CORTE DEI CONTI

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CORTE DEI CONTI

25.5.2000
IT
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
C 146/1
I
(Comunicazioni)
CORTE DEI CONTI
RELAZIONE SPECIALE N. 7/2000
sul Fondo internazionale per l’Irlanda e sul programma speciale di aiuto per la pace e la
riconciliazione nell’Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell’Irlanda nel periodo 1995-1999,
corredata delle risposte della Commissione
(Presentata in virtù dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)
(2000/C 146/01)
INDICE
Paragrafi
SINTESI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pagina
2
INTRODUZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1-2
3
IL CONTROLLO DELLA CORTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3-5
3
IL FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6-28
3
L’IFI: sintesi dei principali risultati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6
3
Disposizioni relative al finanziamento e quadro regolamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7-12
3
Procedure amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13-14
5
I programmi dell’IFI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15-16
5
Procedure di valutazione preliminare dei progetti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17-20
6
Sorveglianza e valutazione ex post dei progetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
6
Impatto dell’IFI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22-27
7
Sorveglianza da parte della Commissione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
7
IL PROGRAMMA SPECIALE DI SOSTEGNO AL PROCESSO DI PACE E DI
RICONCILIAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29-55
7
Sintesi dei principali risultati del programma P & R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
7
Quadro regolamentare e modalità di finanziamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
30-33
8
Esecuzione finanziaria e di bilancio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34-38
8
La struttura amministrativa del programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39-44
10
Le procedure di valutazione del progetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45-48
11
Successivo monitoraggio dei progetti sovvenzionati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49-50
11
Impatto del programma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51-54
12
Pubblicità ed informazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
12
AZIONI PLURIFONDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
56-58
12
IL CARATTERE ADDIZIONALE DEL FINANZIAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59-65
12
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
66-71
13
ALLEGATI 1-5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
Risposte della Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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SINTESI
Il Fondo internazionale per l’Irlanda (IFI) è stato creato nel 1986 nell’ambito dell’accordo angloirlandese, allo
scopo di favorire in particolare la riconciliazione delle comunità divise dell’Irlanda del Nord. Nel 1995 la Commissione europea ha avviato un’iniziativa sotto forma di programma speciale di aiuto per l’Irlanda del Nord e
le contee limitrofe dell’Irlanda. Essa era destinata a sostenere il progresso verso una società stabile e a promuovere la riconciliazione attraverso lo sviluppo economico e l’occupazione. Nella presente relazione vengono
esaminati il sostegno dato dall’Unione europea alle attività dell’IFI fino al dicembre 1997 e l’esecuzione del
programma speciale per la pace e la riconciliazione (P & R) nel periodo 1995-1997. Il controllo ha riguardato
in particolare la legittimità e la regolarità del finanziamento comunitario; sulla base di un ampio campione di
misure e di progetti sono state esaminate l’efficienza e l’efficacia delle procedure applicate per l’esborso nel
quadro delle due azioni dei fondi.
Le circostanze in cui sono stati sviluppati ed attuati i pacchetti di aiuto comunitari IFI e P & R, destinati a
promuovere il processo di pace nell’Irlanda del Nord e nelle contee di frontiera, sono state particolarmente
difficili alla luce della sfiducia tra le comunità.
Per quanto concerne l’IFI, la Corte rileva che il versamento da parte della Commissione di sovvenzioni in anticipo rispetto alle necessità non ha assicurato un uso ottimale dei fondi comunitari (paragrafo 12). Non esistevano disposizioni formali scritte dell’IFI in materia di personale e di delega dei poteri (paragrafo 14). La valutazione delle domande di progetto e la sorveglianza dei progetti dopo la concessione degli aiuti non garantivano
una sana gestione finanziaria in tutti i casi (paragrafi 17-21). La Commissione non ha effettuato le verifiche ed
i controlli in loco previsti dall’articolo 3 dell’accordo di finanziamento firmato con l’IFI (paragrafo 28).
Quanto al programma P & R, in una regione, comunque, che presentava poche opportunità di cooperazione
transfrontaliera, esso ha creato importanti strutture ed incentivi alla cooperazione. Esso ha fornito opportunità
di partnership e dialogo e portato più vicino al cittadino il processo decisionale e la responsabilità per lo sviluppo della comunità, contribuendo così all’obiettivo generale di migliorare le condizioni sociali ed economiche mediante la partecipazione diretta delle comunità locali (cfr. i paragrafi 39-40).
La Corte rileva tuttavia che la struttura del programma è stata complicata dall’ampia varietà di organismi
responsabili dell’attuazione e dalle diverse esigenze delle due regioni (paragrafo 41). In particolare, la decisione
di trasferire buona parte delle funzioni decisionali e di gestione ad enti non governativi ha creato difficoltà nella
selezione degli organismi responsabili dell’attuazione (paragrafi 42-43). In taluni casi, non è stata prestata sufficiente attenzione, da parte degli organismi responsabili dell’attuazione, all’elaborazione di una metodologia
efficace e mirata a ben precisi progetti locali e gruppi sociali (paragrafi 52-53). Mancavano criteri comuni per
le procedure di selezione e di valutazione; di conseguenza, alcune valutazioni non erano adeguatamente documentate oppure i progetti non venivano trattati allo stesso modo (paragrafi 45-48).
L’assegnazione iniziale di fondi per soli tre anni ad un programma quinquennale ha creato molte difficoltà nella
programmazione e nella gestione delle misure (paragrafo 34); sono stati rilevati ritardi nell’esecuzione del programma (paragrafi 35-37). Sino al dicembre 1997, lacune nei sistemi di presentazione dei dati finanziari e di
gestione (paragrafo 49) e la mancanza di obiettivi quantificati nel documento che definiva il programma (paragrafo 50) hanno avuto ripercussioni sull’efficacia dei meccanismi di controllo del programma e sulla misurazione dell’impatto.
Sebbene gli obiettivi del programma P & R ed i suoi meccanismi di gestione fossero sostanzialmente diversi, si
è riscontrato infine un notevole sovrapporsi tra il programma P & R, le attività dell’IFI e le misure di sostegno
del Fondo strutturale, con conseguenti carenze e ritardi nell’esecuzione di altri programmi (paragrafi 56-58).
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INTRODUZIONE
1. Il Fondo internazionale per l’Irlanda (IFI) è un’organizzazione
internazionale creata in virtù dell’accordo del 18 settembre 1986
(in appresso denominato «l’accordo»), al fine di realizzare quanto
previsto dall’articolo 10, lettera a), dell’accordo angloirlandese del
15 novembre 1985 (1), firmato dal Regno Unito e dall’Irlanda.
L’IFI era inteso a fornire un sostegno finanziario a misure volte a
promuovere la riconciliazione tra le comunità divise in Irlanda del
Nord, la cooperazione transfrontaliera e il progresso economico
e sociale. L’IFI percepisce attualmente aiuti dall’Unione europea
(50 %, a titolo dell’articolo B2-6 0 4 del bilancio generale dell’UE),
dagli Stati Uniti d’America (47 %) e dall’Australia (3 %). L’IFI persegue i suoi obiettivi attraverso un insieme di programmi dotati
di bilanci annuali destinati in misura del 75 % all’Irlanda del Nord
e del 25 % all’Irlanda.
2. Nel settembre 1994, a seguito della dichiarazione di voler cessare gli atti di violenza nel conflitto nell’Irlanda del Nord, la Commissione e gli Stati membri hanno deciso di avviare una iniziativa
comunitaria denominata Programma speciale di aiuto per la pace
e la riconciliazione nell’Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe
dell’Irlanda (P & R). Esso era destinato a promuovere il progresso
verso una società pacifica e stabile e a promuovere la riconciliazione attraverso lo sviluppo della crescita economica e dell’occupazione, favorendo la rinascita urbana e lo sviluppo rurale, intensificando la cooperazione transfrontaliera e l’inserimento
sociale (2).
IL CONTROLLO DELLA CORTE
3. La Corte ha controllato la legittimità e la regolarità delle due
misure esaminando le attività dell’IFI fino al dicembre 1997 e le
attività del P & R dal luglio 1995 al dicembre 1997. Sono state
inoltre analizzate l’efficienza e l’efficacia delle due misure e, nell’ambito del P & R, in particolare le misure finanziate con il Fondo
europeo di sviluppo regionale (FESR). Per l’IFI il riesame si estende
su un lungo periodo a partire dal 1989, allorché la violenza politica era al suo apice, molto prima delle tregue e delle iniziative di
pace del 1994. Per quanto concerne il programma P & R, invece,
il periodo di controllo (dal luglio 1995 al dicembre 1997) corrisponde sostanzialmente alla sua fase iniziale, nel corso della quale
erano in corso di definizione nuove modalità di attuazione. La
Corte prende atto delle circostanze del tutto particolari in cui
hanno operato l’IFI ed il programma P & R, nonché dei rischi
legati all’esecuzione di azioni di sviluppo in un clima politico
instabile. I risultati del controllo, pertanto, devono essere considerati alla luce di tali circostanze.
4. Per quanto concerne l’IFI, il controllo della Corte ha compreso
l’esame dettagliato di un campione di 34 progetti, 10 dei quali esaminati sul posto. Il campione è stato selezionato in modo da rap-
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presentare l’intera gamma delle attività attraverso le quali l’IFI persegue i propri obiettivi di promozione del dialogo, di riconciliazione e di progresso socioeconomico.
5. Nell’ambito del programma P & R è stata selezionata ai fini del
controllo una vasta gamma delle misure finanziate rappresentante
otto dei 70 organismi responsabili dell’attuazione. Di queste
misure, 58 progetti sono stati sottoposti ad un controllo approfondito; sette progetti hanno formato oggetto di visite in loco.
IL FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA
L’IFI: sintesi dei principali risultati
6. I risultati del controllo della Corte sono in appresso elencati e
possono essere riassunti come segue:
a) l’IFI ha anticipato la gestione e l’esecuzione comune di programmi da parte dell’Irlanda e dell’Irlanda del Nord ed è stato
innovativo attraverso il finanziamento prioritario delle zone
svantaggiate (paragrafo 22);
b) il ruolo dell’IFI come primo finanziatore di progetti ha aperto
ai beneficiari l’accesso ad altri aiuti (paragrafo 23);
c) il versamento, da parte della Commissione, di sovvenzioni in
anticipo rispetto alle necessità non ha assicurato un uso ottimale dei fondi comunitari (paragrafo 12);
d) l’IFI dovrebbe dotarsi di disposizioni scritte in materia di personale e deleghe di poteri (paragrafo 14);
e) la valutazione delle domande e la sorveglianza dei progetti
dopo la concessione degli aiuti devono essere migliorate per
garantire in tutti i casi una sana gestione finanziaria (paragrafi 19-21 e 27);
f) occorre urgentemente rimediare all’assenza delle verifiche e
dei controlli in loco previsti all’articolo 3 dell’accordo di
finanziamento firmato con l’IFI (paragrafo 28);
Disposizioni relative al finanziamento e quadro
regolamentare
7. Il finanziamento dell’IFI da parte della Comunità europea è
stato approvato la prima volta nel 1989 (3), quando l’IFI già esisteva e funzionava da tre anni. Il necessario quadro giuridico per
il finanziamento comunitario è stato però deciso solo con il regolamento (CE) n. 2687/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994 (4).
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8. Nel periodo 1989-1994, la Commissione ha contribuito ogni
anno in misura di 15 Mio ECU all’IFI. Nell’ottobre 1994 il Consiglio ha portato i contributi finanziari comunitari per l’IFI a 20
Mio ECU all’anno per gli esercizi 1995, 1996 e 1997. Altri contributi annui di 17 Mio ECU sono stati messi a disposizione per
gli esercizi 1998 e 1999, a condizione di riesaminare, entro aprile
1999 (5), l’operato dell’IFI e la necessità di ulteriori finanziamenti.
L’esame è stato effettuato e, al vertice dei capi di Stato e di governo
a Berlino nel marzo 1999, è stato approvato un ulteriore contributo annuo di 15 Mio ECU per gli anni dal 2000 al 2002.
9. In base al regolamento del 1994 che disciplina il finanziamento, la Commissione gestisce il contributo e presenta una relazione annuale all’autorità di bilancio, che comprende un esame
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dettagliato delle attività dell’IFI, una valutazione della natura e dell’impatto degli interventi e i risultati delle verifiche in loco svolte
dalla Commissione.
10. La tabella 1 illustra l’esecuzione di bilancio degli impegni e
dei pagamenti relativi al contributo comunitario all’IFI. Nel periodo
1989-1997 sono stati impegnati complessivamente a titolo dell’IFI
fondi comunitari per 150 Mio ECU; 146 Mio ECU (97 %) sono
stati pagati. Il contributo annuo della Comunità è versato in due
rate: un primo anticipo dell’80 % ha luogo su semplice richiesta
dell’IFI e il restante 20 % è pagato quando l’IFI presenta alla Commissione i conti annuali. Queste modalità di pagamento contrastano con quelle applicabili al programma P & R, in quanto i versamenti all’IFI sono contributi annui fissi, indipendenti dai livelli
reali di spesa (cfr. la tabella 2).
