
I) Cooperative. La Costituzione portoghese del 1976 (emendata nel
1982) definisce tre settori economici in Portogallo: il settore pubblico, il
settore privato e il settore cooperativo. Il Codice delle cooperative in
vigore, approvato nel 1980, accanto alla definizione della loro situazione fiscale, definisce il quadro generale della cooperazione ed è il risultato di una lunga evoluzione storica. Oltre al Codice e alle normative fiscali, esistono norme complementari specifiche per ogni settore della
cooperazione.
Nel luglio del 1996 è stato approvato dal Parlamento un nuovo Codice
della Cooperazione, entrato in vigore a partire dal gennaio 1997. Una
delle maggiori innovazioni introdotte dal nuovo Codice riguarda la creazione di un nuovo settore della cooperazione: le cooperative di solidarietà sociale. Ciò garantirà un quadro legale e fiscale specifico alle
CERCI - Cooperative per l’Educazione e la Riabilitazione di Bambini
Disadattati - e ad altre cooperative operanti nel campo del sociale. Secondo uno degli intervistati, Rogério Cação, ciò consentirà per la prima
volta lo sviluppo di vere imprese sociali tra le cooperative.
A sostegno dello sviluppo del settore cooperativo, è stato creato, nel
1976, l’Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo, un istituto
pubblico con autonomia amministrativa e finanziaria. Ora questo fa parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e rientra nelle competenze
del Ministero della Solidarietà e Previdenza Sociale.
II) Mutue. Il Codice delle Associazioni mutue è stato pubblicato nel
1990. Oltre al Codice, le mutue portoghesi si attengono anche alle
norme di una disposizione legislativa del 1989 sui sistemi professionali
complementari e, in modo suppletivo, anche allo Statuto delle Istituzioni
Private di Solidarietà Sociale.
424
III) Istituzioni private di solidarietà sociale. Il primo statuto di questo
tipo di istituzioni fu adottato nel 1979 allo scopo di stabilire un quadro
giuridico per le istituzioni private che svolgono attività non-profit nel
campo della previdenza sociale. Queste norme sono state sostituite nel
1983 da un nuovo statuto - ancora in vigore - che amplia il concetto di
istituzione privata di solidarietà sociale e ne prevede la cooperazione
con lo Stato in vari settori dell’assistenza sociale.
Secondo il Presidente delle IPSS, questa legislazione dovrà essere
rivista per certi aspetti, come ad esempio il modo in cui lo Stato esplica
le sue funzioni di approvazione e fiscalizzazione delle istituzioni private
di solidarietà sociale.
Attualmente, il decreto legge 30/89 definisce le modalità in cui la Previdenza Sociale può approvare e fiscalizzare il funzionamento delle organizzazioni che svolgono attività di assistenza sociale nel campo
dell’azione sociale. Tali organizzazioni possono essere istituzioni private
con o senza fini di lucro, e cioè associazioni, imprese e cooperative.
Questa legge è molto severa per quanto concerne i requisiti richiesti per
il rilascio dell’autorizzazione all’attività e per quanto riguarda le sanzioni
eventualmente applicate. Ma la sua applicazione ha rivelato molte insufficienze e molti limiti, soprattutto in ordine all’assoluta mancanza di alternative valide, in termini di servizi di assistenza sociale.
2.1 Tipi di imprese sociali attive in Portogallo
I) Le cooperative che possono essere considerate imprese sociali sono
soprattutto le cosiddette CERCI (che, secondo il Codice delle cooperative ancora in vigore, fanno parte del settore cooperativo
dell’educazione). A parte queste, le cooperative che forniscono servizi
possono sviluppare la loro attività in vari campi del settore della solidarietà sociale. Infine, anche alcune cooperative culturali possono operare
425
come imprese sociali (o nel settore cooperativo della cultura o in altri
servizi).
II) Anche le mutue sono in gran parte imprese sociali, dato che forniscono
assistenza sanitaria o sociale in particolare a bambini ed anziani.
III) Tra le istituzioni private di solidarietà sociale ci sono altri tipi di organizzazioni che possono essere considerate imprese sociali, come le fondazioni, le associazioni private senza fini di lucro e le congregazioni di
"misericórdia" (organizzazioni non profit e confessionali che dipendono dalla Chiesa cattolica e che hanno un ruolo importante nel campo
della sanità e dell’assistenza sociale).
I) Le cooperative che possono essere considerate imprese sociali sono
state in gran parte create dopo il 25 aprile 1974 (ma il movimento cooperativo in generale è presente in Portogallo fin dalla seconda metà
del XIX secolo). La democratizzazione della società portoghese ha favorito l’associazione di persone al fine di rispondere a determinati problemi.
Ad esempio, le CERCI furono create per iniziativa di genitori, insegnanti, organismi locali ed altre persone che cercavano di trovare una
soluzione adeguata ai bisogni dei bambini handicappati che non trovavano risposta nel sistema educativo pubblico. La prima CERCI fu
creata a Lisbona nel 1975 e il movimento ha avuto da allora una rapida
espansione su tutto il territorio nazionale, specialmente fin verso il
1985. L’aumento di numero delle CERCI è stato seguito dalla diversificazione delle loro attività: dall’educazione specifica degli inizi
all’attuale vasta gamma di servizi, come avviamento professionale, formazione professionale, centri residenziali e di sostegno, attività occupazionali, centri di lavoro protetto.
Questo processo è simile a quello del movimento cooperativo: in generale, infatti, dopo un primo periodo in cui ci fu un boom nella costituzione di nuove cooperative, negli ultimi decenni il movimento coopera426
tivo in Portogallo ha conosciuto un certo declino, e, più recentemente,
una stabilizzazione.
Attualmente all’interno del movimento cooperativo si tende ad opporsi
alla parificazione delle cooperative con le istituzioni di economia sociale, dato che gran parte di queste ultime hanno un carattere assistenziale
e confessionale. Tuttavia, come già detto, il Codice della cooperazione
recentemente approvato ha creato il nuovo settore delle cooperative di
solidarietà sociale.
II) Le mutue portoghesi hanno conosciuto il loro massimo sviluppo nella
seconda metà del XIX secolo, ma le loro origini risalgono alla costituzione della nazione portoghese (nel XII secolo). Dopo il 1935, con la
creazione del primo sistema pubblico di previdenza sociale le mutue iniziarono a perdere parte della loro importanza. Negli ultimi due decenni,
il numero delle mutue è diminuito (132 nel 1975, 120 nel 1980 e ancora 120 nel 1990), ma il numero dei loro associati è andato aumentando.
Dal 1989, si guarda alle mutue come le possibili istituzioni in grado di
gestire sistemi professionali complementari di previdenza sociale. In
questo senso, il Codice delle Associazioni Mutue (del 1990) prevede
la costituzione di mutue sulla base di un’impresa, di un gruppo di imprese o di un settore di attività. Nel 1996, per la prima volta in dieci
anni, in Portogallo sta per essere creata una nuova mutua costituita fra
gli operai di una grossa azienda.
III) Le istituzioni private di solidarietà sociale costituiscono una delle più
antiche modalità di assistenza sociale in Portogallo. Le prime congregazioni di "misericórdia" furono create nel XV secolo: fino alla fine del
XVIII secolo, tutte le attività di sostegno e di assistenza venivano assicurate da privati.
Prima del 25 aprile 1974, il ruolo dello Stato nel campo dell’assistenza
sociale era limitato all’amministrazione indiretta di istituzioni private di
solidarietà sociale. A partire dalla Rivoluzione, l’organizzazione della
previdenza sociale e dell’assistenza sociale dipende dalle autorità statali. Ma le istituzioni pubbliche non hanno mai negato il ruolo e
l’importanza delle istituzioni private di solidarietà sociale. Negli ultimi
427
anni, queste hanno avuto uno sviluppo crescente, soprattutto grazie al
sostegno statale, e sono state riconosciute come parte del sistema portoghese di previdenza sociale.
In proposito, serve precisare che la società civile è sempre stata, e
tuttora è, uno dei principali pilastri dell’assistenza sociale nella società
portoghese, sia in forma organizzata sia attraverso canali informali (famiglia, amici, vicini). Ciò induce alcuni ricercatori (come Boaventura
Sousa Santos) a parlare di una "società assistenziale" che in realtà (secondo Helena Roseta) è composta principalmente da "lavoratrici sociali".
2.3 Organi sociali delle forme organizzative
Gli organi sociali delle cooperative sono l’assemblea generale, il consiglio di amministrazione e il collegio sindacale: questi organismi vengono
eletti da e fra i soci della cooperativa. In base alla revisione del Codice
della cooperazione, nelle cooperative più grandi può essere creato anche un
comitato esecutivo o di gestione.
Organi elettivi simili esistono anche per le istituzioni private di solidarietà sociale. Un’eccezione alla regola è rappresentata dai centri parrocchiali:
in questo tipo di organizzazioni, il consiglio di amministrazione e il comitato
esecutivo sono designati dal vescovo.
Per le mutue, oltre a questi organismi lo statuto di alcune associazioni
prevede l’esistenza dell’assemblea dei delegati (per assicurare la
rappresentanza degli associati per area geografica, per area di lavoro o per
gruppi professionali) e di un consiglio generale (composto dai
rappresentanti dell’assemblea generale, del consiglio di amministrazione e
del comitato esecutivo, più un numero di soci superiore al totale dei membri
suddetti).
428
Il principio di gestione democratica nelle cooperative è sintetizzato nella
frase "una persona, un voto" (questo principio è valido per qualsiasi cooperativa di primo grado). Lo stesso principio si applica anche alle mutue e ad
associazioni private non profit. Esistono anche norme interne fra le associazioni non profit che consentono la costituzione di organizzazioni di parenti dei beneficiari.
A titolo di esempio, citiamo il caso delle CERCI, fondate nella maggioranza dei casi da gruppi di genitori di bambini handicappati. Inizialmente,
questi genitori avevano il controllo totale delle cooperative: in seguito alla
crescente professionalizzazione delle CERCI, la presenza di tecnici nel consiglio di amministrazione è divenuta sempre più significativa. Attualmente, i
responsabili del movimento CERCI ritengono che sarebbe auspicabile una
maggiore partecipazione attiva dei genitori.
3.1 Numero delle imprese sociali e numero degli addetti
I) Sono 110 le cooperative (dati riferiti al 1994) che possono essere considerate imprese sociali. Fra queste, 38 sono associazioni culturali e ricreative, 10 esplicano attività educative per bambini in età prescolare e
48 sono CERCI; le restanti 14 svolgono qualche altro tipo di attività
sociale.
Le 48 CERCI si avvalgono di circa 17.000 collaboratori e forniscono
servizi a circa 3.500 beneficiari (bambini, ragazzi ed adulti portatori di
handicap). Secondo Rogério Cação, le CERCI hanno un ruolo importante nella creazione di occupazione a livello locale.
II) Le mutue sono 120 (dati del 1994), con 120.000 associati e
1.000.000 di beneficiari.
III) Nel 1993 c’erano 2.685 istituzioni private di solidarietà sociale. Più
della metà (50,6%) forniscono servizi nel campo dell’assistenza ai
bambini; il 39,5% fornisce servizi per gli anziani e le restanti forniscono
429
servizi a varie fasce di beneficiari, come i malati, i disabili ed i poveri
(ognuna con percentuali molto basse).
Il numero delle persone che lavorano in queste istituzioni è di 41.442,
delle quali il 91,2% riceve una remunerazione (dati del 1993).
I dati al 31 maggio 1996, forniti dalla Direzione generale per l’Azione
Sociale, indica un totale di 2.992 istituzioni private di solidarietà sociale, di cui 1.410 associazioni di solidarietà sociale, 1.132 fondazioni di
solidarietà sociale, 327 misericórdias, 118 istituzioni sanitarie e 5 fra
associazioni, federazioni e confederazioni.
3.2 Quota di mercato totale e quota di mercato non profit
Non disponiamo di informazioni su questo argomento e non è disponibile alcun tipo di quantificazione.
3.3 Distribuzione territoriale
I) Le imprese sociali cooperative sono situate principalmente nelle regioni
costiere del Paese, dove il livello di urbanizzazione e di sviluppo economico è maggiore, e cioè Lisbona, Oporto, Setúbal, Aveiro, Leiria.
Almeno nel caso delle CERCI e secondo il parere di Rogério Cação,
questo tipo di distribuzione territoriale corrisponde anche al livello di
coscienza politica ed alla capacità di mobilitazione dei promotori.
II) Le mutue sono disseminate su tutto il territorio nazionale, con una maggiore concentrazione nel nord del Portogallo.
III) Le istituzioni private di solidarietà sociale sono distribuite su tutto il
territorio nazionale, ma hanno una rappresentatività molto maggiore in
alcune regioni: nord (31,2%), Lisbona e valle del Tago (29,6%) e centro (23,2%).
430
4.1 Relazioni con utenti pubblici e privati
Gli utenti delle imprese sociali in Portogallo sono per la maggior parte
privati. Anche se le imprese hanno in molti casi qualche tipo di supporto
statale, i loro servizi sono sempre rivolti a persone private.
4.2 Canali di finanziamento
I) Le cooperative sono autofinanziate grazie a due meccanismi che concorrono alla formazione del capitale sociale: la quota di partecipazione
di ogni singolo cooperatore nel capitale sociale (quota che non può essere inferiore a 274,9 ECU; secondo quanto previsto dal nuovo Codice della Cooperazione, il capitale sociale minimo di una cooperativa
deve essere di 2.059,7 ECU) e i "titoli d’investimento". Tali titoli possono essere emessi dalla cooperativa per sovvenzionare l’acquisto di
beni specifici o attrezzature. I titoli d’investimento possono essere acquistati da non-cooperatori: in tal caso, questi investitori hanno diritto
ad intervenire all’assemblea generale, ma non hanno diritto di voto.
Ogni anno, le CERCI promuovono una campagna per la raccolta di
fondi in tutta la comunità, la cosiddetta campagna Pirilampo Mágico.
Esse beneficiano inoltre di sussidi da diversi ministeri: il Ministero
dell’Istruzione, in termini di assegnazione di insegnanti, e il Ministero
della Solidarietà e della Previdenza Sociale, che accorda sussidi a famiglie con bambini handicappati. Inoltre, anche se in misura molto minore, queste cooperative ricevono sussidi anche dalla autorità locali, ed
alcune di esse rientrano nei programmi di finanziamento europei. Tutti i
soci della cooperativa pagano regolarmente una piccola somma di denaro, mentre gli utenti pagano una parte del costo dei servizi, sempreché ne abbiano la capacità economica.
II) Per le mutue, i contributi dei soci costituiscono la principale fonte di
finanziamento. Non dispongono di sovvenzioni statali dirette, ma possono accedere ai finanziamenti statali attraverso protocolli d’intesa con
431
le misericórdias e le istituzioni private di solidarietà sociale. Le mutue
ricevono inoltre qualche sostegno finanziario attraverso sovvenzioni
specifiche da parte di imprese private (mecenatismo).
III) Le istituzioni private di solidarietà sociale, oltre ad avere entrate proprie, sono spesso sostenute dallo Stato nell’ambito di accordi di cooperazione o attraverso sussidi specifici. Possono inoltre avere accesso
a determinati privilegi fiscali ed esenzioni, come ad esempio: la non obbligatorietà di registrare ufficialmente la stesura dello statuto e i relativi
cambiamenti; benefici riguardanti la tassa sulle entrate delle persone
collettive (IRC); la tassa sulle transazioni, le tasse sulle eredità e le donazioni; tasse municipali; "imposto de selo"1; IVA.
4.3 Ruolo dei volontari
I) I volontari hanno un ruolo molto importante nelle CERCI, specialmente
nei consigli di amministrazione, anche se la tendenza ad una maggiore
professionalizzazione, anche a livello manageriale, ha portato ad una relativa perdita di importanza dei volontari.
II) Per la presenza dei volontari nelle associazioni mutue vale quanto detto
per le CERCI.
III) Secondo P. Maia, il volontariato sta attraversando un periodo di crisi
all’interno delle istituzioni private di solidarietà sociale. Questa crisi è
parzialmente legata all’incapacità (in termini di formazione professionale) dei volontari di ricoprire certi ruoli. I volontari sono costituiti per la
maggior parte da donne di mezza età.
4.4 Forme di collegamento e coordinamento tra imprese sociali
I) Le cooperative possono organizzarsi fra di loro in associazioni, federazioni e confederazioni. Le federazioni sono molte e tra esse troviamo,
1
Si tratta di una imposta specifica su certi tipi di transazioni.
432
ad esempio, la FENACERCI - Federazione nazionale delle cooperative per l’educazione e la riabilitazione dei bambini disadattati - e la FECOOPSERV - Federazione nazionale delle cooperative per la produzione di servizi. Le federazioni di cooperative non agricole sono affiliate
alla CONFECOOP - Confederazione cooperative portoghesi.
La legislazione portoghese prevede la costituzione di cooperative "régies", e cioè cooperative di interesse pubblico. Le régies associano lo
Stato o altre persone collettive di interesse pubblico (come le
municipalità o le imprese pubbliche) alle cooperative ed ai loro
beneficiari. Sono stati fatti parecchi sforzi per la costituzione di régies,
alcuni dei quali non sono andati a buon fine, come quello nel campo
dell’edilizia popolare. Ma ci sono ancora alcune régies attive, come
l’Orchestra Metropolitana di Lisbona (creata con il supporto di diversi
ministeri, della municipalità e di altri organismi) e qualche iniziativa
promossa dalle municipalità nel nord del Portogallo e legata al turismo
a livello locale. Ci sono alcuni esempi di collaborazione fra cooperative,
ad esempio tra alcune CERCI e alcune cooperative di consumo,
collaborazione tendente all’integrazione nel mercato del lavoro di
persone handicappate.
II) Le mutue possono essere organizzate in associazioni, federazioni e
confederazioni. L’Unione delle Mutue Portoghesi è la principale organizzazione "ombrello" di mutue del Portogallo ed è stata creata nel
maggio del 1979. Le mutue possono stipulare accordi di cooperazione
fra di loro, con altre organizzazioni non profit e con pubbliche istituzioni e pubblici servizi.
III) Le istituzioni private di solidarietà sociale possono essere organizzate in
associazioni e federazioni. La loro principale organizzazione "ombrello"
è l’Unione delle istituzioni private di solidarietà sociale creata nel gennaio del 1981.
5. Politiche
433
Una delle caratteristiche più importanti dell’economia sociale riguarda
la diversità dei settori di attività e le azioni sempre più eterogenee che vi
sono interconnesse.
Una delle principali ragioni di questa diversità risiede, da un lato, nella
natura - sia privata sia collettiva - dei crescenti bisogni della società e nel
carattere al contempo privato e pubblico dei servizi che devono soddisfare
questi bisogni. Dall’altro lato, la molteplicità delle situazioni che rientrano
nell’ambito dell’economia sociale è dovuta alla grande specificità degli ambienti regionali e locali dai quali emergono i nuovi bisogni.
Per quanto riguarda la situazione portoghese, è importante sottolineare
i concetti di tradizione e di storia, strettamente correlati con una delle forme di imprese sociali che merita uno sguardo più approfondito in questa
relazione, le Misericórdias, un particolare tipo di istituzioni private di solidarietà sociale che risale al XV secolo, come abbiamo già accennato.
Accanto alla fornitura di servizi alle famiglie, nelle attuali forme di Economia sociale la tendenza imperante è legata al crescente indebolimento
dello stato assistenziale; con una sorta di inversione di tendenza storica,
l’iniziativa privata è sempre più costretta a riempire i vuoti lasciati dalla crescente fragilità della finanza pubblica e dei sistemi previdenziali nei settori
dell’educazione, della salvaguardia dell’ambiente culturale o dei servizi sanitari, ecc.
Anche in Portogallo, dove l’economia sociale sta appena cominciando
a svilupparsi, si può riscontrare una crescente attenzione per questi argomenti, attenzione che si manifesta in documenti e rapporti ufficiali nei quali
sta prendendo forma il quadro generale. A sostegno di quanto affermato,
possiamo citare il Piano di Sviluppo Regionale (PDR), che menziona esplicitamente le azioni da intraprendere da parte di agenti ed istituzioni di sviluppo locali: nel paragrafo riguardante il "Sostegno alla dinamizzazione locale" si fa esplicito riferimento agli agenti privati dalla cui azione deriverà la
mobilitazione della popolazione in direzione dello sviluppo di infrastrutture
locali (Ministério do Plano e Administração do Território, 1994).
Infatti, i livelli di analisi regionali e soprattutto locali sono divenuti particolarmente adatti per la promozione di iniziative basate sulla forza della
partecipazione della società civile. Questo è il caso delle misure, già am434
piamente collaudate, per la creazione di nuove opportunità di impiego, ma
anche di quelle per trovare le soluzioni a nuovi bisogni molto specifici: la
comunità locale, infatti, ha una maggiore capacità di controllo sulla gestione
delle risorse locali. "Lo sviluppo locale si base inoltre sull’assunto che le
soluzioni locali ai problemi locali possono adeguarsi alla possibilità di espressioni imprevedibili di comportamento umano" (J.M. Henriques, 1993).
Un altro problema riguarda la natura delle qualifiche richieste per svolgere i servizi che devono rispondere ai nuovi tipi di bisogni. Se consideriamo che le qualifiche delle risorse umane possono essere suddivise in
capacità minime, conoscenza professionale e attributi sociali/relazionali, le
suddette aree richiederanno sempre più quest’ultimo tipo di qualifiche.
La creazione di un sistema adeguato, anche se piuttosto flessibile, di
certificazione e monitoraggio delle capacità che sia applicabile anche ad una
istruzione formale incompleta, consentirà al contempo di promuovere strategie integrate rivolte alla prevenzione ed alla lotta contro l’emarginazione
sociale. Consentirà, ad esempio, di prendere delle persone, che dal punto
di vista della formazione scolastica hanno una qualificazione incompleta, ma
che hanno una conoscenza privilegiata dell’ambiente sociale e comunitario,
e dar loro una formazione professionale per farli diventare i nuovi agenti di
sviluppo locale.
Il Libro Bianco sull’Istruzione e la Formazione (Commissione della CE,
1995) affronta in modo preciso questi argomenti evidenziando:
-
-
la necessità di azioni di discriminazione positiva rivolte agli strati di popolazione socialmente meno favoriti, specialmente a quelli che vivono
nei quartieri più poveri delle grandi città; queste azioni dovrebbero essere intraprese congiuntamente dalle autorità locali e dalla società civile,
quest’ultima rappresentata attraverso istituzioni associative e strutture
similari;
l’importanza di certificare la conoscenza informale, specialmente quando essa assume le forme di capacità relazionali, che comprendono la
capacità di cooperare e di lavorare in gruppo; le procedure di certificazione dovrebbero poi essere accompagnate da misure complementari,
come ad esempio la "seconda possibilità" di ottenere qualifiche scola435
stiche, in modo che esse possano poi essere diffuse in tutti gli Stati
membri dell’UE come buoni esempi pratici.
Il documento "Concertação Estratégica para Mudar Portugal"
(Presidenza del Consiglio dei Ministri, maggio 1996) indica espressamente
la volontà di "sviluppare un’intelaiatura di sostegno per i servizi assistenziali
di comunità e per il mercato dell’occupazione sociale, che sarà in grado di
assorbire la popolazione meno qualificata e disoccupata".
L’affermazione di questi obiettivi non può che far piacere, ma ci si
chiede se ci sia la garanzia di un minimo di qualità per i servizi che saranno
prestati all’utente.
Nello stesso documento, nel paragrafo "Potenciar o Desenvolvimento, a Inovação e/o Emprego a Nivel Local", si auspica:
-
il recupero potenziale delle iniziative di sviluppo locale, soprattutto attraverso gli uffici di collocamento locali;
il sostegno alla creazione di imprese di sviluppo locale;
la realizzazione di associazioni nazionali e/o internazionali di aziende
medio-piccole;
l’aumento degli effetti moltiplicatori locali derivanti da progetti macroeconomici;
il sostegno alla cooperazione tra aziende e tra aziende ed organismi di
ricerca e sviluppo;
la realizzazione di programmi di occupazione promossi dalle municipalità.
Nonostante l’apparente neutralità di queste proposte, il documento
"Concertação Estratégica para Mudar Portugal" non è ancora stato
approvato dai partner sociali.
Secondo alcuni esperti da noi interpellati, come Acácio Catarino, è
probabile il persistere di una sorta di inerzia per il medio termine; ciò porterà al mantenimento dell’intervento statale, ad una carente articolazione tra le
aree economiche e sociali di queste imprese, alla mancanza di attenzione
436
per le attività di sussistenza, alla scorretta individuazione e caratterizzazione
statistica delle situazioni specifiche e, in breve, alla mancanza di una cornice
adeguata per le imprese sociali.
6. Problemi
I) I principali problemi sollevati dagli intervistati in relazione al settore
della cooperazione riguardano: l’insufficienza di capitale proprio; la relativa mancanza di risorse umane qualificate; la scarsa partecipazione
dei cooperanti; le difficoltà di coordinamento fra cooperative; il basso
livello di partecipazione ai costi da parte dello Stato (specialmente per
le CERCI).
Fino a poco tempo fa, un problema importante era rappresentato dalle
rivendicazioni delle CERCI per poter ottenere la condizione giuridica di
cooperative di solidarietà sociale, che avrebbe consentito loro di avere
accesso ai benefici fiscali accordati dallo Stato alle istituzioni private di
solidarietà sociale (ciò che è stato realizzato con il nuovo Codice della
Cooperazione).
II) La Segreteria Generale dell’Unione delle Mutue portoghesi individua
un importante problema nella mancanza di coordinamento e di organizzazione delle mutue.
III) Secondo Martins Maia, le istituzioni private di solidarietà sociale stanno
vivendo problemi collegati, in particolare, con il basso livello delle retribuzioni che possono corrispondere e con la crisi del volontariato.
7. Prospettive
Come già accennato, le imprese sociali sono state spesso associate alla
creazione di occupazione. Non è quindi sorprendente che la maggior parte
437
di esse si trovino ad operare in settori come la protezione dell’ambiente, i
trasporti, i servizi assistenziali, e così via.
In effetti, oltre al ruolo di vettore per nuove opportunità di impiego, deve essere sottolineata anche la loro importanza nel cercare di rispondere a
nuovi bisogni e nuovi tipi di bisogni delle singole persone, delle famiglie e
delle comunità.
Ciò deriva soprattutto da due fattori importanti che caratterizzano
l’evoluzione delle società moderne: l’invecchiamento della popolazione e il
numero crescente di donne che lavorano. Questi due fattori, accanto alla
scomparsa delle grandi famiglie tradizionali, hanno determinato un cambiamento nei modelli di bisogno delle famiglie e delle comunità, modelli che si
possono riassumere nelle seguenti categorie (da EC, marzo 1995):
-
necessità di vita quotidiana, come l’assistenza a domicilio di anziani e
disabili;
- esigenze di qualità della vita, come ad esempio il miglioramento delle
abitazioni;
- esigenze legate al tempo libero, come il turismo e gli eventi culturali;
- esigenze di miglioramento ambientale.
