manuale dei lavori pubblici

E ugenio D e C arlo
manuale
dei lavori
pubblici
Aggiornato alla
Legge n. 114/2015
e alla più recente giurisprudenza
Manuale sugli appalti di lavori pubblici di facile e pronta consultazione rivolto agli
operatori degli Enti locali
Isbn 978-88-7589-449-8
Diritti Riservati © 2015 Halley informatica
Finito di stampare nel mese di maggio 2015
presso Tipografia inPrinting s.r.l. – Camerino (Mc)
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e recupero di informazioni, sono riservati in tutti i Paesi.
Indice
Indice
Autore
Introduzione
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I – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
1.1 La disciplina normativa
1.2 La definizione di contratti pubblici e l’ambito di
applicazione del Codice dei contratti pubblici
1.3Soglie contrattuali
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II – La programmazione
2.1 La programmazione. Il programma elettorale del
Sindaco
2.2 La programmazione pluriennale
2.3 Il programma triennale delle opere pubbliche
2.4 La programmazione degli investimenti e la strategia
finanziaria
2.5 La programmazione dei lavori pubblici e le espropriazioni
2.6 L’elenco annuale delle opere pubbliche
2.7 Il procedimento di approvazione del programma
triennale delle opere pubbliche
2.8 Le fonti di finanziamento
2.8.1 Le fonti di finanziamento mediante capitale
privato
2.9 Il partenariato pubblico-privato
2.10 Le concessioni di lavori pubblici
2.11 Il project financing
2.12 Leasing in costruendo
2.13 Il “contratto di disponibilità”
2.14 La sponsorizzazione di lavori pubblici
5
Indice
III – Lo sportello dei contratti, il RUP e gli altri soggetti
del procedimento
3.1
Lo sportello dei contratti pubblici e i relativi compiti
3.1.1 La SUA
3.1.2 Le centrali di committenza
3.2 Il RUP e gli altri soggetti del procedimento
3.2.1 Il responsabile del procedimento nella Legge n.
241/1990
3.2.2 Il responsabile del procedimento nei contratti
pubblici
3.2.3 Il responsabile del programma triennale
3.2.4 Il dirigente del settore tecnico
3.2.5 Il responsabile del procedimento di gara
3.2.6 Il responsabile del procedimento espropriativo
3.2.7 Il responsabile del procedimento finanziario
3.2.8 Il responsabile della sicurezza nelle diverse fasi
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IV – La procedura di scelta del contraente
4.1 La deliberazione o la determinazione a contrattare
4.2 I soggetti partecipanti alle procedure di affidamento
dei contratti e le fasi di aggiudicazione
4.3 I criteri di scelta del contraente
4.4 L’affidamento dei contratti di lavori pubblici sotto soglia
4.5 I criteri di selezione delle offerte
4.6 Le soluzioni migliorative
4.7 La commissione di gara
4.8 Le sedute di gara
4.8.1 Aggiudicazione al prezzo più basso determinato
mediante massimo ribasso sull’elenco prezzi o
sull’importo dei lavori
4.8.2 Aggiudicazione al prezzo più basso determinato
mediante offerta a prezzi unitari
4.8.3 L’offerta economicamente più vantaggiosa –
adempimenti della commissione
4.9 Il principio di tassatività delle cause di esclusione
dalle gare pubbliche ed il potere di soccorso
4.10 Il principio di buona fede e quello di eterointegrazione
nell’applicazione dei bandi di gara
6
Indice
V – Gli adempimenti preliminari
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
Gli adempimenti preliminari
Il contributo dovuto all’Autorità di Vigilanza
Il Codice unico di progetto – CUP
Il CIG
Il DURC – Documento unico di regolarità contributiva
L’AVCPass Gli oneri per la sicurezza
L’informativa antimafia (tipica e atipica) e la comunicazione antimafia
5.8.1 L’informativa antimafia tipica
5.8.2 L’informativa antimafia atipica
5.8.3 La comunicazione antimafia
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VI – L’aggiudicazione e la stipulazione contrattuale
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9
6.10
L’aggiudicazione
La verifica delle offerte anomale
L’autotutela
La responsabilità precontrattuale e quella da lucro
cessante
6.4.1 La responsabilità precontrattuale