Tabella 1
Esecuzione di bilancio del «Contributo comunitario al Fondo internazionale per l’Irlanda»
(Mio ECU)
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Totale
Linea di bilancio
Tipo di stanziamenti
B-547
SND
B-547
SND
B2-604
SND
B2-604
SND
B2-604
SD
B2-604
SD
B2-604
SD
B2-604
SD
B2-604
SD
IMPEGNI
Stanziamenti iniziali
Riporti dagli esercizi precedenti
15,000
15,000
15,000
15,000
15,000
15,000
20,000
20,000
20,000
150,000
0,000
15,000
15,000
15,000
15,000
15,000
15,000
20,000
20,000
20,000
150,000
PAGAMENTI
Riporti dagli esercizi precedenti
15,000
15,000
3,000
15,000
3,240
15,000
3,000
14,501
3,000
15,000
2,501
20,000
20,000
20,000
Stanziamenti disponibili
15,000
18,000
18,240
18,000
17,501
17,501
20,000
20,000
20,000
12,000
11,760
12,000
12,000
12,000
12,000
16,000
16,000
16,000
119,760
—
3,000
3,240
3,000
3,000
NDA
3,000
3,000
4,000
4,000
26,240
12,000
14,760
15,240
15,000
15,000
15,000
19,000
20,000
20,000
146,000
Impegni effettuati nel corso dell’esercizio
Pagamenti su impegni dell’esercizio
corrente
Pagamenti a fronte di impegni dell’esercizio precedente
Pagamenti effettuati nel corso
dell’esercizio
SD = Stanziamenti dissociati.
SND = Stanziamenti non
dissociati.
Conto
Fonte:
di gestione e bilancio finanziario.
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Tabella 2
Impegni e pagamenti dell’UE al Fondo internazionale per l’Irlanda e al Programma speciale di aiuto per la pace
e la riconciliazione nell’Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell’Irlanda
(Mio ECU)
IFI
Impegni contratti nel corso
dell’esercizio
P & R (1)
Pagamenti effettuati nel
corso dell’esercizio
Impegni contratti nel corso
dell’esercizio
Pagamenti effettuati nel
corso dell’esercizio
1989
15,000
12,000
1990
15,000
14,760
1991
15,000
15,240
1992
15,000
15,000
1993
15,000
15,000
1994
15,000
15,000
1995
20,000
19,000
27,385
1996
20,000
20,000
95,561
10,609
1997
20,000
20,000
53,311
61,800
150,000
146,000
176,257
72,409
Totale
(1) Il programma speciale di aiuto è iniziato nel 1995.
11. Le norme contabili e di bilancio dell’IFI consentono il riporto
da esercizio ad esercizio dei fondi impegnati per progetti specifici
che hanno formato oggetto di lettere contrattuali di offerta di sovvenzioni e dei fondi non destinati a progetti specifici, impegnati
per programmi. Questa prassi, di coprire gli impegni con contributi futuri dei donatori, ha dato luogo ad un disavanzo nel bilancio finanziario del Fondo di 16,46 Mio ECU al settembre 1997.
L’IFI ha fatto sapere alla Corte che i conti del Fondo sono stati
presentati in modo da riflettere lo statuto particolare del Fondo.
12. Ciò nonostante, nel 1995, 1996 e 1997 è stato speso in
media solo il 37 % di tutti gli impegni di spesa; ne sono conseguiti
notevoli crediti bancari per l’IFI pari a 64,85 Mio ECU, 88,91 Mio
ECU e 78,75 Mio ECU. L’articolo 6 della dichiarazione annuale
dell’IFI alla Commissione prevede il rimborso dei fondi inutilizzati, ma le modalità di pagamento della Commissione, che autorizzano la concessione automatica di anticipi all’IFI accelerando
l’utilizzo degli stanziamenti del bilancio comunitario, non esigono dalla Commissione una valutazione delle immediate esigenze finanziarie dell’IFI.
Per quanto concerne la struttura amministrativa, l’IFI, che ha statuto giuridico proprio, è indipendente e non prende istruzioni dai
rispettivi governi (cfr. l’allegato 1).
14. In conformità dell’articolo 10 dell’accordo angloirlandese, il
Segretariato dell’IFI, composto di due direttori generali aggiunti e
di altri funzionari in comando delle due amministrazioni statali,
è fornito gratuitamente dai due governi. Non esiste però per il
comando un contratto di lavoro specifico. Mentre le «Norme di
procedura» del Fondo specificano i compiti e le responsabilità dei
direttori generali aggiunti, non esiste una descrizione formale
scritta delle responsabilità e funzioni degli altri funzionari. Le
«Norme di procedura», inoltre, non prevedono segnatamente le
deleghe del Segretariato per la firma delle lettere contrattuali di
offerta di finanziamento e dei contratti di gestione, che seguono
la consuetudine e la prassi createsi.
I programmi dell’IFI
Procedure amministrative
13. Il Consiglio di gestione dell’IFI è designato congiuntamente
dai governi britannico e irlandese; per ogni Stato donatore e l’UE
è nominato un osservatore che assiste alle riunioni del Consiglio.
15. L’IFI persegue i propri obiettivi attraverso un insieme di programmi consistenti in progetti che prevalentemente formano
oggetto di annunci pubblici. Alla fine del 1997 l’IFI aveva cofinanziato circa 3 600 progetti: Zone svantaggiate; Iniziative comunitarie; Orizzonti più vasti; Business Impresa & Tecnologia; Turismo; Sviluppo urbano e Progetti pilota (cfr. la tabella 3).
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Tabella 3
Programmi e pagamenti relativi al 1997 del Fondo internazionale
per l’Irlanda
1 000 ECU
1 000 GBP
16 642
11 137
Iniziative comunitarie
7 279
4 871
Orizzonti più vasti
9 264
6 200
Business Imprese e tecnologia
1 315
880
Turismo
7 174
4 801
Sviluppo urbano
6 800
4 551
Progetti pilota
4 006
2 681
52 480
35 121
Iniziativa «Aree svantaggiate»
Fonte: Relazione annuale dell’IFI, 1997.
16. Il Segretariato e/o i team di programma dell’IFI effettuano
una prima valutazione dei progetti, cui fa seguito una valutazione
formale del ministero o ente statale responsabile della gestione. I
progetti vengono successivamente esaminati dai membri designati del Consiglio di gestione in vista della loro presentazione al
plenum del Consiglio di gestione dell’IFI, che si pronuncia in merito
ai progetti sulla base delle raccomandazioni del comitato consultivo.
Procedure di valutazione preliminare dei progetti
17. A sensi dei «Termini e condizioni per la nomina dei membri
del Consiglio di gestione» e delle «Norme di procedura e di funzionamento del Consiglio di gestione», il Consiglio di gestione
può assumere consiglieri e consulenti che lo assistano nella valutazione delle proposte presentate e, in generale, nell’assolvimento
dei suoi compiti. Il Fondo si avvale di questa possibilità e la
gestione dei progetti è solitamente effettuata da servizi statali o
enti pubblici. Contrariamente alla messa a disposizione gratuita
dei servizi di segretariato da parte dei due governi, come specificato nell’accordo, l’IFI ha corrisposto a questi organismi importi
pari a rispettivamente 3,14 Mio ECU, 3,59 Mio ECU e 2,89 Mio
ECU negli esercizi 1996, 1997 e 1998. Ciò rappresenta una media
del 5 % della spesa relativa al programma.
18. Le «Norme di procedura e di funzionamento del Consiglio di
gestione» stabiliscono i criteri specifici di valutazione per i progetti dell’IFI; essi comprendono una valutazione del rapporto
costo/efficacia e l’obbligo di una valutazione ex ante dei progetti,
analisi dei rischi compresa.
19. Mentre la maggior parte dei progetti esaminati rispondeva
agli obiettivi dell’IFI, la valutazione dei rischi e le altre valutazioni
preliminari non sono state effettuate con il necessario rigore in
otto dei 34 progetti esaminati dalla Corte (6). In appresso alcuni
esempi di carenze:
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a) la decisione di concedere ad un progetto un aiuto senza formale valutazione economica e finanziaria [ad esempio, di un
progetto di centro equestre (7); l’IFI ha informato la Corte di
svolgere una valutazione interna, ma di non ritenere necessaria una separata valutazione commerciale];
b) un progetto di iniziativa per le aree svantaggiate; a sostegno
della domanda di finanziamento venivano forniti i piani economici e finanziari del progetto, ma la prima valutazione formale del progetto stesso è stata effettuata solo dopo l’approvazione da parte dell’IFI dell’aiuto iniziale di 915 985 ECU (8);
c) un progetto per il quale la mancanza di una esauriente valutazione commerciale preliminare ha portato alla sostituzione
del progetto proposto con un altro [ad esempio, il progetto
relativo ad un centro di cultura e di lingua (9) è stato sostituito
con un cinema e un edificio adibito ad uffici, dato in locazione al Consiglio locale] e
d) un progetto (10) in cui la lettera di offerta di finanziamento,
non accettata dal concorrente, è stata riproposta una seconda
volta, prima ancora di una seconda valutazione economica e
malgrado le riserve espresse dai cofinanziatori circa il rapporto costo/efficacia del progetto ridimensionato.
20. Per tre dei 34 progetti esaminati (11) vi sono stati ripetuti
finanziamenti per coprire i superamenti di costi e il rimborso dei
prestiti. Nel caso, ad esempio, di un progetto per un centro di
dimostrazione multimediale (12), l’IFI ha dato un contributo iniziale di 1 494 268 ECU, e altri contributi di 373 566 ECU e
522 993 ECU negli anni successivi. Ciò nonostante, il progetto,
che non era in grado di autofinanziarsi, al 31 dicembre 1997 stava
cercando un sussidio a lungo termine che consentisse di andare
avanti. Senza voler mettere in dubbio la validità generale di questi
progetti, tutti e tre non erano in grado di autofinanziarsi al
31 dicembre 1997, condizione posta per la decisione iniziale di
finanziamento.
Sorveglianza e valutazione ex post dei progetti
21. Sono state constatate delle carenze in sei dei 34 casi esaminati (13). Le carenze nel controllo e nella valutazione sono aggravate dalla scarsa gestione da parte dei titolari dei progetti. Alcuni
esempi:
a) il non rispetto delle condizioni di concessione [ad esempio nel
caso di un progetto di sviluppo rurale (14), per il quale era
stato concesso un aiuto complessivo di 1 084 834 ECU. Benché l’IFI avesse commissionato a dei consulenti tre relazioni
per il 1995, il 1996 e il 1997, nelle quali venivano individuati
seri problemi di gestione con il progetto, l’aiuto originario è
stato versato senza il previsto contributo locale; altri aiuti
hanno fatto seguito senza che i sistemi di controllo venissero
sensibilmente migliorati];
25.5.2000
IT
C 146/7
b) ritardi nel prendere provvedimenti immediati volti a proteggere l’investimento dell’IFI [ad esempio, un progetto di centro
di alloggio/attività (15), per il quale erano stati concessi793 200
ECU, era fallito a seguito di continue difficoltà finanziarie]. In
una nota interna dell’IFI in merito si leggeva che la spesa totale
per il centro era di 1 541 175 ECU, un importo ritenuto pressoché impossibile da chiunque avesse visto il progetto in
costruzione o completato. Successivamente, l’IFI ha informato
la Corte che parte del progetto era stata venduta ed era operativa; resta comunque il fatto che questo progetto di una
comunità locale è fallito a causa della cattiva gestione del progetto e dello scarso controllo dei costi.
25. Nella base dati del Fondo relativa ai progetti sovvenzionati
sono indicati i posti di lavoro prospettati al momento dell’approvazione dei progetti. Nello studio d’impatto commissionato, invece,
il numero reale dei posti di lavoro creati è pari all’85 % dei posti
potenziali indicati dall’IFI e vi si legge che, rispetto ad altri enti, il
confronto è positivo. Nel caso di due progetti esaminati in occasione del controllo, le previsioni in termini di posti di lavoro
erano ben superiori ai posti di lavoro reali in loco [si prenda, ad
esempio, il progetto relativo al centro di ricerca subacquea (18),
dove l’aumento stimato di 2 000 posti di lavoro è stato contabilizzato come reale, mentre di fatto i posti di lavoro creati erano
quattro. Analogamente, nell’ambito di un progetto «iniziativa villaggi di pescatori» (19), sono stati attribuiti ad un progetto 41 posti
di lavoro a tempo pieno, contro i soli 10 realmente creati].
Impatto dell’IFI
26. Lo studio sull’impatto rilevava l’effetto positivo dell’IFI (20), in
particolare del programma «Orizzonti più vasti», con la sua dimensione intercomunitaria/transfrontaliera. Dallo studio emergeva
però anche la difficoltà di trovare un modus operandi soddisfacente
per i progetti transfrontalieri, che aveva fatto sì che i beneficiari
dei progetti transfrontalieri fossero soprattutto enti governativi e
organizzazioni professionali.
22. La creazione dell’IFI nel 1987, ha anticipato la riforma dei
Fondi strutturali e ha introdotto taluni principi successivamente
divenuti gli elementi principali della riforma, quali l’approccio per
programma per lo sviluppo economico e l’importanza di una
partnership oltre le comunità. Analogamente, essa ha anticipato
la gestione e l’esecuzione comune di programmi da parte dell’Irlanda e dell’Irlanda del Nord ed è stata innovativa attraverso il
finanziamento prioritario delle zone svantaggiate.