Il fatto che queste esigenze siano comunemente sentite non esclude
l’evidenza che, nella maggioranza dei casi, il reddito familiare risulti insufficiente a soddisfarle. È per questo che inizialmente alle autorità pubbliche
nazionali o locali è stato richiesto di trasferire contributi per consentire a
famiglie ed utenti privati di pagare per esse, il che equivale alla creazione di
occupazione a livello delle comunità locali.
I processi di invecchiamento della popolazione e di aumento
dell’occupazione femminile non sono destinati a decrescere nel prossimo
futuro. Per quanto riguarda il lavoro femminile, ci si può addirittura aspettare una sorta di collegamento positivo tra lavoro femminile retribuito ed emergenza di nuovi servizi domestici.
I nuovi bisogni emersi e le connesse opportunità di impiego dovrebbero
perciò trovare risposta sempre più attraverso l’iniziativa privata, sotto forma
soprattutto di imprese sociali. Si deve tuttavia sottolineare che lo sviluppo
locale dovrà anche essere basato, in grande misura, sulle iniziative associa438
tive, coinvolgendo imprese private, autorità pubbliche e comunità/famiglie
locali. Questa forma associativa, che necessita di essere rafforzata, dovrebbe essere in grado di svolgere meglio, a livello locale, alcuni dei compiti che
il governo non può risolvere a causa della crisi dello stato assistenziale.
Nella maggior parte delle misure adottate si può rilevare una certa tendenza al trasferimento dei poteri dal governo centrale alle municipalità: è il
caso, ad esempio, delle Risoluzioni N. 57/95 e 58/95 del Consiglio dei
Ministri che si riferiscono alle iniziative di sviluppo locale ed alla creazione
di piccole e micro-imprese.
In generale, dette risoluzioni puntano a progetti di investimento privato
su piccola scala rivolti alla creazione di servizi sociali ed assistenziali ed
anche alla lotta contro la spopolamento, purché tali progetti portino alla
creazione di occupazione e garantiscano la preservazione delle diversità
culturali. Le istituzioni private di solidarietà sociale possono avere i requisiti
per questi progetti di investimento, purché il loro investimento lordo nei
servizi di assistenza sociale rimanga al di sotto di 392.670 ECU. Le microimprese - cioè quelle con un massimo di nove dipendenti - e le piccole e
medie imprese - fino a 50 dipendenti - non devono fare un investimento
lordo superiore a 104.712 ECU e inoltre devono provvedere a non meno
del 20% del proprio capitale sociale.
Esse riceveranno un sussidio pari a 12 volte la retribuzione minima, o
18 volte quando i posti devono essere occupati da disoccupati o da giovani; ognuno di questi importi andrà moltiplicato per 1,2 se i nuovi posti saranno occupati da donne.
La specificità di queste norme deriva in qualche modo dal fatto che esse implicano la costituzione di associazioni tra imprese e istituzioni bancarie,
e che coinvolgono anche l’Ufficio del Lavoro attraverso l’adempimento di
accordi formali. Le istituzioni bancarie, che sono tenute ad effettuare gli
studi di fattibilità, sono anche coinvolte nella gestione delle associazioni sotto la supervisione di qualche organismo pubblico, come l’Istituto per le
Piccole e Medie Imprese, l’Istituto per l’occupazione e per la formazione
professionale, ecc.
Recentemente, il Governo ha approvato il Decreto-Legge n. 10/A/96,
la prima di una serie di leggi che dovranno essere approvate sulla creazione
439
del mercato dell’occupazione sociale. Trattandosi in primo luogo di una
misura per combattere la disoccupazione, in questo decreto si specifica
chiaramente che l’altro obiettivo principale è la lotta contro la povertà e
l’emarginazione sociale. Il decreto prevede inoltre iniziative di formazione
professionale e procedure anti-dumping, in modo da promuovere la massima qualità nei servizi e da impedire le distorsioni concorrenziali tra imprese.
Oltre alle imprese, anche tutte le altre istituzioni sociali menzionate sono
interessate da queste disposizioni: ad esse verrà assegnato un ordine di
priorità per poter accedere all’informazione privilegiata ed a fondi di finanziamento speciali, il cui ammontare non è ancora stato stabilito per legge.
Due iniziative comunitarie forniscono un buon esempio di questi provvedimenti:
-
il programma LEADER, che prevede azioni di sviluppo agricolo locale
in alcune zone precedentemente individuate (COM n. 94/C/180/12);
il programma RESIDER, rivolto agli operai rimasti disoccupati in seguito alla ristrutturazione del settore del ferro e dell’acciaio. Questo programma prevede sostegni ad aziende che operano in settori come la
salvaguardia dell’ambiente urbano, servizi di assistenza a domicilio e
simili, e prevedono come requisito minimo l’iscrizione obbligatoria al sistema della previdenza sociale.
Fra i principali campi interessati dalle suddette misure troviamo alcuni
tipi di servizi locali (come l’assistenza infermieristica privata, i servizi di assistenza a domicilio, ecc.), l’artigianato, il turismo nelle aree rurali, vendita di
prodotti tradizionali, manufatti, e così via.
A questo proposito, è necessario sottolineare il ruolo specifico che le
donne sono chiamate ad interpretare nelle imprese sociali. Innanzitutto, esse
diventeranno probabilmente i principali beneficiari. La tradizionale suddivisione dei compiti all’interno della famiglia assegna loro il carico maggiore
nell’assistenza ai bambini, ai disabili e agli anziani. La tendenza ad una sempre maggiore dipendenza da questi servizi è accentuata da due fattori:
l’aumento delle donne che lavorano e l’invecchiamento della popolazione.
440
Il timore che questi servizi possano essere non abbastanza qualificati ed
economicamente accessibili porta a riflettere sul ruolo che lo Stato deve
avere nel finanziarli. Inoltre, la tradizione può portare alla stigmatizzazione
delle donne in conseguenza del rifiuto - per motivi culturali - di acquistare
questi servizi invece di continuare ad averli prestati in casa, a carico delle
donne, come di consueto.
Le donne dovrebbero anche essere statisticamente più significative degli uomini come clienti. Questo perché le loro aspettative di vita si sono
ampliate, perché la povertà e l’emarginazione sociale colpiscono prevalentemente le donne ed anche perché in Portogallo fra gli anziani è molto alto il
tasso delle donne vedove e divorziate. Tutti questi fattori considerati nel
loro insieme dimostrano che le donne sono più vulnerabili e più soggette
degli uomini a doversi affidare ai servizi forniti dalle imprese sociali.
Anche in qualità di lavoratrici, nella maggior parte dei casi studiati le
donne sono in maggioranza fra i dipendenti delle imprese sociali.
Secondo Acácio Catarino, si può prevedere che in futuro le imprese
sociali assumeranno una delle seguenti forme:
- istituzioni e gruppi di azione sociale;
- aziende sociali in senso stretto.
Le prime potranno intervenire direttamente - purché la distribuzione
delle infrastrutture sociali sia uniforme su tutto il territorio nazionale - e potranno fornire servizi sanitari, assistenza ai bambini, attività per il tempo
libero, inserimento e formazione specifica in aziende, educazione elementare, prevenzione della dipendenza dalla droga, e così via. Oppure potranno
intervenire indirettamente, attraverso le istituzioni locali di attività sociale ed
anche cooperando o associandosi con organismi di sviluppo locali.
Nelle aziende sociali in senso stretto, secondo A. Catarino, le attività
informali di assistenza dovrebbero comprendere, prima ancora del raggiungimento della redditività, tutte le iniziative locali di occupazione e di sviluppo
ed anche - pur con una procedura ancor più informale - l’aiuto spontaneo
tra vicini.
441
In Portogallo, sembrano esserci vaste opportunità per questo genere di
imprese in settori come l’educazione e l’assistenza ai bambini, l’assistenza ai
disabili, l’assistenza a domicilio per gli anziani, attività culturali, assistenza a
giovani problematici, assistenza allo sviluppo locale. Così, nei vari campi
trattati, troviamo:
-
O nosso Sonho/Ideia (educazione e assistenza ai bambini).
ESDIME (agenzia di sviluppo locale).
CEBI (educazione, cultura e sostegno sociale alla comunità).
Centro Comunitário da Paróquia de Carcavelos (educazione e
sostegno sociale alla comunità).
ARCIL (aiuto ai disabili).
Fundação María e Oliveira (assistenza agli anziani).
Sol do Ave (associazione per lo sviluppo integrato della valle
dell’Ave).
Chapitõ (formazione e aiuto sociale ai giovani; attività culturali).
Hotel Social (turismo sociale).
Legado do Cixero Alentejano (associazione mutualistica).
Dalle considerazioni delle persone da noi contattate è emerso che i
possibili settori di interesse per lo sviluppo delle imprese sociali sono: per le
cooperative, l’educazione, la sanità, il turismo, l’assistenza domiciliare e le
occupazioni del tempo libero, e l’edilizia popolare per le istituzioni private di
solidarietà sociale.
Guardando al futuro, il Governo sta preparando la legislazione in vista
dell’affermarsi di questo nuovo tipo di imprese. Innanzitutto, dovrà essere
applicato il nuovo decreto legge (N. 291/95) per le piccole imprese riguardante le nuove tecnologie e le strutture concorrenziali, con l’obiettivo di
442
creare le condizioni per il "rafforzamento della loro competitività e renderne
così possibile la sopravvivenza nel Mercato unico". Per quanto riguarda la
protezione ambientale, esiste un programma di incoraggiamento (leggi n.
606-A del 28.6.93 e n. 1241 del 6.12.93) a favore dei giovani imprenditori
che vogliano creare o riorganizzare la propria azienda. Se i progetti presentati dai giovani imprenditori (18-35 anni) tengono conto della protezione
ambientale, il sostegno finanziario viene aumentato del 30%. Inoltre,
nell’ambito del Programma di Iniziative per lo Sviluppo Locale si sta approntando un pacchetto di misure sperimentali rivolte al miglioramento dei
servizi alla comunità, allo sviluppo di attività artigianali, alla creazione di
micro-aziende e ad aiutare imprenditori e istituzioni comunitarie ad evitare
lo spopolamento di alcune aree rurali. (L’Emploi en Europe, Tableau de
Bord 1995).
Per l’affermarsi delle imprese sociali, Acácio Catarino considera come
requisiti minimi le seguenti condizioni:
-
una diagnosi precisa, effettuata a priori, del bisogno di servizi;
la creazione di uffici per la divulgazione di informazioni e di idee e per la
raccolta di idee;
l’accessibilità alle reti commerciali, in particolare per quanto riguarda le
piccole aziende;
un supporto finanziario (a costo zero o a tasso di interesse ridotto) alle
aziende e agli utenti che abbiano più difficoltà;
supporto tecnico, formazione e creazione di organismi locali e regionali
per il coordinamento e lo sviluppo.
443
444
Capitolo XII
REGNO UNITO
di
Roger Spear
445
446
1. Quadro giuridico-analitico
Nel Regno Unito, le imprese sociali non hanno una legislazione specifica o vantaggi fiscali. Se però riescono ad ottenere lo statuto di ente di
beneficenza, questo dà diritto all’esenzione dall’imposta sulle società e, per
alcune attività "commerciali" non profit, all’esenzione dal pagamento
dell’IVA. La maggior parte delle imprese sociali commerciali sono non
profit o con destinazione degli utili ai membri, come nel caso delle
cooperative.
Nel Regno Unito, le cooperative sono costituite in base alla legislazione
societaria o secondo la legislazione per le società di mutuo soccorso. Non
esiste una legislazione specifica per le cooperative, anche se le prospettive
di uno Statuto Europeo delle Cooperative stanno destando notevole interesse e dando luogo ad iniziative, che sono sfociate nella formazione di un
gruppo di giuristi per le cooperative che ha provveduto alla stesura di un
progetto di legge per una Legge delle cooperative. Questo progetto ha il
sostegno del massimo ente cooperativo del Regno Unito, il Co-operative
Council, che sta facendo pressione per azioni di governo presenti o future.
Le federazioni cooperative, assieme a professionisti sostenitori, hanno stilato delle normative modello per vari tipi di cooperativa, sulla base delle due
leggi sopra menzionate. Il tipo di cooperativa di lavoratori predominante,
denominata "cooperativa a proprietà in comune", è altamente collettivista,
con azionariato nominale (£1). È stato argomentato che questo sovraccarica di debiti la struttura finanziaria e c’è stato un aumento delle strutture tipo
ESOP (Employee Share Ownership Plans, piani di partecipazione
azionaria dei dipendenti), che consente notevoli livelli di partecipazione e di
controllo da parte dei dipendenti (Spear e Voets, 1995); questo si è visto in
particolare nelle privatizzazioni dei servizi di autobus da parte delle autorità
governative locali. Tuttavia, dopo un periodo di privatizzazioni e dopo la
creazione di piccole compagnie di trasporto locali, la deregulation ha portato ad un periodo di forte concorrenza che si è concluso con una serie di
acquisizioni e di incorporazioni. Ciò ha ridotto drasticamente la posizione
dei proprietari-lavoratori nelle aziende allargate. L’avvento della legislazione
britannica (o dello Statuto europeo delle cooperative) dovrebbe servire a
447
mitigare il problema delle strutture a proprietà comune, che sono apparentemente dominate dai debiti, in quanto dovrebbe essere possibile capitalizzare le riserve ed usarle come garanzia per prestiti bancari. Vi sarebbe,
inoltre, anche il vantaggio di ridurre il rischio che le cooperative possano
degenerare in imprese private (talvolta per lucro personale).
1.1 Tipi di impresa sociale
Le imprese sociali considerate nel presente studio sono cooperative,
imprese di comunità e organizzazioni volontarie commerciali; i settori considerati sono quelli riportati nella Tabella 3. Per le difficoltà incontrate nella
raccolta dei dati, i dati sulle cooperative e sulle imprese di comunità sono
più completi.
1.2 Legislazione riguardante il raggio d’azione delle imprese sociali
nei servizi assistenziali
Come in altri Paesi occidentali, nello stato assistenziale inglese si sono
avuti recentemente notevoli cambiamenti. Un’importante svolta nella politica
per i servizi assistenziali è stata determinata dalla legge sui servizi sanitari e
l’assistenza nella comunità, entrata in vigore nel 1993. Le principali direttive
di questa legge prevedevano lo spostamento dell’assistenza alle persone
(anziani, malati mentali, invalidi, persone con difficoltà di apprendimento,
ecc.) dalle grandi istituzioni verso un’assistenza più basata sulla comunità, o
presso lo stesso domicilio delle persone o in unità locali più piccole o centri
diurni - ad esempio, chiudendo i grandi ospedali psichiatrici e fornendo
invece servizi a domicilio o di comunità locale. In secondo luogo al fine di
sostenere il finanziamento di questo passaggio dovrebbe aver luogo un trasferimento della responsabilità diretta dal Dipartimento Centrale della Previdenza Sociale ai Dipartimenti di Previdenza Sociale delle Amministrazioni
Locali (SSDs) (con trasferimento di fondi), queste autorità locali dovrebbero infine dare in appalto la maggior parte dei servizi al settore indipendente.
448
Questo fa parte di un più ampio processo di privatizzazioni su larga scala
del settore statale, processo che ha portato a dare in appalto i servizi delle
amministrazioni locali, del governo nazionale e dei servizi sanitari, con la
conseguente ristrutturazione di servizi che originariamente erano di competenza del settore pubblico.
Il risultato di questo cambiamento nel settore dell’assistenza è stata la
crescita del settore privato, di quello volontario e di quello cooperativo. La
crescente fornitura di servizi da parte del settore privato è stata particolarmente pronunciata nel settore dell’assistenza residenziale. Anche il settore
non profit è stato sensibile a questi cambiamenti ed ha subito a sua volta
importanti cambiamenti negli ultimi anni, con un maggiore orientamento al
servizio. Le imprese sociali stanno espandendo sempre più le loro attività di
fornitura di servizi e stanno assumendo contratti per servizi (spesso per
fornire servizi precedentemente forniti direttamente da organismi del settore
pubblico: ciò è stato definito "socializzazione" piuttosto che "privatizzazione"
di servizi pubblici).
Gli anziani sono i maggiori utenti delle risorse assistenziali ed è probabile che la loro domanda di risorse aumenterà molto rapidamente, soprattutto
in conseguenza dei cambiamenti demografici. Si valuta che le persone adulte con menomazioni fisiche siano 6,5 milioni (OPCS, 1988). Nel 1992, si è
registrato un totale di circa 50.000 letti per malati mentali negli ospedali per
malattie mentali (compresi i piccoli ospedali e le unità psichiatriche) e gli
obiettivi governativi erano rivolti alla chiusura delle 90 vecchie istituzioni
rimanenti per il trasferimento all’assistenza ed alla cura di comunità.
1.3 Politiche governative che influenzano le imprese sociali
Istruzione infantile pre-scolare - C’è una nuova politica governativa a
sostegno dell’educazione pre-scolare ed inoltre c’è una proporzione alta e
crescente di donne che lavorano. È probabile che ciò aumenterà le richieste
di nidi e asili-nido. Il Governo propone un sistema di voucher, che dovrebbe consentire al crescente numero di iniziative volontarie e di organizzazioni
cooperative di trarre profitto da questa politica.
449
Formazione - Nel corso degli anni '80, si è avuto un tentativo concertato da parte del Governo di creare una cultura dell’impresa. Ciò ha significato la messa a disposizione di risorse per la creazione di occupazione e
per lo sviluppo (attraverso la formazione) di capacità imprenditoriali. Molte
imprese sociali si sono avvalse di questi programmi governativi, ma i programmi tendevano all’individualizzazione, rendendo le cose difficili per le
risposte comunitarie/sociali, ed inoltre non è stata riconosciuta la strategia di
usare l’impresa come strumento di formazione. Ma attualmente si riscontra
un notevole interesse fra gli operatori dello sviluppo per l’idea dei "Mercati
di lavoro intermedi". Si tratta di imprese di formazione, che vendono direttamente sul mercato, o attraverso contratto, beni o servizi che portano benefici sociali ad una comunità. Esse sono costituite appositamente per dare
formazione professionale a persone svantaggiate sul mercato del lavoro:
quando queste persone hanno raggiunto una formazione completa passano
a lavorare in imprese più convenzionali (Simmonds D. e Emmerich M.,
1996).
Molti dei programmi per l’occupazione e la formazione di persone
con bisogni particolari erano rivolti a persone con problemi di apprendimento. Nel 1984 c’erano 42.500 persone con difficoltà di apprendimento
negli ospedali, 18.500 erano in assistenza residenziale e 50.500 erano presso i centri di formazione delle amministrazioni locali. C’è un notevole interesse per lo spostamento dell’accoglienza su base locale, a costi più bassi,
e per i programmi di occupazione e di formazione.
Il sistema delle indennità governative - Il sistema delle indennità è
chiaramente fondamentale nel determinare fino a che punto i beneficiari
possono usare i loro redditi per acquistare servizi dalle imprese sociali. Le
imprese di assistenza sociale (assistenza domiciliare) traggono il loro reddito
sia dai contratti statali sia dalle persone che pagano con i loro sussidi statali.
Nel corso degli anni '80, è aumentato notevolmente il numero delle persone
che si sono avvalse dei sussidi. Tra il 1979 e il 1992, il numero delle persone che hanno fatto richiesta di sussidio di invalidità è salito da 600.000 a
1.585.000, di indennità di presenza da 265.000 a 830.000 e di indennità di
mobilità da 95.000 a 1.090.000. I sussidi possono anche avere un ruolo
importante per incoraggiare la gente a lavorare; infatti, essi possono anche
450
creare una "trappola della povertà", in quanto le persone che godono di
sussidi sostanziosi non cercano un lavoro; oppure, le condizioni associate
con i sussidi possono rendere difficoltoso o rischioso il passaggio al lavoro.
Ruolo dell’UE - L’UE ha avuto un ruolo importante a sostegno delle
imprese sociali, talvolta in ambienti non favorevoli o in cui mancava il sostegno allo sviluppo delle imprese sociali. Questo ruolo è stato importante sia
in termini di risorse (ad esempio, per programmi di formazione) sia in termini di legittimazione o di aiuto nel creare lo spazio per certi tipi di iniziativa
sociale.
Le imprese sociali considerate nel presente studio comprendono le cooperative, le imprese di comunità e le organizzazioni volontarie commerciali
(associazioni).
Il settore cooperativo - Le cooperative di lavoratori sono sempre state una parte piccola ma significativa del settore delle cooperative nel Regno
Unito. A partire dagli anni '80, esse hanno conosciuto una notevole crescita
(passando da 279 nel 1980 ad oltre 1100 nel 1992). Si possono trovare in
diversi settori, ma la tipica dimensione media di 10 lavoratori si trova soprattutto nel settore dei servizi. Gran parte del successo di queste cooperative di lavoratori è dovuto alla rete di piccole agenzie locali di sviluppo delle
cooperative (CDA), il cui compito è quello di fornire assistenza per la costituzione di cooperative, spesso lavorando con gruppi svantaggiati e con
disoccupati. È difficile valutare in quale proporzione queste categorie sono
coinvolte, ma una grande parte delle iniziative è volta a creare posti di lavoro per i disoccupati oppure a salvare i posti di lavoro in imprese in fallimento (operazioni di salvataggio), mentre una sostanziosa minoranza di iniziative
è rivolta ai disoccupati di lungo periodo, alle donne che ritornano a lavorare, a gruppi etnici ed a persone con infermità.
Attualmente ci sono oltre 1100 cooperative di lavoratori nel Regno Unito e la maggior parte delle cooperative sociali ha questa forma. Le coope451
rative di consumatori costituiscono il settore più ampio, ma negli ultimi anni
hanno avuto gravi problemi economici che hanno portato a molte chiusure,
acquisizioni e fusioni di società. Sembrano esserci stati pochi tentativi, se
non addirittura nessuno, di costituire cooperative di utenti (consumatori) nei
settori dell’impresa sociale, anche se l’interesse è stato notevole. La cooperativa di credito (di proprietà del movimento dei consumatori) ha avuto
recentemente un ruolo di pioniere nello stabilire standard etici nella tecnica
bancaria, riportando un notevole successo economico. Recentemente c’è
stato anche un notevole aumento (non collegato) delle cooperative di credito.
Le imprese di comunità - Esse hanno fatto la loro prima comparsa
nelle aree rurali, in particolare nelle Highlands e nelle isole della Scozia. Qui
hanno avuto un esito molto positivo nel mobilitare le comunità locali a fornire servizi come trasporti e negozi. La loro strategia implica che i membri
della comunità acquisiscano una partecipazione azionaria nell’impresa di
comunità, divenendone così proprietari e controllori. Nel complesso,
l’impresa di comunità dà poi origine a vari progetti che devono rispondere
all’impresa di comunità. Quest’idea, inizialmente sviluppata nelle aree rurali,
è stata in seguito trasferita con successo ad aree urbane, in particolare a
Glasgow. È stata poi ripresa, in una certa misura, nel resto del Regno Unito
come approccio per la soluzione dei problemi delle aree urbane più pesantemente svantaggiate, attraverso la creazione e il rafforzamento di strutture e
servizi di comunità. È stata anche usata altrove in iniziative che potrebbero
trarre beneficio da (un senso di) una proprietà di comunità, come le City
Farms. Le imprese di comunità hanno molti principi in comune con le cooperative e sono gradualmente aumentate di numero (anche se ancora relativamente piccole): molti le vedono come una struttura attraente per iniziative
nel settore assistenziale.
Le organizzazioni volontarie - Esse si stanno spostando verso una
cultura dell’appalto e stanno incrementando il loro ruolo di fornitori di servizi. C’è una forte tendenza alla professionalizzazione e all’acquisizione di
competenze manageriali nel settore. Le organizzazioni volontarie sono attive
452
in alcuni settori, come le attività ricreative, educative e di formazione, e
l’assistenza, oltre ad alcuni settori sociali/ambientali come il riciclaggio di
vestiario per raccogliere fondi. Le maggiori società di carità hanno un ruolo
sempre più importante nella fornitura di servizi di assistenza; gestiscono già
case-albergo, centri diurni e servizi domiciliari come la consegna di pasti a
domicilio. Alcune stanno espandendo la gamma di servizi, spesso in associazione con le amministrazioni locali. La Croce Rossa Britannica e l’Age
Concern stanno costituendo unità centrali di contrattazione degli appalti per
sostenere le filiali locali nella negoziazione con i Dipartimenti della Previdenza Sociale. Possono esserci difficoltà ad impiegare i volontari per i lavori in
appalto, ma essi possono avere un ruolo importante nei servizi di sostegno.
Inoltre, i costi base dei servizi del settore volontario possono essere più
bassi grazie alle donazioni benefiche che riducono i costi generali.
Le imprese sociali nel Regno Unito - Le imprese sociali sono organizzazioni commerciali indipendenti con un fine sociale, che vendono servizi
orientati all’utente, o privatamente sul mercato o stipulando contratti di appalto con lo stato. Nel Regno Unito, le principali organizzazioni che rispondono a queste caratteristiche sono definite dai tre tipi sopra descritti (organizzazioni volontarie, cooperative e organizzazioni di comunità) e dai servizi
che esse forniscono. Sono cioè quelle organizzazioni che operano in una
gamma di settori dell’economia sociale quali la fornitura di servizi di assistenza, servizi alla comunità, creazione di impieghi per gruppi svantaggiati,
ecc. La maggior parte delle imprese di comunità corrisponderebbe a questa
definizione, ma solo un sottoinsieme di organizzazioni volontarie potrebbe
concordare (dato che la consulenza legale e le attività di redistribuzione qui
non sono pertinenti). E, sebbene non siano molto numerose, le cooperative
sociali sono una categoria importante e tipica di impresa sociale, categoria
che utilizzerò per esemplificare le imprese sociali.
È importante distinguere fra due tipi di cooperative sociali: le cooperative di assistenza sociale, che forniscono servizi come l’assistenza a domicilio, e le cooperative di impiego sociale, che forniscono lavoro a gruppi
svantaggiati (spesso con sovvenzioni - di qui il termine di occupazione age-
453
volata). Le due categorie possono sovrapporsi, in quanto le cooperative di
assistenza sociale possono impiegare persone disabili o svantaggiate.