6.4.2 La responsabilità da lucro cessante
L’avviso dei risultati della procedura di affidamento
6.5.1 Dimezzamento termini lavori sotto soglia per
appalti particolari
La cauzione provvisoria e definitiva
I termini per la stipulazione contrattuale
La forma contrattuale
I controlli sui contratti
L’accesso agli atti di gara
VII – Il subappalto e l’avvalimento
7.1
7.2
Il subappalto
L’avvalimento
7
Indice
VIII –La progettazione
8.1 L’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria
8.2 I livelli di progettazione
8.2.1 Il progetto preliminare
8.2.2 Il progetto definitivo
8.2.3 Il progetto esecutivo
8.3 Gli incentivi alla progettazione interna
8.4 I soggetti verificatori e validatori
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174
IX – L’esecuzione del contratto
9.1 Gli aspetti economici dell’esecuzione del contratto
9.2 Le anticipazioni e le variazioni
9.2.1 Le anticipazioni
9.2.2 Le varianti in corso d’opera
9.3 Il prezzo e i pagamenti
9.4 Le vicende successive all’appalto
9.4.1 Gli atti di cessione, di trasformazione e di affitto
aziendale (art. 116 Codice)
9.4.2 La cessione dei crediti derivanti dal contratto
(art. 117 Codice)
9.4.3 L’estensione, la proroga e il rinnovo contrattuale
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X – L’esecuzione dei lavori
10.1 La direzione lavori: il direttore dei lavori e i suoi
ausiliari
10.2 La sospensione e la proroga dei lavori
10.3 Le varianti
10.4 Le contestazioni dei lavori
10.5 La patologia del contratto d’appalto
10.6 Le conseguenze della risoluzione del contratto (artt.
138 e 139 Codice)
10.7 Il subentro nel caso del fallimento dell’esecutore o
risoluzione del contratto (art. 140 Codice)
10.8 Le riserve e gli accordi bonari
10.9 L’arbitrato
10.10 Il collaudo: il collaudatore e la commissione di collaudo
8
Eugenio De Carlo, avvocato, Segretario comunale dal 1996,
attualmente Segretario generale di Enti di Classe I/A, con esperienza
di servizio presso molteplici Enti locali, segretario delle Unioni di
Comuni Montedoro nonché di Crispiano-Massafra-Statte, oltre che
Segretario d’ambito dei Piani sociali di zona e RSU, ha assunto
vari incarichi tra i quali si segnalano quelli di Direttore generale,
di Dirigente nonché di Responsabile di servizio Affari generali e
contenzioso, Servizi sociali, Pubblica Istruzione, Appalti e contratti,
di Presidente di commissioni di gare e di concorsi, di commissioni
di disciplina, di nuclei e organismi interni di valutazione.
È altresì autore di vari statuti comunali nonché di regolamenti
in materia di organizzazione e di funzionamento di organi e
uffici comunali, di accesso agli atti, di tributi, di contabilità, di
procedimento disciplinare, di concorsi e appalti, ecc.
Relatore in convegni su tematiche varie, con particolare riguardo
alle forme associative di gestione dei servizi, nonché docente a
vari corsi d’aggiornamento dei dipendenti comunali.
Ha pubblicato vari testi specialistici con Halley Editrice (Il
contenzioso negli Enti locali: aspetti organizzativi e gestionali; I
siti inquinati: la responsabilità per l’abbandono dei rifiuti; I limiti
di responsabilità della Pubblica Amministrazione nell’accessione
invertita; L’accordo bonario nei lavori pubblici; La Corte dei
Conti: profili di organizzazione, funzionamento e responsabilità;
La contabilità nei lavori pubblici; Manuale per la gestione degli
ordini ai fornitori; Il catasto nella fiscalità locale; Manuale dei
lavori pubblici; I contratti pubblici, I e II edizione; L’Agenda del
Sindaco) nonché numerosi articoli su diverse e prestigiose riviste
di settore, in materia di finanza locale, di appalti e concessioni,
di organi istituzionali, di personale e organizzazione.
9
Introduzione
L’opera, di agevole consultazione, è destinata al servizio di amministratori, dirigenti e dipendenti degli Enti locali al fine di avere un
supporto d’indubbia utilità teorica e pratica nello svolgimento dei
rispettivi compiti, dalla fase della programmazione a quella di esecuzione contrattuale delle opere.