23. La relazione di valutazione sull’IFI della Commissione, del
marzo 1997 (16) vede l’IFI come il primo finanziatore dei progetti,
che apre ai beneficiari l’accesso ad altri aiuti. Il rapporto è di 1,8:
1 per il periodo 1994-1996, ma non sono individuate le percentuali costituite dal cofinanziamento comunitario e dall’investimento privato. Inoltre, attribuire semplicemente all’aiuto dell’IFI
questo effetto di leva, è negare il volume dell’investimento pubblico (compreso quello dell’UE) comunque disponibile, soprattutto nell’ambito delle zone dell’obiettivo n. 1. La mancanza di
un’analisi realistica dell’impatto attribuibile ai singoli finanziatori
e dell’effetto di sinergia tra questi, per di più, offusca il ruolo fondamentale e l’impatto degli altri cofinanziatori, nazionali e dell’Unione europea.
24. In uno studio commissionato dall’IFI nel 1994 sull’impatto
dei suoi programmi, i posti di lavoro complessivamente creati
attraverso i progetti sovvenzionati dall’IFI erano stimati in 23 787
al 30 settembre 1994. Questo dato è stato ridimensionato a11 186
considerando gli effetti di sostituzione e di peso morto (cioè la
stima della probabilità dei progetti di beneficiare di investimenti
alternativi o di essere realizzati senza l’aiuto). Questa previsione è
stata ulteriormente ridimensionata a 7 000 posti di lavoro in uno
studio successivo del 1996 che verteva sullo stesso periodo [svolto da consulenti (17) che avevano collaborato al primo studio].
27. Gli studi di valutazione forniscono informazioni utili sull’impatto delle attività a livello di programmazione strategica, vale a
dire di definizione degli obiettivi e di assegnazione delle risorse.
La mancanza, però, di dati operativi aggiornati o di informazioni
sul conseguimento degli indicatori relativi ai progetti sovvenzionati dall’IFI (ad esempio, posti di lavoro creati), costituisce una
carenza del controllo di gestione e comporta il rischio che l’organizzazione non sia in grado di perseguire gli obiettivi in maniera
efficace e con efficienza.
Sorveglianza da parte della Commissione
28. Benché in base all’articolo 3 del regolamento la Commissione sia responsabile della sorveglianza delle attività dell’IFI, essa
non ha svolto appieno il suo ruolo. Contrariamente a quanto previsto dal 1995 in poi, di elaborare una relazione annuale sulle attività dell’IFI, la prima relazione è stata presentata soltanto nel 1997.
La Commissione, inoltre, nel periodo in questione, non ha effettuato controlli in loco o verifiche.
IL PROGRAMMA SPECIALE DI SOSTEGNO AL PROCESSO DI
PACE E DI RICONCILIAZIONE
Sintesi dei principali risultati del programma P & R
29. I risultati del controllo della Corte possono essere riassunti
come segue:
C 146/8
IT
a) il programma P & R ha fornito opportunità di partnership e
dialogo ed è stato accettato da entrambe le comunità portando più vicino al cittadino il processo decisionale e la
responsabilità per lo sviluppo della comunità (paragrafi 3940);
b) l’attuazione del programma è stata complicata dall’ampia
varietà di organismi responsabili dell’attuazione e dalle diverse
esigenze delle due regioni (paragrafo 41);
c) in taluni casi, non è stata prestata sufficiente attenzione, da
parte degli organismi responsabili dell’attuazione, all’elaborazione di una metodologia efficace e mirata a ben precisi progetti locali e gruppi sociali (paragrafi 52-53);
d) l’assegnazione di fondi per soli tre anni ad un programma
quinquennale ha creato difficoltà nella programmazione e
nella gestione delle misure, dando luogo a ritardi nell’esecuzione del programma (paragrafi 34-35);
e) la decisione di trasferire buona parte delle funzioni decisionali
e di gestione ad organismi non governativi ha creato difficoltà
nella selezione degli organismi responsabili dell’attuazione
(paragrafi 42-43);
f) mancavano criteri comuni per le procedure di selezione e di
valutazione; di conseguenza, l’ambito delle valutazioni risultava spesso limitato, le valutazioni stesse non erano adeguatamente documentate oppure i progetti non venivano trattati
allo stesso modo (paragrafi 45-48);
g) sino al dicembre 1997, la mancanza di appropriati meccanismi di controllo, carenze nelle banche dati informatiche e
lacune nei sistemi di presentazione dei dati finanziari e di
gestione hanno portato ad una presentazione non accurata
delle informazioni finanziarie e di gestione (paragrafo 49);
h) era difficile misurare l’impatto del programma, vista la mancanza di obiettivi quantificati (paragrafo 50);
i) sebbene gli obiettivi del programma P & R ed i suoi meccanismi di gestione fossero sostanzialmente diversi, si è riscontrato un notevole sovrapporsi tra il programma P & R, le attività dell’IFI e le misure di sostegno del Fondo strutturale, con
conseguenti carenze e ritardi nell’esecuzione di altri programmi (paragrafi 56-58).
25.5.2000
gramma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione. La creazione del programma P & R, che è un’iniziativa comunitaria plurifondo (IC) disciplinata dai regolamenti dei Fondi strutturali e
della BEI, è stata il frutto di approfonditi colloqui con tutte le parti
in causa, sia in Irlanda che in Irlanda del Nord. Gli obiettivi strategici del programma P & R sono «di rafforzare il progresso verso
una società pacifica e stabile e di promuovere la riconciliazione
incrementando lo sviluppo economico e l’occupazione, favorendo
il risanamento dell’ambiente urbano e rurale, sviluppando la cooperazione transfrontaliera e combattendo l’emarginazione sociale». A differenza degli altri programmi del Fondo strutturale, il
programma P & R è stato concepito non solo per colmare il divario di una regione economicamente arretrata, ma anche per occuparsi di quelle aree e di quei segmenti della popolazione che erano
maggiormente colpiti dalla violenza e che quindi soffrivano delle
maggiori privazioni.
31. Il programma P & R consta di sette sottoprogrammi, suddivisi in 30 misure, 20 delle quali concernono sia l’Irlanda del Nord
che le contee limitrofe dell’Irlanda (cfr. gli allegati 2a e 2b). La
struttura del programma è descritta nell’allegato 3. Una somma di
300 Mio ECU è stata messa a disposizione per un periodo iniziale
dal 1995 al 1997, e successivamente sono stati approvati dalla
Commissione altri 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998
e 1999.
32. Le opportunità create dalla cessazione della violenza erano
descritte in linee generali nel documento che definiva il programma, ad esempio la creazione di un migliore equilibrio finanziario tra il settore pubblico e quello privato malgrado gli effetti
negativi sull’occupazione del ridimensionamento del settore della
sicurezza. La natura e la specificità di tali opportunità non erano
tuttavia esaurientemente identificate o definite in modo che il programma potesse esservi rivolto con efficacia. Il programma P &
R, inoltre, pur essendo diretto prioritariamente a progetti intercomunitari e a gruppi sociali marginalizzati, non specificava
meglio il metodo di identificazione di tali gruppi o di fissazione
delle priorità.
33. Queste caratteristiche, assieme alla necessità di un impatto
immediato e visibile sul terreno, al poco tempo a disposizione per
l’esecuzione della prima fase e al desiderio di tener conto nel processo decisionale e nelle procedure di attuazione del maggior
numero possibile di interessi della comunità locale, ha chiesto un
notevole sforzo amministrativo di tutte le parti partecipi all’attuazione del P & R.
Esecuzione finanziaria e di bilancio
Quadro regolamentare e modalità di finanziamento
30. In ulteriore risposta agli sviluppi del processo di pace nell’Irlanda del Nord durante il 1994, la Commissione, volendo assistere
questo processo di pace, ha approvato il 28 luglio 1995 il pro-
34. La decisione iniziale di finanziamento della Commissione,
che assegnava ad un programma quinquennale fondi per soli tre
anni, non era ben concepita; l’incertezza circa il finanziamento
futuro ha creato molte difficoltà nella programmazione e nella
gestione dei sottoprogrammi e delle misure. Questa incertezza ha
certamente contribuito ai ritardi registrati nella scelta delle azioni
da finanziare.
25.5.2000
IT
35. Ritardi nell’esecuzione del programma, riportati alla
tabella 4, hanno determinato una scarsa utilizzazione degli stanziamenti P & R. Ingenti stanziamenti d’impegno sono stati annullati alla fine del 1996 e 1997, rispettivamente 14,9 Mio ECU
(13,5 % degli stanziamenti) e 106,6 Mio ECU (66,7 % degli stanziamenti). Questi annullamenti sono stati più del 40 % degli stan-
C 146/9
ziamenti per il periodo 1995-1997. Analogamente, a livello dei
pagamenti, 34,9 Mio ECU, pari a oltre il 20 % degli stanziamenti,
sono stati annullati nello stesso periodo. Malgrado lo scarso tasso
di utilizzazione del programma, sono stati messi a disposizione
altri 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998 e 1999.
Tabella 4
Esecuzione della linea B2-1 4 1 2 «Programma speciale per le regioni di entrambe le parti dell’Irlanda» —
Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione
(Mio ECU)
1995
1996
1997
Totale
66,000
117,900
159,900
343,800
– 38,615
58,5
– 7,390
6,3
0,000
0,0
– 46,005
13,4
27,385
110,510
159,900
297,795
in % degli stanziamenti disponibili
in % degli stanziamenti iniziali
27,385
100,0
41,5
95,561
86,5
81,1
53,311
33,3
33,3
176,257
59,2
51,3
Annullamento di stanziamenti
0,000
0,0
14,950
13,5
106,589
66,7
121,538
40,8
40,000
69,100
93,900
203,000
Storno di stanziamenti
– 10,425
– 14,918
– 6,133
– 31,475
29,576
54,182
87,767
171,525
Pagamenti su impegni dell’esercizio in corso
Pagamenti a fronte di impegni degli esercizi precedenti
13,693
31,071
19,357
64,120
n/a
13,693
46,3
34,2
10,609
41,680
76,9
60,3
61,800
81,157
92,5
86,4
72,409
136,530
79,6
67,3
Annullamento di stanziamenti
15,883
53,7
12,502
23,1
6,610
7,5
34,995
20,4
IMPEGNI
Storno di stanziamenti
PAGAMENTI
Fonte: Conto di gestione e bilancio finanziario.
36. Benché i conti della Commissione indichino un’utilizzazione
del 100 % degli stanziamenti di bilancio disponibili per il 1995,
questa non è altro che il frutto di uno storno di 38,6 Mio ECU
(58,5 % degli stanziamenti iniziali dell’esercizio) ad altre IC. In
effetti, nel periodo 1995-1997, sono stati trasferiti ad altre IC oltre
46 Mio ECU, pari a circa il 13 % degli stanziamenti iniziali.
37. Al 31 dicembre 1997, la Commissione aveva anticipato 61,4
Mio ECU dei 148,3 Mio ECU provenienti dal Fondo europeo di
sviluppo regionale per il periodo 1995-1997, il 41,4 % dell’importo assegnato. Alla stessa data, però, la spesa dichiarata a titolo
dei progetti ammontava a solo il 20 % dell’importo previsto nel
piano finanziario 1995-1997 (cfr. la tabella 5).
C 146/10
IT
25.5.2000
Tabella 5
FESR — Situazione finanziaria al 31.12.1997 relativa al programma speciale di aiuto per la pace e la
riconciliazione
(Mio ECU)
1995
1996
1997
1998
1999
Totale
20,02
15,01
79,85
59,51
99,16
73,77
0,40
0,28
11,91
8,98
86,90
65,15
15,01
100,00
52,11
87,57
7,29
9,88
74,42
50,18
7,51
50,00
50,00
19,96
33,54
38,29
33,92
45,98
465,45
61,39
41,39
82,49
0,35
1,7
12,98
16,3
26,64
26,9
39,96
20,1
20,0
Decisione della Commissione
1. Previsioni iniziali (1)
1.1. Spesa pubblica
1.2. FESR
2. Modifica (2)
2.1. Spesa pubblica
2.2. FESR
199,02
148,29
73,92
54,58
26,21
19,54
199,35
148,53
Operazioni effettuate
Impegni
3. Impegni, FESR (ECU)
3.1. Impegni, FESR (in % del punto 1.2)
Pagamenti
4. Pagamenti, FESR (ECU)
4.1. Pagamenti, FESR (in % del punto 1.2)
4.2. Pagamenti, FESR (in % del punto 3.1)
Spesa certificata (3)
5. Spesa certificata (ECU)
5.1. Spesa certificata (in % del punto 1.1)
5.2. Spesa certificata (in % del punto 2.1)
(1) Decisione C(95) 1789 del 28.7.1995, prezzi 1995.
(2) Decisione C(97) 3224 del 5.12.1997, prezzi 1996.
(3) Certificazione della spesa ricevuta dalla Commissione il 12 dicembre 1997.
