Stella-Quattro anni di CUN-Cap.3 - Conferenza dei Presidi delle

Il testo riportato qui di seguito costituisce la bozza, non ancora definitiva, del capitolo 3, del volume
“Quattro anni di CUN per l’Università – 2007-2010”, attualmente in corso di pubblicazione.
Il capitolo, dopo una introduzione sul Processo di Bologna, illustra efficacemente le linee generali
dell’impostazione che il CUN ha assunto in materia di didattica e fornisce una guida ragionata ai
principali pareri resi e mozioni approvate nel quadriennio 2007-2010, a seguito del lavoro istruttorio
ed elaborazione della Commissione II: didattica.
CAPITOLO 3
L’azione del Consiglio Universitario Nazionale per la qualità, la razionalizzazione e la
trasparenza dell’offerta formativa
di Andrea Stella
1. Introduzione
1.1. Il quadro normativo
1.2. I problemi emersi nell’attuazione
1.3. Il Decreto Ministeriale 270/04
2. La razionalizzazione qualitativa dell’offerta formativa
2.1. Autonomia, responsabilità e valutazione nell’Area Europea della Formazione
Superiore
2.2. Le linee guida per la predisposizione degli ordinamenti e i criteri per la loro
valutazione
2.3. La dinamica dell’offerta didattica nella transizione dal vecchio al nuovo ordinamento
2.4. Requisiti di trasparenza
2.5. Modifiche di singole classi o istituzione di nuove classi
2.6. Formazione iniziale degli insegnati
2.7. Equiparazioni dei titoli di studio ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi
3. Obiettivi di qualità e armonizzazione europea nei pareri sulla formazione superiore
3.1. Autonomia e valutazione
3.2. Apprendimento permanente, e-learning e Università Telematiche
3.3. Ammissione a riconoscimento di titoli rilasciati da istituti universitari esteri
3.4. Linee generali d’indirizzo della Programmazione dell’Università per il Triennio
2010-2012
3.5. Esami di abilitazione allo svolgimento della professione
3.6. Il Dottorato di ricerca come terzo livello della formazione superiore
3.7. Quadro Italiano dei Titoli (Italian Qualification Framework)
4. Conclusioni
1
1.
Introduzione
1.1.
Il quadro normativo
Nel quadriennio 2007-2010 il CUN si è trovato a operare in un contesto particolarmente
complesso, dovendo affrontare, in materia di didattica e di formazione superiore, le problematiche
poste da un processo di riforma in continua evoluzione, caratterizzato dai frequenti mutamenti di
indirizzo imposti dai governi che si sono avvicendati.
Perciò, per comprendere il quadro complessivo di riferimento nel quale ci si è trovati ad
operare, è necessario ripercorrere brevemente le tappe del processo di riforma, tuttora in atto, e
richiamare le motivazioni di fondo che ne stanno alla base.
Fin dagli ultimi anni del secolo scorso appariva evidente l’esigenza di una riforma didattica che
affrontasse con decisione i problemi della scarsa produttività del sistema: segni evidenti della non
più sostenibile inefficienza erano rappresentati dall’altissima dispersione (solo il 30% di chi
iniziava un percorso di laurea lo concludeva) e dall’eccessivo tempo necessario per conseguire la
laurea, che nella media tendeva ormai a sfiorare il doppio della durata legale dei corsi. Andava
sviluppandosi la convinzione che, anche in materia di didattica, la riforma dovesse avere come
strumento fondamentale un forte sviluppo dell’autonomia delle Università, già peraltro avviata con
il riconoscimento agli Atenei dell’autonomia statutaria e finanziaria. Nella Legge Bassanini bis1
venivano perciò inserite norme che, dando finalmente attuazione a quanto stabilito all’Art. 33 della
Carta costituzionale2, affidavano agli Atenei la disciplina degli ordinamenti didattici, mentre a
successivi Decreti Ministeriali era demandato il solo compito di definirne il quadro di riferimento
attraverso criteri generali. Fino ad allora i corsi di studio delle università dovevano conformarsi a
ordinamenti didattici nazionali, che definivano le attività formative in rigide tabelle, emanate ai
sensi della Legge 19 novembre 1990, n. 341, allora vigente3.
Un collegamento con l’Europa era ritenuto necessario sia per l’indubbio valore di una
impostazione condivisa in sede europea, sia perché si riteneva che esso avrebbe facilitato il
superamento di resistenze e autoreferenzialità interne. Per tale motivo l’Italia promuove nel 1998,
alla Sorbona di Parigi4, un’intesa con i Ministri per l’Università di Francia, Germania e Gran
Bretagna; essa prevede l’armonizzazione dell’architettura dei sistemi di istruzione superiore in
Europa attraverso un sistema fondato su due cicli principali, dei quali già il primo porti a un titolo
spendibile nel mercato del lavoro europeo. Sono alcuni degli elementi fondamentali ripresi, l’anno
successivo, nella Dichiarazione che dà inizio al processo di Bologna5.
I Criteri generali entro cui gli ordinamenti delle università devono collocarsi vengono
definiti tramite il Decreto Ministeriale 5096. Esso adotta integralmente le indicazioni europee,
1
Legge 15 maggio 1997, n. 127 - Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo.
2
Costituzione della Repubblica Italiana, Art. 33 - Omissis…. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie,
hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.
3
Legge 19 novembre 1990, n. 341 - Riforma degli ordinamenti didattici universitari.
4
Sorbonne Joint Declaration - Joint Declaration on the harmonisation of the architecture of the European Higher
Education System, by the four Ministers in charge for France, Germany, Italy and the United Kingdom - Paris, the
Sorbonne, May 25, 1998.
5
Joint Declaration by the European Ministers of Education - The European Higher Education Area – The Bologna
Declaration – Bologna, 9 June 1999.
6
DM 3 novembre 1999, n. 509 - Regolamento in materia di autonomia didattica degli atenei.
2
articola i titoli su due livelli (Laurea e Laurea specialistica) e prevede che le Università disciplinino
i propri corsi di studio operando, con ampi margini di flessibilità, entro Classi determinate in sede
nazionale. Alla loro definizione si perviene poi nel 2000, con appositi provvedimenti che
individuano per ogni Classe di Laurea e di Laurea specialistica, gli obiettivi formativi qualificanti e
le attività formative indispensabili 7. Lauree specialistiche a ciclo unico, di 5 o 6 anni, anziché
percorsi a due livelli, sono previste per i soli Corsi che conducono alle professioni regolamentate
dalla Commissione Europea (medico, veterinario, odontoiatra, farmacista, architetto/ingegnere
edile).