L’esigenza della pubblicazione, infatti, in attesa dell’ennesimo
recepimento delle nuove direttive europee in materia di appalti pubblici, nasce dalla continua innovazione a cui, sia a livello legislativo
che giurisprudenziale, è sottoposta la materia dei lavori pubblici,
rendendo, così, necessario un costante aggiornamento degli operatori del settore rispetto ai tanti importanti temi in evoluzione quali
quelli della legalità, della sicurezza, della gestione degli appalti.
Il testo passa in rassegna in modo dinamico e pratico le varie fasi
dei lavori pubblici (programmazione, aggiudicazione, stipulazione
ed esecuzione), soffermandosi sulle questioni di maggiore interesse
e le questioni più problematiche, così come affrontate e risolte sia
dalla giurisprudenza che dall’AVCP (ora Anac) di cui sono riportati estratti e massime in ordine agli istituti di rilievo nella materia
trattata.
La struttura del testo, nelle parti in cui è articolato, è collegata
alla normativa di riferimento contenuta nel Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 163/2006), nel Regolamento di esecuzione
(D.P.R. n. 207/2010), nel TUEL (D.Lgs. n. 267/2000) e nel TU
espropri (D.P.R. n. 327/2001).
In particolare, il manuale, premessi cenni sulla normativa e
sull’ambito di applicazione, si sofferma, in sequenza, sulla programmazione, nei vari aspetti politici, amministrativi e finanziari,
sulle fonti di finanziamento, pubbliche e private, sullo sportello dei
contratti, sulla SUA e sulle centrali di committenza, sulla RUP e
11
Introduzione
sulle altre figure che caratterizzano ed incidono, sotto vari profili,
il procedimento dei lavori pubblici, sulle procedura e sui criteri di
scelta del contraente, sulle fasi di aggiudicazione, sulla commissione
e sulle sedute di gara, sugli adempimenti preliminari all’affidamento dei contratti, sulle cause di esclusione e sul potere di soccorso,
sulla stipulazione contrattuale, sui controlli, sul subappalto e
sull’avvalimento, sull’autotutela, sull’esecuzione del contratto, sulla
patologia del rapporto, e tanti altri argomenti di specifico interesse
in materia.
Ogni argomento trova i propri riferimenti normativi, giurisprudenziali e alla prassi più significativa, in modo da ben rappresentare
e spiegare gli istituti trattati.
12
I
Normativa, definizioni
e ambito d’applicazione
1.1 La disciplina normativa
La disciplina relativa all’attività contrattuale delle Pubbliche Amministrazioni è contenuta nel Codice dei contratti pubblici relativi
a lavori, servizi e forniture recato dal D.Lgs. 12 marzo 2006, n.
163, che attua le Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
La normativa in materia contrattuale è stata completata con la
pubblicazione del Regolamento D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 di
esecuzione del Codice dei contratti previsto dall’art. 5 D.Lgs. n.
163/2006, che ha sostituito le seguenti fonti normative in materia
di lavori pubblici:
- il D.P.R. n. 554/1999, vale a dire il Regolamento generale di
attuazione della c.d. “Legge Merloni” (Legge n. 109/1994);
- il D.P.R. n. 34/2000, vale a dire il Regolamento di qualificazione
per i lavori pubblici;
- il D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101, in tema di aste elettroniche;
- la Legge 13 agosto 2010, n. 136, Piano straordinario contro
le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa
antimafia (a disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari,
di cui all’art. 3 della Legge n. 136/2010, si completa con l’art.
6 della Legge 17 dicembre 2010, n. 217).
In prospettiva, si attendono significative novità in materia di appalti
pubblici, quanto prima e comunque entro il 2016, in attuazione
delle Direttive UE n. 24/2014 (appalti) e n. 23/2014 (concessioni). La
regola aurea sarà quella della gara pubblica rispetto ai casi, eccezionali, espressamente previsti delle deroghe. Si prevedono, inoltre, la
razionalizzazione e la centralizzazione delle stazioni appaltanti, il
miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti
e delle concessione pubbliche per le imprese, con riduzione degli
D.Lgs. n.
163/2006
Codice dei
contratti
pubblici
D.P.R. n.
207/2010
Regolamento
d’esecuzione

13
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti alle gare, la
revisione delle Soa e del sistema di qualificazione, l’introduzione
di metodi di risoluzione delle controversie alternative al rimedio
giurisdizionale anche per la fase della gara e dell’aggiudicazione,
strumenti finanziari innovativi e incentivi per il project financing
e per la partecipazione dei capitali privati.