In generale, le cooperative sociali sono simili alle cooperative tradizionali, ma con qualche differenza. In primo luogo, data la natura del servizio
(alla persona) e la natura democratica delle cooperative, gli utenti tendono
ad avere un qualche livello di partecipazione negli affari della cooperativa,
anche se spesso tale partecipazione può essere più consultativa che formale. In secondo luogo, nelle cooperative di impiego sociale, lo status, i termini e le condizioni di impiego delle persone disabili sono problematici e tendono ad essere diversi da quelli degli altri membri, dato il rischio di perdere
i sussidi statali. In qualche caso i disabili sono volontari, in qualche altro
dipendenti, ma in nessun caso ricevono retribuzioni normali: normalmente
ricevono solo il rimborso spese, altrimenti correrebbero il rischio di perdere
le indennità qualora dovessero perdere il posto. C’è stato qualche interesse
per la creazione di cooperative di consumatori/utenti, ma finora non risulta
che ne siano state formate, anche se in alcune cooperative ci sono chiaramente diversi tipi di soci membri come, ad esempio, lavoratori volontari o
membri associati e lavoratori membri dipendenti, o talvolta comprendono
personale di sostegno come membri. Ci sono alcune cooperative di medici
che prestano servizi di emergenza in ambulatori (medici) generali in una
comunità locale.
3. Statistiche sulle imprese sociali
La Tabella 1, fornisce un’idea della portata del settore, anche se le
forme giuridiche sono talmente diverse che è possibile fare delle statistiche
solo sulle forme principali, e cioè le cooperative e le imprese di comunità,
mentre per certi tipi di impresa sociale nel settore volontario è possibile solo
un’approssimazione. Nel Regno Unito, le imprese sociali sono in maggioranza di dimensioni molto ridotte (nelle cooperative di lavoratori la dimensione media è di circa 10 lavoratori), le imprese di comunità tendono ad
essere più grandi e le organizzazioni del settore volontario hanno varie dimensioni, con alcune organizzazioni molto grandi.
454
Tabella 1: Aumento delle cooperative di lavoratori e del numero di
posti-lavoro nelle cooperative del Regno Unito dal 1976 al
1992
FINE ANNO
1976
1980
1984
1988
1992
NUMERO DI
COOPERAT IVE
AUMENTO
ANNUO
105
355
915
1403
1115
36%
27%
11%
6%
NUMERO DI
POSTILAVORO
3350
4500
7850
8500
10800
AUMENTO
ANNUO
8%
15%
2%
6%
Dal 1988, si sta tagliando il numero delle Agenzie di Sviluppo Cooperativo (CDA) e vengono ridotti anche i finanziamenti per la maggior parte
delle restanti CDA, soprattutto a causa delle riduzioni nei bilanci dei governi
locali. Ciò ha quasi sicuramente avuto un effetto deleterio anche sulla formazione di nuove cooperative. Nel 1995, la ICOM (la federazione delle
cooperative di lavoratori) ha registrato 90 nuove cooperative e nel 1996,
finora, 85 nuove cooperative. Ma ciò può essere dovuto in parte al fatto
che la ICOM sta registrando una proporzione decrescente di cooperative:
ad esempio, si ritiene che, nel 1996, siano state costituite altre 85 cooperative indipendentemente dalla ICOM, attraverso le CDA. Molte cooperative
sono, infatti, sufficientemente indipendenti per provvedere da sole agli adempimenti di legge e si trovano, inoltre, nella necessità di risparmiare sui
costi.
Tabella 2: Distribuzione dell’impresa cooperativa e dei posti lavoro
nelle cooperative per principali settori di servizio alla fine
del 1992, con raffronti con il 1988 e il 1986.
455
SETTORI ECONOMICI
(ristoranti & catering)
(servizi computer
& autobus)
(media, attività
culturali, ecc,)
(editoria & stampa)
(trasporti)
(servizi di comunità)
Totale servizi
(vendita al dettaglio:
cibi e bevande)
Totale vend. Dettaglio
(vendita all’ingrosso:
cibi e bevande)
Totale vend. Ingrosso
Non classificati per settore
Totale servizi
Totale per tutti i settori
N. DI
COOP.
NEL 1992
%
N. DI
POSTILAVORO
NEL 1992
%
PERPERCENT.
CENT.
COOP.
COOP.
NEL 1988 NEL 1986
50
4%
394
4%
6%
7%
90
8%
527
5%
5%
4%
203
96
47
97
736
18%
9%
4%
9%
66%
1322
634
1272
862
6115
12%
6%
12%
8%
57%
16%
11%
3%
16%
10%
2%
non reg.
non reg.
61%
57%
41
134
4%
12%
277
896
3%
8%
7%
14%
8%
15%
357
3%
357
3%
144
1%
7512 69%
10782 100%
1%
3%
2%
2%
non reg.
non reg.
77%
100%
74%
100%
18
2%
22
2%
22
2%
914 82%
1115 100%
NB: Nella tabella, le percentuali si riferiscono alla percentuale di tutti i settori (compresa
l’industria, l’edilizia, la pesca e l’agricoltura - che qui non appaiono). La tabella rappresenta le
cooperative operanti nei settori de i servizi, insieme a quelle operanti nella vendita al minuto e
all’ingrosso, mentre esclude l’industria, l’edilizia, la pesca e l’agricoltura.
La Tabella 3, presenta la suddivisione della categoria (presentata nella
Tabella 2) delle cooperative operanti nei servizi di comunità.
456
Tabella 3: Cooperative operanti nei servizi di comunità (1992)
Formazione (compr. sociale)
Asili nido/asili infantili
Vari (pulizie)
Assistenza (residenz.)
Assistenza domiciliare
(Ambiente)/Riciclaggio
Totale
3
40
27
5
8
14
97
Queste cifre non evidenziano le 30-40 cooperative di impiego sociale
presenti nel settore industriale e in quello della vendita al minuto. Da molti
anni, le cooperative sono attive come datori di lavoro per persone disabili.
Alcuni fra gli esempi di successo più noti sono la Daily Bread, che vende
cibi integrali al dettaglio e all’ingrosso e che si avvale di persone che stanno
guarendo da malattie mentali; la Pedlars Sandwiches, una cooperativa di
consegna pasti a domicilio che impiega persone con malattie mentali; la
Adept Press, una tipografia che impiega persone con menomazioni
all’udito; la Ronanwood che impiega persone con difficoltà di
apprendimento e produce pannelli in legno; un esempio più recente è la
Teddington Wholefood Co-op, nata da un centro di assistenza diurna di
Londra, che impiega persone con difficoltà di apprendimento; ed anche la
Gillygate Wholefood Bakery impiega da molti anni persone con difficoltà
di apprendimento.
Il numero delle cooperative che si occupano di assistenza domiciliare e
di asili-nido è in continuo aumento dal 1993, ma è difficile stabilirne le cifre.
Nel 1995, la ICOM ha registrato 8 cooperative di assistenza, in gran parte
asili-nido, ma altre cooperative di assistenza domiciliare sono state registrate dalle CDA e le cooperative di assistenza domiciliare sono in rapido sviluppo.
Tabella 4: Imprese di comunità (cifre stimate)
1989 SCOZIA
Imprese commerciali
160
457
1995 REGNO UNITO
400
N. dipendenti / allievi
Giro d’affari (Lst.)
2500
17,9 m.
3500
30 m.
L’espansione delle imprese di comunità dalla Scozia al Galles è iniziata
molti anni fa, ma la diffusione in Inghilterra è aumentata notevolmente negli
ultimi anni, come si può evincere dalle cifre.
Le organizzazioni volontarie sono in generale aumentate di importanza
quali erogatori di servizi. Questo riguarda anche il settore dell’assistenza,
dove, come accennato sopra, il Governo ha limitato la crescita della fornitura statale, soprattutto a beneficio del settore privato. Ma la tabella che segue indica anche l’importanza del ruolo del settore volontario nella prestazione di assistenza, mettendone in evidenza il ruolo relativo nell’assistenza
residenziale ad anziani, malati cronici e disabili (Kendall et al., 1996).
Tabella 5: Numero di case residenziali per anziani, malati cronici e
disabili (Kendall et al., 1996)
ANNO
VOLONTARIE
PRIVATE
TUTTI I SETTORI
1980
1985
1990
1994
1346
1347
1440
1943
2400
5540
9364
9164
6911
10108
13902
13396
Mentre la crescita nel settore privato è stata esplosiva, con un graduale
declino nel settore statale da 3165 a 2289 case nello stesso periodo, chiaramente il settore volontario ha avuto un incremento enorme soprattutto
negli anni '90. Ciò è probabilmente dovuto alla politica governativa di aumentare l’assegnazione in appalto di servizi, che ha reso necessario il passaggio dalla fornitura di stato alla fornitura privata, e in moltissimi casi sono
state preferite le strutture ad organizzazione volontaria. Il decremento generale iniziato nel 1990 è collegato ad uno spostamento politico verso
l’assistenza alle persone nelle proprie case.
458
Nel Regno Unito, le imprese sociali presentano spesso un mix di contratti pubblici e clienti privati (come, ad esempio, nelle cooperative di assistenza domiciliare). Il processo di concessione di appalti può essere molto
impegnativo, in particolare per le organizzazioni piccole nei primi stadi dello
sviluppo di un rapporto. Molto spesso nei primi giorni è utile avere
un’organizzazione intermedia o un funzionario statale ben disposto. Una
volta stabilita, la contrattazione può essere più semplice, ma non necessariamente più remunerativa. Ad esempio, gli appalti statali per assistenza
domiciliare comprendono talvolta una clausola di "sospensione", che trasferisce sull’impresa sociale l’incertezza della pubblica amministrazione locale,
richiedendole la garanzia di fornire un servizio di un certo livello, ma variando la domanda per quel servizio allo stesso modo in cui varia la domanda
del cliente; l’impresa sociale deve mantenere la capacità, senza però
ottenere un compenso aggiuntivo.
L’appalto può essere problematico anche per il variare dei regimi e
delle politiche di finanziamento, ad esempio per la formazione: spesso è
infatti necessario un alto livello di risorse e di competenze perché
un’impresa possa avere una buona probabilità di assicurarsi contratti. Allo
stesso modo, dove i sussidi rappresentano una parte importante del piano
finanziario delle imprese (almeno agli stadi iniziali), le condizioni che sono
collegate ai sussidi influenzano fortemente la possibilità per un individuo di
passare dal regime dei sussidi ad un’occupazione a tempo pieno. Di particolare importanza sono le possibilità di capitalizzare i sussidi o di aumentare
gradualmente i guadagni senza diminuire dello stesso importo i sussidi (fornendo così un incentivo), e la reversibilità del processo se la persona o
l’impresa dovesse entrare in difficoltà (cioè, ritornare ai sussidi).
I clienti privati sono una fonte di reddito più stabile e l’impresa sociale
ha il vantaggio di fornire i servizi in un modo più sociale o basato sulla comunità. Talvolta, il servizio chiave che può essere fornito dall’impresa
sociale è la consulenza sui sussidi pubblici che possono consentire al cliente
459
ciale è la consulenza sui sussidi pubblici che possono consentire al cliente di
pagare i servizi che riceve dall’impresa sociale.
I volontari tendono ad essere impiegati più nel settore volontario, che
non nelle cooperative e nelle imprese di comunità, anche se queste ultime
due ne fanno uso in certa misura, in particolare nelle imprese di occupazione sociale che lavorano con persone disabili o svantaggiate. Ma il loro impiego nel settore volontario, nonostante il termine "volontario", è estremamente vario: ad esempio, nel settore dell’assistenza residenziale sopra menzionato, è insolito che un’organizzazione volontaria faccia uso di volontari,
in parte a causa della necessità di assicurare degli standard minimi di qualità.
La collocazione degli utenti nelle imprese sociali di cui abbiamo finora
parlato non è sempre strutturalmente determinato, ad eccezione del caso
dell’impresa di comunità, dove la comunità possiede e controlla l’impresa (il
che non conferisce uno statuto speciale agli specifici utenti dei servizi forniti
dai suoi progetti e dalle imprese affiliate). Tuttavia, molte delle imprese di
cui abbiamo fin qui parlato non sono solo orientate al mercato, ma sono
anche spinte da un obiettivo sociale: sono imprese basate sui valori, di cui
quello preminente è l’interesse per l’utente e la prestazione di servizi orientati all’utente. Inoltre, il conferimento di maggiori possibilità di controllo agli
utenti è un tema importante che guida la pratica delle imprese sociali. Essa
significa cose molto diverse per persone diverse. È comunque considerata
essenziale per il coinvolgimento degli utenti o dei loro gruppi rappresentativi, sia nel cercare di identificare bisogni o nicchie di mercato, sia nel creare
strutture di partecipazione e di responsabilità all’interno delle imprese sociali.
Come accennato sopra, nello sviluppo cooperativo il ruolo delle organizzazioni di sostegno è stato cruciale, sia nel focalizzare l’attività imprenditoriale sia nel fornire servizi specializzati dopo la formazione. Inoltre, per le
piccole organizzazioni, le organizzazioni di sostegno che operano a livello
locale costituiscono spesso un importante canale tra le imprese e lo stato ad esempio, nella creazione di un rapporto di appalto. Le imprese di comunità hanno normalmente la funzione di sviluppo come caratteristica permanente delle loro strutture. Le organizzazioni volontarie hanno accesso ai
460
consigli locali per servizi volontari (con una controparte nazionale) o, se
fanno parte di un’organizzazione nazionale, possono avvalersi di servizi
specializzati a livello regionale o nazionale.
5. Il contesto politico1
In confronto al resto d’Europa, il Regno Unito ha fatto già molta strada
in direzione delle privatizzazioni e della concessione in appalto dei servizi.
Chiaramente, questo sviluppo rivela la possibilità di una "socializzazione",
piuttosto che una privatizzazione, nella fornitura di tali servizi attraverso
imprese sociali. Ma la concessione in appalto sembra esser stata considerata come qualcosa per il settore privato più che per il settore indipendente
(quello non statale, comprendente i settori volontario, mutualistico, cooperativo, ecc.). Le amministrazioni statali locali non sono semplicemente acquirenti di servizi; esse continueranno ad avere un ruolo importante, anche
se probabilmente in declino, come erogatori di servizi. È probabile che si
avrà un aumento nella percentuale dei servizi che dovranno essere acquistati
dal settore indipendente. Anche altre aree statali, come ad esempio le autorità sanitarie e gli ospedali, compresi i trust del Servizio Sanitario Nazionale
(NHS), hanno necessità di appaltare servizi oltre che di fornirli. Le linee
politiche sembrano tendere ad appaltare sempre più i servizi e le imprese
sociali si sono già appropriate di una parte di questi contratti. Ma nel Regno
Unito, come sempre, le dimensioni sono estremamente importanti nel processo di contrattazione. Dato che la maggior parte delle imprese sociali del
Regno Unito è di piccole dimensioni, il ruolo di un’agenzia o di una federazione di sostegno è particolarmente importante. In altre aree dell’economia
sembrerebbe che il valore delle imprese sociali nel ridurre i costi sociali non
sia pienamente riconosciuto nelle linee politiche generali, anzi è vero il contrario: le linee politiche e le infrastrutture sono in larga misura determinate
1
Le politiche specifiche sono trattate nel paragrafo 6.
461
dalle maggiori società e dalle esigenze delle piccole e medie imprese convenzionali, di gran lunga più numerose.
Il principale problema giuridico al quale sono esposte le imprese sociali
è la mancanza di una legislazione specifica, il che porta ad una pluralità di
forme che sono spesso molto diverse fra loro. Spesso è necessaria una
notevole abilità per creare la struttura giusta e farla registrare, ed è anche
possibile che questa struttura debba essere variata man mano che l’impresa
cresce e si sviluppa. Ci sono diversi problemi specifici che hanno a che fare
con gli svantaggi fiscali di certi tipi di struttura e con la difficoltà nel reperire
finanziamenti di certi altri tipi (ad esempio, a causa della mancanza di una
base di capitale proprio nelle cooperative di proprietà comune, o di una
base limitata di capitale proprio nelle altre imprese sociali). Qualche commentatore ha ventilato l’ipotesi della capitalizzazione delle riserve, ma questo procedimento richiederebbe normative specifiche per essere riconosciuto ed accettato dalle banche. Un altro problema giuridico più specifico è
quello dell’impiego di volontari per i lavori in appalto: non essendo dipendenti, le organizzazioni non possono contare su di loro per le attività e di
conseguenza risolvono il problema relegandoli ad attività sussidiarie, il che
appare potenzialmente pregiudizievole per il risultato sociale.
Alcuni dei problemi organizzativi che derivano dalla gestione di organizzazioni democratiche con obiettivi sociali e orientate all’utente non sono per
nulla banali, e richiedono quantomeno capacità manageriali superiori rispetto alle imprese convenzionali, ma la ricompensa è, almeno finanziariamente,
molto inferiore. Questi problemi e quelli della degenerazione sono stati ampiamente trattati in altre sedi. I problemi derivanti dalla gestione di imprese
di multi-stakeholder non sono stati affrontati a fondo, ma è chiaro che è un
compito molto complesso coordinare i diversi interessi di utenti, volontari,
comunità, personale, dirigenti, consiglio, fondatori e sponsor!
Un importante problema funzionale sfiorato in precedenza è quello imprenditoriale, e consiste nel fatto che il modello popolare vede l’imprenditore solo come individuo, mentre non ci si aspetta che possa essere
un gruppo di persone. Ma per quale motivo (quali incentivi ci sono) un individuo dovrebbe formare un’impresa sociale? Questo fatto, insieme alla
mancanza di familiarità con la forma da parte di fondatori e di chi prende le
462
decisioni politiche, e la complessità della ricerca della forma giuridica adatta, fanno sì che le varie difficoltà vengano comunemente risolte istituzionalizzando il processo imprenditoriale (ad esempio con un’agenzia, come nel
caso dei consorzi italiani o delle CDA britanniche). Ciò sarebbe d’aiuto
anche per gli altri problemi funzionali di crescita e di sviluppo. Il principale
problema resta lo spostamento verso strutture più convenzionali per poter
ottenere finanziamenti; infatti, non ci sono abbastanza istituzioni finanziarie
con finanziamenti pronti e ben disposte nei confronti di tali forme. Il numero
dei consulenti aperti e bene informati è notevolmente cresciuto, almeno nel
Regno Unito, ma il mercato del lavoro manageriale è fortemente ristretto,
date le piccole dimensioni del settore. Le persone valide restano quindi
tagliate fuori dal settore statale e dalla consulenza.
Un problema particolare che incontrano le imprese di impiego sociale è
quello di rispondere ad aspettative che talvolta sono eccessivamente ambiziose (vedi fig. 2)
Fig. 2. Gamma dei tipi di cooperative di impiego sociale
Alcune imprese (in particolare quelle che impiegano persone con infermità gravi) non raggiungeranno mai lo stesso livello di competitività di una
piccola azienda normale: esse avranno sempre bisogno di sostegno per la
formazione e per l’assistenza. Per altre possono essere necessari molti mesi
prima che siano produttive e pronte ad operare sul mercato; solo allora
saranno in grado di muoversi progressivamente verso una posizione di mercato stabile. Ma anche se queste ultime possono operare sul mercato senza
sostegno effettivo da parte dei servizi sociali per la maggior parte del tempo, possono comunque esserci dei periodi in cui hanno bisogno di sostegno.
463
Nel Regno Unito, una forza culturale è rappresentata dal forte sostegno
dei volontari e delle donazioni benefiche al settore. Ma non è sempre facile
incanalare questo sostegno verso un’attività di impresa. Un altro problema
culturale è la tradizionale mancanza di sostegno per le piccole imprese. La
situazione è in qualche modo migliorata nel corso degli Anni '80, ma
l’economia è ancora dominata dalle grandi organizzazioni (private, pubbliche e volontarie).
6. Prospettive future
I punti di forza delle imprese sociali risiedono nella loro base etica molto radicata - un impegno a pratiche democratiche, politiche delle pari opportunità e forti legami con la comunità; spesso esse beneficiano anche di
un’infrastruttura di organizzazioni di sostegno su basi locali (come le CDA).
I punti deboli sono le piccole dimensioni, la mancata percezione delle imprese sociali come una possibilità e la scarsa familiarità con la forma da
parte di chi prende le decisioni politiche. Per una piccola organizzazione, ci
sono inoltre problemi legati alla contrattazione, problemi che comportano
maggiori costi relativi delle transazioni e preoccupazioni per la responsabilità di spendere fondi pubblici. Analogamente, sul mercato privato i consumatori/utenti possono essere influenzati dalle grandi organizzazioni (private
o non profit) e dall’immagine. Generalmente, non esistono inoltre misure
politiche nazionali che favoriscano un’organizzazione registrata come impresa sociale (anche se può essere socialmente più efficiente). Alcune amministrazioni locali offrono un sostegno finanziario molto limitato, ma questo può
essere considerato solo una piccola compensazione per l’enorme gamma di
misure a favore della piccola impresa, dalle quali le imprese sociali non sono escluse, ma che molte trovano poco accessibili o utili come quei servizi
basati su una chiara conoscenza delle caratteristiche distintive delle imprese
sociali.
6.1 Proposte di linee politiche
464
Molti dei suggerimenti che seguono sono basati sulla consapevolezza
delle diverse caratteristiche delle cooperative e delle altre imprese sociali e
di quanto sopra precisato circa i loro punti di forza e le loro debolezze. Nel
valutare le misure politiche di sostegno, è utile distinguere fra le seguenti
scriminanti:
a) il principio di eguaglianza di sostegno (stabilendo un campo d’azione
uniforme) fra i settori (piccola impresa, settore volontario, ecc.). La
forza di questo argomento si fonda sull’evidenza di un contesto britannico dominato dalle grandi aziende e dal settore statale, che in generale
non sostiene le imprese più piccole e che inoltre riserva alle piccole imprese un trattamento più favorevole rispetto alle imprese sociali. La validità di questo argomento è rafforzata in tutti i settori in cui lo Stato appalta (ad es. nel settore dell’assistenza), data la natura costruita del
mercato - il termine quasi-mercato è stato usato per descrivere quelle
situazioni in cui l’amministrazione locale ha un potere quasi monopolistico come acquirente di servizi per conto degli utenti;
b) la necessità di arrivare ad un principio fondamentale nelle politiche (in
questo caso, il più ovvio è di sposare la causa della scelta da parte
dell’utente attraverso un modello pluralistico di prestazioni assistenziali);
il pluralismo aiuta la varietà, la diversità e l’innovazione a prosperare.
Questo argomento ha maggiore forza in quelle situazioni (comunità, regioni, nazioni) in cui una parte del settore (ad es. le cooperative) è relativamente sottosviluppata;
c) la maggiore efficienza sociale delle cooperative: i benefici sociali del
conferimento di poteri, dei legami di comunità, ecc. sono più facilmente
ottenibili con le cooperative e con altre imprese sociali che non attraverso altre forme di organizzazione.
È giusto dire che la maggioranza delle persone accetterebbe il primo
criterio per il sostegno, meno persone accetterebbero il secondo e ancora
meno il terzo. Vale la pena tenere presente che alcune misure proposte
465
migliorerebbero la situazione per molti tipi di organizzazione. Le proposte
politiche di seguito suggerite rientrano in questa categoria.
* Sostegno allo sviluppo. È provato che le cooperative e le altre imprese
sociali vengano formate dove la loro funzione imprenditoriale più collettivista è svolta da un’organizzazione di sostegno.
* Accesso a misure di sostegno simili a quelle esistenti per le piccole e
medie imprese e per il settore volontario.
* Finanziamento. Cambiamenti legislativi per consentire la capitalizzazione delle riserve ai fini dell’acquisizione di maggiori finanziamenti; sviluppo di strumenti di quasi-equità per le cooperative; e misure per migliorare il mercato dei titoli di prestito alle cooperative.
* Sviluppo ed uso di metodi contabili sociali che comprendano la valutazione dei costi sociali e dei benefici alla comunità dei diversi appaltatori.
* Adozione di misure per minimizzare (o perequare) i costi di operazione
(per unità di assistenza) delle organizzazioni più piccole per partecipare
a gare di appalto locali (magari stabilendo misure separate - più semplici - per i piccoli appalti e/o un’agenzia di contrattazione locale separata).
* Allocazioni di bilancio e misure di sostegno per le iniziative di comunità,
progetti socialmente innovativi, ecc.
* Chiarificazione, semplificazione e standardizzazione a livello nazionale
dei criteri e delle procedure fiscali (imposta sulle società, IVA e assicurazioni sociali) (attualmente ci sono notevoli differenze di interpretazione da parte degli agenti governativi, in particolare per le cooperative di
assistenza domiciliare, e delle agenzie private).
* Cambiamenti nel sistema dei sussidi per consentire ad un maggior numero di persone disabili di guadagnare di più con garanzia di salvaguardia se l’impresa o l’individuo dovesse incontrare difficoltà2.
2
Si noti che alcune delle suddette proposte non sono specifiche per il settore delle cooperative, ma si riferiscono più in generale alla maggior parte dei tipi di imprese sociali.
466
7. Conclusioni
Le imprese sociali come le cooperative e le imprese non profit, con i
loro legami di comunità tradizionalmente forti, e la combinazione di capacità
economiche con i valori sociali di assegnazione di poteri, orientamento non
profit, e responsabilità, possono aspettarsi di vedere una continua crescita
delle loro attività nel settore dei servizi alla comunità e alla persona (comprese l’assistenza domiciliare e l’occupazione sociale). Hanno un ruolo prezioso da svolgere, ma il loro sviluppo ha più probabilità di essere forte ed
efficace se saranno sostenute le proposte politiche sopra identificate.
467
468
Capitolo XIII
SPAGNA
di
Isabel Vidal
469
470
In Spagna, non esiste il concetto formale di impresa sociale, esistono
però imprese, il cui obiettivo non è quello di massimizzare i profitti per poterli poi distribuire. Il loro scopo, infatti, è lo sviluppo di una serie di attività
che consenta loro di coprire determinate domande sociali, alle quali il settore pubblico o privato rispondono solo in parte o in maniera insoddisfacente.
Tali imprese possono assumere forme giuridiche diverse, le più comuni
delle quali sono:
*
*
*
*
*
*
*
organizzazioni religiose;
associazioni;
fondazioni;
cooperative;
cooperative di lavoratori;
società a responsabilità limitata private;
società a responsabilità limitata pubbliche.
Tutte queste forme giuridiche, impiegate in Spagna dalle imprese sociali, sono caratterizzate come segue:
*
*
*
*
sono organizzazioni private;
hanno per obiettivo la gestione di servizi;
la gestione deve essere redditizia;
sono imprese guidate da un imprenditore sociale.
Poiché, tuttavia, non esiste una regolamentazione specifica per le imprese sociali, non tutte le imprese che si definiscono sociali garantiscono:
*
*
*
la non distribuzione degli utili ad uso privato;
una distribuzione democratica del potere che garantisca la rappresentatività degli utenti negli organi decisionali della società;
che i mezzi di produzione non possano appartenere ad uno solo dei
collettivi che formano l’impresa sociale.
471
Si possono trovare imprese sociali in una qualsiasi delle varie forme di
organizzazione economica previste dalla legislazione spagnola vigente. Di
conseguenza, non è possibile isolare quest’area e garantire la non distribuzione degli utili ad uso privato e la rappresentatività degli utenti negli organi
decisionali della società, due condizioni chiave, dal punto di vista formale,
per poter definire la società una impresa sociale.