L’edificio degli ordinamenti didattici viene costruito assumendo quali mattoni le attività
formative misurate non più nei termini delle tradizionali annualità o semestralità, ma attraverso i
Crediti Formativi Universitari (CFU)8, introdotti secondo il sistema ECTS (European Credit
Transfer System), e posti quale unità di misura dell’impegno complessivo dello studente. Ciò non
solo diminuisce la rigidità nella organizzazione dei curricula e favorisce la mobilità internazionale,
ma corrisponde alla scelta, compiuta ormai da tutta la cultura pedagogica internazionale, di
concentrare l’attenzione sullo studente e sull’apprendimento anziché sul docente e
sull’insegnamento.
Anche i due livelli di titoli vengono definiti in termini di Crediti, rispettivamente 180 e 300,
che studenti a tempo pieno in possesso di adeguate conoscenze iniziali, sono normalmente in grado
di conseguire in tre e cinque anni complessivi. L’articolazione della Laurea specialistica su 300
CFU, comprensivi di quelli conseguiti in una Laurea, intende garantire l’obiettivo finale, cioè il
complesso delle conoscenze e competenze acquisite. La stessa Laurea specialistica può essere
conseguita partendo da lauree diverse, differenziando il percorso successivo indispensabile tramite
curricula che abbiano carattere complementare rispetto a quello già precedentemente seguito.
Le Classi di Corsi di Studio rappresentano la risposta al problema della compatibilità tra
valore legale del titolo, riconosciuto sull’intero territorio nazionale, e autonomia didattica della
singola università. Ogni Classe fissa le condizioni minime, in termini di obiettivi e attività
formative, che gli Atenei devono rispettare nella definizione degli Ordinamenti didattici dei propri
Corsi di studio; soddisfatti tali requisiti, tutti i Corsi di una data Classe hanno il medesimo valore
legale.
Circa le attività formative, le prescrizioni di ogni Classe riguardano non più dei due terzi dei
Crediti. Esse vengono peraltro redatte, per ciò che concerne gli insegnamenti “disciplinari”,
vincolando i Crediti non a singoli Settori Scientifico-Disciplinari (SSD), bensì a ambiti contenenti
una pluralità di settori: le università possono scegliere poi, all’interno di ogni ambito, quali SSD
inserire nel proprio Ordinamento, e con quale peso in Crediti. Gli ambiti sono raggruppati in tre
tipologie: insegnamenti di base, caratterizzanti, affini o integrativi. È prescritto un numero minimo
di CFU che gli Ordinamenti didattici devono destinare ad ognuna di queste tipologie, così come alle
attività non costituite da insegnamenti accademici (es. stages).
1.2.
I problemi emersi nell’attuazione
L’attuazione della riforma ha evidenziato limiti e difetti, la cui individuazione ha reso
necessari nuovi interventi correttivi negli anni successivi.
7
La riforma fa riferimento, sistematicamente, a “attività formative”, in quanto gli interventi didattici possono
comprendere seminari, laboratori, stages professionalizzanti; gli insegnamenti “accademici” rappresentano una tra tali
tipologie, non l’unica.
8
60 CFU rappresentano l’onere di studio per un anno di lavoro di uno studente impegnato a tempo pieno e con adeguate
basi di partenza.
3
L’impostazione delle Lauree ha risentito del fatto che il decreto di definizione delle loro
Classi9 è stato emanato prima di quello relativo alle Lauree Specialistiche10 rendendo impossibile
una progettazione contestuale delle lauree e delle lauree specialistiche. Ciò ha spesso indotto a
compattare in tre anni tutte le attività formative prima previste in quattro o cinque. Inoltre, la
necessaria attenzione alla occupabilità (la employability indicata nella Dichiarazione di Bologna) ha
indotto talora, con erronea interpretazione, a una impostazione specificamente professionalizzante
in tempi troppo anticipati e in termini troppo riduttivi. Si è per lo più proceduto ad una drastica
riduzione dei contenuti metodologici di base nella Laurea, nell’ipotesi (rivelatasi poi impraticabile)
che tali contenuti formativi sarebbero stati approfonditi nel corso della Laurea specialistica.
L’attuazione di uno degli obiettivi fondamentali della riforma, la flessibilità dei curricula, ha
incontrato forti ostacoli. Anche se nell’ordinamento di ogni Corso la determinazione dei CFU
assegnati alle attività formative era del tutto libera per un terzo del totale, mentre per due terzi vi
erano da compiere scelte all’interno di ambiti, si è prevalentemente affermata un’impostazione della
riforma secondo la quale i due cicli sono concepiti come due percorsi fortemente concatenati tra loro e
in rigida continuità, anziché come segmenti formativi sostanzialmente svincolati e indipendenti l’uno
dall’altro. Tale impostazione deriva anche dalla scarsa convinzione con la quale è stata accolta la
nuova Laurea e la modesta considerazione riservata al suo valore formativo da parte del mondo
accademico, al quale va certamente addossata una buona parte della responsabilità degli evidenti
errori commessi nella progettazione dei corsi di studio, in sede di prima applicazione del DM 509.
Senza ulteriormente approfondire le motivazioni che hanno condotto a progettare i corsi nel
modo descritto, si deve constatare che l’impostazione data, secondo la quale ad ogni corso di primo
ciclo corrisponde un ben definito corso di secondo ciclo, ha tra l’altro ostacolato pesantemente
la mobilità degli studenti e condotto gli Atenei ad un marcato provincialismo. Sarebbe stato certamente
più opportuno progettare e attivare un minore numero di corsi di primo ciclo e, se necessario,
differenziare la formazione a livello di Laurea specialistica, senza introdurre criteri di ammissione
rigidamente vincolati ed offrendo anzi varie e articolate possibilità di scelta, facilitando e incentivando
la mobilità all’interno dell’Ateneo e tra Atenei diversi.
1.3.
Il Decreto Ministeriale 270/04
Per correggere le criticità emerse nella prima attuazione della riforma, i Criteri generali
definiti nel DM 509 vengono parzialmente rivisti tramite il nuovo DM 27011, fortemente voluto dal
Ministro Letizia Moratti. Oltre a voler porre rimedio alle più evidenti criticità, il motivo ispiratore
della revisione, esplicitamente dichiarato dal Ministro, stava anche nella scelta di garantire agli Atenei
la possibilità di istituire i propri ordinamenti con flessibilità e autonomia maggiore rispetto a quanto
consentito dal DM 509. A tale fine vengono introdotte numerose novità, tra le quali le più rilevanti
sono:
• pur rimanendo obbligatoria l’attribuzione di un adeguato numero di crediti alle Attività
formative affini o integrative e alle altre attività formative, la loro determinazione viene
affidata agli Atenei;
• viene posta una separazione netta tra Laurea e Laurea Magistrale; il percorso formativo
della Laurea Magistrale è ora formulato su 120 CFU e non più su 300 CFU, determinando
percorsi formativi ben disgiunti, articolati e differenziati tra primo e secondo livello, e
consentendo perciò una maggiore mobilità all’interno di uno stesso Ateneo e tra Atenei;
9
DM 4 agosto 2000 - Determinazione delle classi delle lauree universitarie.