ANAC Atto di segnalazione 21 maggio 2014, n. 3
(…) In seno alle direttive Appalti e Utilities emergono, in tutta
evidenza, alcune fondamentali leve strategiche, essenzialmente
riconducibili ai seguenti campi d’azione: maggiore semplificazione;
maggiore incoraggiamento dell’orientamento alla qualità, all’innovazione, ivi compresa l’eco-innovazione; favor per le piccole e medie
imprese (PMI); tutela ambientale, sociale e del lavoro, nell’ottica di
assicurare una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; maggiore
impulso all’aggregazione della domanda, attraverso il potenziamento degli istituti di centralizzazione degli acquisti.
La direttiva Concessioni, dal canto suo, trae la sua ragion d’essere
dalla necessità di superare la mancanza di certezza giuridica nel
settore degli affidamenti delle concessioni che è alla base dei
problemi e degli ostacoli che si frappongono alla realizzazione
di un’effettiva concorrenza nel settore e di condizioni di parità
tra gli operatori economici.
Senza entrare nel dettaglio delle disposizioni contenute nella
direttiva sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, giova
in questa sede evidenziare l’intendimento del legislatore comunitario di disciplinare l’istituto perseguendo le seguenti direttrici:
certezza giuridica, pubblicità e trasparenza, snellezza e flessibilità
procedurale, tutela giuridica. Come si evidenzierà nel prosieguo,
con riferimento ad ognuna delle direttive di nuova emanazione,
è possibile trarre spunti di riflessione sia in ordine al recepimento di alcuni fondamentali istituti, ovvero di alcune modifiche
fondamentali apportate agli istituti preesistenti, sia in ordine al
ruolo strategico che potrà svolgere l’Autorità nel nuovo contesto
delineato dalle direttive de quibus.
Preme rimarcare, in via preliminare, che l’impianto complessivo
delle nuove direttive, anche perché riconosce un ruolo centrale
alle scelte delle amministrazioni aggiudicatrici, costituisce un
approccio alla disciplina degli appalti e delle concessioni di tipo
sostanzialmente diverso dal contesto normativo italiano, nel quale,
mediante una regolamentazione molto puntuale, si è cercato di
limitare la discrezionalità delle stazioni appaltanti, soprattutto in
considerazione del condivisibile obiettivo di prevenire fenomeni
di corruzione o di infiltrazioni criminali.
14
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
Per converso, una regolamentazione molto spinta ha prodotto
forti incentivi al contenzioso, senza ottenere risultati evidenti
in termini di efficacia ed efficienza; in proposito l’Autorità ha
potuto constatare come spesso l’aggiudicazione e l’esecuzione
dei contratti venga rallentata dal contenzioso che origina dal
presunto mancato rispetto di procedure puramente formali che
possono non incidere sugli aspetti sostanziali dell’affidamento, con
conseguente grave danno per la finanza pubblica e per la qualità
dei servizi offerti alla e dalla Pubblica Amministrazione.
La scarsa efficienza che ne deriva per il sistema è testimoniata, tra
l’altro, dai continui interventi che il legislatore si vede costretto
ad effettuare sulla materia; interventi dovuti proprio alla eccessiva regolamentazione prodotta che necessita continuamente di
essere modificata. Le continue modifiche normative, però, minano
ulteriormente l’efficienza del sistema, in quanto, da un lato, la
regolamentazione per via legislativa richiede tempi lunghi – sia
per l’emanazione delle norme primarie che per il recepimento
nella prassi – che potrebbero essere incompatibili con quelli necessari per risolvere i problemi del mercato e dall’altro, in quanto
ciò impone continue modifiche nei comportamenti delle stazioni
appaltanti e degli operatori economici, irrigiditi dal rispetto di
regole per la cui adozione di norma non vengono coinvolti.
È opinione, pertanto, che il recepimento delle direttive possa
costituire un importante punto di svolta nel modo in cui le
Pubbliche Amministrazioni effettuano i propri acquisti. In tal
senso si ritiene opportuno modificare l’attuale quadro normativo, prevedendo che nel recepimento delle direttive il legislatore
si limiti ad individuare gli obiettivi che l’azione amministrativa
deve conseguire, anche in conformità ai principi di cui all’art.