38. Gli ulteriori 100 Mio ECU per ciascuno degli esercizi 1998 e
1999 erano stati assegnati a condizione che la Commissione presentasse una relazione sull’evoluzione del progetto. La relazione è
stata presentata nel novembre 1997 sotto forma di comunicazione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni (21). Dalla relazione si
evince che alla fine del 1997, gli impegni FESR avrebbero dovuto
raggiungere i 74,4 Mio ECU, mentre i pagamenti sarebbero dovuti
ammontare a 61,4 Mio ECU. A seguito del lento utilizzo dei fondi,
una nuova decisione della Commissione, del 5 dicembre 1997,
ripartiva la spesa su cinque anni e la riduceva notevolmente per il
periodo 1995-1997. Al vertice di Berlino del marzo 1999 è stato
deciso che il programma di pace sarebbe stato rinnovato per altri
cinque anni e dotato di 500 Mio ECU per tale periodo.
ruolo chiave nell’attuazione del programma. Tale approccio innovativo, dal basso verso l’alto (bottom-up), era considerato necessario, dal punto di vista politico, per il successo complessivo del
programma, nonostante il rischio di difficoltà di gestione e di
ritardi nell’esecuzione. Il programma P & R, contrariamente alle
procedure di funzionamento dell’IFI, ha così trasferito buona parte
delle funzioni decisionali e di gestione al di fuori dei ministeri ed
enti governativi.
40. Il successo di questo approccio si è fatto notare in particolare
nel caso della partnership interdistrettuale in Irlanda del Nord,
con rappresentanti delle diverse comunità. Analogamente, un
«Forum consultivo», sovrintendendo all’attuazione dell’intero programma, si faceva portavoce di un vasto gruppo di partner.
La struttura amministrativa del programma
39. L’IC presentava alcune caratteristiche nuove: essa si applicava all’Irlanda del Nord e alle contee frontaliere dell’Irlanda e presentava un modello che estendeva la partecipazione locale attraverso la promozione della cooperazione transcomunitaria e
transfrontaliera. Gli organismi decentralizzati responsabili dell’attuazione, quali le organizzazioni non governative e le partnership
interdistrettuali (oltre ai canali tradizionali, rappresentati da ministeri ed enti governativi), hanno conseguentemente svolto un
41. Diversi fattori complicavano però l’attuazione della strategia
adottata per il programma. In primo luogo, se comparato con
quello di altri programmi comunitari, l’ambito del programma P
& R era estremamente ampio ed il numero degli organismi responsabili dell’attuazione era molto elevato. L’attuazione, per di più,
era influenzata dallo sforzo di far fronte, attraverso un’unica struttura, alle esigenze diverse di due regioni; le differenze erano particolarmente marcate per quanto concerne la riconciliazione tra
le comunità e la ripresa sociale.
25.5.2000
IT
42. Circa 70 erano gli organismi che partecipavano all’attuazione del programma e che operavano con procedure amministrative molto diverse; sorgevano conseguentemente problemi in
merito alla selezione degli organismi responsabili dell’attuazione.
È stato osservato, ad esempio, che non vi erano procedure di gara
per la selezione degli IFB ai fini della gestione della sovvenzione
globale destinata al programma; vista l’urgenza di quest’ultimo, il
programma iniziava senza che i rispettivi contratti fossero firmati.
È stato per di più rilevato un caso in cui il meccanismo di esecuzione era diverso da quello indicato nel documento del programma (22).
43. Nel caso di una delle misure esaminate (23), è stato osservato
inoltre che una società di tipo pubblico, designata nel quadro del
programma, aveva delegato tutti i poteri a società indipendenti (di
secondo rango), senza l’approvazione del comitato di sorveglianza
o della Commissione. Le responsabilità di questi agenti erano state
definite in una «lettera di offerta» e l’organismo delegante aveva
fornito un manuale operativo. Pur essendovi stata una gara per la
selezione, tuttavia, due dei sette organismi di gestione (24) sono
stati designati al di fuori di questa procedura, contravvenendo alla
direttiva 92/50/CEE del Consiglio sull’appalto dei contratti pubblici. La selezione di uno di questi organismi ha portato ad un’incompatibilità delle funzioni, in quanto la società pubblica (25)
faceva già parte di questo organismo.
44. Nel periodo sino al 31 dicembre 1997, per quanto concerne
l’individuazione del beneficiario finale della sovvenzione, si è verificata una disparità di trattamento che ha portato ad una presentazione non accurata dei dati finanziari. Nel luglio 1997 il comitato di sorveglianza del programma P & R proponeva alla
Commissione di formalizzare la situazione, riconoscendo agli
organismi responsabili dell’attuazione lo status di beneficiari finali
della sovvenzione, unicamente allo scopo di velocizzare l’incasso
dalla Commissione. Tuttavia, questo modo di procedere non era
utilizzato da tutti gli organismi responsabili dell’attuazione. Dato
che i regolamenti del FESR prevedono l’indicazione delle spese
reali sostenute dai beneficiari finali, ai fini della domanda finale,
sarà necessario molto lavoro in termini di raffronti contabili accurati al momento della chiusura del programma P & R.
Le procedure di valutazione del progetto
45. Le procedure di selezione e di valutazione applicate da
otto (26) degli organismi incaricati dell’attuazione esaminati variavano notevolmente, come provano le deficienze constatate, illustrate nei paragrafi che seguono. Malgrado l’auspicio espresso
dagli enti responsabili dell’esecuzione, pertanto, non si è giunti ad
un metodo comune di valutazione per i progetti e di presentazione delle lettere di approvazione tra l’Irlanda del Nord e le contee frontaliere dell’Irlanda.
46. Essendo l’obiettivo del programma P & R quello di garantire
un finanziamento mirato alle zone maggiormente colpite dal conflitto, in mancanza di orientamenti formali nazionali o della
Commissione, gli enti responsabili dell’attuazione dell’Irlanda del
C 146/11
Nord hanno generalmente applicato un indice di povertà (27) per
l’assegnazione dei fondi. Le contee frontaliere dell’Irlanda non lo
hanno invece sistematicamente applicato. La mancanza di una
definizione comune non ha garantito che gli investimenti fossero
effettuati nelle regioni più bisognose.
47. Le procedure di selezione dei progetti e di valutazione si sono
rivelate carenti in nove dei 58 progetti esaminati. Nel caso di una
misura, mancava una procedura di valutazione delle domande in
base ad una comparazione dei meriti (28), e nella maggior parte
dei progetti esaminati, non esisteva un ordine di priorità dei progetti per punti o meriti (29).
48. Un organismo responsabile dell’esecuzione (30) che gestiva
cinque dei progetti selezionati (31), non ha messo a disposizione
la documentazione relativa alla valutazione del progetto; in uno
dei casi (32), mancava una ripartizione dei costi per fasi del progetto. L’organismo responsabile dell’esecuzione, inoltre, non ha
potuto comprovare di aver presentato domanda per il progetto
alla data della sua approvazione. Le domande pervenute prima
della creazione formale dell’organismo nel luglio 1996, inoltre,
non sono state sottoposte a una valutazione formale. La trasparenza delle procedure è stata pertanto inadeguata.
Successivo monitoraggio dei progetti sovvenzionati
49. Nel contesto del carattere decentrato del programma P & R
e dell’importanza di sistemi chiave di gestione finanziaria e di sorveglianza, nel periodo iniziale non sono stati posti in atto, a tutti
i livelli, adeguati meccanismi di controllo. Il programma P & R
chiedeva ad esempio che venisse messa a disposizione del vasto
pubblico una base dati centralizzata dei progetti approvati che
fungesse da informazione di base e da sistema antifrode. Al
31 dicembre 1997, a causa della complessità della struttura di esecuzione e della mancanza di una concezione e di un piano di sviluppo adeguati, tale base dati non era stata ancora creata. Inoltre,
mentre nel programma era chiaramente espressa l’intenzione del
comitato di sorveglianza del programma di sottoporre a controllo
separato le richieste di spesa, non risulta alcun controllo sino al
31 dicembre 1997. Ciononostante, a partire dalla fine del 1997, è
stata creata la banca dati centrale richiesta.
50. Contrariamente ai regolamenti che prevedono obiettivi quantificati, il programma P & R non indicava obiettivi fisici e di
impatto quantificati né le popolazioni alle quali erano rivolte le
misure. La condizione posta a tutti gli organismi responsabili dell’attuazione, di raccogliere dati sui risultati conseguiti nell’ambito
dei progetti, non veniva rispettata in modo uniforme; soltanto
quattro delle otto autorità controllate disponevano di procedure
di controllo in tal senso.
C 146/12
IT
Impatto del programma
51. Il modo con cui venivano assegnati i finanziamenti riduceva
l’impatto dell’approccio del programma, che consisteva nella concessione di una sovvenzione globale. Il tentativo, ad esempio, nell’Irlanda del Nord, di convogliare l’aiuto attraverso organismi locali
non statali è stato talvolta complicato dal fatto che, mentre i contributi del Fondo sociale europeo venivano principalmente versati
tramite intermediari locali, i contributi del FESR erano gestiti
soprattutto dai ministeri ed enti statali, per cui il singolo beneficiario, per potervi accedere, era obbligato a farne domanda ad
entrambi.
52. L’orientamento mirato ai beneficiari potenziali si è rivelato
carente. Uno degli obiettivi del programma P & R, ad esempio, era
la concessione di contributi solo a chi ne facesse richiesta per la
prima volta; questo obiettivo, però, non sempre è stato raggiunto,
come illustra il caso di una misura (33), per la quale si ritiene
infatti che il 92 % dei beneficiari beneficiasse già di un cofinanziamento dell’UE attraverso l’ente nazionale competente. L’azione
aveva lo scopo di fornire fondi di avvio per nuove PMI, ma le
carenze nella definizione e nell’individuazione dei beneficiari ha
dato luogo a prestiti a breve termine concessi ad imprese già esistenti.
53. Deficienze analoghe nell’indirizzare i fondi sono state riscontrate nel regime di abbuoni di interessi (IRS), l’azione più importante finanziata con il programma P & R, e plasmata sul modello
del regime di sovvenzione globale della Banca europea per gli
investimenti. Criteri di ammissibilità molto generici consentivano
alle grandi società di beneficiare di abbuoni. Alcuni investimenti
che hanno beneficiato di sovvenzioni (34), inoltre, per la costruzione di impianti industriali, sono stati ingiustamente considerati
investimenti produttivi e come tali ammissibili all’aiuto.
54. A seguito della lenta esecuzione del programma a tutto il
1997 e della lentezza nel porre in essere sistemi adeguati di sorveglianza e di valutazione, fino al dicembre 1997 è stato pressoché impossibile misurare con attendibilità l’impatto del programma. Mancava un meccanismo per la registrazione dei dati sui
posti di lavoro realmente creati; gli indicatori d’impatto erano in
molti casi delle stime, il cui grado di affidabilità variava; aumentava pertanto il rischio di attribuire un duplice impatto al programma P & R e ad altri programmi dell’UE. Questo è stato confermato all’atto della valutazione intermedia, quando il
responsabile ha dichiarato nel luglio 1997 che esistevano «relativamente poche prove dell’impatto in loco attribuibile specificamente ai progetti sovvenzionati».
Pubblicità ed informazione
55. Per il programma P & R mancava un piano coerente per
un’attività coordinata di pubblicità. L’introduzione del programma
P & R ha generato in effetti notevole confusione quanto al suo
nesso con gli altri programmi dell’UE. Malgrado che nel 1996
fosse stato istituito un comitato d’informazione e pubblicità, fino
al 31 dicembre 1997 non si sono constatati miglioramenti di
rilievo. Questa lacuna era particolarmente grave, se si considera
25.5.2000
l’ovvia utilità della pubblicità per il programma che promuoveva
la pace e la riconciliazione.
AZIONI PLURIFONDO
56. Molte delle azioni contenute nei sottoprogrammi P & R e nei
programmi dell’IFI, nell’iniziativa comunitaria INTERREG e nel
programma unico Irlanda del Nord (1994-1999) presentavano
molte similitudini e costituivano in taluni casi dei doppioni. A
causa inoltre, della mancanza di fondi dei Consigli di contea nella
regione frontaliera dell’Irlanda, era necessario mettere insieme
diverse fonti di finanziamento quali LURD (PO di sviluppo locale
urbano e rurale) e INTERREG per finanziare i progetti (35). Il cofinanziamento dei progetti a titolo di diversi programmi comportava anche il rischio di una doppia presa in conto dell’impatto
attribuito ai progetti e di una doppia pubblicità di singoli programmi.
57. Un progetto IFI (lo sviluppo di un sistema elettronico di
informazione e prenotazione dell’Ufficio del Turismo), al quale
erano stati attributi 1 494 266 ECU nel 1989, aveva ricevuti fondi
anche da altre fonti UE (36). Malgrado una spesa totale a favore del
progetto di 11,37 Mio ECU (di cui il 52 % proveniva da fonti UE e
IFI), il progetto iniziale non ha avuto successo, a causa di carenze
nella struttura dei sistemi e di deficienze nella gestione. Nel 1997
una quota maggioritaria del 74 % del progetto è stata venduta per
il solo 3 % circa del proporzionale costo iniziale.