DM 28 novembre 2000 - Determinazione delle classi delle lauree specialistiche.
11
DM 22 ottobre 2004, n. 270 - Modifiche al regolamento recante norme concernenti l'autonomia didattica degli
Atenei, approvato con decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, 3 novembre 1999, n.
509.
10
4
•
•
per la Laurea viene indicato “l’obiettivo di assicurare allo studente un’adeguata
padronanza di metodi e contenuti scientifici generali, anche nel caso in cui sia orientato
all’acquisizione di specifiche conoscenze professionali”, stabilendo così una chiara
gerarchia ed una priorità tra l’esigenza di garantire a tutti una solida formazione di base e
quella di impartire una formazione a carattere professionale;
per l’accesso alla Laurea Magistrale viene stabilito che l’Ateneo prescriva sia requisiti
curriculari, cioè CFU acquisiti nella Laurea, sia modalità di verifica della adeguatezza della
personale preparazione.
Tra la pubblicazione del DM 270 e quella dei decreti che definiscono le Classi trascorrono
oltre due anni, durante i quali dall’applicazione del DM 509 emergono nuove e inattese criticità;
inoltre con lo svilupparsi del Processo di Bologna vengono definiti nuovi importanti elementi. Al
momento della ridefinizione delle Classi dei corsi di Laurea12 e di Laurea magistrale13, ai sensi del
DM 270, vengono pertanto introdotti ulteriori elementi finalizzati non solo al superamento delle
insufficienze riscontrate, ma anche a un pieno recepimento delle indicazioni provenienti dagli
sviluppi del Processo di Bologna.
Il complesso dei provvedimenti adottati comporta in ogni caso un’impostazione dei corsi di
studio per molti aspetti marcatamente diversa rispetto a quella dei corsi progettati ai sensi del DM
509. L’innovazione probabilmente più rilevante sta nel fatto che gli accordi europei sulla
Formazione Superiore, nell’ambito del Processo dì Bologna, impegnano a definire gli ordinamenti
didattici in termini di apprendimento dello studente, e non più di insegnamento del docente; le
conoscenze e le abilità da acquisire dovranno essere individuate attraverso i cinque Descrittori di
Dublino concordati in sede europea:
• conoscenza e capacità di comprensione (knowledge and understanding);
• capacità di applicare conoscenza e comprensione (applying knowledge and understanding);
• autonomia di giudizio (making judgements);
• abilità comunicative (communication skills);
• capacità di apprendimento (learning skills).
In sede di progettazione dei propri corsi di studio gli Atenei sono tenuti a prevedere tutte le
attività formative e gli strumenti necessari a garantire e a verificare che gli studenti abbiano
acquisito le conoscenze e le abilità dichiarate. Si tratta di una innovazione di grande impatto, una
sorta di rivoluzione copernicana che, ponendo lo studente al centro del processo formativo,
capovolge il modo stesso di organizzare la didattica dei corsi di studio ed enfatizza l’importanza dei
metodi di verifica dell’apprendimento degli studenti. Altre indicazioni rilevanti sono le seguenti:
• si consente l'istituzione di Corsi “interclasse”, qualora essi soddisfino i requisiti di due
diverse Classi; si prende così atto del fatto che le Classi non sono compartimentazioni rigide
e non comunicanti e che vi sono casi in cui determinati obiettivi formativi, trasversali a più
Classi, possono essere meglio raggiunti collocando un ordinamento in posizione bilanciata
tra esse, anziché in una sola;
• si dispone che per attivare un Corso di studio debba essere garantita la copertura di almeno
metà dei CFU tramite docenti di ruolo nell'Ateneo: ciò evita l’attivazione di Corsi per i quali
manchino adeguate competenze nell’Ateneo che lo eroga;
• viene limitato, a 20 per la Laurea e a 12 per la Laurea magistrale, il numero di esami o
prove finali di valutazione. Con ciò vengono evitati non solo una pluralità di prove troppo
pesanti per lo studente, ma anche l'eccessiva frammentazione degli insegnamenti;
12
13
DM 16 marzo 2007 (S.O. alla G.U. n. 155 - 6 luglio 2007) - Disciplina delle classi dei corsi di laurea.
DM 16 marzo 2007 (S.O. alla G.U. n. 157 - 9 luglio 2007) - Disciplina delle classi dei corsi di laurea magistrale.
5
•
•
viene previsto che il riconoscimento di eventuali precedenti attività non accademiche debba
essere certificato individualmente e non superare un terzo dei CFU previsti per il Corso di
studio; si intende così porre un freno ad un uso troppo disinvolto della norma, che aveva
portato all'attribuzione di CFU in relazione alla mera appartenenza a determinate categorie,
senza alcuna verifica delle reali competenze individualmente acquisite;
per la Laurea magistrale, viene indicata la possibilità di una pluralità di curricula,
differenziati in ragione delle competenze precedentemente acquisite. Con ciò, si tende a
favorire l'accesso da Lauree diverse, evitando una filiera obbligata tra Laurea e Laurea
magistrale.
Attraverso una fattiva collaborazione tra Ministero, CUN, CRUI, Interconferenza
(Coordinamento delle Conferenze dei Presidi di Facoltà) e CINECA veniva quindi completamente
riveduta la Banca dati RAD, nella quale gli Atenei inseriscono i propri Ordinamenti Didattici, non
solo per adeguarla alle nuove norme, ma anche con l’obiettivo di guidare e aiutare gli Atenei a
progettare in maniera corretta e trasparente i propri corsi di studio.
2.
La razionalizzazione qualitativa dell’offerta formativa
2.1.
Autonomia, responsabilità e valutazione nell’Area Europea della Formazione Superiore
Quella sopra descritta è la situazione normativa nella quale il CUN, insediato all’inizio del
2007 nella sua rinnovata composizione ai sensi della nuova Legge di riordino14, si è trovato ad
operare in materia di didattica.
Inizialmente si è dovuto esaminare attentamente il nuovo quadro normativo, ancora in via di
definizione, e si sono individuati i principi fondanti del processo in atto. In particolare si è preso atto
che l’intera normativa poneva a proprio fondamento i principi di autonomia e di responsabilità degli
Atenei; al tempo stesso si è tuttavia sviluppata la convinzione, ampiamente condivisa, che tali
principi possano trovare piena applicazione esclusivamente in presenza di un sistema di Garanzia
della Qualità, capace di svolgere una sistematica azione di valutazione ex-post delle scelte operate e
dei risultati conseguiti.