32, comma 1, lett. c), Legge 24 dicembre 2012, n. 234, secondo
cui “gli atti di recepimento di direttive dell’Unione europea non
possono prevedere l’introduzione o il mantenimento di livelli
di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive
stesse, ai sensi dell’articolo 14, commi 24-bis, 24-ter e 24-quater,
della legge 28 novembre 2005, n. 246”.
Omissis
Al di là delle specifiche considerazioni svolte in ordine alle direttrici fondamentali lungo le quali si muovono le nuove direttive
in materia di appalti e di concessione – che si auspica saranno
valorizzate anche in seno all’ordinamento interno –, nell’ottica
di una semplificazione della disciplina di settore, si ritiene di
porre in evidenza soprattutto la necessità di dar vita, in fase di
15
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
recepimento, ad un corpus normativo che rechi una disciplina
snella, essenziale, costituita da poche, chiare e stabili regole, sia
in materia di appalti (ivi compresi i settori speciali) sia in materia di concessioni, attribuendo, nel contempo, un più ampio e
specifico potere di regolazione all’Autorità, nei termini descritti
in premessa.
L’Autorità, infatti, potrebbe essere chiamata a svolgere un ruolo
determinante nella regolazione del mercato dei contratti pubblici, attraverso atti interpretativi delle norme esistenti, in seno ai
quali sarebbero agevolmente individuabili, altresì, le best practices
di settore, in modo tale da essere proiettate sull’intero mercato
attraverso atti di soft regulation opportunamente individuati,
oltre che nelle determinazioni e nei bandi-tipo, in specifiche
comunicazioni interpretative e raccomandazioni, per orientare i
comportamenti dei soggetti regolati.
In tal modo si realizzerebbe l’apprezzabile obiettivo di avere regole
certe e snelle, introdotte dalla norma primaria di recepimento, la
cui attuazione, anziché essere irrigidita dall’applicazione di norme di natura regolamentare (attuative e/o esecutive delle prime),
avverrebbe attraverso l’esercizio di un dinamico potere regolatorio
riconosciuto ad un’autorità amministrativa indipendente.
Da ultimo, per una migliore realizzazione degli obiettivi proposti,
si ritiene che non possa prescindersi da un fattivo coinvolgimento
dell’Autorità nella fase di recepimento delle direttive comunitarie,
attraverso un’auspicata partecipazione attiva ai tavoli che saranno
appositamente costituiti.
L’Autorità, infatti, per la centralità del ruolo svolto nell’ambito
della contrattualistica pubblica è già depositaria di un patrimonio
conoscitivo che ben potrà essere messo a disposizione quale utile
ausilio ai fini delle modifiche di sistema che il recepimento delle
direttive renderà necessarie.
1.2 La definizione di contratti pubblici e l’ambito di applicazione
del Codice dei contratti pubblici
Definizione
I contratti pubblici sono i contratti di appalto o di concessione
aventi per oggetto l’acquisizione di servizi, o di forniture, posti
in essere:
- dalle stazioni appaltanti;
- dagli Enti aggiudicatori;
16
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
- dai soggetti aggiudicatori (le Amministrazioni dello Stato; gli
Enti pubblici territoriali; gli altri Enti pubblici non economici;
gli organismi di diritto pubblico; le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti).
Detti contratti possono riguardare sia i settori “speciali” del
gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali,
sfruttamento di area geografica, come definiti dalla Parte III del
Codice dei contratti, in cui operano le stazioni appaltanti, che i
settori “ordinari”, ossia quei settori diversi da quelli speciali.
Sono a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una stazione appaltante o un Ente aggiudicatore e uno o più operatori economici,
per l’appalto di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di
servizi come definiti dal Codice.
Gli appalti pubblici di lavori sono appalti pubblici aventi per
oggetto l’esecuzione o, congiuntamente, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero, previa acquisizione in sede di offerta
del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l’esecuzione,
relativamente a lavori o opere rientranti nell’Allegato I, oppure,
limitatamente alle ipotesi di cui alla Parte II, Titolo III, Capo IV
del Codice, l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze specificate dalla stazione appaltante o dall’Ente
aggiudicatore, sulla base del progetto preliminare o definitivo
posto a base di gara.