Prendiamo, ad esempio, il caso delle cooperative di lavoratori. In linea
di principio, una cooperativa è un’associazione di persone che è democraticamente gestita e che ha limitazioni giuridiche nella distribuzione degli utili.
Una cooperativa di lavoratori non garantisce però la rappresentatività degli
utenti negli organi decisionali della società. Tale cooperativa non risponderebbe perciò ad uno dei requisiti chiave della definizione di imprese sociali
proposta. Tuttavia, la sua attività e i suoi obiettivi potrebbero benissimo
rientrare nella attività tradizionali svolte da una piccola impresa sociale come, ad esempio, la fornitura di servizi di interesse collettivo o l’integrazione
nel mercato del lavoro di persone mentalmente o fisicamente svantaggiate.
Altro esempio è costituito attualmente dalla società a responsabilità limitata privata, che sta guadagnando terreno nell’area dei servizi alla persona o alla comunità, anche per le attività di inserimento attraverso il lavoro di
persone socialmente emarginate. I promotori sono coloro che hanno il potere politico nella società. Queste società possono assumere qualsiasi forma, dall’associazione di quartiere alla Comunità cristiana, e così via. Perciò,
le finalità della società sono sociali, ma non viene rispettato il criterio di partecipazione e controllo del lavoratore o dell’utente nelle decisioni aziendali.
In altre parole, in una situazione in cui non esiste una legislazione specifica, in cui l’iniziativa privata è più avanti rispetto all’iniziativa statale e dove
non ci sono informazioni chiare in questo settore, è consigliabile, almeno a
breve termine, limitarsi a considerare il criterio dell’obiettivo sociale ritenendolo determinante per la qualifica di impresa sociale.
472
2.1 Tipi di imprese sociali attive
Le principali attività delle imprese sociali sono:
*
*
*
*
*
*
istruzione;
ricerca;
cultura;
sviluppo della comunità;
aiuto internazionale;
appoggio legale.
Nell’ambito dei servizi sociali, possiamo usare una classificazione basata sulle caratteristiche della popolazione (utenti) alla quale è rivolto il servizio: anziani, bambini, portatori di handicap, beneficiari di programmi speciali
e altri.
Nel campo dei servizi per gli anziani, l’impresa sociale prende spesso la
forma di:
*
*
centro ricreativo e diurno;
casa-albergo per anziani.
Nel campo dei servizi per i bambini, le forme che l’impresa sociale può
assumere sono le seguenti:
*
*
*
*
*
residenze o case di accoglienza per bambini;
centri per l’infanzia;
servizi di sostegno per bambini;
centri di ristorazione per bambini;
centri di riabilitazione sociale del bambino.
Nel campo dell’handicap fisico e mentale, troviamo le seguenti forme:
*
centri professionali per portatori di handicap;
473
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
centri di cure specialistiche;
centri per la salute sociale a lungodegenza;
servizi di sostegno per la reintegrazione nel mercato del lavoro;
residenze o case-albergo per portatori di handicap;
asili-nido;
unità di trattamento per la stimolazione precoce;
servizi di sostegno;
servizi ricreativi;
pre-workshop;
centri ricreativi o diurni.
Nei programmi speciali, le imprese sociali devono essere dapprima
suddivise secondo il campo o l’utente al quale si rivolgono:
*
*
*
*
*
tossicodipendenti;
senzatetto;
donne;
persone con malattie mentali;
immigrati.
Nel settore della tossicodipendenza, le imprese sociali prendono la
forma di:
*
*
*
*
centri educativi di comunità in zone rurali;
centri medici residenziali per tossicodipendenti;
centri urbani per la riabilitazione di tossicodipendenti;
servizi di assistenza o di mutuo soccorso.
I servizi per le donne comprendono le seguenti imprese sociali:
*
*
*
residenze protette di breve permanenza;
servizi diagnostici e di orientamento;
pre-workshop.
474
Per i senzatetto le imprese sociali possono essere:
*
*
*
*
pre-workshop;
servizi di assistenza;
centri di riabilitazione;
residenze protette di breve permanenza.
È ragionevole ritenere che, fin dalle origini della civiltà europea, siano
esistite istituzioni impegnate nella prestazione di servizi alla persona o servizi
di interesse collettivo. Le prime attività di iniziativa sociale comparvero nei
settori della salute e della povertà, settori in cui non si rilevava alcuna differenza tra assistenza sanitaria e sociale. Il primo e più importante imprenditore sociale fu la Chiesa, attraverso i suoi molti organismi e ordini religiosi.
L’iniziativa laica rafforzava e sosteneva le imprese gestite su iniziativa religiosa per mezzo di donazioni o con la creazione di altre istituzioni parallele
con obiettivi simili. In termini attuali, si può affermare che il patrocinio sociale consolidava l’iniziativa religiosa. Per citare un esempio, è provato che a
Barcellona nel IX secolo, esisteva un ospedale per lebbrosi fondato
dall’Ordine ospedaliero di San Lazzaro e gestito sia da laici che da religiosi.
Nei secoli successivi, la principale fonte di finanziamento erano le donazioni
provenienti da iniziative sia laiche che religiose. Nell’XI secolo, esisteva un
altro ospedale legato alla Cattedrale, anch’esso finanziato attraverso donazioni, la cui gestione, nel 1208 passò all’Ordine della Misericordia. Nel
XIV secolo, troviamo ancora un terzo ospedale fondato per iniziativa di un
altro ordine religioso. In questo primo stadio, si può tranquillamente affermare che furono le fondazioni religiose ad assumersi il ruolo di promotori.
Nel 1401, il Consejo de Ciento, il governo della città, decise di
raggruppare tutti gli ospedali di Barcellona in un’unica istituzione
patrocinata, insieme, dalla Chiesa e dalla Municipalità. Nel 1418, Alfonso
V re di Aragona, accordò all’Ospedale il diritto di ereditare i beni di chi
moriva in ospedale senza lasciare testamento. Con l’avvento della Guerra di
secessione spagnola nel 1714, l’Ospedale mise in vendita parte dei suoi
475
gnola nel 1714, l’Ospedale mise in vendita parte dei suoi beni, in quanto
aveva estremo bisogno di liquidità. Alla fine della guerra, l'Ospedale stipulò
un accordo con lo Stato per la cura dei soldati, contratto che si protrarrà
fino al XIX secolo, quando venne costruito l’Ospedale militare. Un’altra
fonte di finanziamento dell’Ospedale in parola era costituita dai pagamenti: i
pazienti pagavano, interamente o parzialmente, le loro cure, direttamente o
avvalendosi di fondazioni apposite. Nel XVI secolo, erano soprattutto i
volontari ad effettuare i turni di notte, finché, in tempi più recenti, essi sono
stati sostituiti da medici e infermieri. Oggi, quell’Ospedale è una fondazione
privata, che si dedica all’assistenza delle persone aderenti al Consorzio
della Sanità di Barcellona e che è integrata nella rete di ospedali pubblici
catalani. La fondazione presta assistenza gratuita e, infatti, circa il 95% dei
suoi servizi è diretto a pazienti iscritti alla Previdenza sociale. Il consiglio di
amministrazione è composto da membri della Generalitat, il governo autonomo catalano, della Municipalità e della Chiesa. In breve, la storia dell'Hospital de Sant Pau i de la Santa Creu di Barcellona è la dimostrazione paradigmatica delle diverse forme di collaborazione esistenti tra settore
pubblico e privato nella fornitura di servizi individuali di interesse collettivo1.
Nel ventesimo secolo, altre forme di iniziativa privata sociale si possono
trovare in quei settori rimasti finora nascosti nell’ambito della famiglia, come, ad esempio, tutti i servizi resi a persone handicappate o i servizi rivolti a
problemi sociali nuovi, come quelli legati alla droga e all’AIDS. Vidal
(1994) afferma esplicitamente che nelle attività tradizionali per la povertà,
l’iniziativa religiosa mantiene una forte presenza, come dimostrato a livello
internazionale dalla Caritas. Se però si parla di handicap o di altre più recenti dimostrazioni di squilibrio sociale, bisogna dire che l’iniziativa laica sta
subentrando a quella religiosa. Negli anni '60 e '70, le associazioni di genitori di bambini handicappati organizzavano e realizzavano i primi centri speciali di lavoro e le prime residenze. Più tardi, negli anni '80, con la creazione
dello Stato assistenziale in Spagna, questa iniziativa privata si è rinforzata
1
Partendo dal presupposto che gli esempi più interessanti di rapporti fra settore pubblico e
privato si trovano nei servizi sanitari, un altro esempio affascinante sarebbe rappresentato
dall’analisi storica dell’Hospital de Sant Juan de Dios.
476
dall’iniziativa del settore pubblico. Ma c’è una costante storica
nell’organizzazione di servizi individuali di interesse collettivo. In un primo
momento, è l’iniziativa privata, sia religiosa che laica, a muoversi ed è solo
in un momento successivo che l’iniziativa pubblica si assume una responsabilità diretta e professionalizza le attività sviluppate dal settore sociale privato.
Nella scelta della forma giuridica, le organizzazioni che operano nel
campo delle iniziative sociali tengono conto di diversi fattori, tra cui:
*
*
*
i promotori dell’iniziativa;
l’evoluzione storica dell’esperienza;
l’attività sociale.
È soprattutto l’influenza simultanea di questi tre aspetti a determinare la
forma giuridica delle organizzazioni.
Nell’assistenza sanitaria, la forma giuridica più comune è la fondazione,
i cui patroni sono normalmente la Chiesa e gli enti pubblici, soprattutto municipali e regionali2.
Un’altra forma di organizzazione non profit, che ha peraltro più peso
in Catalogna che nel resto della Spagna, è la società mutua, attiva nell’assistenza sanitaria. Le società mutue risalgono in misura maggiore alla fine del
secolo scorso e all’inizio di questo, raggiungendo la loro massima fortuna
nel periodo turbolento degli anni '30. La creazione di un sistema di salute
pubblica, negli anni '60, ha impedito un loro potenziale sviluppo, ma attualmente le mutue stanno riguadagnando importanza, grazie alla riconsiderazione della possibilità del settore pubblico di essere il principale fornitore di
2
La regione è una creazione moderna che esiste solo da dieci anni e che, al momento, amministra e gestisce il budget assegnato alla sanità, rappresenta il vero principale cliente
dell’istituzione.
477
assistenza sanitaria. Nel campo della gestione dei servizi sanitari, vale la
pena di accennare anche all’esistenza di una cooperativa sanitaria complessa, in cui coesistono una cooperativa di consumatori ed una di medici: la
Asistencia Sanitaria Colegial.
Nel campo dell’istruzione, l’iniziativa sociale privata si esplica normalmente attraverso una fondazione. In passato, la gestione dell’istruzione era
in mano al settore privato e agli ordini religiosi, finché, negli anni '70, non è
stata creata una rete pubblica di centri scolastici. Con il passare del tempo
e con la necessità di collaborazione tra il settore pubblico e quello privato,
queste organizzazioni religiose hanno aggiornato la loro struttura giuridica,
diventando fondazioni. In misura minore, si trovano anche esempi di cooperative miste di genitori e insegnanti nell’educazione primaria e secondaria.
Mentre la strutturazione moderna del settore dell'educazione e della sanità, in Spagna, risale agli anni '60 e '70, si deve aspettare fino a metà degli
anni '80 o addirittura fino al giorno d’oggi per trovare qualche riferimento ai
servizi sociali. Di conseguenza, in termini di struttura, questo settore è il più
giovane, anche se è quello che registra il più alto tasso di crescita grazie alla
creazione dello Stato assistenziale. Oltre ad essere giovane, il settore dei
servizi sociali è quello che comprende il maggior numero di attività rivolte a
gruppi di popolazione, come abbiamo già osservato. Questi due fattori,
assieme alle caratteristiche sociali del gruppo promotore dell’iniziativa
sociale, possono spiegare l’enorme varietà delle strutture giuridiche, che
rende difficile dire quale sia quella dominante nel settore preso nel suo insieme.
Come osserva Vidal (1994), il problema non è solo legato alla forma
giuridica, ma anche ai promotori, siano essi laici o religiosi. Ad esempio,
dagli studi empirici svolti si rileva chiaramente che, alla fine degli anni '80, le
residenze per anziani, bambini e adolescenti erano principalmente costituite
da fondazioni o da ordini religiosi fondati dalla Chiesa. Dall'altra parte, le
residenze per portatori di handicap erano sempre fondazioni, ma costituite
dai genitori o dai parenti dei bambini e di conseguenza l’iniziativa sociale era
ovviamente laica.
Nelle attività collegate alla riabilitazione, stimolazione e sostegno, i servizi, organizzati in unità tecniche, prendevano spesso origine dall’iniziativa
478
degli stessi medici, i quali costituivano proprie imprese. In questo caso, le
cooperative di lavoratori hanno assunto una certa importanza.
Da ultimo, le iniziative di inserimento sociale di persone che soffrono di
qualche tipo di emarginazione, a causa della loro incapacità fisica, mentale o
sociale e di disoccupati di lungo periodo assumono forme organizzative che
dipendono dalla loro collocazione nella catena organizzativa. Fino a
vent’anni fa, in Spagna, la responsabilità per gli handicappati era quasi esclusivamente delle rispettive famiglie. Da allora, le famiglie hanno iniziato
ad organizzarsi, assumendo per lo più la forma giuridica di associazioni.
L’obiettivo primario di tali iniziative è l’educazione, e perciò vengono create
cooperative miste di genitori e insegnanti, nelle quali i genitori sono rappresentati indirettamente dall’associazione. In seguito, si è riconosciuta la necessità dell’integrazione attraverso il lavoro: ancora una volta, i promotori
sono stati i genitori e, ancora una volta, la forma giuridica prescelta è l'associazione.
Il terzo bisogno che i genitori di portatori di handicap intendono
risolvere è il problema della residenza protetta. In questo caso, i genitori
sono ancora una volta rappresentati dall’associazione e, spesso,
costituiscono una fondazione. In sintesi, un’associazione di genitori può
creare una cooperativa scolastica, una o più società private a responsabilità
limitata, società pubbliche a responsabilità limitata oppure una fondazione,
dando vita, così, ad una corporazione. In questo caso, l’organizzazione
principale è un’associazione di genitori dinamici ed organizzati.
Fra le iniziative di inserimento per emarginati sociali, si trovano forme
giuridiche diverse a seconda del posto occupato dall’attività nella catena
organizzativa. L’esempio di Deixalles potrebbe essere usato come modello: i promotori sono la Chiesa (la diocesi) e la Confederazione delle piccole
e medie imprese di Majorca. Questi due partner creano una fondazione, la
quale svolge diverse attività, affinchè i giovani che hanno abbandonato la
scuola, che hanno avuto problemi di droga o di prigione, o che fanno semplicemente parte di minoranze etniche (come gli zingari) possano avvalersi
dell’opportunità di entrare nel mercato del lavoro. Dato che, molto spesso,
i giovani di questo tipo non vengono assunti volentieri da terzi, la "Fondazione Dexailles" promuove nuove iniziative commerciali sotto forma di so479
cietà a responsabilità limitata private, nelle quali l’azionista principale è la
Fondazione e il direttore ha una partecipazione di minoranza.
In tutti gli esempi di iniziative sociali nel campo dei servizi individuali di
interesse collettivo sopra riportati, la partecipazione e la rappresentatività
diretta degli utenti o delle loro famiglie non sono predominanti. Partecipazione e rappresentatività sono preferibilmente esercitate in modo indiretto.
Nel caso dell’assistenza sanitaria, la presenza di amministratori pubblici
negli organismi gestionali delle istituzioni può essere interpretata come una
garanzia della difesa dell’interesse comune. Negli esempi sopra citati di
laboratori occupazionali speciali, l’associazione dei genitori è "l’azionista di
maggioranza" della società. Nel caso delle micro-società promosse per
incentivare l’inserimento attraverso il lavoro, si può dire che la Chiesa interpreta il ruolo di garante dell’interesse generale.
Un altro esempio di successo commerciale nell’integrazione sociale di
persone handicappate attraverso il lavoro è la PROMI. Si tratta di
un’associazione di volontari di Cordova che, vent’anni fa, decisero che si
doveva fare qualcosa per i portatori di handicap. Oggi, questa iniziativa
sociale è un’associazione con un turnover di 3.000 milioni di Pesetas, con
diversi centri di occupazione speciale in Andalusia, nel sud, e diversi altri
centri occupazionali sparsi in tutta la Spagna. In questo caso, gli utenti o i
loro rappresentanti non fanno parte degli organismi decisionali, dato che
non sono i promotori. Tuttavia, siamo in presenza di un’iniziativa di impresa
sociale, il cui obiettivo è l’inserimento di persone tradizionalmente escluse
dal mercato del lavoro, e cioè i portatori di handicap.
In Spagna, la più importante corporazione commerciale che si occupa
di portatori di handicap è la Organización Nacional de Ciego (ONCE) e
il suo braccio tecnico, il Grupo FUNDOSA s.a., che promuove laboratori
di impiego speciale. La formula giuridica adottata, in questo caso, è la società a responsabilità limitata, ma c’è una forte presenza indiretta
dell’amministrazione centrale attraverso il Ministero degli Affari sociali. Si
potrebbe dire che in questa situazione siamo di fronte ad una QUANGO
480
(Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation): una organizzazione non governativa in cui l’interesse pubblico è fortemente rappresentato
pur essendo una società a responsabilità limitata. Qui la rappresentatività
degli utenti è espressa attraverso l’amministrazione pubblica3.
Da quanto finora detto, e volendo generalizzare, si può affermare che
quanto più strutturata ed organizzata è l’azione sociale e quanto più grande
è il suo peso economico, tanto più tende ad adottare forme giuridiche strettamente connesse con la pratica commerciale. In questi casi, la
rappresentatività degli utenti è garantita dalla loro quota parte nel capitale
azionario della società o dal tipo di fondazione, in cui uno dei principali
patrocinatori sia un qualsiasi livello di pubblica amministrazione,
preferibilmente quello regionale. D’altra parte, quanto più l’esperienza è
giovane e, di conseguenza, quanta minore capacità organizzativa essa ha,
maggiore è la probabilità che l’utente o i suoi rappresentanti abbiano una
partecipazione più diretta nella gestione dell’iniziativa sociale.
L’eccezione ovvia a questa generalizzazione è rappresentata dai tecnici
che costituiscono le proprie cooperative di lavoratori come mezzo per
creare il proprio lavoro. In questi casi, la partecipazione dell’utente o della
sua famiglia è assente, sia direttamente che indirettamente, ed è il meccanismo del mercato, la competitività fra queste imprese, a garantire al meglio
gli interessi dei loro utenti.
Con l’attuale modalità di elaborazione dei dati statistici disponibili, è
possibile solo tentare di rilevare indirettamente o parzialmente la presenza di
imprese sociali nel complesso delle imprese spagnole. Per cominciare, useremo la DIRCE, o Guida economica centrale, dell’INI, Istituto nazionale di
statistica, sistema di informazioni statistiche relativamente nuovo, ricavato
dalle due fonti classiche di guide economiche: il Tesoro e la Previdenza
3
Vale la pena di sottolineare che i principali dirigenti di questa esperienza sono tutte persone portatrici di handicap.
481
sociale. L’unità di base della DIRCE è l’impresa, che viene definita come
un’organizzazione sottoposta ad un’autorità di regolamentazione. A seconda dei casi, questa organizzazione può essere formata da una persona singola, una persona giuridica o una combinazione di entrambe, e può essere
costituita al fine di svolgere una o più attività di produzione di beni o servizi
in uno o più posti.
I diversi modelli giuridici presentati nella statistica DIRCE sono4:
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
società pubbliche a responsabilità limitata;
società private a responsabilità limitata;
società in nome collettivo;
società in accomandita;
comunità di beni;
cooperative;
associazioni ed altro;
organismi autonomi;
organizzazioni e istituzioni religiose;
persone.
Questa classificazione rende problematica l’individuazione delle imprese sociali in base alla loro forma giuridica. Le cooperative di lavoratori sono
comprese nelle società pubbliche a responsabilità limitata, anche se attraverso altre fonti è possibile reperire il loro numero. Le fondazioni si trovano
sotto la voce "associazioni ed altro". Le organizzazioni e le istituzioni religiose sono comprese fra gli organismi autonomi, senza che vi sia una differenziazione che le contraddistingua. Esse si sono storicamente caratterizzate
per il loro ruolo di impresa sociale, mentre gli organismi autonomi sono per
lo più di proprietà del settore pubblico e dedicati a varie attività.
Tenendo conto di queste limitazioni, abbiamo costruito una tabella generale delle imprese spagnole, analizzate secondo le loro forme giuridiche
ed il numero di lavoratori salariati. Abbiamo considerato solo le forme giuridiche di imprese ad iniziativa sociale: società pubbliche a responsabilità
4
Le informazioni si riferiscono al 1° gennaio 1995.
482
limitata, società private a responsabilità limitata, cooperative, associazioni
ed altre. I singoli individui non sono stati considerati, anche se si pensa che
possano avere una certa importanza nelle attività in cui operano le imprese
sociali, soprattutto nei servizi alla persona.
Tabella 1: Imprese in base alla forma giuridica e per numero di lavoratori salariati in Spagna.
TOTALE
S.A.
S.L.
COOP.
ASSOC. ED
ALTRE
TOTALE
585212
149617
355094
20016
60485
Lavoratori non salariati
Da 1 a 2 dipendenti
da 3 a 5 dipendenti
da 6 a 9 dipendenti
da 10 a 19 dipendenti
oltre 5000 dipendenti
119478
177256
116188
66192
56879
33628
8420
4040
2216
565
301
49
17229
33444
25166
19632
23482
19181
5798
3081
1843
465
250
46
69036
129195
79907
41334
29502
12294
1972
625
193
33
3
5035
4505
3956
2546
2162
1141
346
187
99
32
8
28178
19113
7159
2680
1733
1012
304
147
81
35
40
3
Fonte: DIRCE, National Statistic Institute 1995
In Spagna, nel 1995 si registrava, dunque, un totale di 585.212 imprese dei quattro tipi sopra citati: società a responsabilità limitata pubbliche,
società a responsabilità limitata private, cooperative, associazioni ed altre.
All’interno delle società a responsabilità limitata pubbliche si devono distinguere le cooperative di lavoratori (SAL in spagnolo): secondo il Ministero
del Lavoro, quelle registrate al 1° gennaio 1995 erano 5.427, con un totale
di 52.926 dipendenti. Le cooperative erano poco più di 20.000, mentre le
associazioni ed altre, come le fondazioni, totalizzavano 60.485 imprese.
Come già accennato all’inizio del presente rapporto, in Spagna non esiste il
concetto formale di impresa sociale. Di conseguenza, nell’ambito di queste
imprese, è difficile conoscere l’importanza relativa che l’impresa sociale
483
riveste nel tessuto produttivo spagnolo. Dobbiamo semplicemente correre il
rischio di affermare che la voce "associazioni ed altre" faccia parte delle
imprese sociali. Il 35% delle associazioni non ha lavoratori salariati; il 90%
delle associazioni si trova nella gamma da 0 a 9 lavoratori salariati. Tuttavia,
nonostante le dimensioni straordinariamente piccole del settore associativo,
si deve ricordare che le associazioni sono spesso il braccio politico
dell’iniziativa sociale. Le associazioni, come si ricava dallo studio empirico
qui riportato, usano imprese commerciali strumentali per raggiungere gli
obiettivi che si sono poste. Di conseguenza, le conclusioni che possiamo
trarre dalla semplice lettura delle cifre devono essere utilizzate con estrema
cautela, anche se non si può non riconoscere la dimensione lillipuziana del
settore associativo spagnolo.
Tabella 2: Distribuzione delle imprese per comunità autonoma
TOTALE
Andalusia
Aragona
Asturie
Baleari
Canarie
Cantabria
Castiglia - La Mancia
Castiglia - León
Catalogna
C. Valenciana
Estremadura
Galizia
La Rioja
Madrid
Mursia
Navarra
Paesi Baschi
Ceuta e Melilla
S.A.
S.L.
585212
149617
355094
20016
60485
72234
21155
10941
14203
18820
6441
19903
24693
12816
3909
2471
4565
3558
1354
3357
5457
38515
9600
1523
4369
1079
39529
2250
2346
12684
235
47723
10744
7529
8349
13066
3263
14372
15865
65239
49105
5071
22994
2012
63042
9123
5272
11770
555
3996
788
320
188
488
112
1475
1128
4357
2081
788
824
159
1183
698
320
1074
37
7699
5714
621
1101
1708
1712
699
2243
21098
3146
426
3729
1100
5691
553
477
2721
47
63932
7808
31916
4350
109445
12624
8415
28249
874
Fonte: DIRCE, National Statistic Institute 1995.
484
COOP.
ASSOC. ED
ALTRE
TOTALE
La Spagna è costituita da 17 comunità autonome, tutte riportate nella
Tabella 2. Anche nella suddivisione per comunità autonoma è quasi impossibile riconoscere la presenza di imprese sociali. Ma l’informazione importante fornita dalla Tabella 2 è la forte presenza di associazioni in Catalogna
rispetto alle altre comunità autonome. La Catalogna ha, infatti, il 35% del
totale delle associazioni, mentre la sua popolazione rappresenta il 15%
dell’intera popolazione spagnola. La Catalogna ha anche il maggior numero
di cooperative e di società pubbliche a responsabilità limitata. Infine, la Catalogna ha anche la presenza più alta di società mutue che prestano servizi
sanitari e sociali. Infatti, al tradizione dell’impresa di economia sociale è
relativamente più sviluppata in Catalogna che nel resto della Spagna.
La Tabella 3 fornisce i dati DIRCE per le attività nelle quali riteniamo ci
sia la maggiore presenza di imprese sociali:
*
*
*
*
educazione;
assistenza sanitaria;
cultura e tempo libero;
servizi alla persona.
Si deve considerare che, in Spagna, esistono circa 222.000 imprese
che si dedicano ad attività, che coincidono con quello che abbiamo generalmente inteso come imprese sociali. Ciò significa che, sul totale delle
585.212 imprese spagnole, il 38% è rappresentato da imprese che operano
nel campo dei servizi individuali di interesse collettivo, come l’istruzione,
l’assistenza sanitaria, la cultura, lo sport, le attività del tempo libero, i servizi
sociali e i servizi personali. Nel settore dell’educazione, le imprese che predominano sono quelle impegnate nella formazione permanente e in altre
attività di insegnamento.