58. Nel caso del programma P & R, pur ammettendo la possibilità di un sovrapporsi delle azioni, è stata data precedenza al
finanziamento del P & R per un’altra regione specifica, che si può
così formulare: inquadrare il processo di pace e favorire la riconciliazione. La distinzione non è servita ad evitare però nella pratica doppioni, ed il finanziamento P & R ha provocato un rallentamento nell’esecuzione di altri programmi, in particolare di
INTERREG.
IL CARATTERE ADDIZIONALE DEL FINANZIAMENTO
59. Una condizione per l’approvazione del finanziamento della
Commissione è che il contributo della Comunità all’IFI venga utilizzato in via prioritaria per progetti che vanno oltre le comunità
e favoriscano il dialogo e la riconciliazione, che esso abbia un vero
impatto addizionale e che non venga utilizzato al posto di altri
finanziamenti per coprire spese di natura pubblica o privata.
60. In un numero limitato di casi, tuttavia (3 dei 34 progetti esaminati), si è verificata una sostituzione con le attività finanziate
dallo Stato, il che ha ridotto l’impatto specifico dell’IFI, come nel
caso del finanziamento di due ministeri per la creazione di un
modello econometrico di industria agro-alimentare (37).
25.5.2000
IT
61. Analogamente, nell’ambito del P & R, due misure, 5.2 «Nuovi
servizi per lo sviluppo industriale» e 5.3 «Sviluppo del commercio», contenevano azioni che non si distinguevano dai principali
programmi dei Fondi strutturali. A tale proposito, l’autore della
valutazione intermedia affermava nella sua relazione, in merito ad
uno di questi progetti (38), che non era chiaro perché fosse stato
trasferito (al P & R), in quanto inizialmente finanziato nell’ambito
del sottoprogramma di sviluppo regionale del programma unico
per l’Irlanda del Nord.
62. In otto dei 58 progetti (39) esaminati nell’ambito del programma P & R, le attività finanziate rientravano tra quelle tradizionali di sviluppo economico del tipo di quelle già finanziate e
attuate dai ministeri e nel quadro di altri programmi dell’UE e che
avrebbero potuto rientrare pure in programmi tradizionali dei
Fondi strutturali.
63. In alcuni casi, i progetti provenivano dagli stessi enti incaricati dell’esecuzione del programma P & R (40). Tre progetti (41), ad
esempio, che avevano beneficiato complessivamente di contributi
per 6,2 Mio ECU erano stati approvati prima della data ufficiale
di inizio del P & R. Questo ne ha ridotto i vantaggi addizionali e
l’impatto dei fondi per la pace, mancando la diretta partecipazione della comunità. Analogamente, un progetto (42) volto allo
sfruttamento delle risorse ittiche naturali dell’Irlanda del Nord,
inizialmente proposto ai fini di un finanziamento nazionale, è
stato scartato nel 1989 perché il rapporto costi/profitti era ritenuto insufficiente. Successivamente, tuttavia, un progetto identico
è stato proposto e accettato nel quadro di un cofinanziametno
dell’IFI e di INTERREG. Solo con i fondi P & R è iniziato il progetto; una precisa proposta distinta o una valutazione dei costi/
profitti in base agli specifici criteri P & R non è stata effettuata.
64. Il Comitato interparlamentare anglo-irlandese, in una relazione del 1996 sull’«aiuto dell’UE al processo di pace e riconciliazione» (43), raccomandava di non utilizzare i fondi P & R per progetti già esistenti o di non coprire con essi altri finanziamenti di
norma nazionali. Dal controllo però è emerso il finanziamento di
progetti già esistenti nonché di progetti che sarebbero comunque
stati effettuati. Per una misura, un esame (44) svolto nell’ambito
della relazione sulla valutazione intermedia ha rivelato che il 53 %
dei beneficiari sarebbe andato avanti senza sovvenzione, anche se
su scala o in misura minore. Nell’ambito della stessa misura, prestiti approvati dalle banche intermediarie molto prima della loro
domanda di abbuono di interessi sono stati dichiarati ammissibili
a titolo del programma.
65. Per quanto riguarda le task force del consiglio della contea
(County Council), specificamente create nell’ambito del programma, i fondi sono stati in genere destinati a progetti frutto
delle consultazioni del consiglio della contea per il piano quinquennale di sviluppo e non sono stati erogati a seguito di richieste
pubbliche, con il risultato che i finanziamenti privati sono rimasti
alquanto modesti. In un caso (45), ad esempio, sono stati così
C 146/13
finanziati nove dei 12 progetti realizzati, riguardanti strade pedonali, segnaletica e depuratori; solo due progetti vantavano la partecipazione diretta della comunità locale. In un altro caso (46),
relativo al rifacimento dell’illuminazione stradale in una zona residenziale, per la quale il consiglio precedentemente aveva cercato
invano dei fondi statali, la domanda è stata presentata solo dopo
l’approvazione e l’inizio dei lavori, senza una formale valutazione
del progetto.
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
66. Le circostanze in cui sono stati sviluppati ed attuati i pacchetti di aiuto comunitari IFI e P & R, destinati a promuovere il
processo di pace nell’Irlanda del Nord e nelle contee di frontiera,
sono state particolarmente difficili alla luce della sfiducia tra le
comunità.
67. In tale circostanza, la Commissione e gli Stati membri hanno
deciso di voler «prendere rischi per la pace». Dato che non era
ancora stata riportata piena stabilità nelle regioni, si era ancora
riluttanti a impegnare capitale. Le proposte di progetti validi che
non implicavano rischi di finanziamento erano pertanto relativamente poche. Pur riconoscendo gli ostacoli all’avanzamento dei
programmi posti dalla situazione, si sarebbero comunque dovuti
compiere sforzi maggiori per identificare le azioni promettenti e
raggiungere nuovi interessati, cercando di attenersi maggiormente
ai criteri specifici delle azioni (paragrafi 32 e 52-53).
68. In una regione, comunque, che presentava poche opportunità di cooperazione transfrontaliera, il P & R ha apportato importanti strutture ed incentivi alla cooperazione. Esso ha fornito
opportunità di partnership e dialogo e portato più vicino al cittadino il processo decisionale e la responsabilità per lo sviluppo
della comunità. Malgrado le numerose difficoltà incontrate, il P &
R è stato accettato da entrambe le comunità, attraverso l’operato
di organismi di finanziamento aventi sede nella comunità, contribuendo così all’obiettivo generale di migliorare le condizioni
sociali ed economiche mediante la partecipazione diretta delle
comunità locali (paragrafi 32 e 41).
69. Queste condizioni difficili, lungi dal dispensare dalla necessità di creare misure appropriate di gestione e di controllo dei
fondi comunitari messi a disposizione, ne hanno rafforzato la
necessità. Dal controllo della Corte è emersa la necessità di rafforzare le procedure di controllo, per rendere il finanziamento più
efficace (paragrafi 19-20; 22 e 47-48).
70. Soprattutto nel caso dell’IFI, la Corte raccomanda quanto
segue:
a) Prima di effettuare dei pagamenti all’IFI, la Commissione deve
valutare gli immediati bisogni finanziari dell’IFI. Le procedure
di pagamento della Commissione devono di conseguenza
essere riviste (paragrafo 12).
C 146/14
IT
25.5.2000
b) Occorre formalizzare la delega di poteri del Consiglio di
gestione dell’IFI e redigere una descrizione dei compiti per
tutto il personale, al fine di chiarire le responsabilità (paragrafi 13-14).
del programma è effettuata da enti non governativi, è indispensabile che il comitato di sorveglianza esamini il lavoro
svolto da questi organismi per garantire che operino conformemente al programma (paragrafi 42-43).
c) Attraverso la sua rappresentanza nelle riunioni del Consiglio
dell’IFI, la Commissione deve sincerarsi che i criteri di valutazione delle domande presentate per i progetti siano validi ed
applicati in modo uniforme e generale (paragrafi 18-20).
d) Le valutazioni dei progetti nell’ambito del P & R devono
seguire precisi criteri scritti, per garantire il trattamento uniforme dei progetti. I risultati delle valutazioni devono essere
chiaramente documentati (paragrafi 45-48).
d) La Commissione deve sorvegliare regolarmente la fondatezza
della spesa comunitaria per i progetti IFI, valutare i meriti dei
progetti finanziati e presentare i risultati al Consiglio dell’IFI
perché si pronunci in merito (paragrafo 21).
e) Data la complessità del P & R e il numero elevato degli organismi incaricati dell’esecuzione, il comitato di sorveglianza del
P & R deve garantire la presenza di adeguati meccanismi di
controllo per tutelare i fondi comunitari. Le dichiarazioni di
spesa degli organismi responsabili dell’attuazione, ad esempio,
devono essere soggette ad un controllo distinto (paragrafo 44).
71. Le raccomandazioni specifiche per il programma P & R sono
le seguenti:
a) Nel contesto del principio della partnership, il comitato di
sorveglianza del P & R deve dare maggiore assistenza agli
organismi incaricati dell’esecuzione, al fine di garantire l’applicazione coerente dei criteri di selezione dei progetti per la
comunità e dei gruppi sociali. Devono essere definiti gli orientamenti e messi a disposizione i mezzi per massimizzare il
contributo di tali progetti e gruppi sociali al processo decisionale e all’attuazione del programma (paragrafi 32-33).
b) La Commissione deve garantire che i bisogni finanziari del P
& R vengano adeguatamente valutati e che l’attività programmata, in base alla quale sono calcolati i bisogni finanziari,
possa essere realizzata (paragrafo 37).
c) Dato che gran parte della gestione e del processo decisionale
f) Nel contesto delle azioni plurifondo e in conformità del regolamento (CE) n. 2614/79 del Consiglio, i servizi della Commissione responsabili della gestione delle azioni di sostegno
della Comunità nell’Irlanda del Nord (comprese le attività dell’IFI) devono valutare regolarmente le attività proposte al fine
di garantirne la sinergia ed il coordinamento e, se del caso,
accertare quale organismo sia il più indicato a gestire l’attività,
al fine di evitare spese non previste e burocrazia (paragrafi 56-58 e 62-65).
g) La Commissione deve garantire una sufficiente pubblicità delle
misure attuate nell’ambito del programma P & R, al fine di
massimizzarne l’impatto. Il sottocomitato di sorveglianza,
recentemente istituito, deve aumentare la consapevolezza dell’opinione pubblica per le attività svolte nell’ambito del programma P & R; occorre seguire l’efficacia delle iniziative promosse da questo gruppo (paragrafo 55).
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 23 e 24 febbraio
2000.
Per la Corte dei conti
Jan O. KARLSSON
Presidente
25.5.2000
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NOTE
(1) Trattato, Serie n. 62 (1985): «I due governi cooperino per promuovere
lo sviluppo economico e sociale di quelle zone, site in entrambe le
parti dell’Irlanda, che hanno sofferto maggiormente in conseguenza
dell’instabilità degli ultimi anni».
(2) Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell’Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell’Irlanda 1995-1999 (paragrafo 3.16).
(3) Lettera del 21 febbraio 1989, SG(89)D/2399 del presidente della
Commissione europea.
(4) Causa C-106/96 Regno Unito contro Commissione.
5
( ) Regolamento (CE) n. 2614/97 del Consiglio del 15 dicembre 1997.
(6) Cfr. l’allegato 4, progetti n.: 2 — Lough Foyle; 4 — Carolls Warehouse;
5 — Jones Bros.; 8 — Lifford Castle; 14 — Seeconnell; 15 — Turf
Lodge; 17 — CMAR; 31 — Navan At Armagh.
(7) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 5 — Jones Bros.
8
( ) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 14 — Seeconnell.
(9) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 8 — Lifford.
(10) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 15 — Turf Lodge.
(11) Cfr. l’allegato 4, progetti n.: 11 — Rathlin Island; 14 — Seeconnel; 31
— Navan.
(12) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 31 — Navan.
(13) Cfr. l’allegato 4, progetti n.: 8 — Lifford; 9 — Gulliver; 11 — Rathlin;
14 — Seeconnell; 24 — Mount Errigal; 31 — Navan.
(14) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 14 — Seeconnell.
(15) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 11 — Rathlin.
(16) «Fondo Internazionale per l’Irlanda — Rapporto di valutazione»,
COM(97) 130 del 25 marzo 1997.
(17) NIERC (Centro di ricerche economiche e industriali dell’Irlanda del
Nord).
(18) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 17 — CMAR.
(19) Cfr. l’allegato 4, paragrafo 16 — Portavogie.
(20) Il Fondo internazionale per l’Irlanda ha contribuito in modo significativo e precipuo favorendo i contatti, il dialogo e la riconciliazione
tra le comunità dell’Irlanda del Nord e tra l’Irlanda del Nord e l’Irlanda
del Sud e creando posti di lavoro attraverso i progetti sovvenzionati
dal Fondo.
(21) COM(97) 642 def. del 26 novembre 1997.
(22) Il comitato di sviluppo industriale [Industrial development Board
(IDB)].
(23) Sottoprogramma 5, Misura 1, Fondi di avvio (fondi di credito rotativo).
(24) Agenzie d’imprese locali (LEA).
(25) LEDU (Unità di sviluppo economico locale), Irlanda del Nord.