I “lavori” di cui all’Allegato I al Codice comprendono le attività
di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro,
manutenzione di opere, intendendo per “opera” il risultato di un
insieme di lavori, che di per sé esplichi una funzione economica o
tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato di
un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia quelle di presidio
e difesa ambientale e d’ingegneria naturalistica.
Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti
pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese,
le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente
conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali. Nella determina a contrarre le stazioni appaltanti indicano la motivazione
circa la mancata suddivisione dell’appalto in lotti e i criteri di
partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le
piccole e medie imprese.
17
Settori
speciali
e ordinari
Appalti
pubblici
di lavori
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
Contratti
misti
I contratti misti sono quelli aventi per oggetto:
a) lavori e forniture;
b) lavori e servizi;
c) lavori, servizi e forniture;
d) servizi e forniture.
Ai fini dell’individuazione del tipo di appalto, l’oggetto principale del contratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori
assume rilievo superiore al 50%, salvo che, secondo le caratteristiche specifiche dell’appalto, i lavori abbiano carattere meramente
accessorio rispetto ai servizi o alle forniture, che costituiscano
l’oggetto principale del contratto.
L’affidamento di un contratto misto non deve avere come
conseguenza di limitare o escludere l’applicazione delle pertinenti
norme comunitarie relative all’aggiudicazione di lavori, servizi
o forniture, anche se non costituiscono l’oggetto principale del
contratto, ovvero di limitare o distorcere la concorrenza.
AVCP Deliberazione 21 maggio 2014, n. 21
Nei contratti misti di servizi e lavori occorre prevedere, a titolo
di requisiti di partecipazione, sia la dimostrazione della capacità
economico-finanziaria e tecnico-professionale per l’erogazione dei
servizi, in base agli artt. 41 e 42 D.Lgs. 163/2006, sia il possesso
della qualificazione SOA nella categoria e classifica corrispondenti alla natura e all’importo dei lavori da eseguire (cfr. Parere
Avcp n. 62/2008); ciò in quanto, ai sensi dell’art. 15 D.Lgs. n.
163/2006, l’operatore economico che concorre allo affidamento di
un contratto misto deve possedere i requisiti di qualificazione e
capacità prescritti dallo stesso D.Lgs. 163/2006 per ogni singola
prestazione contrattuale, secondo il c.d. principio della combinazione delle differenti discipline, in base al quale, in materia
di qualificazione, l’operatore economico deve essere qualificato
per tutte le prestazioni di lavori, servizi e forniture secondo le
norme previste per ciascuna di tali prestazioni.
Inoltre, deve distinguersi tra:
1) contratti “di rilevanza comunitaria” ossia i contratti pubblici
il cui valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto (Iva) è pari o superiore alle soglie di cui agli artt. 28, 32,
comma 1, lett. e), 91, 99, 196, 215, 235 del Codice, e che non
rientrino nel novero dei contratti esclusi;
2) contratti “sotto soglia” ossia i contratti pubblici il cui valore
stimato al netto dell’Imposta sul valore aggiunto (Iva) è infe-
18
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
riore alle soglie di cui agli articoli predetti e che non rientrino
anch’essi nel novero dei contratti esclusi. Questi ultimi sono
i contratti di cui alla Parte I, Titolo II, del Codice nonché
quelli non espressamente contemplati;
3) contratti “esclusi” dall’ ambito d’applicazione del Codice, i
contratti:
a) aventi per oggetto:
- l’acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri
beni immobili o riguardanti diritti su tali beni; tuttavia,
i contratti di servizi finanziari conclusi anteriormente,
contestualmente o successivamente al contratto di acquisto o di locazione rientrano, a prescindere dalla loro
forma, nel campo di applicazione del Codice,
- l’acquisto, lo sviluppo, la produzione o coproduzione
di programmi destinati alla trasmissione da parte di
emittenti radiotelevisive e appalti concernenti il tempo
di trasmissione;
b) concernenti:
- i servizi d’arbitrato e di conciliazione,
- i servizi finanziari relativi all’emissione, all’acquisto, alla
vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti
finanziari, in particolare le operazioni di approvvigionamento in denaro o capitale delle stazioni appaltanti,
nonché i servizi forniti dalla Banca d’Italia,
- i contratti di lavoro,
- i servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui
risultati appartengono esclusivamente alla stazione appaltante, perché li usi nell’esercizio della sua attività, a
condizione che la prestazione del servizio sia interamente
retribuita da tale Amministrazione.