È stato quindi analizzato il processo di progressiva trasformazione del sistema della
formazione superiore italiana e si è chiarito che esso si sta realizzando nel contesto dell’Area Europea
della Formazione Superiore (European Higher Education Area - EHEA), nell’ambito di un processo
avviato con la Dichiarazione della Sorbona e con la Dichiarazione di Bologna. Si tratta di un
processo di ampio orizzonte, che gioca un ruolo indispensabile e decisivo per la realizzazione di
quell’economia della conoscenza, i cui principali obiettivi sono definiti nelle conclusioni del
Consiglio d’Europa tenuto a Lisbona nel 2000: to become the most competitive and dynamic
knowledge-based economy in the world, capable of sustainable economic growth with more and
better jobs and greater social cohesion.
Coerentemente con tali obiettivi il processo di Bologna si propone di far crescere il livello
della formazione europea, in termini qualitativi e quantitativi, attraverso uno sforzo di
armonizzazione e di riconoscimento reciproco dei percorsi formativi, valorizzando al tempo stesso la
ricchezza dell’Europa e la grande varietà delle esperienze che vi si sono prodotte come patrimonio
comune. In accordo con tale impostazione il processo si arricchisce anno dopo anno di nuovi obiettivi
miranti ad elevare il livello qualitativo della formazione superiore e della ricerca, come emerge con
chiarezza nelle conclusioni sottoscritte dai Ministri degli Stati Membri dell’Unione Europea
responsabili della Formazione Superiore al temine delle conferenze biennali che si sono svolte a
14
Legge 16 gennaio 2006, n.18 - Riordino del Consiglio universitario nazionale.
6
Praga (2001), Berlino (2003), Bergen (2005), Londra (2007) e Budapest/Vienna (2009).
Il Processo di Bologna va oltre ai confini dell’Europa, proponendosi anche l’obiettivo di
rendere il Sistema Europeo della Formazione Superiore come modello attraente anche per paesi terzi
non appartenenti all’Unione ed in particolare per i grandi paesi emergenti, come Cina e India.
Vi è dunque la convinzione che l’Università italiana, per poter svolgere compiutamente il
proprio ruolo in tale contesto internazionale fortemente dinamico, deve avere le capacità di autoaggiornarsi e auto-correggersi con continuità, flessibilità ed efficienza, in base alle esigenze che
cambiano giorno dopo giorno, ma deve anche essere posta nelle condizioni di poterlo fare in un
quadro legislativo e normativo che non ne ostacoli le potenzialità.
Il quadro complessivo di riferimento e gli obiettivi di sistema sopra descritti sono stati
costantemente assunti dal CUN a fondamento della propria azione, e hanno trovato coerente
declinazione nei pareri e nelle mozioni.
2.2.
Le linee guida per la predisposizione degli ordinamenti e i criteri per la loro valutazione
Il CUN è stato chiamato ad esaminare, nel giro di tre anni, tutti gli ordinamenti didattici dei
corsi di studio che gli Atenei italiani hanno istituito sulla base del DM 270. Si è trattato di un
compito di grande importanza e grande responsabilità che ha offerto un’occasione unica per
comprendere come gli Atenei hanno inteso applicare il DM 270, i Decreti 16 marzo 2007 sulle
Classi, e i successivi DM 26 luglio 2007, n. 386 15 e DM 31 ottobre 2007 n. 54416, per correggere le
criticità individuate nell’applicazione del DM 509. Il CUN ha interpretato il proprio ruolo
rendendosi parte attiva del processo di revisione degli ordinamenti didattici per dare un contributo
importante alla sua realizzazione; a tale scopo, nel rispetto dell’autonomia che la legge
riconosce agli Atenei, si è ritenuto di non doversi limitare alla mera verifica del rispetto formale
dei limiti numerici stabiliti dalla norma, ma di dover entrare nel merito degli ordinamenti
proposti, esaminandoli sotto il profilo della qualità più che della quantità e valutando sia la
coerenza interna di ciascuno di essi sia quella del loro inquadramento nel complesso del
Sistema Universitario Nazionale. Non si è inteso svolgere una funzione di mero controllo formale,
ma piuttosto costituire un punto di riferimento per aiutare gli Atenei a migliorare e rendere più
trasparente la propria offerta formativa, fornendo circostanziati suggerimenti alla luce di una
visione complessiva più generale derivante da un punto di osservazione privilegiato.
In linea con gli indirizzi generali sopra esposti, il CUN ha innanzi tutto predisposto e diffuso
un documento nel quale sono stabiliti i criteri ai quali si sarebbe attenuto per garantire una
valutazione omogenea degli ordinamenti didattici17. Si è voluto in tal modo rendere omogenei e
condivisi i criteri di valutazione degli ordinamenti didattici all’interno del CUN, formulare pareri
coerenti con quanto previsto dalla normativa nella direzione del processo di Bologna e fornire agli
Atenei non solo informazioni su come gli ordinamenti da loro proposti sarebbero stati esaminati, ma
anche linee guida utili alla loro progettazione.
Tale azione è stata sviluppata anche per condividere con gli Atenei i più recenti indirizzi
previsti dalla normativa e in particolare dal DM 386, che rinvia al CUN il compito di entrare nel
merito in tutti i casi in cui all’Ateneo viene richiesto di motivare una propria scelta, e il DM 544,
15
DM 26 luglio 2007, n. 386 - Linee guida per la progettazione dei nuovi ordinamenti didattici dei corsi di laurea e di
laurea magistrale.
16
DM 31 ottobre 2007. n. 544 - Definizione dei requisiti dei corsi di laurea e di laurea magistrale afferenti alle classi
ridefinite con i DDMM 16 marzo 2007, delle condizioni e criteri per il loro inserimento nella Banca dati dell'offerta
formativa e dei requisiti qualificanti per i corsi di studio attivati sia per le classi di cui al DM 3 novembre 1999, n. 509
e sia per le classi di cui al DM 22 ottobre 2004, n. 270.
17
Documento di lavoro CUN - Criteri per una valutazione omogenea degli ordinamenti didattici dei corsi di studio
formulati ai sensi del decreto ministeriale 22 ottobre 2004 n. 270 - Roma 14 novembre 2007.
7
che definisce i requisiti necessari per l’attivazione dei corsi di studio.
Il CUN ha incontrato serie difficoltà nell’esame degli ordinamenti dei corsi di studio in
giurisprudenza. Il DM 270 aveva esteso la possibilità di istituire corsi di Laurea Magistrale a ciclo
unico, in aggiunta a quelli regolati da normative dell'Unione Europea, anche per i corsi di studio
finalizzati all'accesso alle professioni legali. Tale possibilità aveva quindi imboccato una corsia
preferenziale e trovato rapida attuazione con il DM 25 novembre 2005, nel quale era stata definita
la Classe del corso di laurea magistrale in giurisprudenza LMG-0118, con largo anticipo rispetto
alla pubblicazione dei decreti relativi alle altre classi e con una articolazione largamente difforme
rispetto ad esse; di conseguenza anche la banca dati RAD nella quale venivano immessi gli
ordinamenti dei corsi LMG-01 presentava necessariamente una struttura ancora poco evoluta, molto
difforme rispetto a quella di tutte le altre Classi e largamente inadeguata a fornire le informazioni
necessarie per una accurata valutazione. Per tale motivo il CUN ha dovuto frequentemente rinviare
gli ordinamenti agli Atenei con richiesta di integrazioni e chiarimenti ma ha anche formulato al
Ministro una proposta/richiesta di adeguamento del relativo decreto a quanto disposto in date
successive per le altre classi19.