(26) Ministero dell’ambiente, Irlanda del Nord, Ministero dell’agricoltura,
ADM/Combat Poverty Agency, Task Force 1 Monaghan, Task Force 2
Navan, DED NI (managing agents), Emerging Business Trust,
Co-operation North, Irlanda del Nord/IRL.
27
( ) Indice di povertà Robson, studio dell’Università di Manchester.
(28) Misura 2(B)2: Sviluppo economico e rurale: Farm and Countryside
Enhancement Scheme (FACES).
(29) Emerging Business Trust [Misura 2(B)2: Sviluppo economico e rurale].
(30) Task-force del Consiglio della contea di Monaghan.
(31) Cfr. l’allegato 5, progetti n.: 10 — Mullaghmatt; 11 — Killyroan.
(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan, Killyroan Housing Estate.
(33) Fondo di avvio per l’imprese.
(34) Cfr. allegato 5, paragrafo 18 — Combra Ltd, 19 — Kelly Bros.
(35) Cfr. allegato 5, paragrafo 13 — Clones Diamond.
(36) STAR, Impact, Telematica e INTERREG.
(37) Cfr. allegato 4, paragrafo 32.
(38) Valutazione intermedia, relazione del luglio 1997, pagina B 114 «Competitive Analysis Model».
(39) Cfr. allegato 5, progetti n.: 8 — Belturbet Pedestrian links (collegamenti pedonali); 9 — Ballinagh sewerage (fognature); 10 — Mullaghmatt;
11 — Killyroan; 12 — O’Neill’s pack; 34 — Advance factory (fabbricato industriale); 35 — Advance factory; 53 — Salmon Enhancement
(coltura del salmone).
(40) Rivers Agency e Ministero dell’agricoltura, Irlanda del Nord.
(41) Cfr. allegato 5, paragrafo 56 — Forest service (foreste), 57 — Equiova
breeding (allevamento), 58 — Food Business units (società alimentare).
(42) Cfr. allegato 5, paragrafo 53.
(43) Aiuto dell’UE al processo di pace e riconciliazione, luglio 1996, Committee of the British/Irish Parliamentary Body (Comitato dell’organo
interparlamentare anglo-irlandese).
(44) Relazione sulla valutazione intermedia.
(45) Task-force del Consiglio della contea di Cavan.
(46) Cfr. allegato 5, paragrafo 10 — Mullaghmatt.
C 146/16
IT
25.5.2000
ALLEGATO 1
STRUTTURA AMMINISTRATIVA E PROGRAMMI DEL FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA
MEMBRI DEL CONSIGLIO
DI GESTIONE (7)
OSSERVATORI
Unione Europea
USA
Australia
Comitato
consultivo
Segretariato
del Fondo
Consulenti in materia
di sviluppo
I programmi
del Fondo
Aree
svantaggiate
Iniziativa comunità
Turismo
Orizzonti più
vasti
Sviluppo
urbano
Progetti
pilota
Business
Imprese
25.5.2000
IT
C 146/17
ALLEGATO 2A
PROGRAMMA SPECIALE DI AIUTO PER LA PACE E LA RICONCILIAZIONE
Ripartizione dei fondi tra i sottoprogrammi
Investimento produttivo
15 %
Partenariato
15 %
Assistenza tecnica
2%
Inserimento sociale
22 %
Occupazione
14 %
Sviluppo transfrontaliero
15 %
Ripresa urbana e rurale
17 %
ALLEGATO 2B
PROGRAMMA SPECIALE DI AIUTO PER LA PACE E LA RICONCILIAZIONE
Ripartizione dei fondi tra i Fondi strutturali
Fondo europeo di sviluppo regionale
49 %
Fondo sociale europeo
43 %
Strumento finanziario di
orientamento della pesca
1%
Fondo europeo agricolo di
orientamento e garanzia
7%
C 146/18
IT
25.5.2000
ALLEGATO 3
STRUTTURA DEL PROGRAMMA PER LA PACE E LA RICONCILIAZIONE (SOLO FESR)
Obiettivi strategici
Promuovere l'inserimento sociale
Promuovere la crescita economica e stimolare l'inserimento economico e sociale
Sottoprogrammi
e misure
Sottoprogrammi
e misure
OCCUPAZIONE
INSERIMENTO
SOCIALE
SVILUPPO
TRANSFRONTALIERO
RISANAMENTO
URBANO
RISANAMENTO
RURALE
INVESTIMENTI
PRODUTTIVI
PARTNERSHIP
Promozione
della crescita
Capacita intrinseche
inserimento delle
donne
Legami commerciali e
culturali
Belfast e Londonderry
Azioni locali
Promozione degli
investimenti
Azioni FESR
Azioni per
l'occupazione
Prevenzione dell'
emarginazione
Infrastrutture
Per tutta la regione
Sviluppo economico
rurale
Nuovi servizi per lo
sviluppo industriale
Azioni FSE
Accesso alla
formazione
Inserimento dei
bambini
Cooperazione
tra organismi
pubblici
Attività turistica
sull'acqua
Sviluppo del
commercio
Azioni FEAOG
Infrastrutture e
attrezzature
Categorie più
vulnerabili
Riconciliazione
transfrontaliera
Vie di riconciliazione
Infrastrutture e
attrezzature
25.5.2000
ALLEGATO 4
CAMPIONE DI PROGETTI CONTROLLATI — FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA
Programma
Inishowen Rural Regeneration Partnership
Lough Foyle Camp Park
Carlingford Lough Aquaculture Association
Carroll’s Warehouse, Dundalk
Jones Brother Irish Equestrian Centre
Multi-media Interactive systems (Information Technology Centre)
7
Communities in Action
Sviluppo rurale
Camp Park, Quingley’s Point
Scienza e tecnologia
Programma di sviluppo urbano
Programma per il turismo
Sviluppo economico grazie a tecnologia
nelle regioni frontaliere
Comunità in azione
8
9
10
11
12
Lifford Castle (Mc Grehagham and Barrett)
Gulliver Reservations
Multi Wire Gamma Camera Project
Rathlin Island Trust
Jobspace (NI) Ltd, Saul Road
Progetti particolari
Scienza e tecnologia
Turismo
Business Imprese
13
Department of Informatics
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
Seeconnell Initiative Ltd
Turf Lodge Enterprises Ltd
Portavogie District Community Development Association
CMAR (Irish Aquaculture Centre of Excellence)
Marine Institute Dublin
Knockloughrim Windmill
Community Information Technology Unit Belfast
Human Resource Developm.
Frankfurt bookfair
Mentor Conselling scheme
Mount Errigal Hotel
Ulster Farmers Union
Tyrone Gutherie Centre
Acumen
Co-operation North
Farset Enterprise Park
Springvale University Campus
Navan at Armagh
Agri-food Model
Irish Genealogical Centre
Season Extension Pilot Programme
Sviluppo economico grazie a tecnologia
nelle regioni frontaliere
Sviluppo rurale
Iniziativa villaggi di pescatori
Cooperazione tecnologica
Centri di innovazione tecnologica
Turismo
Sviluppo dei prodotti
Marketing congiunto turismo
Business Imprese
Programma Agricoltura
Business Imprese
Rapporti comunità
Business Imprese
Progetto pilota
Progetto pilota
Cooperazione tecnologica
Totale
Iniziativa per favorire lo sviluppo economico locale in zone rurali svantaggiate
Creazione di un centro di attività
Studio ambientale e delle risorse di molluschi e crostacei
Trasformazione del deposito Caroll’s in centro culturale e museo
Sviluppo di un centro equestre Caroll’s (non purosangue)
Sviluppo di sistemi multimediali interattivi
Programma contro l’emarginazione dei giovani e per lo sviluppo del ruolo sociale e
personale delle donne
Trasformazione di edifici industriali in scuola di lingue e locali per il tempo libero
Sistema di prenotazioni
Programma di ricerca in vista dello sviluppo commerciale
Centro visitatori
Sostegno ad organizzazioni commerciali che gestiscono fondi rotativi per la concessione di
prestiti a piccole imprese
Creazione di un centro per sistemi interattivi per favorire lo sfruttamento commerciale
delle tecnologie a Derry/Nord Ovest
Progetto di ripresa rurale
Creazione di unità workspace per dare lavoro ai disoccupati da lungo tempo
Iniziativa per promuovere lo sviluppo economico dell’industria della pesca
Creazione di un centro di maricoltura a Portaferry
Studio di fattibilità tecnologia e ingegneria marina
Restauro di un mulino a vento e centro visitatori
Sviluppo di consulenza locale per servizi informatici
Formazione comune per personale turistico
Costi fiere
Consulenze
Conferenze e tempo libero
Centro informazioni
Centro esposizione artisti
Cavan Enterprise Board
Programma di contatti interscolastici
Responsabile promozione
Centro visitatori
Modello economico
Progetto genealogico
Promozione del turismo
Sovvenzione IFI
in ECU
1 063 101
292 221
154 705
462 793
145 449
132 227
255 197
416 514
2 115 624
298 121
277 978
149 427
1 631 514
915 985
522 993
1 067 205
1 000 172
37 357
134 484
112 070
268 968
149 427
324 256
269 117
298 853
186 783
1 246 726
518 510
74 713
7 471 329
1 068 400
448 278
2 248 689
—
1
2
3
4
5
6
Descrizione del progetto
IT
Nome del progetto
25 759 186
C 146/19
C 146/20
IT
25.5.2000
ALLEGATO 5
CAMPIONE DI PROGETTI CONTROLLATI — FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA
(in ecu)
Programma
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
Risanamento urbano e rurale, 2C:2 — Iniziative comunitarie per lo sviluppo
Rinnovamento e turismo urbano e rurale, 2C1:A
Investimenti produttivi, 5.1 — Programma di abbuoni d’interessi
Investimenti produttivi, 5.1 — Capitali di avviamento
Nuovi servizi per lo sviluppo industriale, 5.2
Nuovi servizi per lo sviluppo industriale, 5.2
Sviluppo transfrontaliero, 3.1 — Legami commerciali e culturali
Risanamento rurale, 2b:2
Risanamento urbano, 2A.2 — per tutta la regione
Totale
Progetto
Centro locale
Società di sviluppo
Società di sviluppo locale
Training e audit
Centro genealogico
Centro locale
Riconversione di una portineria
Collegamenti pedonali
Miglioramenti del sistema di fognature
Miglioramenti della pubblica illuminazione
Parco giochi pubblico
Parco giochi pubblico
Pavimentazione del centro cittadino
Riattamento di un cimitero
Società alimentare
Società di elettronica
Ostello della gioventù
Locazione di beni immobili
Impresa edile
Albergo
Trasformazione di prodotti ittici
Ristorazione self-service
Società alimentare
Produzione di materie plastiche
Produzione di materie tessili
Produzione di componenti informatici
Società alimentare
Albergo
Società editoriale
Società alimentare
Società alimentare
Produzione di articoli regalo
Società di trasporti
Fabbricato industriale
Fabbricato industriale
Sostegno all’agricoltura
Marketing della pesca con lenza
Sostegno all’agricoltura
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Studio di fattibilità in campo turistico
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Studio di fattibilità in campo turistico
Organizzazione pacifista
Studio di fattibilità sui corsi d’acqua
Imbarcazioni di salvataggio
Iniziativa per lo sviluppo della pesca con lenza
Risanamento locale
Foreste
Piscicoltura
Sviluppo di una società alimentare
Sovvenzione P & R
92 558
10 882
66 113
11 207
76 691
19 834
37 685
54 543
54 543
49 585
49 585
52 891
105 782
14 875
74 713
177 818
40 345
242 070
388 507
10 460
17 931
5 977
64 253
288 393
448 280
400 463
58 276
50 805
8 966
22 414
14 943
29 885
29 885
896 559
896 559
198 146
114 816
1 494 266
11 207
308 570
6 280
6 038
11 879
73 010
138 593
220 752
5 230
89 656
44 828
59 771
280 175
50 431
3 959 804
36 423
—
1 570 000
1 510 000
3 140 000
18 194 151
25.5.2000
IT
C 146/21
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
SINTESI
Per quanto riguarda il Fondo internazionale per l’Irlanda (FII) la
Commissione rinvia alla risposta particolareggiata fornita a tali
osservazioni ai paragrafi 14, 19 e 20.
Per quanto riguarda i dati relativi al programma di pace e riconciliazione (P & R) (1995-1999), ricavati da una revisione effettuata
dalla Corte già nel 1997, la Commissione rileva che in molti casi
il comitato di controllo e gli organismi preposti all’attuazione del
programma sono nel frattempo intervenuti per porre rimedio alle
difficoltà iniziali in questione.
Col senno di poi la Commissione ritiene attualmente che quest’iniziativa comunitaria, estremamente ambiziosa ed innovativa
sotto il profilo tanto degli obiettivi (pace e riconciliazione) quanto
dei dispositivi d’attuazione (un’impostazione genuinamente «dal
basso verso l’alto»), si sia dimostrata un successo.
Il sostegno politico e finanziario dell’Unione europea fornito per
mezzo del FII e del programma P & R ha giovato a consolidare il
processo di pace e riconciliazione nella regione, contribuendo
così al suo progresso sul piano politico.