Il Codice dei contratti pubblici non si applica agli appalti pubblici
aggiudicati da un’Amministrazione aggiudicatrice o da un Ente
aggiudicatore ad un’altra Amministrazione aggiudicatrice o ad
un’associazione o consorzio di Amministrazioni aggiudicatrici,
in base ad un diritto esclusivo di cui esse beneficiano in virtù di
disposizioni legislative, regolamentari o amministrative pubblicate,
purché tali disposizioni siano compatibili con il Trattato.
In ogni caso, secondo l’art. 27, comma 1 D.Lgs. n. 163/2006, anche l’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori,
servizi o forniture, esclusi, in tutto o in parte dall’applicazione del
succitato Codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità,
efficacia, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità nonché
dell’obbligo di far precedere l’affidamento da invito ad almeno 5
concorrenti, se compatibile con l’oggetto del contratto.
19
i – Normativa, definizioni e ambito d’applicazione
Peraltro, anche ai contratti esclusi ed alle relative procedure
di affidamento si applicano le disposizioni sul procedimento
amministrativo di cui alla Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.,
mentre l’attività contrattuale si svolge nel rispetto, altresì, delle
disposizioni stabilite dal Codice Civile.
1.3 Soglie contrattuali
Regolamento (UE) n.
1336/2013
Nuove
soglie
L’art. 28 del Codice stabilisce le soglie contrattuali relative ai
contratti di lavori pubblici, precisando che: «Fatto salvo quanto
previsto per gli appalti di forniture del Ministero della difesa dall’art.
196 del Codice, per i contratti pubblici di rilevanza comunitaria il
valore stimato al netto dell’imposta sul valore aggiunto (Iva) è pari
o superiore alle soglie seguenti: (…) c) 5.278.000 euro per gli appalti
di lavori pubblici e per le concessioni di lavori pubblici».
Dal 1° gennaio 2014 sono in vigore le nuove soglie comunitarie
per gli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi stabilite con il
Regolamento (UE) n. 1336/2013 della Commissione del 13 dicembre
2013 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del
14 dicembre 2013, L 335/17) che modifica le Direttive n. 2004/17/
CE, n. 2004/18/CE e n. 2009/81/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio riguardo alle soglie di applicazione in materia di
procedure di aggiudicazione degli appalti.
Le nuove soglie risultano:
- per i settori ordinari: 5.186.000 euro per gli appalti di lavori
pubblici e per le concessioni di lavori pubblici;
- per i settori speciali: 5.186.000 euro per quanto riguarda gli
appalti di lavori.
Comunicato ANAC del 16 aprile 2015
Indagine sulla corretta applicazione delle regole
riguardanti l’individuazione dell’importo stimato
dell’appalto in relazione alle soglie comunitarie.
(…) Le stazioni appaltanti devono, pertanto, prestare la massima attenzione nelle corretta definizione del proprio fabbisogno in relazione
all’oggetto degli appalti, specialmente nei casi di ripartizione in lotti,
contestuali o successivi, o di ripetizione dell’affidamento nel tempo,
evitando l’artificioso frazionamento delle commesse pubbliche per
non incorrere nella violazione delle suddette disposizioni.
20
II
La programmazione
2.1 La programmazione. Il programma elettorale del Sindaco
Nel nuovo ordinamento delle autonomie locali il Sindaco ha assunto, a partire dalla Legge 25 marzo 1993, n. 81 che ne ha previsto
l’elezione diretta, un ruolo politico e amministrativo centrale,
in quanto titolare di funzioni di direzione e di coordinamento
dell’esecutivo comunale, in un sistema nel quale il medesimo trae
direttamente la propria investitura dal corpo elettorale.
In questo senso, il programma politico-amministrativo da affiggere all’Albo pretorio, come previsto dagli artt. 71, comma 2,
TUEL per i Comuni sino a 15.000 abitanti, e 73, comma 2, TUEL,
per i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, costituisce il documento fondamentale della proposta che il candidato
Sindaco e la sua coalizione politica offrono al proprio elettorato,
illustrando e precisando intenti, azioni e obiettivi da realizzare
nell’arco del mandato elettorale che si concluderà, al termine del
quinquennio, con il c.d. “bilancio di mandato”.