Nel settore dell’assistenza sanitaria e dei servizi sociali, le imprese che
svolgono attività di assistenza sanitaria sono predominanti (85%). In questo
stesso settore, sono solo 7.512 le imprese che svolgono servizi sociali, rappresentando appena il 9%. Questa minore presenza è forse dovuta al fatto
che il settore dei servizi sociali è relativamente nuovo, come vedremo più
485
avanti, quando illustreremo brevemente la nascita dello Stato assistenziale in
Spagna. Il settore dell’assistenza sanitaria ha iniziato a prender forma negli
anni '70 e attualmente si può difficilmente attendersi una crescita che vada
oltre il naturale aumento della domanda di servizi sociali.
Tabella 3: Imprese per numero di dipendenti e per attività principale
NUMERO DI DIPENDENTI SALARIATI
Istruzione e insegnamento
istruzione primaria
istruzione
secondaria
istruzione superiore
formazione
permanente e altro
educazione
Assistenza sanitaria, veterinaria,
servizi sociali
attività di assist.
sanitaria
attività veterinaria
attività di servizi
sociali
Attività ricreative,
culturali e sportive
film e video
radio e televisione
altre attività
artistiche
agenzie di stampa
biblioteche,
archivi, musei
attività sportive
attività ricreative
diverse
TOTALE
29411 16130
3060
912
DA 1
A9
DA 10
A 49
DA 50
A 99
DA 100 OLTRE
A 499
500
9207
919
3478
1109
442
98
134
22
20
5065
837
2646
553
966
151
1105
92
271
14
72
14
5
13
20099
350
11829
190
7045
126
1139
33
59
25
1
2
81637 59061 20598
1623
175
159
21
69808
4317
51781
3791
17098
506
681
20
113
119
16
7512
3489
2994
922
62
40
5
42594 25069 15131
3341
1334
1669
722
133
415
2085
300
133
178
19
8
108
17
19
23
2
14
3
1
18122
46
12260
13
5306
20
495
10
40
2
18
1011
6021
674
3246
257
2169
67
528
6
54
7
23
1
13331
7409
5295
552
49
24
2
486
Attività diverse
di servizio alla
persona
68264 41368 25904
914
54
23
1
Fonte: DIRCE, National Statistic Institute 1995
Le imprese che si occupano di attività ricreative, culturali e sportive sono 42.594, cifra che rappresenta il 20% del totale. All’interno di questo
gruppo, la maggioranza delle imprese opera nelle attività ricreative diverse.
Il gruppo più numeroso, con il 31% del totale, è quello delle imprese
che si dedicano ad attività di servizio alla persona.
La Tabella 3, indica altresì che il 99% delle imprese opera nei servizi
sociali ed è caratterizzato da dimensioni ridotte: il 99% ha meno di 49 dipendenti e il 58% non ne ha nessuno. L’impresa sociale si distingue dunque
per le sue dimensioni ridotte o addirittura minime.
4.1 Relazioni con utenti pubblici e privati
I clienti principali delle imprese sociali sono il mercato e le amministrazioni pubbliche, soprattutto quelle autonome. L’importanza di questi clienti
dipende dal settore di attività in cui opera l’impresa sociale. Se il settore è
quello dell’assistenza sanitaria, il cliente principale è il servizio sanitario nazionale, dato che, in Spagna, i lavoratori devono pagare i contributi alla
Previdenza sociale. Nei servizi sociali, però, non è facile procedere per
generalizzazioni, perché tutto dipende dal settore di attività. Ad esempio, in
Vidal (1992) si può vedere che, per quanto riguarda le residenze protette
per anziani, le vendite rappresentavano il 72% delle entrate, mentre i sussidi
arrivavano al 23% ed il restante 5% era coperto dalle donazioni. Nei centri
di assistenza diurna per anziani, le vendite rappresentavano il 35,8% delle
entrate, i sussidi il 39,5% e le donazioni private il 24,7%. Da ciò si può
concludere che nei servizi per gli anziani le vendite hanno un peso relativo
487
più consistente rispetto ai contratti ed ai sussidi pubblici. In questo settore,
peraltro, non è stato fatto cenno all’esistenza di donazioni private.
Se concentriamo la nostra attenzione sulle imprese sociali attive nel
campo dell’integrazione sociale dei portatori di handicap attraverso il lavoro, il rapporto tra denaro pubblico e vendite dipende dalla fase del processo di integrazione. Infatti, nei centri occupazionali la fonte di entrate principale è pubblica, mentre per un centro speciale di occupazione l’entrata
principale, e praticamente la sola, è di origine privata.
Tabella 4: Fonti di finanziamento delle imprese sociali in Spagna
IMPRESA SOCIALE
CLIENTE PUBBLICO
CLIENTE PRIVATO
SOEMCA
F. Engrunes
Coop. Miques
F. Deixalles
Traperos de Emaus
Actua
Can Ensenya
T.P. Gureak
Gupost
Guidat
Goiplastik
Goroldi
Galant
Goiar
Guregas
Servi Group
Fundosa
Promi Artes Gráficas
Promi Muebles
Promi Alimentación
Grupo AERESS
50
41
65
75
60
75
25
72
2
16
26
50
59
35
25
40
25
75
100
70
70
100
70
50
70
100
30
100
28
98
84
74
Media
36
64
30
30
30
50
30
70
Fonte: studio empirico.
488
Dalla lettura della Tabella 4, emerge che nel gruppo di imprese selezionate e nel gruppo di imprese che operano per l’inserimento degli handicappati attraverso il lavoro, la Asociación Española de Recuperadores de
Economía Social y Solidaria (AERESS), in media, le vendite rappresentano il 64,5% delle entrate delle imprese sociali. Non si deve dimenticare
che queste compagnie sono fra le maggiori imprese della Spagna. Si ritiene,
però, che esse possano essere rappresentative del gruppo di imprese
sociali che stanno avviandosi a divenire professionali e stanno creando un
importante nucleo economico, il cui principale obiettivo è sociale, e cioè, in
particolare, l’integrazione attraverso il lavoro di persone handicappate. Il
campione contiene anche esempi di gestione di residenze protette: in questo
caso, gli edifici appartengono al settore pubblico, come nel caso del Servigroup nella comunità di Valencia o di Actua, che si occupa di malati terminali di AIDS.
Innanzitutto, definiamo il volontario una persona che offre un contributo
di tempo o di denaro. Archambault e Boumendil (1994) affermano che le
donazioni in denaro si trovano soprattutto in quelle attività che devono
essere svolte da professionisti, come ad esempio, gli ospedali, dove i
medici hanno un ruolo decisivo. Ma nelle attività legate alla cultura e al
tempo libero, la partecipazione di persone che mettono a disposizione il
loro tempo è più comune, in conseguenza della natura stessa dell’attività.
Viene anche evidenziato che il profilo della persona che mette a
disposizione denaro è molto diverso dal profilo sociologico della persona
che offre il proprio tempo. Quest’ultima è di solito una persona giovane, un
pensionato o una casalinga.
In altre parole, le persone che hanno tempo a disposizione si trovano a
collaborare altruisticamente in attività diverse rispetto alle persone in età
lavorativa, le cui risorse di tempo sono scarse.
Fatta questa premessa, si può affermare che le persone responsabili di
imprese sociali non sono coscienti, o almeno non enfatizzano il loro impor489
tantissimo contributo in tempo e denaro, dato che lo considerano come
qualcosa di naturale. Questo è il caso, ad esempio, della "Fondazione Deixalles" che si dedica all’inserimento sociale degli handicappati, in cui si
dichiara lavorino due volontari e due studenti in formazione. Ma, se si analizzano i benefattori della Fondazione, vediamo che:
-
-
-
-
il presidente è il vescovo di Majorca, e perciò fra i benefattori troviamo
la diocesi che ha ceduto gratuitamente parte dei terreni di sua proprietà, in modo che la Deixalles potesse avere un posto dove installarsi.
Ciò significa che l’appezzamento di terreno dove sorge la Fondazione
Deixalles è una donazione della Chiesa;
un secondo benefattore è la Confederazione degli imprenditori delle
piccole e medie imprese delle Isole Baleari. Essi sono volontariamente
responsabili di tutta l’attività amministrativa della Fondazione e pagano
gli stipendi dei professionisti a tempo pieno che vi lavorano;
il Governo delle Isole è il terzo benefattore, ed anche il principale cliente, il quale ha concesso un contratto valido per tutte le isole per la raccolta differenziata dei rifiuti;
il quarto ed ultimo benefattore della fondazione è la Caja de Ahorros
de Cologne, la più piccola cassa di risparmio della Spagna, ma il lavoro sociale che svolge è sufficiente per far fronte a tutte le necessità di
tesoreria della Fondazione.
I benefattori della Fondazione Deixalles sono i suoi principali volontari, e i primi due ne sono anche i promotori, ma tutti insieme garantiscono la
sua vitalità economica e il suo sviluppo futuro.
Un altro caso di attività volta all’inserimento degli handicappati mentali
è quello del Grupo Gureak, dei Paesi Baschi, che si avvale delle forme
giuridiche di società a responsabilità limitata pubblica e privata, ma i cui
azionisti sono operatori non profit e il settore pubblico:
-
l’associazione dei genitori di persone con handicap mentali (ATZEGI),
che detiene il 39% del capitale azionario del Gruppo;
490
-
la Fondazione KUTXA, con il 18,87% del capitale azionario, la quale
gestisce tutto il lavoro sociale della cassa di risparmio KUTXA;
la Diputació Foral de Guipuzcoa (il consiglio provinciale di Guipuzcoa), con il 20,16% del capitale azionario;
il municipio di San Sebastian, con il 4,03%;
azionisti privati, soprattutto lavoratori handicappati, con il 5,04% del
capitale azionario.
Dalla composizione degli azionisti del Grupo Gureak risulta chiaramente che il promotore e principale volontario è la ATZEGI, un’associazione di
genitori che si avvale di forme giuridiche commerciali per l’integrazione sociale dei loro figli attraverso il lavoro. La ATZEGI ricerca la collaborazione
e il coinvolgimento diretto di una cassa di risparmio e si aspetta che le principali personalità pubbliche le assegnino servizi sociali nell’ambito di una
zona di lavoro circoscritta. Questi sono elementi di sostegno determinanti
per il consolidamento e la crescita del Grupo Gureak.
Per quanto riguarda il puro turnover, il caso più paradigmatico è la
FUNDOSA, una società a responsabilità limitata i cui azionisti sono la
Fondazione ONCE, la corporazione ONCE e le principali associazioni per
handicappati della Spagna. Nel 1995, il suo turnover è stato di 13.000
milioni di pesetas, provenienti per la maggior parte dalla vendita dei biglietti
della lotteria "el cupón de la ONCE". Questi soldi vengono destinati al
finanziamento dei centri occupazionali per gli handicappati fisici e mentali.
Questo flusso annuale di denaro è una cifra negoziata tra la ONCE e le
principali associazioni per handicappati della Spagna. Pertanto, la maggior
fonte di finanziamento della FUNDOSA non consiste né nella vendita dei
biglietti della lotteria né nelle donazioni pubbliche. Il denaro proviene da
altre attività che non sono svolte direttamente da questo gruppo economico5.
Meno eclatanti e molto più normali sono i casi di Actua, che ottiene il
25% delle sue entrate dalle quote dei suoi 600 membri ed ha 30 volontari
5
In termini formali, può essere considerata una donazione, anche se non politica.
491
che aiutano ad assistere ed accompagnare persone malate di AIDS, e della
Fundación Engrunes-Cooperativa Miques, nella quale le donazioni in
tempo hanno un ruolo determinante. Vi lavorano circa 17 volontari, tra i
quali si trovano pensionati che aiutano a riparare gli oggetti raccolti ed a
gestire la parte economica dell’attività. In Spagna c’è un’associazione denominata SECOT che raggruppa pensionati che nei loro anni lavorativi avevano ricoperto posizioni di responsabilità. Attualmente hanno formato
un’associazione e, sulla base del volontariato, vanno in giro a fornire consulenze alle imprese sociali, soprattutto quelle in pericolo di tracollo finanziario
per mancanza di fondi.
La SOEMCA è una società a responsabilità limitata privata, il cui azionista principale è l’Associazione per l’Educazione Speciale della Cantabria,
nel nord della Spagna. È una società senza fini di lucro ed è la promotrice di
questa esperienza. La PROMI, dopo 20 anni di attività, ha diversi centri
occupazionali e centri speciali di lavoro continuo sotto la formula giuridica
dell’associazione. Le persone che fanno parte di questa associazione sono
soprattutto medici, per i quali gli ospedali psichiatrici non sono i luoghi adatti per aiutare i malati mentali. Infatti, è stato un cardiologo di Cabra, una
piccola città in provincia di Córdoba, a promuovere questa attività e attualmente ne è ancora il presidente. La sua azione è stata fondamentale per
la comprensione della realtà della PROMI, che ha dimostrato di essere un
meccanismo efficiente di integrazione sociale dei portatori di handicap.
Le donazioni, in denaro e in tempo, sono fondamentali per queste
attività, come lo sono molto spesso sia i benefattori sia i promotori, i quali
di conseguenza costituiscono la linfa vitale dell’impresa sociale.
4.3 Esistenza e caratteristiche del collegamento e del coordinamento fra imprese, in particolare organizzazioni e organismi che sostengono la crescita delle imprese sociali e lo sviluppo di nuove
iniziative (associazioni, partnership, organizzazioni "ombrello")
L’impresa sociale in Spagna è organizzata in strutture verticali con rappresentatività settoriale. All’interno di ogni settore si registrano, di volta in
492
volta, diversi organismi rappresentativi che agiscono per conto di diversi
gruppi di imprese. Non esistono ancora strutture con rappresentatività orizzontale o geografica. Forse questo è il principale svantaggio di questo tipo
di rappresentatività, che fa sì che i lavoratori professionisti non siano assolutamente consci della loro importanza a causa di questa divisione, che implica un'organizzazione su base settoriale.
Contemporaneamente, come evidenzia la presente relazione, dalle imprese sociali stanno cominciando ad emergere corporazioni economiche.
Non si tratta proprio di consorzi sul modello italiano, ma sono dei veri conglo-mercati, come nel caso di GUREAK o FUNDOSA.
Si dice anche che, da quanto più tempo questi conglomerati lavorano,
tanto più appaiono organizzati. Ad esempio, le imprese sociali impegnate
nell’inserimento sociale attraverso il lavoro dei portatori di handicap fisico e
mentale sono il frutto di un movimento sociale, soprattutto di genitori. Sono
state create negli anni '70 e, grazie alle loro pressioni e rivendicazioni, sono
riuscite ad ottenere incentivi fiscali per impiegare persone handicappate e il
riconoscimento formale sia dei centri occupazionali che dei centri di impiego
speciale, attualmente rappresentando un settore economico altamente organizzato.
Le sei maggiori organizzazioni rappresentative a livello nazionale sono:
*
*
*
*
*
"la Confederación Coordinadora Estatal de Minusválidos Físicos
de España" (COCEMFE) e cioè la confederazione di coordinamento
statale degli handicappati fisici di Spagna;
"la Confederación Española de Federaciones y Asociaciones ProPersonas Deficientes Mentales" (FE-APS), e cioè la confederazione
spagnola delle federazioni e associazioni per gli handicappati mentali;
"la Organisación Nacional de Ciegos Españoles" (ONCE), e cioè
l’organizzazione nazionale dei ciechi;
"de Padres Y Amigos de lo Sordos" (FIAPAS), e cioè la federazione
spagnola delle associazioni di genitori dei sordi;
"la Confederación Nacional de Sordos de España" (CNSE), e cioè
la confederazione nazionale di sordi di Spagna;
493
*
"la Federación de Asociaciones de Ayuda a la Parálisis Cerebral"
(ASPACE), e cioè la federazione di associazioni di assistenza alla paralisi cerebrale.
Tutte queste organizzazioni sono rappresentate nel Consejo Español
de Representantes de Minusválidos (CERMI), e cioè il consiglio spagnolo dei rappresentanti degli handicappati.
Le imprese sociali che operano in settori di attività più recenti sono
quelle che hanno sviluppato con minore intensità esempi di conglomerati
importanti, dato che non hanno organismi rappresentativi forti a livello nazionale e dato anche che non hanno ricevuto riconoscimento istituzionale
per il loro lavoro sociale. Questo è il caso delle imprese di inserimento sociale che operano con le persone socialmente handicappate. Ancorchè non
esistano cifre precise, si ritiene che le imprese di questo tipo siano fra le
200 e le 300.
Attualmente, ci sono tre diversi organismi rappresentativi:
*
*
*
"l'Asociación Red Española de Promoción e Inserción SocioLaboral" (REPRIS), l’associazione-rete spagnola per la promozione e
l’integrazione socio-occupazionale.
"l'Asociación Española Red de Economía Alternativa y Solidaria"
(REAS), l’associazione-rete spagnola per l’economia alternativa e solidale.
"l'Asociación Española de Recuperadores de Economía Social y
Solidaria" (AERESS), l’associazione spagnola per il recupero
dell’economia sociale e solidale.
Essi sono organismi rappresentativi con una scarsa attività, poichè, per
mancanza di risorse, non hanno un ufficio proprio. Si tratta di esperienze
emerse negli anni '80, fondamentalmente per iniziativa della Chiesa, che non
godono ancora del riconoscimento istituzionale goduto invece dai collettivi
di portatori di handicap mentali e fisici. Non c’è bisogno di dire che le im-
494
prese sociali operanti nel settore della droga hanno i loro organismi rappresentativi al pari di quelli che operano per le persone affette da AIDS.
In altre parole, ci troviamo di fronte ad un mosaico di organismi rappresentativi che sono determinati dalla comunità alla quale sono diretti i
servizi. Ma questa organizzazione verticale è stata promossa dalle istituzioni
pubbliche: quando queste vogliono appaltare servizi alle imprese sociali,
richiedono che esse si riuniscano in gruppi di almeno cinque compagnie e
che la loro struttura di secondo grado abbia almeno tre anni di esperienza.
Questi requisiti danno maggiore sicurezza agli organismi pubblici, che hanno
la responsabilità di accertarsi che le imprese ingaggiate abbiano la capacità
gestionale sufficiente per sviluppare e realizzare correttamente l’attività appaltata. Esempi di questi organismi sono l’Istituto dei Servizi Sociali del
Ministero degli Affari Sociali e il Programma nazionale contro la droga,
gestito congiuntamente dal Ministero della Giustizia e dal Ministero degli
Affari Sociali.
Attualmente, si assiste ad un timido tentativo di creare sezioni di imprese sociali nell’ambito delle Federazioni delle Cooperative, come nel caso
della sezione per l’iniziativa sociale della Federazione delle Cooperative
della Catalogna. Tuttavia, queste esperienze sono ancora incerte e giovani
e, pertanto, è più consigliabile affermare che saranno le grandi federazioni di
cooperative di produzione a portare nei propri ranghi la rappresentazione
orizzontale e geografica dell’impresa sociale in Spagna, proprio come quelle italiane. Uno degli ostacoli che si incontrano nell’usare questa rete organizzativa è rappresentato dal fatto che le imprese sociali in Spagna non usano spesso la forma cooperativa come organizzazione formale. Tuttavia, si
deve sottolineare che il Fundosa Grupo s.a. è una società pubblica a responsabilità limitata con 33 compagnie e 1.930 dipendenti e la ONCE,
l’organizzazione nazionale per i ciechi, è una corporazione di diritto pubblico con 19 compagnie e 14.650 dipendenti. Entrambe sono membri della
Confederación Empresarial Española, la confederazione imprenditoriale
spagnola dell’Economia Sociale, che è la massima rappresentante di tutte le
varie confederazioni nazionali di cooperative e società mutue. In questa
confederazione non sono ancora rappresentate le fondazioni e le associa-
495
zioni. Le due famiglie di imprese, assieme alle altre due appena menzionate,
rientrano nel concetto francese di Settore dell’Economia Sociale.
Si può ritenere che ancorchè ciò possa costituire un'idea lontana, nei
prossimi anni assisteremo in Spagna alla nascita di un processo di concentrazione e di alleanze strategiche fra questo mosaico di organismi
rappresentativi, che potrà benissimo condurre ad un’alleanza settoriale con
altre branche tradizionali dell’Economia Sociale, prima al massimo livello e
poi a livello di ognuna delle confederazioni regionali dell’Economia Sociale.
5. Politiche
5.1 Politiche che incoraggiano o scoraggiano lo sviluppo delle imprese sociali
In Spagna, gli anni 1975-1976 segnano la linea di demarcazione nella
potenziale evoluzione dell’impresa sociale. Fino a quel momento, la spesa
pubblica era focalizzata su due attività, in particolare, l’istruzione e la sanità,
a fronte, tuttavia, di una scarsa domanda di servizi sociali.
L’affermazione della democrazia politica è stata sinonimo di creazione
dello Stato assistenziale. Prima che questo potesse esser realizzato, era
necessario creare un buon sistema di tassazione dei redditi per consentire
un aumento delle spese.
In tal senso, uno dei principali compiti del primo e del secondo governo
democratico è stato quello di progettare, approvare ed applicare un moderno sistema di riscossione delle tasse. Fra il 1979 e il 1995, la capacità
del governo di riscuotere le tasse è aumentata di nove volte, mentre il livello
della spesa si è moltiplicato di 52. Questo importante aumento delle entrate
e delle uscite di denaro pubblico ha consentito la creazione di 17 governi
autonomi, che sono i principali organismi pubblici responsabili della prestazione di servizi alla persona.
I governi autonomi sono responsabili della gestione della spesa per
l’istruzione obbligatoria, universitaria e professionale, per la sanità, per i
servizi sociali, per l’occupazione, la cultura, lo sport, e così via. Mentre la
domanda pubblica nel campo dell’istruzione e della sanità era già ben svi496
luppata, i settori che hanno conosciuto il maggior dinamismo e, di conseguenza, il maggiore sviluppo sono stati i servizi sociali, l’occupazione, la
cultura, lo sport e altri, tra cui i servizi sociali costituiscono una parte rilevante.
Nello stesso momento in cui i governi autonomi sviluppavano la fornitura di servizi alla persona, aveva luogo anche l’ingresso delle donne spagnole
nel mercato del lavoro. Tale ingresso rappresenta invero il dato più importante nelle statistiche del lavoro con una conseguente riduzione nella fornitura di servizi personali da parte della famiglia.
In Spagna gli ultimi vent’anni hanno significato un importante cambiamento nel modo di organizzare e soddisfare i servizi alla persona, soprattutto quelli rivolti a bambini, anziani, ammalati e handicappati. Questi erano
tutti servizi che, fino a quel momento, non erano semplicemente possibili,
mentre oggi fanno parte dell’attività economica del Paese. Il passaggio dalla
sfera familiare e informale a quella commerciale e formale ha consentito la
professionalizzazione di compiti tradizionalmente svolti nell’ambito della
famiglia e lo sviluppo e il consolidamento delle imprese sociali in Spagna.
Nel corso di questi ultimi anni, si è registrato un drastico cambiamento
in ciò che si intende per pubblico: sia per quanto riguarda l’oggetto del settore pubblico, sia il ruolo che il settore pubblico deve avere nella produzione e fornitura di servizi. Quanto all’obiettivo, si può osservare un’estensione
sia del "concetto" sia del "mercato" di ciò che è pubblico.
Dato che la società si evolve, o detto in altre parole, dato che i bisogni
sociali sono più sofisticati e variabili, il dibattito attuale sulla società del benessere attribuisce chiare responsabilità allo Stato per il raggiungimento di
tale benessere. I cittadini, oggi meglio informati e più istruiti, sono più esigenti per tutto ciò che attiene ai propri diritti. In un certo senso, si può dire
che essi stiano perdendo parte della loro tradizionale rassegnazione, caratteristica delle società sottosviluppate.
497
Ancorchè non sia lo scopo del presente scritto dettagliare che cosa si
debba intendere con il termine "pubblico", è necessario affermare che l'estensione di tale concetto non è inevitabile, ma corrisponde semplicemente
alla scelta di un modello politico. Sappiamo tutti che vi sono tendenze che
puntano in direzione opposta, o almeno, che limitano l’oggetto considerato
pubblico. In Spagna, il caso più recente si trova nei servizi sociali, molti dei
quali formavano parte integrante della vita familiare fino all’inizio degli anni
'70 ed ora, alla fine degli anni '90, rappresentano una responsabilità mista
fra settore pubblico e privato. Lo sviluppo dello Stato assistenziale in Spagna infatti ha significato un aumento del numero di settori di attività che sono
ora considerati responsabilità del settore pubblico.
Nel caso dei servizi individuali di pubblica utilità, il modello organizzativo è praticamente basato sulla coesistenza di diversi fornitori e di un cliente
principale, lo Stato, che è l’organismo che rappresenta l’utente finale e davanti al quale esso è responsabile in ultima istanza.
Il modello organizzativo di questo cliente principale si è evoluto col
passare del tempo: da un modello di indirizzo della produzione si è trasformato in un modello di regolamentazione, ed in futuro potrà diventare un
modello di promozione.
Negli anni '70, nell’assistenza, nell’istruzione, nei servizi sociali e nella
cultura, predominava la convinzione che il servizio pubblico doveva essere
prodotto e fornito da un’unità di produzione di proprietà dello Stato. Questo modello organizzativo era caratterizzato dal fatto di presentare pochi
fornitori. L'atteggiamento verso l’ambiente esterno era di imporre determinati beni e servizi standardizzati e di preferire la produzione qualitativa su
quella quantitativa. Ciò ha significato dare nuova forma alle grandi unità di
produzione con una visione burocratica e aventi l’obiettivo di adempiere
semplicemente alla legge.
Con l’affermarsi dello Stato assistenziale, il ritmo di crescita della domanda insoddisfatta e di disponibilità di denaro per coprire la spesa era
superiore al ritmo di produzione delle unità produttive di proprietà statale
che consentivano la produzione diretta del servizio. E così, a differenza di
quello precedente, il nuovo modello organizzativo introdotto si basava principalmente sulla gestione delle risorse da parte di diversi livelli di ammini498
strazione pubblica e sull’aumento del numero dei fornitori che si rendevano
responsabili della produzione e della fornitura diretta del servizio pubblico.
In questo modello, gli amministratori pubblici erano responsabili soprattutto
della progettazione di nuove politiche, del finanziamento e del controllo dei
risultati. La necessità di avere fornitori è stata la chiave del vero incremento,
in Spagna, dell’impresa sociale, che è divenuta il fornitore principale di questo nuovo cliente che è lo Stato.
E' noto che i modelli organizzativi non sono mai molto puri: essi coesistono con altri, ma in Spagna è evidente che, se il modello della regolamentazione prevale nei settori della sanità e dell’istruzione, il modello di indirizzo/regolamentazione prevale nei nuovi settori di attività pubblica, sviluppatisi
negli ultimi vent’anni, di cui il principale è quello dei servizi sociali.