IL CONTROLLO DELLA CORTE
3. Per quanto riguarda il programma di P & R l’effettiva realizzazione dei progetti ha preso l’avvio soprattutto nel 1996 cosicché occorrerà un periodo più lungo per trarre conclusioni definitive riguardo all’efficienza globale ed all’efficacia del programma.
Come mostra la risposta della Commissione la maggior parte
delle esigenze di miglioramento individuate nel rapporto è stata
affrontata nel corso degli anni seguenti.
IL FONDO INTERNAZIONALE PER L’IRLANDA
attenzione. La Commissione prende atto delle osservazioni della
Corte e rinvia alla risposta particolareggiata fornita ai pertinenti
punti del rapporto.
Disposizioni relative al finanziamento e quadro
regolamentare
11-12. La Commissione non ritiene che i saldi dei depositi bancari detenuti dal Fondo rappresentino «fondi inutilizzati», dato che
tali fondi sono già impegnati per specifici programmi. I conti del
FII dimostrano effettivamente che per gli anni 1995, 1996 e 1997
gli impegni contrattuali nei confronti dei progetti sono risultati
superiori alle disponibilità. Ciò si verifica poiché il Fondo ha organizzato l’erogazione dell’assistenza che fornisce ai progetti in
modo che sia parallela ai progressi compiuti e successiva all’ottenimento dei finanziamenti corrispondenti. Di conseguenza il
Fondo deve avere la certezza in merito ai contributi forniti dai
donatori molto prima di procedere all’erogazione definitiva dei
fondi ai progetti. La Commissione esaminerà tuttavia il problema
e le possibilità di effettuare i pagamenti al Fondo in un numero di
versamenti annui superiore agli attuali due.
Procedure amministrative
13-14. La Commissione accetta le osservazioni della Corte in
merito alla necessità di riesaminare le soluzioni attualmente adottate dal FII in tema di personale e delega dei poteri ed ha sollevato
il problema in seno al Consiglio d’amministrazione del Fondo.
Procedure di valutazione dei progetti
19-20. La Commissione ha chiesto al Fondo di riesaminare le
procedure seguite per valutare i progetti alla luce dei commenti
fatti dalla Corte. Alla Commissione risulta peraltro che per quanto
riguarda i casi citati dalla Corte il Fondo aveva concesso la propria
assistenza in base a valutazioni preliminari dei progetti e conformemente al principio del Fondo di essere «il primo finanziatore
ad intervenire» affinché i progetti possano diventare attraenti per
altri.
L’IFI: sintesi dei principali risultati
6. La Commissione desidera dar rilievo all’unicità del ruolo e
dello status del Fondo ed alle sue modalità operative. Il Fondo è
un ente giuridico indipendente ed opera in base a norme di finanziamento che differiscono da ogni altra iniziativa dell’Unione
quale il programma di P & R, gestito dalla Commissione e dai due
governi interessati. La Commissione paventa i malintesi che potrebbero insorgere se l’esame di entrambi questi strumenti nell’ambito
di uno stesso rapporto non venisse effettuato con la necessaria
Sorveglianza e valutazione ex post dei progetti
21. Nel rapporto di revisione fatto dalla DG-AUDIT in seguito ai
controlli dell’ottobre 1998 venivano riportati dati analoghi in
tema di carenze dei controlli e della valutazione; successivamente
il FII ha proposto alcuni provvedimenti destinati a porre rimedio
a tale situazione.
C 146/22
IT
Impatto dell’IFI
23. Questo punto andrebbe considerato nel contesto del fatto
che il FII è un primo finanziatore in molti campi precisamente
perché le circostanze politiche e sociali sono tali da rendere estremamente difficile l’accesso ad altre fonti pubbliche di finanziamento senza le possibilità del «colpo d’avvio» fornito dal Fondo.
24. Il valore di stima di 7 000 posti di lavoro creati può effettivamente venir considerato una misura dei risultati ottenuti in termini strettamente economici. Esso non rispecchia tuttavia il
numero complessivo di posti di lavoro resi disponibile grazie ai
progetti sostenuti dal FII, per i quali si sostiene l’esistenza di un
effetto moltiplicatore. Lo studio KPMG del 1995 sembrerebbe corroborare questa impostazione.
26. L’osservazione relativa alla predominanza d’organizzazioni
governative ed organismi professionali tra i beneficiari dei progetti transfrontalieri andrebbe vista nel contesto della situazione
socio-politica, specialmente nella prima parte del periodo di riferimento preso in considerazione per il presente rapporto.
27. La Commissione ha ricevuto dal Fondo assicurazioni che
questo aspetto del problema sta venendo esaminato con particolare attenzione.
Sorveglianza da parte della Commissione
28. Nell’ottobre 1998 i servizi della Commissione hanno proceduto ad una revisione finanziaria particolareggiata riguardante i
sistemi di gestione e controllo del FII e l’attuazione dei progetti da
parte dei responsabili, in concomitanza con attività volte a controllare in loco il progredire dei progetti. Il relativo rapporto ha
confermato che si erano rispettati i tassi massimi di sovvenzione
per i progetti cofinanziati dai fondi strutturali. Si sta prendendo
in considerazione la possibilità di svolgere un’analoga verifica in
loco nel 2000.
IL PROGRAMMA SPECIALE DI SOSTEGNO AL PROCESSO DI
PACE E DI RICONCILIAZIONE
Sintesi dei principali risultati del programma P & R
29. Per quanto riguarda gli elementi che la Corte ha ricavato dall’indagine da essa svolta già nel 1997 la Commissione rileva che
in molti casi il comitato di controllo e gli organismi preposti all’attuazione del programma sono nel frattempo intervenuti per correggere queste carenze.
Col senno di poi la Commissione ritiene che questa iniziativa
comunitaria unica nel suo genere, sotto il profilo tanto degli
obiettivi (pace e riconciliazione) quanto dei dispositivi d’attua-
25.5.2000
zione (un’impostazione genuinamente «dal basso verso l’alto»), si
sia globalmente dimostrata un successo.
(Per commenti più specifici vedere i pertinenti paragrafi.)
Quadro regolamentare e modalità di finanziamento
32. Vista l’impostazione «dal basso verso l’alto» seguita dal programma di P & R si è lasciato agli organismi responsabili per l’attuazione del programma il compito di valutare la natura e la specificità delle occasioni offerte dal venir meno del clima di violenza,
senza definirlo a priori in modo particolareggiato nel programma.
Agli organismi in questione si è dunque richiesto di utilizzare i
metodi del caso per selezionare determinati obiettivi in termini di
gruppi sociali e progetti, coerentemente con gli obiettivi più generali definiti dal documento programmatico. Un ovvio esempio è
dato dalle iniziative di collaborazione a livello distrettuale (District
Partnerships), che hanno beneficiato di finanziamenti del Dipartimento dell’ambiente in base ad una graduatoria basata sull’indice Robson di privazione associato a statistiche regionali (popolazione, violenza, ecc.) (1).
33. L’impegno posto da tutti gli organismi responsabili nell’attuare il programma di P & R si è dimostrato piuttosto efficace,
come dimostra l’analisi dell’accettazione da parte della comunità
nordirlandese compiuta da T. Haase (2): il programma è riuscito a
coprire eccezionalmente bene il territorio nordirlandese, con
domande provenienti da più dell’80 % delle circoscrizioni elettorali; la distribuzione delle richieste relative a progetti e dei finanziamenti corrisponde a quella della popolazione, con concentrazioni particolarmente elevate nelle aree urbane. Ci si attende che
la valutazione definitiva confermi che anche nella fascia delle contee di confine il programma ha ottenuto un analogo successo.
Esecuzione finanziaria e di bilancio
34. Il piano finanziario formulato dagli Stati membri e proposto
dalla Commissione nel 1995 riflette la decisione del Consiglio
europeo di destinare a questo scopo 100 milioni di ECU all’anno
per tutto il triennio 1995-1997. La Commissione concorda nel
ritenere che il fatto di prevedere stanziamenti per un periodo più
breve di quello della durata prevista dal programma possa aver
provocato difficoltà nella programmazione di alcuni progetti; esso
non si è tuttavia dimostrato interamente negativo poiché ha contribuito ad infondere un senso di urgenza e di slancio in tutti
coloro che hanno preso parte all’attuazione del programma. Dato
inoltre il contesto politico potenzialmente instabile della regione
e il carattere speciale del programma di P & R in termini di natura
e finalità, era pienamente giustificato che la Commissione (3)
subordinasse ulteriori finanziamenti all’accettazione della sua proposta riguardante una valutazione dei progressi compiuti al termine dei primi tre anni.
(1) Cfr. anche la risposta al paragrafo 46.
(2) T. Haase & J. Pratschke: «EU Special Support Programme for Peace
and Reconciliation: Analysis of Community Uptake», NISRA, 1999.
(3) Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento
europeo del 7 dicembre 1994, COM(1994) 607.
25.5.2000
IT
35-37. Il processo che ha consentito di selezionare organismi
intermediari di finanziamento (OIF), stipulando con essi appositi
contratti, e di stabilire iniziative di collaborazione a livello distrettuale ed il Northern Ireland Partnership Board (Consiglio nordirlandese per la collaborazione) ha inevitabilmente preso molto
tempo, ed è occorso altro tempo perché questi organismi d’attuazione diventassero pienamente operativi. Il programma di P & R
ha inoltre attirato un gran numero di richieste di finanziamento
(più di 22 000 al 31 dicembre 1997), che gli organismi responsabili devono provvedere ad esaminare. In tali circostanze a fine
1997 gli importi relativi ad impegni e pagamenti e gli esborsi relativi ai progetti risultavano considerevolmente inferiori a quanto
previsto all’atto di adottare il programma a metà 1995.
Gli storni e le cancellazioni degli stanziamenti verificatisi nel 1996
e 1997 costituivano manovre di bilancio miranti a destinare ad
altre iniziative comunitarie gli importi non spesi per il programma
di P & R. Ciò costituisce la prassi normalmente seguita nella
gestione del bilancio dell’Unione.
38. Nel rapporto del 1997 sul procedere dei lavori la Commissione ha ritenuto che occorressero ulteriori finanziamenti per
soddisfare la domanda del momento e quella futura ed ha raccomandato che l’autorità di bilancio approvasse lo stanziamento di
100 milioni di ECU destinati ad ulteriori finanziamenti dell’Unione per il 1998 e successivamente di un importo analogo per
il 1999. La validità di questa scelta è confermata dal fatto che a
fine 1999 le risorse del programma erano completamente impegnate, a beneficio di 12 600 progetti circa.
Tenendo conto della lentezza con cui si è fatto ricorso ai fondi per
i motivi di cui al punto 35 la decisione della Commissione del
5 dicembre 1997 ha rappresentato una condizione necessaria,
grazie alla quale la programmazione finanziaria è tornata ad allinearsi con l’esecuzione del programma.
La Commissione accoglie con favore la decisione che figura tra le
conclusioni del Consiglio europeo di Berlino (marzo 1999), nella
quale si fissa l’importo da assegnare al programma PEACE II per
tutto il nuovo periodo (2000-2004).
La struttura amministrativa del programma
41. Nonostante la sua portata indubbiamente ampia e l’elevato
numero di organismi responsabili per la sua attuazione va tenuto
presente che il programma di P & R riguarda tanto i contenuti
quanto il processo: sin dall’inizio la sua struttura amministrativa è
stata quindi ideata per stabilire contatti quanto più stretti possibile
con le esigenze della base nell’ambito di un’impostazione genuinamente «dal basso verso l’alto».
42. Benché le pratiche amministrative possano aver presentato
considerevoli variazioni a causa della natura decentralizzata dei
dispositivi pratici d’erogazione dell’assistenza il comitato di controllo ha confermato la validità di obiettivi, priorità e dispositivi
d’attuazione. Esso ha parimenti fornito linee guida comuni a tutti
gli organismi responsabili per l’attuazione.
C 146/23
Per quanto riguarda la selezione degli organismi intermediari di
finanziamento (OIF) questa non è stata effettuata per mezzo di
una procedura concorrenziale giacché la Commissione ha preferito ricorrere a consulenti per valutare i potenziali candidati. Inoltre la selezione finale degli OIF è stata preceduta da ampie discussioni con le autorità nazionali e con altri operatori, quali le
comunità locali ed il settore del volontariato, alla pari della costituzione della Northern Ireland Partnership Board e delle District
Partnerships (iniziative di collaborazione a livello distrettuale).
Ancorché nel documento programmatico fosse previsto che il
dispositivo di fornitura dell’assistenza facesse capo alll’IDB (Consiglio dello sviluppo industriale; sottoprogramma 5, provvedimento 2 «Nuovi servizi di sviluppo industriale»), il provvedimento
in questione ha finito per essere gestito dal Dipartimento dello
sviluppo economico, dal quale l’IDB dipende.
43. Nell’intento di garantire un ampio ricorso al Seed Capital
Fund (fondo di capitali d’avviamento) nell’ambito del sottoprogramma 5, provvedimento 7, la LEDU ha assunto diversi agenti
aventi sede in varie parti dell’Irlanda del Nord. Una revisione effettuata dal servizio interno di revisione del Dipartimento dello sviluppo economico è giunta alla conclusione che le modalità di
controllo applicate dalla LEDU fossero adeguate all’adempimento
del compito di sua competenza in fatto di gestione del Fondo e
che le modalità di erogazione dei finanziamenti stabilite dagli
agenti fossero soddisfacenti. Informazioni riguardanti i nomi e le
attività degli agenti figuravano nei rapporti sul procedere dei lavori
trasmessi al comitato di controllo.