Nel corso degli anni in sede d’esame degli ordinamenti si sono manifestati numerosi
problemi, che hanno richiesto il progressivo affinamento dei criteri di valutazione e
l’aggiornamento delle linee guida rivolte agli Atenei. Sono state così affrontate numerose
problematiche legate ai corsi di studio interclasse, ai corsi di studio impartiti in convenzione con
altri Atenei italiani o esteri, alla denominazione dei corsi impartiti in lingua inglese e alle richieste
di correggere errori materiali di ordinamenti già entrati nell’iter di esame o già approvati.
Il CUN è stato chiamato anche a esprimere il parere sui Regolamenti didattici di ateneo che
tutte le Università hanno provveduto ad adeguare sulla base di quanto previsto dalla norma20. Infatti
gli ordinamenti didattici dei corsi di studio sono allegati al Regolamento didattico di ateneo, del
quale costituiscono parte integrante.
2.3.
La dinamica dell’offerta didattica nella transizione dal vecchio al nuovo ordinamento
Conformemente a quanto previsto dalla normativa vigente il CUN è stato chiamato a
concludere l’esame e l’eventuale riesame di tutti gli Ordinamenti didattici dei corsi di studio e dei
Regolamenti didattici di ateneo in un intervallo di tempo che va dal 1 febbraio al 30 aprile di
ciascun anno. In considerazione dei tempi assai stretti, si è operato in modo da fornire agli Atenei
pareri analitici e motivati e chiare richieste e indicazioni, in modo da consentire un facile e rapido
adeguamento. Nella maggior parte dei casi i corsi di studio non sono stati approvati in prima istanza
ed hanno dovuto essere riesaminati, talora anche più di una volta, dopo adeguamento o
riformulazione, come si può facilmente desumere dalla Tabella 1. Si può anche osservare che il
CUN, nel triennio 2008-2010, che ha visto la transizione dal DM 509/99, ha esaminato oltre 10.000
ordinamenti relativi al DM 270. La transizione è stata ora completata e con l’anno accademico
2010/11 potranno essere attivati esclusivamente corsi di studio DM 270. La maggior parte degli
ordinamenti approvati deriva da adeguamenti o trasformazioni di ordinamenti già precedentemente
approvati, cosicché nella banca dati del CINECA sono oggi presenti ordinamenti in numero
ampiamente inferiore a 10.000.
18
DM 25 novembre 2005 (GU del 17 dicembre 2005 n. 293) - Definizione della classe del corso di laurea magistrale in
giurisprudenza. – Si osservi la singolare e anomala denominazione della Classe, che lascia intendere che all’interno
della Classe possa trovare collocazione un unico Corso di Laurea Magistrale.
19
Parere CUN: Adeguamento classe LMG/01 al D.M. 270/04 - Adunanza del 28.1.2009.
20
DM 22 ottobre 2004, n. 270 - Art. 11, DDMM 16 marzo 2007 sulle Classi dei corsi di studio, e DM 31 ottobre 2007,
n. 544 - Art. 8.
8
Tabella 1 - Ordinamenti didattici di corsi di studio DM270/04 sottoposti all’esame dal CUN - Anni 2007-2010
di cui
di cui
di cui
di cui
corsi totali
nuove proposte adeguamenti riformulazioni modifiche di da adeguare da riformulare esaminati dal
corsi approvati
CUN
ANNO
approvati
2007
7
7
0
0
0
0
0
7
2008
1.797
103
1.662
31
1
1.699
70
3.566
2009
2.242
194
1.657
87
220
1.700
102
3.960
2010
1.605
86
1.237
39
243
1.344
58
3.007
Nella transizione dall’ordinamento didattico in vigore prima della riforma avviata con il DM
509 e proseguita poi con l’emanazione del DM 270, si è verificata una prolungata fase transitoria, di
non immediata lettura e interpretazione per la contemporanea e costante coesistenza di almeno due
diversi ordinamenti didattici. Gli atenei infatti hanno avviato i propri corsi di Laurea ai sensi del
DM 509 nell’anno accademico 2000/01, iniziando ad attivare di norma il solo primo anno di
ciascun corso e proseguendo ad attivare progressivamente gli anni successivi, con contestuale e
progressiva disattivazione dei corsi dell’ordinamento precedente. Tale attivazione/disattivazione
progressiva è stata di fatto resa necessaria dalla norma che impone agli atenei l’obbligo di garantire
agli studenti il completamento del percorso formativo da loro iniziato. Con tale meccanismo i corsi
di Laurea specialistica sono stati attivati tre anni dopo i corsi di Laurea, quando i primi studenti
iniziavano a conseguire il titolo di primo livello al temine dei rispettivi corsi.
Per valutare correttamente la dinamica in atto non è corretto confrontare il numero totale dei
Corsi di Laurea attivi prima della riforma con il numero dei Corsi di studio attivati a valle di essa,
dato che il loro numero complessivo è la ovvia conseguenza della normativa che ha introdotto i
percorsi formativi articolati su due cicli in luogo dei corsi precedenti, articolati tutti su percorsi a
ciclo unico.
Per un’efficace valutazione è piuttosto necessario comparare il numero dei corsi di studio
attivi prima della riforma (che ammontavano a 2.44421) con quelli di nuovo ordinamento aperti alle
immatricolazioni pure (cioè i corsi di 1° livello e i corsi a ciclo unico), dato che soltanto ad essi gli
studenti provenienti dalla scuola possono immatricolarsi22.
I dati riportati in Tabella 2 mostrano che a partire dall’anno accademico 2000/01 vi è stata
una progressiva crescita, che ha portato a 3.103 i corsi aperti alle immatricolazioni pure nell’anno
accademico 2007/08, ultimo anno di attivazione di soli corsi DM 509. Viceversa a partire dall’anno
accademico 2008/09, con l’inizio dell’attivazione dei corsi DM 270/04, si osserva una inversione di
tendenza con una costante diminuzione del numero dei corsi di studio, ridottisi a 2.651 nell’anno
accademico 2009/10. Con il completamento della transizione al DM 270 il trend decrescente è
continuato anche nel 2010/211, portando a 2.501 i corsi aperti alle “immatricolazioni pure” immessi
nella banca dati dell’offerta formativa (OFF-F) istituita presso il CINECA; il numero dei corsi
effettivamente attivati si è poi ulteriormente ridotto tornando ad attestarsi attorno a quello
precedente alla riforma.