Artt. 71
e 73 TUEL:
piano di
mandato
2.2 La programmazione pluriennale
Il piano di mandato del Sindaco si articola attraverso una programmazione pluriennale che tiene conto della durata del mandato stesso
e si sviluppa e attua mediante progetti, azioni strategiche e obiettivi
contenuti ed esplicitati nel piano esecutivo di gestione (p.e.g.) di cui
all’art. 169 TUEL, piano facoltativo per i Comuni con popolazione
inferiore a 15.000 abitanti e per le Comunità montane.
L’anzidetto piano è definito dalla Giunta sulla base del bilancio
di previsione annuale deliberato dal Consiglio e prima dell’inizio
dell’esercizio e determina gli obiettivi di gestione affidando gli
stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei
servizi.
21
Art. 169
TUEL:
piano
esecutivo
di gestione
ii – La programmazione
2.3 Il programma triennale delle opere pubbliche
Art. 128
D.Lgs. n.
163/2006
Fase fondamentale della contrattualistica pubblica, con riguardo ad ogni settore, compreso quello dei lavori pubblici, a cui il
Legislatore connette un’importanza fondamentale, è quella della
programmazione.
Il programma triennale delle opere pubbliche costituisce l’atto
fondamentale d’individuazione degli obiettivi concreti che gli Organi di governo intendono conseguire e rappresenta lo strumento
di razionalizzazione della spesa pubblica la quale, evidentemente,
presuppone la ricognizione delle risorse finanziarie.
L’attuale norma di riferimento in materia di programmazione
è contenuta nell’art. 128, D.Lgs. n. 163/2006 che, riproducendo
l’art. 14, Legge n. 109/1994 e con gli adattamenti imposti dalle
modifiche normative successivamente intervenute, fissa i principi
e le disposizioni fondamentali in materia.
Giurisprudenza
Per costante giurisprudenza l’approvazione del Programma
Triennale Opere Pubbliche e l’inserimento in esso di un’opera
pubblica non sono atti di natura provvedimentale di per sé lesivi delle posizioni dei privati, così come anche l’approvazione
di un’opera pubblica, ove l’atto rimanga nella sfera gestionale
dell’Amministrazione (T.A.R. Marche, Sez. I, 11 febbraio 2014,
n. 222; T.A.R. Puglia, Bari, 17 ottobre 2010, n. 3401).
La variazione del programma delle opere pubbliche, qualora giustificata dalla sopravvenienza ed autonomia delle fonti di finanziamento relative a nuove opere, non necessita di alcun rinnovo
della pubblicazione (T.A.R. Campania, Sez. I, 11 marzo 2004, n.
2836, con riferimento all’inserimento successivo alla pubblicazione
del programma di un’opera mediante project financing).
Il nuovo principio della competenza finanziaria e i riflessi
sulla programmazione dei lavori pubblici

Il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 ha introdotto disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi
22
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MANUALE
DEI LAVORI PUBBLICI
Aggiornato alla Legge n. 114/2015
e alla più recente giurisprudenza
CONTENUTI
CARATTERISTICHE
Pagine: 216
Prezzo: € 26,00 (IVA assolta dall’editore)
Codice: ISBN 978-88-7589-449-8
Formato: 17X24
Prima edizione: Marzo 2015
L’esigenza della pubblicazione nasce dalla continua innovazione a
cui, in attesa dell’ennesimo recepimento delle nuove direttive
europee in materia di appalti pubblici, sia a livello legislativo che
giurisprudenziale, è sottoposta la materia dei lavori pubblici,
rendendo, così, necessario un costante aggiornamento degli
operatori del settore rispetto ai tanti importanti temi in evoluzione
quali quelli della legalità, della sicurezza, della gestione degli
appalti.
Il testo passa in rassegna in modo dinamico e pratico le varie fasi
dei lavori pubblici (programmazione, aggiudicazione, stipulazione
ed esecuzione), soffermandosi sulle questioni di maggiore interesse
e le questioni più problematiche.
L’opera, di agevole consultazione, è destinata al servizio di
amministratori, dirigenti e dipendenti degli Enti locali al fine di
avere un supporto d’indubbia utilità teorica e pratica nello
svolgimento dei rispettivi compiti, dalla fase della programmazione
a quella di esecuzione contrattuale delle opere.
Disponibilità: Marzo 2015
Autore: Eugenio De Carlo
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