5.3 Il rapporto con la pubblica amministrazione
Lo Stato è diventato un enorme imprenditore sociale, creando un sistema pubblico di unità produttive che fornisce servizi alla persona. Fino al
1995, la strategia del sistema era basata sulla crescita attraverso l’aumento
della spesa pubblica. Ma, la conferma dell’incremento illimitato della domanda di servizi alla persona, insieme alla necessità di controllare il debito
pubblico del Paese, rende, oggi, necessario riconsiderare i finanziamenti e la
fornitura di servizi da parte dell’amministrazione pubblica. Anche se questa
ricostruzione non significa proporre una riduzione drastica nel grado dei
servizi pubblici offerti dall’amministrazione, c’è comunque il bisogno urgente
di ripensare l’intero modello organizzativo finora adottato, cercandone di
nuovi che possano rendere compatibile il grado di benessere richiesto dai
cittadini con le limitazioni di budget.
In termini imprenditoriali, ciò significa che lo Stato dovrà sforzarsi di
raggiungere l’efficienza nell’uso delle risorse e una buona dose di trasparenza nell’informare e nell’aggiornare i cittadini sulla situazione corrente, nonché sarà necessario sviluppare un orientamento verso l’utente finale. Il sistema economico, infatti, implica il riconoscimento di un’interazione con
499
l’ambiente e di un’azione orientata dall’esterno (ottica della domanda) verso l’utente finale o consumatore.
Questo nuovo scenario in cui si trova il cliente istituzionale spagnolo di
servizi alla persona richiederà una totale riconsiderazione dei modelli organizzativi di guida e di regolamentazione. Sarà inoltre necessario tendere
verso nuovi sistemi, in cui il modello guida non sia predominante, spostandosi verso modelli organizzativi basati sui concetti di regolamentazione/promozione o di pura promozione. Forse il modello guida/regolamentazione sarà mantenuto per un certo tempo nei servizi pubblici
classici, ma l’aumento di nuove domande andrà a consolidare l’idea della
promozione.
Concentriamoci ora sul significato del concetto di "promotore". Questo
è un modello radicalmente diverso dai due precedenti, dato che consiste in
una organizzazione "virtuale", con capacità di creare condizioni di formazione tali che altri possano gestire e produrre. Il cliente istituzionale comincia a
fissare le condizioni per quanto riguarda tempi, costi, qualità e obiettivi. In
altre parole, creano una cornice specifica che possa garantire il risultato.
Nel modello di promozione, l’approccio strategico non sarà inteso come
puro miglioramento delle regole del gioco del sistema attuale, ma si concentrerà sulla ridefinizione del "gioco" stesso. Ad essere promosso sarà un
cambiamento del sistema, collegato con la gestione delle preferenze.
Proprio come è stata rilevata un’evoluzione progressiva peculiare nel
cambiamento dal modello guida a quello di regolamentazione fra la produzione di un bene o di un servizio e il suo finanziamento, il modello di promozione creerà una maggiore distinzione tra produzione, finanziamento e sviluppo (o investimento).
È difficile sapere cosa accadrà, ma osservando i nuovi modelli organizzativi possiamo forse prevedere che il concetto del fornitore classico sarà
rafforzato o sostituito dal concetto di alleato strategico e maggiore sarà il
grado di impegno verso l’oggetto e il sistema. Il rapporto del sistema con il
suo ambiente avrà luogo per cooptazione e non per negoziazione, con la
possibilità di soggetti di minoranza, quelli cioè che hanno poco potere, ma
che svolgono un ruolo valutativo o qualitativo nel sistema.
500
La cooptazione si distingue da altre forme, perché non c’è un modello
concepito a priori: i partecipanti costruiscono il modello e ne condividono i
significati. Si registra un grande numero di partecipanti (con una presenza
particolare delle minoranze) e più confronto, dato che vi sono interessi opposti e diverse priorità. La produzione cooptata, peraltro, è resa più difficile, dal fatto di definire insieme la realtà, piuttosto che di negoziare una realtà
pre-definita.
La promozione è un sistema decentralizzato ed auto-organizzato che riflette la complessità, di ciò che è disponibile, mentre riconosce e presume le
differenze, corrispondendo a modelli sociali concepiti sistematicamente e
profondamente interdipendenti.
Per quanto riguarda i valori centrali, la promozione sostiene una visione
di servizio, incentrata sulla soddisfazione dell’utente nella riprogettazione dei
servizi e dei processi e sul raggruppamento per clienti (segmentazione), così
conducendo ad una crescente partecipazione da parte dell’utente. La versione più pura della promozione implica una percezione divisionale centrata
sulla continua adattabilità, sulla nomina del management, sulla decentralizzazione e su una diversità di organismi che andranno a fondersi. Le nuove
organizzazioni dovranno essere organizzazioni di apprendimento e muoversi
in una situazione di cambiamento integrato di natura continua, in contrapposizione con cambiamenti derivanti da crisi, una discontinuità che appare solo
quando ci siano seri problemi di accordo con l’ambiente.
Alcune organizzazioni del settore privato stanno iniziando a considerare
modelli simili che, in Spagna, vengono definiti di promozione, dato che operano con un sistema di potenziale pianificato e non con strategie. Non è
facile stabilire che cosa significhi il potenziale di base e essenziale di
un’organizzazione, ma, una volta determinato, viene data particolare rilevanza al suo sviluppo. Tutto ciò che resta al di fuori dell’ambito di questo
potenziale è una possibile risorsa esterna.
In tal modo, un’organizzazione seria allarga il proprio potenziale ed organizza buone reti collegate ad altre organizzazioni di potenziale simile. Così
definito, un settore sarebbe basato sulle relazioni, con una indipendenza che
richiede cooperazione mediata da gruppi e da organizzazioni mutue. Il valore aggiunto del sistema nel suo insieme sta esattamente nella capacità di
501
relazione e di intermediazione fra agenti (produttori, finanziatori, ricercatori,
manager). Si ritiene che questo sia un modo altamente convincente di giudicare l’attività di "ciò che è pubblico".
6. Tendenze organizzative dell’impresa sociale
Tornando alla realtà dell’impresa sociale in Spagna, il modello di relazione tra cliente e fornitore si è evoluto nel corso degli ultimi vent’anni. Da
quanto possiamo vedere, il cliente ora è presente in quelle aree della sanità,
dei servizi sociali e della cultura che hanno subito un profondo cambiamento. Ciò a seguito dell'inglobamento di nuovi servizi e della loro integrazione
con altri risultanti dalla promozione di conglomerati economici che gestiscono unità di produzione collegate verticalmente: centri di ricerca e sviluppo,
unità occupazionali e residenze per gli handicappati, come, ad esempio, la
PROMI in Andalusia, nel sud della Spagna. Tutto ciò, considerando il processo produttivo totale come una forza singola e non come parti indipendenti senza alcun collegamento con una domanda composta di servizi molto
diversi, come nel caso degli handicappati.
L’impresa sociale sviluppa funzioni che appartengono al modello di regolamentazione in cui, partendo da una realtà prestabilita, la negoziazione è
una strategia dominante. Ma se consideriamo che il cliente modificherà il
suo sistema organizzativo, allora il fornitore dovrà anche modificare la sua
relazione con il cliente e la sua cultura economica predominante.
Le imprese sociali che hanno avuto sufficiente capacità organizzativa
stanno sviluppando un’attività di guida, cercando nuovi mezzi e nuove forme per garantirsi le risorse per la loro attività. È il cliente che riflette meno
capacità di flessibilità nell’adeguarsi alle esigenze del nuovo budget e ai
502
bisogni sociali. Si deve, tuttavia, riconoscere che la cosa più facile per
l’impresa sociale è adattarsi alle regole del gioco imposte dal cliente principale. In questo caso, se il modello organizzativo del cliente, agli occhi
dell’impresa sociale, è stata la regolamentazione, allora questa è stata capace di conformarsi perfettamente alle regole imposte dal modello organizzativo del cliente. Questa strategia prudente di pensare che questo modello
abbia una permanenza infinita riflette una scarsa capacità di visione a lungo
termine da parte del fornitore e, pertanto, la minaccia di crisi a breve termine perché l’ambiente è cambiato.
Evidentemente, questo rischio esiste per molte imprese sociali, ma
permane l’idea che le condizioni che conducono lo Stato a cambiare il proprio modello organizzativo sono ben note ai fornitori. Di conseguenza, dobbiamo parlare di necessità da parte delle imprese sociali di essere un passo
avanti nei cambiamenti del modello organizzativo rispetto al cliente principale.
E' chiaro che ci troviamo di fronte ad un bivio, dove la componente militante di molte imprese sociali entrerà in profonda crisi e quelle che sopravviveranno, lo faranno attraverso la professionalizzazione del settore. In altre
parole, la principale necessità delle normali imprese sociali in Spagna è
quella di cambiare radicalmente la cultura imprenditoriale: lasciare da parte
il concetto secondo cui i collaboratori operano con una tendenza militante e
paternalistica ed entrare nella dinamica della creazione di un centro economico fatto di lavoratori professionisti, che collaborano con volontari, i quali
si assumono la responsabilità politica, dove le imprese sono semplici strumenti della compagnia non profit.
Questa professionalizzazione del settore deve consentire all’impresa
sociale di diventare un alleato strategico dello Stato dinamico. Dev’essere
una partnership la cui strategia è basata sulla capacità di offrire un valore di
prodotto superiore, sia per qualità che per complessità, ed una maggiore
sicurezza per il cliente. Deve cioè osservare quella che nella letteratura si
definisce come la strategia del campione:
*
deve raggiungere un alto apprezzamento dei suoi servizi, sia per la qualità che per la complessità;
503
*
*
deve dimostrarsi pronta a sviluppare il suo prodotto con totale efficienza e competitività;
deve garantire un alto grado di sicurezza nel suo ambiente.
Se l’impresa sociale possiede queste capacità, il cliente dinamico svilupperà un rapporto permanente, che possiamo definire "alleanza strategica".
Una seconda possibilità è quella di sviluppare la strategia del privilegiato: quando l'impresa sociale offre un prodotto per il quale non ha le capacità necessarie, fra le quali l’efficienza, ma grazie alla sua strategia, sia essa
legata al tipo di attività, alle opportunità, alla collocazione o a qualsiasi altro
motivo, raggiunge un alto grado di sicurezza nel rapporto. In questo caso, il
cliente è costretto a sviluppare gli strumenti necessari a fronteggiare situazioni derivanti dall’"efficienza" inadeguata da parte del fornitori per il tipo di
prodotto.
Una terza alternativa per l’impresa sociale è di sviluppare la strategia
dell’"assistito". Si tratta di un caso simile al precedente, ma con una variante
essenziale: il mix del prodotto non è accertabile. In questo caso, le capacità
sono praticamente inesistenti, ma l’impresa dimostra di avere sostegno collegato.
L’ultima strategia è quella che definiamo "strategia mirata": in questo
caso, il supporto collaterale è dato ad un'impresa che ha un insieme di potenzialità limitate, ma che non ha la capacità per realizzarle.
Le situazioni descritte implicano forme e meccanismi diversi di coordinamento, che influiscono sul rapporto fra il cliente e il fornitore dei servizi.
7. Prospettive
Naturalmente, se l’impresa sociale vuole mantenere l’importanza che
ha registrato negli ultimi vent’anni, deve fare lo sforzo di effettuare le ristrutturazioni necessarie per diventare un alleato strategico del cliente.
Nelle circostanze attuali, in cui predomina l’orientamento verso l’efficienza, i parametri che caratterizzano un buon fornitore sono i seguenti:
504
*
*
*
*
deve fornire un buon prodotto;
deve conformarsi alle specifiche richieste del cliente;
deve avere un buon prezzo;
deve essere affidabile.
Il fornitore ottimale risponderà alle suddette caratteristiche e concorderà con il cliente i meccanismi di controllo che garantiscono le qualità richieste.
8.
Possibile evoluzione
La diversità dei vari gruppi di imprese sociali, i tipi di prodotto che esse
offrono e la necessità di passare da una visione incentrata sull’efficienza ad
una orientata verso l’utente, impongono alle imprese sociali di considerare
la figura dell’alleato strategico invece della figura del fornitore.
Attualmente, alcune imprese sociali possono essere considerate alleati
strategici. Infatti, le capacità, il comportamento all’interno del sistema e il
rapporto con il compratore si avvicinano a questo tipo di rapporto.
Le caratteristiche dell’alleato strategico sono:
*
*
*
*
fornitore di prodotti, sistemi e servizi;
qualità totale dei processi;
bassi costi di produzione;
rapidità di ideazione di nuovi prodotti.
L’alleato strategico, se riconosciuto come tale, è più impegnato rispetto
al semplice fornitore, e partecipa insieme al suo cliente (anch’esso un alleato) ad una strategia di orientamento verso l’utente. Questo alleato fornisce
molto più di un semplice prodotto, allo stesso tempo, collabora con il suo
cliente, un alleato strategico, nella progettazione di servizi per rispondere
alla domanda presente o futura dell’utente finale.
505
Per essere un alleato strategico, l’impresa sociale deve assumere i seguenti impegni:
*
*
*
*
piano strategico collegato con la pianificazione globale;
trasparenza di informazione, specialmente sul piano strategico (operazioni e investimenti), meccanismi di valutazione e indicatori di qualità
concordata;
formazione manageriale per il gruppo dirigente, per rendere più facile il
dialogo con il compratore;
disciplina di budget basata sul realismo e su una gestione severa (adeguamento delle risorse al piano, adeguamento dell’attività, ecc.).
L’alleanza strategica è un tipo di rapporto fra imprese che fanno parte
di una rete di organizzazioni virtuali e che potrebbe essere descritta come
un rapporto di cooperazione tra unità concorrenti o potenziali concorrenti,
le quali hanno deciso di condividere professionalità e capacità per svolgere
insieme un’attività o per realizzare un progetto. Attualmente, il grado di
collaborazione tra le imprese sociali è limitato, ad eccezione degli esperimenti di raggruppamento territoriale e gestionale.
Si ritiene, comunque, che le condizioni obiettive che consentono di
prendere in considerazione la collaborazione fra fornitori e future alleanze
strategiche siano:
*
*
il necessario miglioramento nell’efficienza di determinati servizi alla persona che rende consigliabili alleanze per l’offerta congiunta di un servizio o un’integrazione combinata (svolgere congiuntamente una fase
dell’intero servizio);
il grado di competitività tra fornitori sul mercato dei servizi alla persona,
che è comunque il luogo dove avvengono le alleanze strategiche. Pertanto, si ritiene che nel campo della fornitura di servizi alla persona possa essere possibile la formazione di alleanze strategiche.
Nonostante l’esistenza delle condizioni favorevoli per lo sviluppo di associazioni tra fornitori, ciò non è avvenuto, ad eccezione dei casi già men-
506
zionati. Pertanto, la promozione e l’incoraggiamento delle alleanze deve
essere un obiettivo da raggiungere. Il problema consiste nell’individuare chi
dovrebbe essere responsabile di questa funzione di coordinamento e lavoro
congiunto tra imprese sociali, se esse stesse non sono consapevoli di questa
necessità e in realtà sono in competizione tra di loro. Un possibile metodo
potrebbe essere quello di creare un clima di fiducia tra i manager delle imprese sociali, migliorando la cultura del management che rende le alleanze
più facili.
9.
Considerazioni finali
In una situazione generale di adeguamento del sistema di fornitura dei
servizi alla persona per il consumo collettivo, il rapporto tra l’impresa sociale e il settore pubblico presenta alcune peculiarità ed alcune difficoltà. In
Spagna lo sviluppo dei servizi alla persona affonda le proprie origini nella
storia del Paese e in una visione classica dello Stato. Da un modello di Stato eminentemente centralizzato, stiamo passando ad una concezione più
flessibile e decentralizzata.
Attualmente, le imprese sociali hanno molte difficoltà nel cooperare tra
loro, ma naturalmente esistono le eccezioni. In generale, però, la cooperazione ha scarsa rilevanza. Si ritiene che sia necessario uno sforzo per evitare
la malafede. Qualsiasi operazione porta con sé il desiderio di integrazione,
di condivisione, senza necessariamente perdere le singole identità, un'apertura, questa, di cui le imprese sociali hanno bisogno.
507
508
Capitolo XIV
SVEZIA
di
Yohanan Stryjan
Filip Wijkström
509
510
1. Aspetti generali
La dimensione relativa al Terzo Settore in Svezia è comparabile, in
termini economici, con quella degli altri Paesi occidentali (Lundström e Wijkström, 1995; Stryjan e Wijkström, 1996). Ma la sua composizione, le
forme organizzative generalmente utilizzate e le loro modalità operative si
scostano dalle norme in vigore negli altri Paesi industrializzati. Di conseguenza, l’attuale quota rappresentata dal settore nell’effettiva produzione di
servizi e il suo contributo diretto alla creazione di occupazione sono relativamente limitati. Questa situazione è dovuta alle caratteristiche generali della
società svedese, al ruolo assunto al suo interno dalle organizzazioni
dell’economia sociale/Terzo Settore ed alle politiche del mercato del lavoro
perseguite dai governi svedesi che si sono succeduti a partire dagli anni '30.
Il futuro impegno del Terzo Settore nella creazione di occupazione in Svezia
avrà luogo in un ambiente sostanzialmente diverso da quello della maggioranza degli altri Paesi europei. Anche l’atteggiamento adottato dalle organizzazioni interessate nei confronti della creazione di posti di lavoro e di
occupazione è in qualche misura diverso. Le organizzazioni volontarie svedesi hanno tradizionalmente indirizzato le loro risorse soprattutto
sull’attivazione delle persone, più che sulla loro occupazione. Nonostante
queste differenze, le soluzioni organizzative sviluppate nell’ambito
dell’Economia Sociale svedese possono, se applicate in altri contesti nazionali, contribuire allo sviluppo di nuovi servizi e di nuove modalità di fornitura
dei servizi e, di conseguenza, alla creazione di nuovi posti di lavoro.
L’attuale strategia di espansione del settore, che premia la proliferazione di
nuove organizzazioni indipendenti, piuttosto che l’espansione di quelle esistenti, è di particolare rilevanza. Nella presentazione che segue, pertanto, si
intende fornire una descrizione generale della situazione svedese allo scopo
di comprendere meglio il fenomeno in oggetto.
2. Cenni storici
511
Fino a poco tempo fa, l’obiettivo sociale delle politiche svedesi del
mercato del lavoro era la piena occupazione (Stryjan, 1994). Ci si attendeva che la domanda e l’offerta di lavoro avrebbero trovato un equilibrio nel
lungo periodo. La disoccupazione doveva essere considerata, per definizione, come un fenomeno frizionale, da affrontare con una "politica del mercato del lavoro attiva", che riducesse le frizioni. In altri termini, riqualificare le
persone dichiarate in esubero in industrie in declino, affinché potessero trovare occupazione in settori in espansione. Almeno a livello normativo,
l’individuazione di nuovi impieghi spettava al mercato del lavoro (e alla cosiddetta "comunità economica"), mentre lo Stato si assumeva il compito di
minimizzare qualsiasi frizione che potesse impedire la prescritta mobilità del
lavoro, e le spese sociali generali (von Otter, 1982). In quest'ottica, la disoccupazione era considerata un malessere individuale temporaneo, non
dissimile da un attacco influenzale la cui durata doveva essere abbreviata
con un trattamento individuale, invece che un fenomeno sistemico permanente. Il modello ha funzionato incredibilmente bene nel corso di tutti gli
anni '50, abbastanza bene negli anni '60-’70, ma col tempo è divenuto insostenibile. La mobilità ha un significato solo se esiste un obiettivo verso il
quale muoversi, dinamica manifestatasi quando l’economia ha smesso di
generare nuovi posti di lavoro con lo stesso ritmo con cui venivano eliminati
i vecchi. La delusione creata dalle tradizionali soluzioni di Stato e di mercato dei problemi di (dis)occupazione ha recentemente stimolato un rinnovato
interesse per il contributo potenziale di un Terzo Settore alla creazione di
nuova occupazione.
Il Terzo Settore, volontario o non-profit, ha attirato un crescente interesse a livello internazionale negli ultimi decenni, da parte sia dei ricercatori
che dei politici (Anheier e Seibel, 1990; Hood e Schuppert, 1990-93; Powell, 1987). L’impatto del settore sulla società può dimostrarsi, secondo
alcuni osservatori, altrettanto importante quanto lo fu, per il XIX secolo,
l’affermazione dello Stato nazionale (Salamon, 1994). Considerato in una
prospettiva internazionale, il contributo potenziale del settore alla creazione
di occupazione è doppio. Direttamente, la crescita in corso di questo settore nel mezzo dei ridimensionamenti di altri settori dell’economia, focalizza
l’attenzione sul suo ruolo di probabile datore di lavoro. In una ricerca su tre
512
grandi Paesi industrializzati (Francia, Germania e USA), Salamon e Anheier
(1994) indicano che il settore non-profit rappresentava quasi il 13% dei
nuovi impieghi creati nel periodo 1980-90, molto al di là della sua attuale
quota di occupazione complessiva (6%). Indirettamente, le reti locali possono funzionare come valida alternativa alle soluzioni pubbliche o di mercato ai problemi delle risorse comuni (Ostrom, 1990; Putnam, 1993), stimolando la collaborazione, la fiducia reciproca e l’imprenditorialità locali. Nel
caso svedese, l’accento è stato tradizionalmente posto su queste attività di
agevolazione indiretta, esercitate attraverso la formazione degli adulti e le
organizzazioni di base.
3. Il Terzo Settore in Svezia
Il raggio d’azione e la composizione dell’economia sociale in Svezia
sono stati oggetto di numerosi dibattiti (Stryjan e Wijkström, 1996, Lundström e Wijkström, in corso di pubblicazione). Né il termine "economia
sociale", né la categoria anglo-sassone del non profit trovano un chiaro
parallelo nelle norme societarie svedesi (per la costituzione di società) e
nell’assetto istituzionale del Paese. Di conseguenza, il sistema fiscale di incentivi non induce le organizzazioni esistenti ad assumere, per la massimizzazione dei benefici, caratteri organizzativi che sarebbero familiari, ad esempio, ai ricercatori americani. E nemmeno la concezione di sé che hanno
queste organizzazioni porta all’elaborazione di un modello coerente. Stryjan
e Wijkström (1996) hanno cercato di delimitare una popolazione che si
avvicinerebbe ai concetti accettati di "economia sociale". Essa consiste in
(a) cooperazione abituale; (b) movimenti popolari (tradizionali) e organizzazioni non-profit; (c) nuove cooperative, specialmente nei servizi di assistenza sociale; (d) fondazioni, gruppo che sicuramente rientra nella definizione
di non profit e, forse, in quella di Terzo Settore.
Le organizzazioni dei primi tre gruppi si costituiscono normalmente sotto forma di associazione economica o volontaria (ideell). Da questo punto
di vista, la Svezia è spesso descritta come una nazione totalmente organizzata. In Svezia, ci sono quasi 200.000 associazioni (SOU 1987:33, pag.
513
21)1. Circa 145.000 di esse sono affiliate ad organizzazioni regionali o nazionali; le restanti 50.000 associazioni non sono collegate ad alcuna organizzazione-ombrello nazionale o regionale. Il grado di partecipazione ad
associazioni fra la popolazione è alto, sia in termini assoluti sia in confronto
ad altre nazioni industriali (Pestoff, 1977; Curtis, Grabb e Baer, 1992). Le
organizzazioni su scala nazionale hanno fra 31 e 32 milioni di soci, il che
significa che lo svedese medio è membro di circa quattro organizzazioni
(SOU 1987:33, Wijkström, 1996). Solo uno svedese su dieci non fa parte
di alcuna associazione. Gli studi effettuati indicano che quasi il 50% della
popolazione svedese è attiva in misura variabile nelle "sue" associazioni, un
dato che contraddice l’opinione diffusa che gli svedesi siano presenzialisti
passivi. Malgrado i confronti debbano esser fatti con le dovute cautele
(Blomdahl, 1990), sembrerebbe che gli svedesi siano attivi quasi quanto i
britannici. (cfr. Jeppsson Grassman, 1993; Wijkström, 1994; Stryjan e
Wijkström, 1996).
Le fondazioni in Svezia sono circa 50.000 e rappresentano una considerevole quantità di ricchezza accumulata (Förslag till lag om stiftelser,
1987; SCB, 1979). La cifra è però in qualche modo fuorviante, dato che
solo una porzione limitata di questa popolazione si impegna in qualche
attività degna di nota. Secondo Lundström e Wijkström (in via di
pubblicazione), il numero delle fondazioni non profit attive è di 15.000.
Nel presente studio il dibattito sarà concentrato sulle fondazioni che sono
attivamente impegnate nella produzione di servizi (e che possono, pertanto,
rientrare senza problemi nella categoria non profit) o su quelle che mantengono un profilo di movimento popolare, rientrando così genericamente
nella categoria di "economia sociale".
4. Il settore come datore di lavoro regolare
1
Questa cifra comprende circa 20.000 associazioni economiche (cooperative costituite,
nuove cooperative e imprese commerciali), di cui non tutte si può dire facciano parte
dell’economia sociale o che siano non profit.
514
Secondo Lundström e Wijkström (in via di pubblicazione), in Svezia, il
settore non profit, nel 1992, consisteva in circa 200.000 organizzazioni. Di
queste, più dell’84% erano piccole e non avevano alcun dipendente; meno
dello 0,5% aveva 20 o più dipendenti. Queste grandi organizzazioni rappresentavano anche più dell’80% delle spese di gestione complessive del settore. Nel 1992, le organizzazioni non profit svedesi impiegavano, in forme
diverse, circa 100.000 persone, cifra che corrisponde ad una quota leggermente inferiore al 2,3% della forza lavoro2. L’equivalente a tempo pieno
(FTE) è di 83.000 anni-uomo (Lundström e Wijkström, in via di pubblicazione). Le cifre relative all’occupazione nel settore sono notevolmente inferiori a quelle della maggior parte dei Paesi industrializzati: Salamon, Anheier, Sokolowski ed altri (1996) valutano l’occupazione nel settore non
profit in Francia, Germania, Regno Unito e USA rispettivamente al 4,2%,
3,7%, 4,0% e 6,9%3. I motivi di questa differenza risultano evidenti, se si
osserva la distribuzione dell’occupazione nei diversi campi di attività (vedi
Tabella 1).
Tabella 1: Distribuzione dei dipendenti e FTE per campi di attività
SOTTO-SETTORE
PERSONE
FTE
25,6%
19,9%
13,5%
12,8%
23,9%
20,7%
11,9%
14,7%
7,1%
5,7%
5,6%
3,6%
2,3%
1,9%
6,9%
6,1%
6,0%
3,3%
2,7%
2,0%
Cultura & attività ricreative
Educazione e ricerca
Servizi sociali
Mercato del lavoro
Consulenze amministrative
e legali
Edilizia
Religione
Assistenza sanitaria
Internazionale
Ambientale
2
3
Questa cifra non tiene conto degli incarichi part-time brevi e probabilmente sopravvaluta in
qualche misura la quota di forza lavoro del settore.