Si può anche osservare che pure il numero di corsi di Laurea di secondo ciclo
(specialistica/magistrale) ha subito analoga contrazione e che anche per essi si manifesta un
sostanziale costante ridimensionamento. Tali riduzioni vanno certamente poste anche in relazione al
già citato DM 544, che ha reso più stringenti i requisiti di docenza necessaria per attivare i corsi di
21
Fonte: MIUR, Ufficio di statistica (2010).
Gli studenti immatricolati annualmente a corsi di nuovo ordinamento sono stabilmente in numero superiore a
300.000.
22
9
studio nel passaggio dal DM 509 al DM 27023, oltre che alla contestuale forte contrazione del
numero dei professori in ruolo.
Tabella 2: Evoluzione della numerosità dei corsi attivati (Fonte: MIUR - Ufficio di Statistica)
Anno accademico
Ordinamenti
Tipologia di corsi di studio
in base all’ordinamento
1999/2000
2007/2008
2008/2009
Vecchio
Ordinamento
2009/2010
OFF-F
2010/2011
Nuovo
Ordinamento
Attivi prima del
DM 509/99
Lauree e Diplomi
Attivi in base al
DM 509/99
Attivi in base a
DM 509/99 e
DM 270/04
Attivi in base a
DM 509/99 e
DM 270/04
Attivi in base a
DM 270/04 e
DM 509 (sanitarie)
Corsi aperti alle
immatricolazioni pure
2.444
3.103
2.873
2.651
2.501
Corsi di Laurea di 2° livello
Specialistica/Magistrale
-----
2.416
2.353
2.205
2.097
Corsi Totali
2.444
5.519
5.226
4.856
4.598
È altresì opportuno rilevare che l’offerta formativa di Tabella 2 considera tutti i corsi di
studio, compresi quelli attivati dalle nuove Università statali e non statali, incluse le Università
telematiche istituite a partire dall’anno 2004.
Per quanto riguarda l’incremento del numero di insegnamenti impartiti, cresciuti da circa
120.000 fino a raggiungere nel 2007/08 il numero di 180.000, esso è riconducibile essenzialmente
alla loro frammentazione, dato che si è passati da insegnamenti estesi (o annualità) ad insegnamenti
di tipo semestrale, corrispondenti mediamente a meno di 6 CFU. Anche in questo caso la
progressiva attivazione dei nuovi corsi di Laurea e di Laurea magistrale DM 270 sta producendo
una marcata riduzione del numero degli insegnamenti impartiti, dovendosi drasticamente limitare il
numero degli esami, e quindi anche degli insegnamenti dei corsi di studio, ai sensi dei già citati
Decreti sulle Classi del 16 marzo 2007.
Nel documento Linee Guida del Governo per l’Università, pubblicato il 6 novembre 2008, si
delineano numerosi provvedimenti legislativi che il governo intende adottare sull’Università. In
materia di offerta formativa sono preannunciati nuovi provvedimenti assai restrittivi, fondati su una
analisi della situazione universitaria che punta il dito contro una dichiarata abnorme proliferazione
dell’offerta formativa e degli insegnamenti nonché su una incongrua esplosione delle sedi
decentrate.
Sulle Linee Guida il CUN si è espresso con un parere24 ove si condivide la necessità di un
intervento che si ponga l’obiettivo di perseguire la qualità dell'offerta didattica e l'uso ottimale delle
risorse attraverso la razionalizzazione dei corsi di studio, delle sedi decentrate e degli insegnamenti.
Vi si afferma altresì che, come costantemente ribadito dai Ministri Europei, “la formazione
superiore è un bene pubblico e una pubblica responsabilità”, e compete pertanto al Ministro, nel
rispetto dell’autonomia riconosciuta agli Atenei, l’azione di indirizzo e di vigilanza sull’offerta
formativa, a garanzia della sua qualità. In quest’ottica appare condivisibile l’esigenza che siano
adottati provvedimenti volti alla razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa nella
prospettiva dell’accreditamento dei corsi di studio, dopo averne tuttavia analizzato con grande
attenzione conseguenze ed effetti.
Si potrà produrre una opportuna diminuzione numerica dei corsi di studio, delle sedi e degli
insegnamenti purché tali effetti siano la conseguenza di una vera azione di razionalizzazione, che
23
I corsi attivati ai sensi del DM 270 richiedono 4 docenti per ogni anno di corso attivato in luogo dei 3 richiesti per
quelli attivati ai sensi del DM 509.
24
Parere generale CUN: Linee Guida del Governo per l’Università - Adunanza del 12.02.2009 – Prot 328.
10
non potrà invece essere ottenuta grazie all'adozione di meri vincoli numerici. Alla luce
dell’esperienza degli ultimi anni è emerso infatti che cercare di indirizzare il comportamento degli
atenei soltanto stabilendo provvedimenti di “contenimento” dell’offerta formativa, fondati su
parametri puramente numerici e avulsi da una valutazione di merito, non si garantisce la qualità ed
anzi si spingono gli atenei a comportamenti e scelte che hanno spesso prodotto un rispetto
puramente formale delle regole, hanno generato offerte formative poco trasparenti ed altri effetti
negativi, opposti a quelli che i provvedimenti si proponevano, con grave danno per gli studenti e per
il sistema.
Le analisi sull’Università in materia di didattica e di offerta formativa, anticipate nelle linee
guida del Governo, hanno trovato successivamente traduzione in un documento ministeriale
conosciuto come Nota. n. 16025 e, più recentemente, nel DM 1726 la cui applicazione, imponendo
vincoli sui requisiti necessari per l’attivazione dei corsi di studio assai più restrittivi di quelli
vigenti, avrebbe un impatto molto significativo sull’offerta formativa.
Sulla Nota 160 il CUN ha espresso un articolato parere27. In esso si evidenzia come
l’affermazione di principi condivisibili, come quello dell’autonomia e della responsabilità
universitaria, quali strumenti per garantire efficienza ed efficacia, venga di fatto vanificata da una
impostazione fortemente dirigista e centralista che ne annulla ogni valenza positiva. Gli interventi
indicati, lungi dallo stimolare obiettivi di qualità, appaiono consonanti con un disegno che si
propone il ridimensionamento della formazione superiore per motivi esclusivamente riconducibili
ad esigenze di riduzione della spesa. D’altra parte, se l’obiettivo è quello dichiarato di intervenire al
fine di razionalizzare e qualificare l’offerta formativa, appaiono del tutto immotivate le deroghe
previste per le Università non statali che di tale sistema fanno parte.