44. Gli Stati membri possono domandare pagamenti anticipati
in base alle note spese presentate dai beneficiari finali. Per eliminare qualsiasi dubbio questi ultimi sono stati definitivamente individuati (1) nella decisione della Commissione del 10 luglio 1998,
successiva alla revisione di metà periodo del programma (2). Tutti
gli organismi responsabili per l’attuazione del programma utilizzano attualmente un’identica base per presentare le spese sostenute.
Le procedure di valutazione del progetto
45. In un programma di tale ampiezza è prevedibile che la selezione dei progetti venga impostata in vari modi diversi; il tentativo di arrivare ad una piena standardizzazione avrebbe considerevolmente allungato il periodo necessario per varare il
programma. Questo fatto non scusa peraltro la mancanza di procedure adeguate di valutazione in certi casi, ed i commenti della
Corte a questo proposito vengono tenuti nel debito conto.
(1) Conformemente alla decisione 17/324/CE della Commissione, del
23 aprile 1997, che modifica le decisioni di approvazione dei quadri
comunitari di sostegno, dei documenti unici di programmazione e
delle iniziative comunitarie prese nei confronti dell’Irlanda; scheda
n. 1.
(2) Decisione della Commissione del 10 luglio 1998, C(1998) 1632.
C 146/24
IT
46. Per quanto riguarda la definizione degli obiettivi nell’Irlanda
del Nord, nel designare le aree eligibili i dipartimenti governativi
hanno fatto uso dell’indice di privazione Robson, integrandolo
talvolta con altri indicatori qualora l’assistenza si prefiggesse finalità speciali (sanità, ambiente, occupazione, ecc.). Nelle contee di
confine alcuni OIF hanno applicato un indice di privazione nell’assegnare l’assistenza. Come criterio per valutare il merito dei
singoli progetti è stata generalmente utilizzata una versione aggiornata dell’indice di privazione che figura negli studi Gamma.
47-48. La Commissione prende nota degli elementi riscontrati,
e garantirà che nel futuro programma di P & R (2000-2004) figurino criteri specifici e scritti per la selezione dei progetti e le procedure di valutazione da parte degli organismi responsabili dell’attuazione del programma, in particolare per quanto riguarda i
metodi per valutare il merito comparativo delle richieste di finanziamento e stabilire una graduatoria dei progetti assegnando un
punteggio al loro merito o ponderandolo opportunamente.
25.5.2000
52-53. Per quanto riguarda la definizione degli obiettivi in rapporto agli obiettivi globali del programma di P & R si veda la
risposta data al paragrafo 46.
La Commissione prende nota degli elementi riscontrati e li esaminerà in modo più approfondito.
54. A partire dal 1998 si è costituito un sistema adeguato di controllo e valutazione sotto forma di una base dati esauriente, regolarmente alimentata grazie ai QOV, in cui venivano registrati dati
relativi alla creazione di posti di lavoro e gli indicatori relativi alle
ripercussioni (si veda parimenti la risposta data ai paragrafi 49
e 50).
Pubblicità ed informazione
Successivo monitoraggio dei progetti sovvenzionati
49. In attesa che venisse costituita una base dati centrale gli OIF
hanno costituito ed utilizzato fino alla fine del 1997 una propria
base dati per controllare le richieste di finanziamento loro presentate.
A partire dalla fine del 1997 si sono costituite le basi dati centrali
richieste dal programma, che contengono dati relativi alle richieste d’assistenza per i progetti presentate ed a quelle approvate
nonché le informazioni fornite dai promotori dei progetti conformemente al questionario ottimale di verifica (QOV). Questi dati sono
stati utilizzati nell’elaborare i rapporti sul procedere dei lavori per
il comitato di controllo e sono stati utilizzati parimenti in analisi
effettuate dal valutatore esterno.
50. Nel documento programmatico non figuravano obiettivi
quantificati in termini di grandezze fisiche e ripercussioni, per
riflettere la natura non prescrittiva del programma in tale fase.
Nel corso della sua attuazione si è elaborata una serie esauriente
d’indicatori di controllo che viene attualmente utilizzata per riferire al comitato di controllo in merito ai progressi compiuti, rifacendosi ai dati disponibili grazie all’impiego del QOV. Pensando
alla valutazione a posteriori del programma il valutatore esterno ha
redatto un modello strategico di valutazione; sono parimenti in
corso altre attività miranti a preparare la valutazione definitiva.
Impatto del programma
51. Una caratteristica comune dei programmi che fanno capo ai
fondi strutturali è quella di prevedere provvedimenti separati
gestiti da organismi distinti responsabili dell’attuazione del programma. In alcuni casi ciò può effettivamente implicare che i
potenziali beneficiari debbano rivolgersi ad organismi diversi per
finanziare un progetto polivalente. Tuttavia i direttori dei sottoprogrammi (dipartimenti governativi) hanno svolto una funzione
di rilievo nel garantire la complementarità dei provvedimenti nella
fase d’attuazione.
55. Nei primi anni del programma di P & R a livello di programma l’attività relativa a informazioni e pubblicità era scarsa
poiché l’imperativo principale era quello d’informare i potenziali
richiedenti in merito ai sottoprogrammi ed ai provvedimenti. Gli
organismi responsabili dell’attuazione del programma si sono tuttavia occupati di divulgare le informazioni del caso, evidentemente con un certo successo poiché il programma ha dato luogo
a livelli molto elevati di presentazione di richieste (circa 29 000),
il che costituisce una misura della sensibilizzazione ottenuta e dell’importanza che il programma riveste in rapporto alle esigenze
della popolazione.
Attualmente si dedica maggiore attenzione agli aspetti concernenti informazione e pubblicità a livello di programma, grazie
anche all’assistenza di consulenti esterni specializzati in comunicazione tramite i mezzi d’informazione i quali presentano regolari
rapporti al comitato di controllo (1).
AZIONI PLURIFONDO
56. Gli obiettivi del programma di P & R differivano sostanzialmente da quelli di altri programmi dell’Unione in termini tanto di
obiettivi globali quanto di obiettivi specifici dell’assistenza. Il programma di P & R differiva anche dai programmi FII a causa dell’impostazione «dal basso verso l’alto» data alla realizzazione del
programma nonché del fatto che la grande maggioranza dei fondi
era gestita da organismi non governativi preposti all’attuazione
del programma.
Per la Commissione costituisce motivo di preoccupazione anche
il rischio di doppioni nell’attribuzione a singoli programmi delle
ripercussioni dei progetti e della pubblicità.
(1) Il 2 dicembre 1999 sono stati trasmessi al comitato di controllo circa
400 articoli di stampa e più di 50 apparizioni in programmi radiotelevisivi per il periodo del programma.
25.5.2000
IT
57. La Commissione ha preso nota delle osservazioni della Corte
in merito a tale progetto, nell’ambito delle quali si dichiara che il
52 % delle spese relative al progetto Gulliver proveniva da fondi
dell’Unione e del FII. Essa desidera tuttavia far rilevare che soltanto
la metà dei finanziamenti di fonte FII proviene dall’Unione. Il progetto Gulliver era considerevolmente innovativo e quindi conteneva inevitabilmente un fattore di rischio.
58. Si veda la risposta ai paragrafi 61 e 62.
IL CARATTERE ADDIZIONALE DEL FINANZIAMENTO
60. La Commissione concorda nel ritenere che lo spostamento
di attività finanziate dal governo in seguito ai finanziamenti FII
costituisca un fenomeno eccezionale: nel rapporto s’individua un
unico caso di questo genere, che a suo tempo è parimenti stato
chiaramente segnalato al consiglio d’amministrazione del FII dall’osservatorio della Commissione e registrato in quanto tale nei
verbali di detto consiglio.
61-62. I doppioni relativi a determinate iniziative erano previsti
e accettati sin dall’inizio: è normale che alcuni progetti possano
risultare eligibili nell’ambito di programmi tanto governativi
quanto comunitari, oltre a soddisfare i requisiti di una società più
stabile e pacifica nel quadro del programma di P & R. Si prevede
che quando tali progetti vengono finanziati nell’ambito del programma di P & R essi costituiscano un tangibile impegno a favore
della pace e della riconciliazione, e risultino quindi più mirati.
63. A parere della Commissione non andrebbero esclusi i progetti che rispettano i criteri fissati dal programma di P & R anche
quando facciano capo a dipartimenti od enti governativi; si è però
d’accordo nel ritenere che occorra valutarli basandosi sugli stessi
criteri utilizzati per gli altri progetti.
64. La Commissione condivide il parere della Corte secondo il
quale i finanziamenti riguardanti il programma non dovrebbero
sostituirsi alle normali spese compiute dall’amministrazione centrale o locale.
Per quanto riguarda l’opportunità di sostenere progetti che potrebbero progredire anche senza un appoggio («effetto zavorra») la
Commissione ricorda che nell’intento di consolidare i progressi
verso una società pacifica e stabile può risultare particolarmente
desiderabile accelerare il tasso di crescita od ampliare la portata
dello sviluppo. Dato inoltre che uno degli effetti positivi del programma di P & R è costituito dai suoi dispositivi pratici di realizzazione, tali progetti potranno parimenti generare profitti derivanti dai processi connessi alla loro elaborazione ed attuazione.
65. La Commissione prende nota degli elementi portati alla sua
attenzione e tratterà questi temi con attenzione al momento di
redigere il nuovo programma PEACE II.
C 146/25
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
66-69. La Commissione apprezza che la Corte riconosca la difficoltà delle circostanze in cui il programma di P & R è stato
varato ed il valore che esso ha nel fornire strutture ed incentivi
importanti ed innovativi, atti ad incoraggiare la cooperazione e la
partecipazione delle comunità locali.
70. a). La Commissione esaminerà questo problema e studierà la
possibilità di effettuare i pagamenti al Fondo in un numero di versamenti annui superiore agli attuali due.
70. d). Per quanto riguarda la raccomandazione della Corte la
Commissione è pienamente d’accordo. Essa desidera far notare
che i suoi servizi hanno proceduto ad una verifica particolareggiata dei progetti nel 1998-1999. Il rapporto relativo a tale attività
copre anche i provvedimenti presi per impedire doppioni tra
finanziamenti FII e attività dei fondi strutturali. Un’analoga valutazione in loco verrà effettuata nella seconda metà del 2000.
71. La Commissione accoglie favorevolmente le raccomandazioni specifiche riguardanti il programma di P & R. Essa rileva che
il comitato di controllo e gli organismi responsabili per l’attuazione del programma di P & R sono già intervenuti per diversi
aspetti cui la Corte fa riferimento. La Commissione intende tuttavia che tutte le raccomandazioni della Corte vengano attentamente esaminate nel corso del processo di elaborazione ed approvazione del successivo programma PEACE II per il periodo 20002004, e garantirà che ciò avvenga. In particolare:
a) il valutatore esterno provvederà ad effettuare un esame dell’esperienza compiuta nell’attuazione del programma (inclusi
aspetti quali la selezione dei progetti e la definizione dei loro
obiettivi); il suo rapporto (previsto per i primi mesi del 2000)
verrà utilizzato nell’ideare PEACE II;
b) la Commissione si dichiara d’accordo con questa raccomandazione. Vista l’esperienza del programma di P & R essa prevede che la cadenza d’erogazione di PEACE II risulterà più
comparabile a quella di altri programmi operativi che fanno
capo ai fondi strutturali;
c) la Commissione concorda con questa raccomandazione, che
è applicabile a tutti gli organismi responsabili dell’attuazione
del programma;
d) la Commissione concorda nel ritenere che la valutazione dei
progetti per l’intero programma vada eseguita in base a specifici criteri scritti e vada chiaramente documentata;
C 146/26
IT
e) la Commissione è d’accordo con la raccomandazione che
figura nella prima frase e ricorda la costituzione delle basi dati
centrali del programma realizzata dopo il 1997;
f) la Commissione prenderà le opportune iniziative per rafforzare il coordinamento tra i suoi servizi per quanto riguarda la
partecipazione della Comunità al Fondo internazionale per
l’Irlanda ed al programma PEACE II. Nel definire tali strumenti
si cercherà anche di arrivare ad una sinergia tra i loro rispettivi
programmi;
g) la Commissione è d’accordo con questa raccomandazione.
25.5.2000
Essa dedicherà considerevole attenzione alle prescrizioni in
fatto di pubblicità che figureranno nel prossimo programma
PEACE II.
Nonostante le difficoltà inizialmente incontrate nel definire quest’iniziativa comunitaria estremamente ambiziosa ed innovativa la
Commissione ritiene che la realizzazione del programma di P &
R (1995-1999) sia stata un successo. Il sostegno politico e finanziario dell’Unione europea ha contribuito a consolidare il processo di pace e di riconciliazione nella regione, ed in tal modo ad
agevolarne il progresso sul piano politico.

CORTE DEI CONTI

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