Le valutazioni di Salamon et al. sono basate su una definizione del settore leggermente
diversa da quella utilizzata nello studio di Lundström e Wijkström sopra citato. Applicando questi standard, in Svezia, la quota di occupazione nel settore sarebbe del 2,5%.
515
Beneficenza
Altro
Totale
0,6%
1,0%
0,6%
1,1%
101.100
83.200
Come risulta dalla tabella, i settori ad uso intensivo di lavoro, che negli
altri Paesi rappresentano la quota maggiore dell’occupazione nell’ambito
del settore, nel caso svedese, sono piuttosto marginali nell’ambito
dell’economia sociale (per il loro peso relativo nella produzione di servizi,
vedi Tabella 2, a pag. 492). Mentre sanità, educazione e assistenza sociale
rappresentavano spesso circa l’80% del volume di occupazione del settore
(nel 1990, le percentuali di USA, Germania e Francia erano rispettivamente
84%, 81% e 78%), la cifra corrispondente per la Svezia era il 42% (Salamon, Anheier et al., 1996). E, cosa molto importante, il campo
dell’assistenza sanitaria è piuttosto marginale nel caso svedese, attestandosi
al 3,3% del volume di occupazione FTE del settore.
Le organizzazioni non profit in Svezia hanno avuto storicamente una
posizione preminente nella produzione di servizi che sono "al di fuori" dei
settori centrali dello Stato assistenziale, come l’edilizia abitativa, le attività
culturali e ricreative (Lundström, 1995). Il loro ruolo di importanti
produttori di servizi che tendono al benessere della popolazione in generale
(e non solo di gruppi problematici) è stato riconosciuto durante l’intero
periodo del dopoguerra e dà loro diritto a sostegni sia diretti, attraverso
sovvenzioni, sia indiretti, come concessioni su lotterie (si veda, ad es.,
Lindroth, 1975). L’attenzione primaria delle organizzazioni era diretta
all’azione di associazione, di mobilitazione e di volontariato (o mutua),
piuttosto che all’occupazione. Le misure di sostegno statali, spesso
delineate in stretta collaborazione con i movimenti interessati, premiavano la
crescita nel numero dei membri e l’attività dei membri, più che l’espansione
dell’attività per mezzo di personale dipendente. Veniva spesso accordato
l’accesso libero (o ampiamente sovvenzionato) a strutture pubbliche (locali
per incontri, sale per manifestazioni o campi sportivi, a seconda del caso).
Oltre ad essere un importante strumento di sostegno economico nonbudgettario, questa politica ha sollevato le organizzazioni interessate dalla
necessità di investire in strutture e di impiegare personale proprio per la
manutenzione delle stesse.
516
D’altra parte, i servizi sanitari, l’assistenza sociale e l’istruzione obbligatoria sono sempre stati considerati settori centrali dello Stato assistenziale.
In questi campi, le politiche statali hanno costantemente favorito
l’espansione del settore pubblico (Stryjan, 1996). Alle organizzazioni, sia
commerciali sia non profit, è stato concesso solo un ruolo minore. Nelle
nicchie limitate, dove sono stati prestati servizi sociali di una qualche importanza, effettivamente rivolti alla persona, come la riabilitazione dei tossicodipendenti (Stenius, 1995), il ruolo delle organizzazioni non profit è stato
spesso di avanguardia (Kramer, 1981; Belnnberger, 1993), fino al momento dell’insediamento dei fornitori del settore pubblico. Questa ripartizione di
responsabilità fra lo Stato e le organizzazioni volontarie è avvenuta con un
processo incrementale e ampiamente consensuale (Lundström, 1996;
Stryjan, 1996a). Secondo Stryjan e Wijkström (1996) ed anche secondo
Lundström e Wijkström (1995), l’evoluzione dovrebbe essere vista in termini di collaborazione tra le parti, più che come un caso di concorrenza e di
"spiazzamento". L’obiettivo primario dell’impegno delle organizzazioni è
divenuto la catalizzazione dell’impegno statale (Stryjan e Wijkström, ibidem). La distinzione (esaminata, ad es., da James, 1989) fra il volume
dell’attività del settore non profit e il volume di produzione di servizi volontari quasi pubblici è oltremodo importante per comprendere la strategia e
l’auto-percezione delle organizzazioni svedesi del Terzo Settore. Il principale servizio da fornire era quello della voce (e cioè, la protezione di interessi o di gruppi vulnerabili), in un modo che si avvicina alle attuali recenti
nozioni di "nuovo volontarismo" (Pasquinelli, 1992, pagg. 203-204), piuttosto che quello dei servizi sociali alla persona. Più che alla creazione di impieghi nell’ambito del settore volontario, la spinta dell’azione volontaria era
diretta allo sviluppo di servizi (e perciò, indirettamente, alla creazione di
impieghi) all’interno del settore pubblico, ed a mantenere "voce in capitolo"
nel programmare tale espansione. Di conseguenza, il successo organizzativo
era raramente misurato in termini di aumento del numero di dipendenti: una
crescita in questo senso era anzi percepita quasi come imbarazzante per le
organizzazioni interessate. Il volume del lavoro volontario nelle organizzazioni è stimato in media nell’equivalente a tempo-pieno di 300.000 anniuomo, cioè oltre tre volte il volume del lavoro remunerato (Lundström e
517
Wijkström, in via di pubblicazione). La risultante divisione del welfare mix
tra fornitori pubblici, non profit e commerciali è illustrata nella tabella che
segue.
Tabella 2: Il welfare mix: alcune misure di produzione
TOTALE
NON PROFIT
COMMERCIALE
PUBBLICO
ASSISTENZA
SANITARIA
a. Letti per pazienti
b. Residenti/anziani malati
102.152
118.618
7,9%
3,1%
N.D.
N.D.
92,1%
96,9%
ISTRUZIONE1
a. studenti (9 anni obblig.)
b. studenti (secondarie sup.)
c. studenti universitari
877.685
297.248
188.759
1,0%
1,5%
1,4%
-------
99,0%
98,4%
98,6%
SERVIZI SOCIALI
a. bambini, assistenza diurna
b. bambini, doposcuola
315.550
127.146
7,6%
3,3%
0,3%
0,1%
92,0%
96,7%
EDILIZIA
a. unità abitative
b. abitanti
2.171.000
8.099.059
66,5%
31,0%
30,1%
68,0%
1,5%
1,0%
CULTURA E
TEMPO LIBERO
a. spettatori, orchestre
b. spettatori, teatri
c. membri, club sportivi
800.000
4.580.000
3.421.000
18,0%
17,0%
100%
--16,0%
---
82,0%
67,0%
---
SETTORI
Fonte: Lundström e Wijkström (in via di pubblicazione).
Il paradigma sociale che aveva dato luogo alla suddivisione di responsabilità tra il settore pubblico e le organizzazioni volontarie e non profit si
basava sull’assunto di una espansione continua. Una volta arrestata
l’espansione del settore pubblico, il compito storico di influenzare o indiriz1
Cifre relative al 1992.
518
zare l’espansione perdeva il suo significato ed il settore era indotto a ricercare nuovi spazi di espansione. La crisi dello Stato assistenziale, iniziata a
metà degli anni '80, ha accelerato alcuni cambiamenti nella tradizionale divisione del lavoro tra economia pubblica e sociale, nel corso dei quali il ritiro
della prima ha facilitato l’espansione della seconda. Il ruolo delle organizzazioni non profit nell’ambito delle aree centrali dell’assistenza pubblica, pur
rimanendo marginale, si è in qualche modo rafforzato, in particolare
nell’area dell’assistenza diurna ai bambini e, a partire dai primi anni '90, in
quella dell’istruzione obbligatoria e dell’assistenza agli anziani e agli handicappati (Stryjan, 1996). Questa tendenza sembra essersi stabilizzata a metà
degli anni '90 (Stryjan, 1996) e la situazione attuale è probabilmente un
mero iato temporaneo più che un’inversione di rotta permanente. Qui di
seguito viene fornita una panoramica delle tendenze di sviluppo in alcuni
settori chiave.
Cooperative di assistenza diurna. La forma organizzativa si è evoluta
spontaneamente negli anni '70 e per un decennio ha combattuto per il proprio riconoscimento e per l’accesso ai finanziamenti. I fondatori delle prime
cooperative di genitori erano in primo luogo motivati dall’aspirazione ad
accrescere il contatto genitori-bambini e l’influenza dei genitori
sull’assistenza diurna. Nel 1985, si contavano 150 associazioni e la forma
diventava sempre di più una soluzione pragmatica alla sempre più acuta
carenza di posti di assistenza diurna. Una legge del Parlamento, approvata
quell’anno, obbligava tutte le municipalità a fornire assistenza diurna, a partire dal 1991, per tutti i bambini al di sopra dell’anno e mezzo. L’obiettivo
doveva essere raggiunto con l’espansione (appoggiata da generose sovvenzioni governative) della rete degli asili-nido pubblici. Nonostante le migliori
intenzioni, i pianificatori municipali furono intrappolati fra la crescente carenza di personale, da una parte, e il mercato del lavoro surriscaldato degli
anni '80 e l’esplosivo aumento della domanda dall’altra (Stryjan, 1994).
Ancora riluttanti ad aprire il campo agli imprenditori privati e agli attori aziendali, i politici a livello municipale decisero di accettare le cooperative di
genitori fra le forme aventi i requisiti per le sovvenzioni governative. Lo spostamento delle linee politiche (molto informale) avvenne gradualmente verso
519
il 1985, con le municipalità dominate dai conservatori, e si concluse con una
spettacolare espansione del settore. La legislazione successiva, dal 1990 in
poi, deregolamentava ulteriormente il ramo, consentendo l’entrata delle
cooperative di lavoratori (1990) e delle organizzazioni non profit (1991).
La disponibilità di nuove alternative non rallentava sostanzialmente i tassi di
crescita.
Tabella 3: Crescita delle cooperative di assistenza diurna*
ANNO
1988
1989
1990
1991
1992
1994
N. ASILI-NIDO
N. BAMBINI
538
728
964
1.181
1.507
1.768
8.500
12.000
16.000
20.600
29.500
39.100
* Fonte: Pestoff, in corso di pubblicazione
Nel 1994, l’assistenza diurna, erogata in forma cooperativa, impiegava
circa 5.600 persone (giugno), cioè circa il 4% dei dipendenti a libro paga
del ramo: una percentuale sproporzionatamente alta di crescita in questo
settore ancora in espansione. Il cambiamento delle politiche, sia nazionali
che locali, seguito alle elezioni del 1994, ha virtualmente arrestato
l’espansione delle cooperative in altri rami del settore dei servizi assistenziali.
Istruzione. Alle scuole private primarie e secondarie (le cosiddette
"scuole libere") è stato concesso il sostegno governativo negli anni '90 (in
precedenza, il sostegno era concesso in maniera molto restrittiva, solo a
scuole aventi uno speciale profilo confessionale o pedagogico). Di conseguenza, si è avuto un forte aumento nel numero degli studenti delle "scuole
libere". Il numero delle municipalità con scuole gestite privatamente (anche
se non necessariamente non profit) è aumentato da 90, nel 1988, a 99 nel
520
1991, a 164 nel 1993: un aumento di oltre il 70% in cinque anni. Tuttavia,
molte delle scuole in questione sono abbastanza piccole e il loro impatto è
piuttosto limitato. Nel 1994, il numero delle persone impiegate presso le
scuole non profit (sia primarie che secondarie) è stato stimato in quasi
2.000, e cioè circa l’1% del numero totale degli impiegati nel settore della
scuola in quell’anno (Ds 1995:25, pagg. 41-45).
Assistenza agli anziani. La riorganizzazione dei servizi assistenziali trasferiva la responsabilità dell’assistenza agli anziani dalle autorità provinciali
alle municipalità. L’interregno che ne derivò fornì un’opportunità per
l’espansione degli esistenti fornitori non profit e per l’entrata di nuovi fornitori. Il numero delle municipalità in cui operavano organizzazioni "alternative" (non profit e/o commerciali) è passato da 35, nel 1988, a 46 nel 1993.
In sei di queste municipalità, nel 1994, un decimo o più degli impiegati lavorava per organizzazioni non profit (Ds 1995:25, pag. 25 e segg.). Ma
l’impatto nazionale di questi sviluppi è stato marginale: nel 1994, erano circa 2.500 le persone impiegate presso le organizzazioni non profit di assistenza agli anziani o agli handicappati, un mero 2% del numero totale degli
occupati in questi settori. In confronto, le organizzazioni non profit della
vicina Norvegia gestivano il 17-18% di tutte le residenze per anziani (Lorentzen, 1994, pag. 58).
Tabella 4: Organizzazioni volontarie e cooperative attive nel campo
della sanità e dell’assistenza*
ORGANIZZAZIONE
associazione economica
associazione ideell
Fondazione
DIPENDENTI
% DEL SETTORE
4.600
7.800
5.000
0,5%
0,9%
0,6%
* Adattato da Loord -Gymne e Mann (1995)
Come sopra illustrato, l’ultimo decennio ha visto una notevole espansione delle organizzazioni del Terzo Settore attive nell’assistenza e nei servi-
521
zi sociali alla persona. Il fatto che l’importanza relativa del settore sia ancora bassa rispetto agli standard internazionali indica che c’è ancora spazio di
espansione. Ma l’impatto di questo sviluppo sull’effettiva creazione di occupazione è piuttosto limitato. Infatti, l’attuale espansione delle organizzazioni di "economia sociale" nel settore della sanità e dell’assistenza esemplifica uno dei problemi centrali nell’applicare le tipologie convenzionali al
caso svedese: la distinzione fra la crescita della quota di occupazione
nell’"economia sociale" e il suo contributo alla creazione di nuova occupazione. Questo aspetto sarà esaminato nel capitolo seguente.
5. "Economia sociale" e creazione di occupazione
In Svezia, la tradizionale suddivisione delle responsabilità nel campo
dell’occupazione riconosce il ruolo di due, e solo due, parti: il governo e la
"Comunità economica" (näringslivet). La situazione può essere riassunta
come segue:
a) il mantenimento della piena occupazione è considerata responsabilità
esclusiva dello Stato, alla quale adempiere in primo luogo con la difesa
del mercato del lavoro, e non con la creazione di occupazione;
b) la creazione di occupazione in generale era considerata responsabilità
esclusiva della "Comunità economica" (näringslivet): questa concezione non comprendeva comunque lavori nell’ambito dello Stato assistenziale;
b1) la creazione di occupazione nell’ambito dei settori centrali dello Stato
assistenziale era responsabilità dello Stato. Dalla fine degli anni '70 in
poi, l’espansione del settore pubblico è stata in parte motivata da considerazioni legate al mercato del lavoro;
c) l’interferenza legittimata dello Stato (assistenza esterna) era limitata
all’aiuto all’industria ovvero all’espansione dei servizi pubblici, mentre
la tolleranza per altre soluzioni era estremamente bassa.
522
Storicamente, questa suddivisione del lavoro escludeva virtualmente le
organizzazioni volontarie dalla "creazione di occupazione" nel comune senso
del termine. Inoltre, essa motivava una limitazione auto-imposta da parte
dello Stato, per quanto riguarda il finanziamento della creazione di occupazione o soluzioni per la salvaguardia dell’occupazione. Si considerava legittimo per lo Stato interferire nella crisi della grande industria (attraverso sostegno diretto, sovvenzioni e, a volte, addirittura nazionalizzazioni
"favorevoli ai proprietari"4). Questo modello veniva in certa misura replicato
a livello di amministrazione locale (Brunsson e Johannisson, ed., 1982).
D’altra parte, il sostegno alle organizzazioni del Terzo Settore era
largamente condizionato dal fatto di non generare occupazione. In linea di
principio, le misure di sostegno o la manodopera sovvenzionata non dovevano essere usate per compiti che "potevano essere svolti da organizzazioni
commerciali". Le organizzazioni che avessero impiegato tale manodopera, si
argomentava, avrebbero avuto un vantaggio concorrenziale sleale sulle altre
organizzazioni. In altre parole, un lavoro poteva essere pubblicamente
finanziato (completamente o in parte) solo se era possibile dimostrare che
non era veramente necessario.
Ciò non significa naturalmente che le organizzazioni dell’"economia sociale" non abbiano contribuito all’occupazione. Ciò nondimeno, la creazione
di occupazione non veniva considerata come un elemento primario, e nemmeno come un elemento importante, della loro missione societaria. Dato
che le categorie "illegittime" tendono a non lasciare una chiara traccia nelle
statistiche pubbliche, definire il contributo di queste organizzazioni alla creazione di occupazione diventa un compito complesso. In sostanza, si possono distinguere due categorie di lavori che possono essere legittimamente
creati nell’ambito dell’"economia sociale", e cioè:
4
È stato notato che la gran parte delle nazionalizzazioni della moderna storia svedese è stata
effettuata dai governi di centro e centro-destra degli anni '70. I governi socialdemocratici,
sostenendo che la principale missione del partito riguarda il campo della redistribuzione, e
non quello della produzione, sono stati tradizionalmente contrari alle nazionalizzazioni.
523
1) occupazione nei servizi prodotti dalle organizzazioni (il segmento di
mercato del lavoro del settore), ivi compresa (1a) l’occupazione
nell’amministrazione delle stesse organizzazioni;
2) casi limite e lavori non di mercato, soprattutto nell’ambito di vari programmi di collocamento temporaneo.
Un’eccezione a questa regola è costituita da certe nicchie in cui
l’intervento pubblico era considerato legittimo, soprattutto nelle politiche
regionali e nello sviluppo delle aree rurali. All’interno di queste nicchie limitate, l’attività volta alla creazione di occupazione è stata tollerata e a volte
addirittura sostenuta a partire dai primi anni '80.
La creazione di occupazione nel settore dei servizi, e in particolare dei
servizi sociali alla persona, consiste in larga misura nel trasferimento di
compiti dalla sfera familiare/informale alla sfera formale. L’espansione
dell’"economia sociale" può essere, in molti casi, lo spazio naturale per tale
formalizzazione e, di conseguenza, anche un importante veicolo di nuova
creazione di occupazione. Ma nel caso svedese, questa formalizzazione è
già stata in gran parte realizzata all’interno del settore pubblico (escludendo
indirettamente la concorrenza di altri potenziali fornitori di servizi). L’attuale
espansione dell’"economia sociale" nel contesto di un ritiro del settore pubblico è pertanto soprattutto una questione di rimescolamento dell’esistente
distribuzione, trasferendo lavori già definiti da una sfera all’altra. Ne discende che è improbabile che ne derivi una creazione di occupazione consistente.
La questione è ovvia nel caso delle conversioni e delle acquisizioni di
servizi pubblici esistenti. Il campo dell’assistenza ai bambini fornisce un
esempio molto calzante dell'applicabilità di quanto sopra detto, anche se in
un contesto di servizio ancora in espansione. Dato l’alto grado di
istituzionalizzazione del settore e dato il fatto che le peculiarità del sistema
fiscale svedese fanno dipendere in larga misura la fornitura di assistenza
diurna dalle sovvenzioni delle amministrazioni locali, l’espansione del
servizio è una questione di espansione budgettaria. In questo ramo, i nuovi
impieghi sono stati spesso creati in una situazione a somma zero. Poiché i
bambini e le risorse di bilancio disponibili per l’incarico sono limitati, le
cooperative si trovano a competere con aspiranti concorrenti commerciali e
524
trovano a competere con aspiranti concorrenti commerciali e aziendali, oltre
che con unità del settore pubblico. L’organizzazione cooperativa può accrescere la qualità dei servizi offerti (Pestoff, in via di pubblicazione;
Stryjan, 1996b). L’apporto di posti-lavoro sarebbe stato probabilmente
creato in ogni caso da altri fornitori, in presenza di finanziamenti pubblici.
Nei casi in cui la domanda corrisponda alla fornitura pubblica, nuovi impieghi nell’ambito dell’assistenza diurna cooperativa possono essere creati a
spese di impieghi eliminati nel settore pubblico. Infatti, le cooperative di
assistenza parentali possono in realtà far diminuire leggermente il numero di
impieghi creati (rispetto agli impieghi che sarebbero stati creati dal settore
pubblico per rispondere allo stesso bisogno), dato che quelle cooperative
possono sostituire in parte i lavoratori dipendenti con contributi di lavoro
volontario (genitori). Allo stesso modo, la recente tendenza a trasferire la
manutenzione di strutture pubbliche (ad es., piscine, campi da calcio o case
popolari) ad associazioni locali, implica normalmente (e di fatto è in parte
motivata da) una riduzione del personale stabile e il trasferimento di alcuni
compiti al lavoro volontario. Questa si dimostra spesso una strategia di
risparmio di lavoro altamente efficace. E poiché essa viene realizzata
nell’ambito di una politica generale di ridimensionamento e di approvvigionamento da fonte esterna, è raro che possa diventare una strategia per la
creazione di lavoro. Infatti, l’accresciuto coinvolgimento dei volontari nella
produzione di servizi ha ingenerato qualche polemica da parte dei critici del
settore, che lo considerano un complice volontario del ridimensionamento
dello Stato assistenziale. A nostro avviso, questo intervento potrebbe anche
esser visto come un importante agente rivitalizzatore, che valorizza la partecipazione degli utenti o clienti.
In ogni caso, l’espansione dell’"economia sociale" in settori che in precedenza erano pubblici non dovrebbe essere considerata in una prospettiva
a breve termine di aumento di occupazione immediato. Il suo maggiore
contributo risiede nella creazione di nuove forme organizzative, nella ristrutturazione di lavori esistenti e, fedele alle sue tradizioni, nel catalizzare la
formazione di impieghi al di fuori delle sue organizzazioni esistenti.
L’espansione dell’occupazione all’interno del settore, negli ultimi anni, si è
realizzata in primo luogo con la proliferazione, e cioè con la costituzione di
525
nuove organizzazioni. Una linea d’azione, questa, che è particolarmente
ovvia nel caso dell’assistenza diurna (per il dibattito su strategie di proliferazione contro strategie di crescita, si veda Stryjan, 1995c, e Jobring, 1988).
6. Le forme giuridiche
L’espansione del settore avviene in larga misura con la creazione di
nuove organizzazioni. La forte tradizione organizzativa svedese è
un’importante risorsa in questa direzione. Le esistenti forme di costituzione
di una società e la tradizione organizzativa consolidata definiscono gli spazi
istituzionali aperti alla creazione di nuove organizzazioni. La permeante cultura associativa conferisce una forte impronta alle nuove organizzazioni che
vengono create e alla scelta della forma di costituzione. Le forme di costituzione alle quali ricorrono le organizzazioni del settore sono tre: (1) associazione ideell (un termine che significa approssimativamente volontario o non
profit), (2) associazione economica e (3) fondazione (stiftelse). Queste
forme saranno descritte brevemente nel capitolo seguente5.
6.1 Associazioni
Nella legge svedese non esiste una definizione giuridica comune di associazione (Mallmén, 1989): sostanzialmente, si crea un’associazione quando alcuni individui (o entità legali) si uniscono per collaborare ad un obiettivo comune in forme organizzate e per una durata specificata ovvero non
specificata (Hemström, 1992). Pertanto, un’associazione è formata invariabilmente da membri, e può essere sciolta, trasformata o incorporata per
decisione dei propri membri. Il concetto svedese di associazione (förening)
ha però una maggiore caratterizzazione collettiva rispetto all’equivalente
associazione volontaria anglo-sassone (Boli 1992: 244-245). L'associazio5
Per quanto riguarda i dettagli giuridici, i riferimenti sono tratti dal capitolo 4 di Lundström
e Wijkström (in via di pubblicazione).
526
ne svedese favorisce la formazione di capitale collettivo (dove pertinente)
piuttosto che di conti individuali dei membri; appoggia la democrazia rappresentativa formale piuttosto che forme di governo individualistiche, di
democrazia diretta, e favorisce la rigorosa regola della maggioranza (che
non contiene, a differenza della legislazione sulle società, clausole per la
salvaguardia degli interessi della minoranza). Il legislatore riconosce due tipi
di associazioni: l’associazione economica (ekonomisk förening) e
l’associazione ideell (che indica grosso modo il volontariato), categorie che
non sono facilmente traducibili in tipologie non svedesi (Boli, 1991, 1992)6.
6.1.1 Associazione economica
La Legge sulle Associazioni Economiche (SFS 1987:667)7 definisce, a
grandi linee, un’associazione economica come l’associarsi di persone fisiche
e/o giuridiche - membri - al fine di promuovere gli interessi economici dei
(suoi) membri attraverso l’attività economica, nella quale i membri partecipano come consumatori, fornitori, prestatori del loro lavoro, beneficiari di
servizi, o in altri modi simili. L’associazione economica ottiene il proprio
statuto giuridico per mezzo (e al momento) della registrazione presso
l’Ufficio Brevetti svedese (PRV). La maggior parte delle cooperative assume la forma dell’associazione economica, e le cooperative sono chiaramente la sola forma di associazione riconosciuta dalla Legge sulle Associazioni
Economiche. Le disposizioni della legge in oggetto riferite alla cooperativa
si richiamano ai seguenti principi di cooperazione: associazione aperta; forme decisionali democratiche (cioè, un membro, un voto); limitato utile sul
6
7
La distinzione giuridica fra associazione ideell e associazione economica non è identica a
quella anglosassone tra organizzazioni protettive e promozionali, dal momento che il sistema svedese consente, ad esempio, sia alle associazioni sindacali che a quelle dei datori di
lavoro di assumere la forma di associazione ideell (Bäck, 1980). Vi è qualche corrispondenza tra l’associazione ideell e la società non registrata americana (Salamon, 1996:11).
Questa legge va spesso sotto il nome di föreningslagen (FL). Alcuni tipi di associazioni
economiche operanti nel settore finanziario sono governate da una legislazione speciale
(Hemström, 1992; Mallmén, 1989; Rodhe, 1988), così come esistono disposizioni speciali
anche per le associazioni edilizie.
527
capitale investito e distribuzione delle eccedenze in base alle transazioni dei
membri con la cooperativa (Rodhe, 1988). L’accento posto dai legislatori
sul guadagno economico a volte è difficilmente conciliabile con l’attività non
profit 8.
6.1.2 Associazione ideell
L’associazione ideell è trattata più o meno come una categoria
residuale, formata cioè da tutte le associazioni diverse dalle associazioni
economiche. Questa situazione è comune anche agli altri Paesi scandinavi,
ad eccezione della Finlandia (Gjems-Onstad, 1995, pag. 153).