Anche le finalità appaiono del tutto generiche, ambigue e poco trasparenti, perché non sono
esplicitati gli obiettivi specifici di sistema, quali l’individuazione del rapporto ottimale
studenti/docenti o del numero di corsi ritenuti idonei a formare gli studenti a livelli adeguati alla
costruzione di una società della conoscenza. Non viene chiarito il rapporto tra i provvedimenti
previsti e il raggiungimento degli obiettivi, né viene valutato adeguatamente il loro impatto sul
complesso sistema universitario. In particolare su punti specifici riguardanti i curricula, l’estensione
minima degli insegnamenti in termini di CFU e la soppressione dei corsi con pochi studenti il CUN
ha sottolineato che:
• i curricula erano già presenti con diverse denominazioni nei corsi di studio dell’ordinamento
previgente al DM 509, ed è quindi improprio equipararli a nuovi corsi di studio, considerarli
alla stregua di un ampliamento mascherato dell’offerta formativa. Inoltre i curricula sono
previsti dalla normativa in vigore come strumento per differenziare i percorsi formativi degli
studenti, anche al fine di favorire l’accesso a diverse Lauree magistrali al termine dei corsi
di primo ciclo28. In questo quadro provvedimenti tesi a limitare l’attivazione di curricula
avrebbero in particolare l’effetto di costringere gli atenei a ridurre il numero dei curricula
orientati a fornire competenze utili per un più immediato accesso al mondo del lavoro o, in
alternativa, a mascherarli con grave danno per la trasparenza dell’offerta formativa;
• stabilire un numero minimo di 6 CFU per insegnamento comporta serie conseguenze e
difficoltà per i corsi di studio erogati in convenzione con atenei esteri, per i quali sia stato
concordato il rilascio del titolo congiunto o del doppio titolo e anche per i corsi di studio in
Architettura e in Ingegneria Edile-Architettura, già approvati dall’Unione Europea; per tutti
25
Nota prot. n. 160 del 04.09.2009 - Ulteriori interventi per la razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa
nella prospettiva dell’accreditamento dei corsi di studio.
26
DM 22 settembre 2010, n. 17 - Requisiti necessari dei corsi di studio.
27
Parere CUN: Ulteriori interventi per la razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa nella prospettiva
dell’accreditamento dei corsi di studio - Nota 4 settembre 2009, Prot. 160 - Adunanza del 05.11.2009 - Prot. n. 1659.
28
DM 270/04, Art 11, comma 7, lettera a) e DM 26 luglio 2007, n. 386, Allegato 1, punto 1.4.2 lettera b).
11
•
tali corsi si renderebbe necessaria una complessa rinegoziazione delle convenzioni e l’avvio
di un nuove richieste di approvazione, dagli esiti imprevedibili;
in ogni caso deve essere valutata negativamente l’ipotesi che i provvedimenti annunciati
vadano a colpire i corsi di studio con pochi studenti in maniera indifferenziata e con
riferimento al solo dato numerico, senza entrare nel merito della loro qualità e della
rilevanza per il sistema paese.
Sussiste in ogni caso una forte preoccupazione in ordine al fatto che l’applicazione integrale
delle norme proposte nella Nota 160 comporterebbe effetti negativi e distorsivi sulla qualità
dell’offerta formativa e sarebbe al tempo stesso in larga misura inefficace ai fini della sua
qualificazione e dell’accreditamento dei corsi di studio.
Innanzitutto si è osservato che essa è stata pubblicata nel mezzo della fase di adeguamento
degli ordinamenti didattici al DM 270, quando è del tutto inopportuno introdurre vincoli che
costringano gli Atenei a riformulare l’intera offerta formativa senza alcuna verifica degli esiti dei
percorsi di riforma fin qui seguiti e senza alcuna considerazione degli effetti di disorientamento per
l’intero sistema e in particolare del disagio per gli studenti.
Il CUN, dopo un preliminare esame degli ordinamenti didattici sottoposti dagli Atenei, pur
avendo constatato un generale miglioramento della qualità e dell’accuratezza con la quale essi sono
stati predisposti, ha anche riscontrato criticità e anomalie, particolarmente evidenti quando gli
ordinamenti esaminati costituiscono modifiche o trasformazioni di ordinamenti già approvati negli
anni precedenti. In particolare si è osservato che sono state talora apportate, senza apparente
motivazione, alcune modifiche quali: replicazione e/o trasferimento tra le attività affini o integrative
dei Settori Scientifico Disciplinari, previsti dai DDMM 16 marzo 2007 tra le attività di base o
caratterizzanti; ampliamento dei CFU attribuiti alle attività affini o integrative e dei relativi
intervalli di crediti; incremento dei CFU a scelta degli studenti; attribuzione di gruppi di affinità
diversi a corsi istituiti nella medesima classe. Tali anomalie sono state interpretate come diretta
conseguenza di provvedimenti ripetutamente annunciati, ai quali alcuni Atenei hanno ritenuto di
doversi adeguare, pur nell’incertezza del quadro di riferimento complessivo.
Si è venuta così a determinare una situazione paradossale dato che molti ordinamenti,
esplicitamente o implicitamente modificati per far fronte alla Nota 160, presentavano chiare
incoerenze e minore trasparenza, confermando tutti i timori per la sua inefficacia e palesando al
tempo stesso le conseguenze negative sulla qualità del sistema formativo universitario che
deriverebbero dall’applicazione di tali norme.
La maggiore indeterminatezza che ne deriva sugli ordinamenti così formulati ha comportato
anche una oggettiva difficoltà nella loro valutazione e generato una perdita della trasparenza, nei
confronti degli studenti; il CUN ha pertanto ritenuto necessario richiamare l’attenzione
sull'inopportunità che gli Atenei procedano alla progettazione dell'offerta formativa sulla base di
elementi non definitivamente previsti da specifiche norme di legge29.
Più in generale il CUN ritiene che gli interventi proposti non siano idonei a orientare i corsi
in direzione della dichiarata prospettiva del loro accreditamento e che i vincoli puramente numerici,
pur in qualche misura utili, non siano in alcun modo sufficienti. Si è altresì sottolineato che
un’adeguata copertura degli insegnamenti da parte di “docenti di ruolo”, fra cui vanno inclusi anche
i ricercatori, costituisce in ogni caso un indispensabile requisito di qualità per ciascun corso di
studio, ma che i criteri proposti garantiscono la sola copertura “teorica” del complesso dei corsi di
studio attivati, e non quella effettiva di ciascuno di essi30.
29
Mozione CUN: Nota ministeriale, prot. n. 160 del 04.09.2009, recante “ulteriori interventi per la razionalizzazione e
qualificazione dell’offerta formativa nella prospettiva dell’accreditamento dei corsi di studio - Adunanza del
07.10.2009 - Prot. n. 1524.
30
Mozione CUN: Criticità emerse nell’esame degli ordinamenti didattici - Adunanza del 10.2.2010 - Prot. n. 342.
12
Appare perciò evidente l’urgenza che si cambi radicalmente impostazione, passando da un
approccio esclusivamente quantitativo ad uno che metta la qualità in primo piano, avviando al più
presto un processo di rigorosa valutazione e accreditamento dei singoli corsi di studio, con modalità
conformi a consolidati modelli europei di Assicurazione della Qualità.