Un’associazione che non risponde ai criteri sopra menzionati per
un’associazione economica, e cioè (1) l’attività economica (2) volta al beneficio economico dei suoi membri, viene automaticamente definita come
associazione ideell. Ulteriori criteri, sviluppati attraverso la giurisprudenza e
la dottrina giuridica, stabiliscono che l’associazione dovrebbe avere un consiglio di amministrazione, una ragione sociale e un documento, un atto costitutivo o uno statuto sociale (orale o scritto) che stabilisca i prerequisiti dal
processo decisionale dell’associazione. Nella pratica giuridica corrente,
sono applicate, all’associazione ideell per analogia, le disposizioni previste
per le associazioni economiche, e cioè si presuppone che un membro sia
rappresentato da un voto o che i membri debbano essere trattati allo stesso
modo in qualsiasi situazione, economica o di altra natura, a meno che nello
statuto sociale non ci siano clausole esplicite che affermino il contrario. Per
le associazioni ideell non è richiesta alcuna registrazione ufficiale: esse acquistano un proprio status giuridico e possono agire come entità giuridiche
indipendenti dal momento stesso della loro costituzione. Tuttavia, esse non
sono totalmente garantite dalle disposizioni sulla responsabilità limitata.
8
Ad una cooperativa può infatti essere negata la registrazione perché il suo beneficio economico per i membri non è sufficientemente palese. Proprio per la concezione ristretta della forma dell’associazione economica, fino alla fine degli anni '80, alle associazioni economiche non era permesso operare nell’ambito dell'assistenza diurna finanziata con contributi
statali.
528
6.2 Fondazioni
La fondazione non viene normalmente trattata come facente parte della
legislazione, in materia associativa (associationsrätten), che regolamenta la
sfera delle cooperative e dei movimenti popolari. Una fondazione si crea
con la designazione in perpetuo di una proprietà specifica, che deve essere
amministrata autonomamente e indefinitamente per un fine chiaramente specificato. La situazione giuridica della fondazione, che fino a poco tempo fa
non era molto diversa da quella dell’associazione ideell, è stata regolamentata da una nuova legislazione (SFS, 1994:1220); in vigore dal gennaio del
1996. Una fondazione ha origine, in senso giuridico, nel momento in cui le
viene assegnata una denominazione, uno status giuridico e il diritto al patrimonio. Una volta che la fondazione risulta costituita e formalmente registrata presso l’amministrazione provinciale, gli obiettivi e le procedure sono
estremamente difficili da cambiare e non è possibile effettuare trasformazioni, incorporazioni o frazionamenti di fondazioni.
Le fondazioni possono possedere beni immobili e, in condizioni speciali, anche concludere affari (Frii, 1989; Hessler, 1952; Norin e Wessman,
1993; Proposition, 1993). La vigilanza è esercitata in primo luogo dalle
autorità provinciali (länsstyrelse) e fiscali, il cui obiettivo primario è di accertare che la forma non sia utilizzata come una scappatoia fiscale. Le fondazioni impegnate in attività economiche oltre una certa entità o che detengano proprietà piuttosto ingenti sono soggette all’obbligo di rendicontare
estesamente la propria attività all’autorità provinciale della provincia di registrazione.
Invece di essere basata sull’unione di individui in qualità di membri, criterio centrale per un’associazione, la fondazione si basa unicamente sulla
coniugazione di una proprietà autonoma con un obiettivo predeterminato
(Norin e Wessman, 1993). Non avendo soci, la fondazione non ha nemmeno votanti ed è pertanto fondamentalmente non-democratica (a meno
che nell’atto costitutivo non sia prevista un’assemblea costituente e una
procedura democratica per l’elezione di amministratori fiduciari). Tradizionalmente, la forma della fondazione è stata scelta per la costituzione di organizzazioni, la cui direzione doveva essere affidata ad un gruppo diverso
529
dai beneficiari, come è spesso il caso per le organizzazioni ad orientamento
spirituale e filantropiche. La forma della fondazione costituisce una potente
salvaguardia contro gli spostamenti di obiettivo, poiché mantiene separato
lo scopo organizzativo dal processo decisorio dei votanti che si susseguono
e dalle diverse tendenze e scelte di votanti diversi. La sua forza principale
risiede nella costanza, che tuttavia va in una certa misura a scapito
dell’adattabilità e dell’incidenza sociale.
7. La scelta della forma giuridica
Ognuna delle forme costitutive sopra delineate presenta uno specifico
compromesso di forze e di richieste di categorie abbastanza disparate. Dal
lato immateriale, le principali considerazioni sono la costanza, la democrazia, l’impegno e l’incidenza, come già accennato. Le principali considerazioni materiali sono il fabbisogno di capitale, lo status fiscale, la garanzia di
responsabilità limitata e la flessibilità operativa. Qui di seguito vengono trattate alcune di queste considerazioni materiali.
Flessibilità. Le associazioni hanno piena libertà (nell’ambito di norme
procedurali definite) di modificare la loro forma organizzativa, di cambiare
la forma organizzativa se i membri lo desiderano (anche se talune di queste
modifiche potrebbero avere riflessi sulla posizione fiscale o della responsabilità), di fondersi o di sciogliersi. Una fondazione è limitata dalla forma e
dal campo operativo inizialmente scelti: gli impegni assunti all’inizio infatti
non sono facilmente reversibili o negoziabili.
Fabbisogno di capitale. Anche se non è esplicitamente previsto che le
fondazioni debbano avere una buona dotazione, questa forma viene solitamente scelta da fondatori con un discreto capitale iniziale, mentre la forma
dell’associazione ideell è preferita dagli iniziatori di attività non profit con
basse esigenze di capitale iniziale. L’associazione economica acquista piena
personalità giuridica, che non è legata ad alcun fabbisogno di capitale: ciò la
rende adatta per attività economiche a basso capitale iniziale, siano esse ad
indirizzo sociale o meno.
530
Responsabilità limitata. Una associazione economica è totalmente
garantita dalle disposizioni sulla responsabilità limitata, mentre la forma giuridica ad essa attribuita non consente uno statuto non profit. Una associazione ideell può beneficiare della responsabilità limitata solo se si limita ad
attività manifestamente non commerciali. Una trasgressione a questa regola
comporta il rischio che la sua costituzione venga dichiarata retroattivamente
non valida9. La questione della responsabilità viene dunque risolta caso per
caso e ciò non costituisce certo un incentivo all’assunzione di rischi economici per chi non abbia una dotazione estremamente buona.
La situazione giuridica delle fondazioni era, fino a poco tempo fa, abbastanza simile a quella delle associazioni ideell: la nuova legge entrata in
vigore nel gennaio 1996 ha però riconosciuto alle fondazioni la piena responsabilità limitata.
Sussidi governativi. Per avere diritto a sussidi diretti, un’associazione
ideell deve rispondere a determinati requisiti: l’associazione deve avere una
funzione ideologica, una funzione nella formazione dell’opinione pubblica,
una funzione democratica e una funzione sociale (SOU, 1988). Il sistema
dei sussidi governativi alle diverse associazioni è ampio. Il sostegno viene
accordato, sia in forma di contributi finanziari diretti sia in modi più indiretti,
ad associazioni operanti in tutte le aree del settore (Statskontoret, 1991).
Eventuali assegnazioni per fondazioni sono concesse, caso per caso, su
base restrittiva: lo stesso vale per le associazioni economiche.
9
Più precisamente, l’associazione viene dichiarata un’associazione economica non registrata
de facto, e cioè una non-persona giuridica. Le persone che prendono parte alle decisioni
dell’associazione, o alla loro esecuzione, diventano pienamente e personalmente responsabili per le obbligazioni dell’associazione. La consapevolezza del problema della
responsabilità personale nelle organizzazioni non profit è nata negli ultimi cinque o sei
anni, in seguito ad una serie di bancarotte in questo settore, riguardanti soprattutto
associazioni ideell che si occupavano di sport e di atletica e che al tempo stesso generavano
reddito attraverso attività economiche e sponsorizzazioni. Ciò ha dato luogo ad azioni
legali nei confronti di membri dei consigli di amministrazione e di direttori, che in qualche
caso saranno probabilmente ritenuti personalmente responsabili (Lundström e Wijkström,
in via di pubblicazione).
531
Statuto fiscale. La legislazione fiscale svedese prevede esenzioni fiscali
ed altri privilegi per le organizzazioni considerate "di utilità generale (pubblica)", una categoria che grosso modo coincide con le organizzazioni non
profit. Tali privilegi sono normativamente legittimati dall’importanza e dalla
pubblica utilità delle attività svolte da tali organizzazioni. Dal punto di vista
fiscale, la forma giuridica adottata è considerata innanzitutto come una salvaguardia contro gli eventuali abusi di questi privilegi.
Le misure di esenzione fiscale sono applicabili alla sola organizzazione e
non ai donanti, siano essi individui o società (anche se le sponsorizzazioni
possono essere approvate come spesa legittima della società). Le misure di
detrazione fiscale che sono potenzialmente accessibili alle organizzazioni
del settore possono riguardare:
*
*
*
l’imposta sui profitti delle imprese (per eventuali attività economiche);
l’imposta sul patrimonio e altre imposizioni su transazioni di immobili;
l’imposta sulle donazioni e sulle successioni (tasse normalmente pagate
dai beneficiari di donazioni).
Le regole che determinano l’ammissibilità specifica di una di queste detrazioni e la misura in cui esse devono essere applicate sono un dedalo di
principi generali, precedenti giuridici e tradizione. La descrizione che segue
riguarda solo alcune regole empiriche generali.
Ammissibilità. Per avere diritto ad esenzioni fiscali di qualsiasi tipo,
un’organizzazione deve qualificarsi come istituzione di pubblica utilità. A
questo riguardo, le attività politiche e le funzioni di pressione sono considerate aree d’azione legittime. Per le fondazioni e le associazioni ideell ci sono
tre prerequisiti distinti, ai quali se ne aggiunge un quarto per le associazioni
(SFS 1947:576).
(1) scopo e finalità dell’organizzazione sono considerate di pubblica utilità. Questo requisito è applicato in modo più rigoroso alle fondazioni
(che sono confinate a campi d’azione specifici) che alle associazioni; i
campi che danno diritto all’esenzione fiscale ad un’associazione sono
più numerosi e meno distintamente definiti;
532
(2) adempimento: la maggior parte dei redditi conseguiti da
un’organizzazione nel corso di cinque anni dovrebbe essere usata nelle
attività dell’organizzazione;
(3) attività: la parte più consistente delle attività di un’organizzazione non
dovrebbe essere arbitrariamente limitata (ad esempio, ad un certo
gruppo o ad una famiglia). Possono comunque essere accettate eccezioni, come ad esempio un’associazione per handicappati che provvede ai mezzi di assistenza solo per i suoi membri.
Per le associazioni si aggiunge un quarto criterio:
(4) apertura: per poter essere qualificata come istituzione di pubblica utilità, l’organizzazione deve essere sufficientemente aperta alla partecipazione di tutti i cittadini.
Attività. Non esistono restrizioni specifiche per le attività economiche
svolte da organizzazioni non profit, a meno che esse non abbiano come
oggetto o come risultato la prevenzione, la restrizione o l’alterazione della
concorrenza. Ma non tutte le attività sono giudicate in base agli stessi standard. La legislazione distingue fra quei redditi e proprietà che sono attribuibili ad attività direttamente collegate con l’obiettivo principale
dell’organizzazione e quelli che non lo sono: questi ultimi sono di regola
tassabili (questa regola ha molte eccezioni10). Pertanto, la situazione fiscale
di un’organizzazione è condizionata dal tipo di attività nella quale è
impegnata, ma anche dal tipo di organizzazione. Un teatro amatoriale
classificherà probabilmente gli introiti derivanti dalla vendita di biglietti come
attività "non commerciale", cosa meno probabile per una compagnia di
professionisti, qualunque sia la forma giuridica. Ma il grado di flessibilità nel
giudicare la rilevanza che una proprietà specifica o le fonti di reddito hanno
ai fini degli obiettivi di un’organizzazione è variabile. Di regola, una
fondazione che voglia ottenere l’esenzione fiscale è tenuta al rispetto di
parametri più rigidi rispetto all’associazione ideell. Pertanto, la scelta della
forma giuridica può essere influenzata da considerazioni fiscali (SOU
10
Se il reddito d’impresa di un’associazione rappresenta meno del 20-30% del reddito totale
dell’associazione, è considerato minore e pertanto trattato come reddito esente da imposte.
Il reddito d’impresa di una fondazione è, al contrario, quasi generalmente tassabile.
533
può essere influenzata da considerazioni fiscali (SOU 1993:71, pagg. 2425).
Nella scelta della forma giuridica, come abbiamo visto, le considerazioni razionali, di utilità e di ottimizzazione del rischio hanno un ruolo importante. Ma la scelta è spesso influenzata anche da considerazioni tradizionali o
"mimetiche". Le organizzazioni tendono a scegliere la forma giuridica di
antecedenti di successo nel settore: la spinta ad imitare precursori di successo attraverso l’apprendimento sostitutivo o la mimesi (Di Maggio e Powell, 1983) ha un ruolo importante. Così, la composizione della popolazione organizzativa varia da settore a settore: la fondazione sembra essere
l’alternativa preferita per le scuole indipendenti; sia le fondazioni sia le associazioni ideell mantengono una forte presenza nel campo dell’assistenza
sociale e sanitaria selettiva; le cooperative (e cioè, associazioni ideell e,
sempre più, associazioni economiche) sono prevalenti nel campo
dell’assistenza diurna ai bambini. Inoltre, i fondatori orientati verso il movimento dei lavoratori tendono a preferire le associazioni (di entrambi i tipi)
alle fondazioni. Per contro, gran parte della sfera non-operaia tende invece
ad escludere le associazioni economiche. I Centri per lo Sviluppo
Cooperativo (LKU) contribuiscono soprattutto alla divulgazione delle
forme giuridiche dell’associazione, con preferenza per quelle economiche.
Esistono tuttavia meccanismi di "proliferazione organizzativa": le associazioni possono, a volte, costituire delle fondazioni (soprattutto per pagamenti di stipendi o prestiti agevolati). Per contenere i rischi di responsabilità,
le associazioni ideell possono trasferire le loro operazioni economiche in
una associazione economica creata allo scopo, ecc. All’altra estremità dello
spettro, quella volontaria (non di lavoro), troviamo gruppi organizzativi che
consistono in associazioni ideell e fondazioni interconnesse, come la Croce
Rossa e le Stadsmissionen, nei quali la forma della fondazione è adottata
per l’amministrazione dei beni e per la gestione della produzione di servizi,
mentre le associazioni ideell, a livello locale e centrale forniscono all’intera
sfera gli input di base e l’incidenza a livello locale, e organi di coordinamento a livello nazionale.
534
8. Strutture di sostegno
I raggruppamenti esistenti possono intraprendere, iniziare o facilitare la
creazione di nuove organizzazioni affiliate. Come accennato sopra, gran
parte delle organizzazioni del settore sono riunite in organizzazioni federative
o, come è frequente, con organizzazioni non profit o volontarie, in sfere
intrecciate fra loro. Molte fra le maggiori organizzazioni nazionali hanno le
capacità e le risorse necessarie per gestire il compito dell’autopropagazione. Pur essendo di per sé positivo, questo percorso di espansione replica per lo più i modelli esistenti e indirettamente preserva la compartimentazione del settore fra organizzazioni specializzate (si veda, in proposito, Stryjan e Wijkström, 1996), spesso disposta in passato per affrontare
problemi che ora sono in parte obsoleti.
Ma la caratteristica della situazione svedese attualmente più rimarchevole è la gamma di formazioni genuinamente popolari, di organizzazioni
scaturite da stimoli locali e non avviate da, o affiliate a, organizzazioni nazionali. La creazione di soluzioni innovative a problemi nuovi comporta spesso
costi di transazione superiori rispetto alla replica di modelli consolidati. È a
questo punto che la disponibilità di strutture di sostegno gioca un ruolo decisivo.
Un interessante gruppo di nuove organizzazioni di sostegno nella sfera
del volontariato sono i centri volontari. Creati nei primi anni '90 su un modello norvegese, questi centri sono studiati per facilitare l’attività volontaria
e per collegare gli aspiranti volontari. Per quanto ne sappiamo, però, i centri
non si occupano della formazione di nuove organizzazioni. La struttura di
sostegno più importante e più efficiente attualmente operante è la rete nazionale delle agenzie per lo sviluppo cooperativo (CDA, o LKU in svedese).
Il FKU (Förening för kooperativ utveckling11 ovvero Associazione
per lo Sviluppo Cooperativo) è una rete che attualmente raccoglie 20
11
Questo paragrafo si basa sul testo di riferimento di ELISABET M ATTSON, Koooperativ
Konsult, Gothenburg, e sulle informazioni di JAN FORSLUND, KIC, Stoccolma, rispettivamente presidente e vicepresidente del FKU.
535
agenzie locali per lo sviluppo cooperativo. Le LKU, e cioè i membri
dell’organizzazione, sono tutte cooperative secondarie completamente indipendenti, tutte costituite come associazioni economiche, tranne una che è
un’associazione ideell. Il loro scopo principale è la promozione dello sviluppo cooperativo attraverso la diffusione dell’informazione, servizi di consulenza e istruzione sulla forma economica della cooperativa. La creazione
di occupazione è una naturale conseguenza di questo orientamento, anche
se il campo di attività delle LKU comprende anche trasformazioni di organizzazioni esistenti e la progettazione e lo sviluppo di soluzioni volontarie per
la fornitura di servizi che non comportano creazione formale di occupazione. Il ruolo delle LKU nello sviluppo cooperativo in Svezia non può essere
sottovalutato: di fatto, molte organizzazioni di Terzo Settore hanno, in qualche modo, beneficiato dei servizi di qualche LKU, o in fase di avviamento o
(nei casi il cui inizio è antecedente alle LKU) nello sviluppo successivo.
Il sistema è il prodotto di un abile ed innovativo mix di iniziative locali e
centrali, che combina gli input provenienti da una vasta gamma di fonti: cooperative locali, amministrazioni locali, governo centrale ed associazioni a
livello locale e nazionale.
Ogni LKU è un’associazione indipendente costituita da organizzazioni
locali (persone giuridiche) all’interno di una provincia. I membri fondatori
sono, in moltissimi casi, imprese cooperative locali e organi di governo
locali. Le 20 LKU attive a metà 1996 contavano in totale 700 membri.
L’articolazione della base sociale è presentata nella Tabella 5.
Tabella 5: Membri delle associazioni LKU locali
TIPO DI ORGANIZZAZIONE
cooperative di consumatori
cooperative agricole
associazioni cooperative di edilizia popolare
cooperative bancarie e assicurative
asili-nido e scuole cooperative
altre nuove cooperative
organizzazioni politiche
sindacati (sedi locali o distretti)
536
N.
45
35
46
31
239
145
31
26
municipalità
consigli provinciali
associazioni di studio volontarie
altre associazioni
69
12
35
32
Una volta formata, l’associazione può richiedere una sovvenzione al
Consiglio Cooperativo. Questi finanziamenti sono concessi come matching
financing, che non possono superare i fondi impegnati localmente e prendono la forma di un contratto con cui la LKU si impegna a fornire al pubblico informazioni gratuite e consigli sulla cooperazione. Assieme, i pegni
dei membri e la sovvenzione statale formano il finanziamento di base della
LKU che consente l’impiego del personale essenziale e finanzia le attività
obbligatorie della LKU. Oltre a ciò, le LKU sono autorizzate e insieme
incoraggiate ad espandere le loro reti, ad introdurre nuove operazioni e
nuovi servizi su commissione o su contratto ed a mobilizzare nuove fonti di
finanziamento.
Nel 1992, le sovvenzioni statali rappresentavano il 24% del giro
d’affari congiunto delle LKU. In alcune delle LKU più affermate, la percentuale del finanziamento pubblico era solo dell’11%. I redditi derivanti dalle
proprie attività rappresentano una porzione crescente del giro d’affari. Le
nuove operazioni possono essere organizzate o come progetti autonomi o
attraverso l’aumento del personale permanente delle LKU. Tali progetti
possono essere rivolti a diversi gruppi obiettivo e possono comprendere:
servizi di consulenza per aspiranti fondatori di cooperative ed aiuto nelle
negoziazioni di acquisto; attività di formazione economica di base per il
pubblico e per nuovi iniziatori; formazione di sviluppo commerciale e aiuto
professionale nelle negoziazioni contrattuali per cooperative già operanti;
formazione per specializzazioni commerciali collettive per giovani disoccupati; programmi di formazione per consulenti di sviluppo locale e attivisti di
comunità; progettazione di nuove forme organizzative per i servizi di comunità o per l’assistenza, ad esempio, di portatori di handicap mentali o malati
mentali, ecc. I nuovi servizi creati possono provvedere alle necessità degli
attuali membri (in primo luogo cooperative) dell’associazione, oppure mira-
537
re all’ulteriore ampliamento della base associativa delle LKU e della rete di
contatto. Le fonti di finanziamento variano notevolmente; i programmi di
formazione possono essere commissionati da vari enti delle amministrazioni
(locali o nazionali), da imprese cooperative, o possono essere finanziati con
la tassazione degli stessi partecipanti. Al momento, diversi programmi sono
sostenuti anche da matching financing dell’Unione Europea.
Sono 21 le LKU attualmente operative ed è probabile che il numero
aumenterà nel prossimo futuro. In linea di principio, l’obiettivo di copertura
è di una LKU per provincia, anche se questo principio non è stato seguito
strettamente (la provincia di Stoccolma ha, dal 1994, due LKU in piena
attività). Attualmente, le LKU occupano in totale 70 persone, contro le 35
del 1992.
Come risulta chiaramente dalla descrizione sopra fornita, l’obiettivo
primario dell’attività delle LKU non è la creazione di occupazione, anche se
questa è un importante effetto indotto dalla loro attività. Una valutazione del
sistema LKU dal punto di vista della creazione di occupazione è stata effettuata dall’Ufficio Contabile svedese (Riksrevisionsverket, RRV) nel 1992
(RRV, 1993). A quel tempo, le LKU avevano un giro d’affari complessivo
di 20 milioni di corone svedesi. Erano state costituite 300 nuove cooperative, con un giro d’affari complessivo di 500 milioni di corone svedesi e
1300 impieghi erano stati creati con l’assistenza delle LKU o attraverso le
loro iniziative, ad un costo medio di 11.000 corone per impiego, contro le
72.450 corone per ognuno degli impieghi creati nel 1992 dall’Ufficio di
Collocamento nazionale (AMS).
9. Note conclusive
Il modello tradizionale svedese presupponeva idealmente la piena occupazione e l’espansione industriale garantita, entrambe facilitate da un
mercato del lavoro ben funzionante, sostenuto da una "politica del mercato
del lavoro attiva" da parte dello Stato. Tale modello non legittimava il coinvolgimento dell’"economia sociale" nella creazione di occupazione, e nemmeno affermava il concetto di creazione di occupazione con mezzi diversi
538
da quelli di mercato. Quando la performance cedette, i problemi emergenti
di lavoro "eccedente" furono inizialmente affrontati, in parte, con una
ulteriore espansione del settore pubblico e, in parte, con una serie di misure
tampone. Ma quando anche il settore pubblico entrò in una fase di ridimensionamento nel mezzo di una crisi economica e la disoccupazione superò la
soglia del 10%, la finzione di una politica attiva di mercato del lavoro non
poté più essere sostenuta. Anche se finora non è stato ancora progettato un
nuovo approccio integrato che sostituisca il vecchio, la situazione è attualmente caratterizzata da una maggiore apertura verso soluzioni non tradizionali (per gli standard svedesi) e dall’accresciuto ruolo delle organizzazioni
dell’"economia sociale", sia in quanto datori di lavoro, sia in quanto facilitatori di nuova creazione di occupazione.
Tuttavia, parlare del ruolo dell’"economia sociale" puramente in termini
di creazione di occupazione sarebbe una semplificazione eccessiva. La forza delle organizzazioni di cui ci stiamo occupando risiede infatti nell’abile
miscelatura di input di lavoro (occupazionale e non occupazionale) da esse
creata per svolgere un’ampia gamma di compiti. In generale, si dovrebbe
considerare l’impatto dell’attività di servizio svolta nell’ambito
dell’"economia sociale" in una prospettiva più ampia, che comprende
l’impatto su:
1)
2)
3)
4)
occupazione;
qualità dei servizi;
qualità della vita degli utenti dei servizi e/o dei disoccupati;
comunità.
Le organizzazioni di "economia sociale" possono coinvolgere gli individui in modi diversi, come dipendenti o volontari, e in diversi contesti organizzativi ed economici. Questo punto può essere illustrato con il seguente
esempio, tratto dal centro di comunità The Galaxen, situato in uno dei
quartieri più problematici di Gothenburg.
539
L’associazione gestisce un centro ricreativo, un campo giochi e una tenuta agricola; ha quattro dipendenti12; 220 membri, in osservanza dello
statuto dell’associazione, impegnano 25 ore di lavoro volontario all’anno.
Altri 200 sono soci sostenitori, che pagano una quota di iscrizione. Nel
1994, i soci hanno devoluto 7000 ore di lavoro volontario per migliorie e
manutenzione delle strutture. È molto probabile, vista la struttura sociale
della comunità, che molte delle persone coinvolte siano disoccupate. Anche
se l’attività dell’associazione garantisce un posto di lavoro a quattro dipendenti, questo è un aspetto secondario rispetto all'obiettivo primario: mobilitare e ricucire il tessuto sociale della comunità.
L’"economia sociale" svedese ha profonde radici nella tradizione del
movimento popolare (Stryjan e Wijkström, 1996). Le organizzazioni, in
particolare quelle che si sono sempre considerate un movimento popolare,
o appartenenti ad un movimento popolare, hanno tradizionalmente utilizzato
le proprie risorse in primo luogo per attivare le persone, più che per impiegarle (e se non facevano così si esponevano alla censura). Questo atteggiamento era in parte dovuto a considerazioni ideologiche e in parte a
limitazioni imposte dallo Stato (ivi compreso l’altissimo costo del lavoro
dipendente nell’attuale sistema fiscale). Questa strategia era indovinatissima
finché le organizzazioni operavano in una società rigidamente incentrata
sull’occupazione, con un alto livello di partecipazione del mercato del lavoro e bassa disoccupazione. La crescente importanza della creazione di occupazione, sia come istanza sociale sia come problema vissuto dai membri
dell’organizzazione, stimola il coinvolgimento nel campo dell’occupazione.
Nella particolare situazione svedese, è importante distinguere tra i due aspetti in cui avviene questo coinvolgimento, cioè come datori di lavoro e
come agenti per la creazione di occupazione. La crescente importanza del
settore in quanto datore di lavoro crea solo di rado nuovi impieghi, anche
se potrebbe in effetti contribuire a salvare o a valorizzare quelli esistenti
minacciati. Nel caso svedese, la vera e propria creazione di occupazione
12
Più precisamente: i ricavati di un contratto municipale per gestire il campo giochi finanziano le paghe di tre dipendenti: un altro dipendente è sovvenzionato con fondi del “consiglio
del mercato del lavoro”.
540
prende soprattutto la forma di incoraggiamento alla creazione di occupazione indipendente da parte delle persone disoccupate. In altre parole, rendendo responsabili le persone anziché sostituendo l’attuale dipendenza dal
sistema assistenziale con nuove forme di dipendenza.
541
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