L’accreditamento richiede l’avvio di un processo articolato, anche se certamente costoso,
che preveda per ogni singolo corso di studio l’auto-valutazione interna e la valutazione esterna da
parte di un organismo terzo, indipendente sia dagli Atenei sia dal Ministero. Peraltro tale è
l’impegno che l’Italia ha assunto a Berlino31 fin dal 2003, a conclusione dalla Conferenza dei
Ministri europei responsabili della formazione superiore.
2.4.
Requisiti di trasparenza
Il CUN ha valutato molto positivamente il fatto che il MIUR abbia avviato un processo
mirante a rendere progressivamente più trasparente il Sistema della Formazione Superiore Italiana,
attraverso l’individuazione di regole e condizioni che garantiscano una corretta comunicazione
rivolta agli studenti e a tutti i soggetti interessati. La trasparenza costituisce infatti una premessa
fondamentale del più ampio e articolato processo di valutazione sistematica della qualità dei
percorsi formativi da parte di una autorità indipendente, tanto più indispensabile quanto più ampio è
il margine di autonomia degli Atenei32.
Si è osservato peraltro che la maggior parte delle informazioni richieste dal relativo Decreto
sono già presenti nelle diverse banche dati degli Atenei, del Ministero, degli Enti per il diritto allo
studio e di altri Enti ma, essendo per lo più disperse, non sono né agevolmente rintracciabili né
consultabili. Si tratta perciò di fare ogni sforzo per rendere disponibile un’informazione di qualità,
vale a dire un’informazione utile, completa ma non ridondante, ordinata, leggibile e di agevole
reperibilità e comparabilità; si è sottolineato perciò in particolare l’importanza che la banca dati
Off.F.- pubblica sia progettata e strutturata conformemente a tali principi.
Sempre nell’ottica sopra indicata le informazioni sui corsi di studio devono svolgere un
ruolo assolutamente centrale, dato che sui percorsi formativi offerti si concentra l’attenzione degli
studenti e dei soggetti interessati.
Per motivi di trasparenza è di particolare rilevanza che l’offerta formativa, inserita nella
relativa banca dati Off.F.-pubblica, sia progressivamente arricchita di tutte le informazioni oggi
contenute nei Regolamenti di corso di studio e nel Manifesto annuale degli studi, che costituiscono
il patto formativo tra l’Ateneo e gli studenti33. In tali documenti sono infatti contenute informazioni
fondamentali per gli studenti, quali le conoscenze richieste per l’accesso, le modalità di verifica
delle conoscenze richieste, i criteri per l’attribuzione degli obblighi formativi aggiuntivi e le
modalità per il loro recupero, i requisiti curriculari e la personale preparazione richiesta per
l’accesso alla Laurea magistrale, i criteri di riconoscimento di crediti ai fini della mobilità e i criteri
per la determinazione della votazione della prova finale.
2.5.
Modifiche di singole classi o istituzione di nuove classi
Il DM 270 stabilisce che modifiche o istituzioni di singole classi possono essere adottate,
31
European Ministers responsible for Higher Education – Realising the Europea Higher Education Area - Communiqué
of the Conference of the Ministers responsible for Higher Education, Berlin 2003.
32
Parere CUN: Attuazione art. 2 (requisiti di trasparenza) del DM 31 ottobre 2007, n. 544 - Adunanza del 02.04.2008 Prot. n. 687.
33
Mozione CUN: Nota n. 187 dell’11 giugno 2008 del Direttore Generale in attuazione art. 2 (requisiti di trasparenza)
del DM 31ottobre 2007, n. 544 - Adunanza del 15.07.2008 – Prot. n. 1618.
13
anche su proposta delle Università, con decreto del Ministro, sentito il CUN34.
Tutte le volte che è stato chiamato ad esprimere il proprio parere su proposte di modifiche a
singole classi o sull’istituzione di nuove classi il CUN si è attenuto a criteri generali, coerenti con la
propria visione complessiva del sistema universitario illustrata nelle pagine precedenti, che si
possono così riassumere:
• garantire l’autonomia degli Atenei assicurando loro adeguati margini di flessibilità nella
predisposizione dell’offerta formativa;
• evitare di introdurre vincoli aggiuntivi che possano ledere l’autonomia didattica degli atenei
e si pongano in contraddizione con lo stesso concetto di Classe;
• impedire che a singoli Settori Scientifico Disciplinari sia riservata una non giustificata
riserva di CFU obbligatori;
• evitare di creare false aspettative negli studenti, verificando che gli obiettivi formativi
qualificanti della classe e le competenze acquisite corrispondano a effettivi sbocchi
professionali e che il corso di studio possa dare effettivamente accesso alle professioni
dichiarate;
• evitare che gli obiettivi formativi qualificanti e le correlate attività formative indispensabili
si sovrappongano a quelli di altre classi o entrino con loro in conflitto.
In tale contesto vanno pertanto letti i pareri resi dal CUN in relazione:
• alla richiesta di modifica alla Classe L-4 Classe delle lauree in Disegno industriale,
proposta dal Rettore dell’Università degli studi di Brescia35;
• alle modifiche da apportare nelle denominazioni, nelle declaratorie e nelle attività formative
indispensabili alle classi L-43 e LM-11 sul restauro, a seguito dell’istituzione della Classe a
ciclo unico sul restauro ai sensi D. Lgs. 22.01.2004, n. 4236;
• alle nuove classi destinate alla formazione iniziale degli insegnanti37.
2.6.
Formazione iniziale degli insegnanti
Per quanto concerne la formazione iniziale degli insegnanti il CUN ha seguito con grande
attenzione il lavoro svolto dal Gruppo di lavoro insediato dal Ministro per predisporre la bozza di
Decreto e, al momento di rendere il prescritto parere, ha espresso apprezzamento per l’iniziativa
che, facendo seguito a quanto previsto nella Legge 24 dicembre 2007, n. 244, ha posto le premesse
per affrontare in modo organico e sistematico la questione ineludibile e urgente della formazione
iniziale degli insegnanti, di fondamentale importanza per il funzionamento del sistema di istruzione.
Come è noto il Tavolo Tecnico N. 7, istituito in occasione della revisione delle Classi, ai sensi del
DM 270 con lo specifico compito di affrontare il delicato problema della formazione iniziale degli
insegnanti, non aveva dato esito alcuno, mentre le attività delle Scuole di Specializzazione per
34
Decreto 22 ottobre 2004, n. 270, Art. 4. Comma 2. Modifiche o istituzioni di singole classi possono essere adottate,
anche su proposta delle università, con decreto del Ministro, sentito il CUN, unitamente alle connesse disposizioni in
materia di obiettivi formativi qualificanti e di conseguenti attività formative.
35
Parere CUN: Proposta di modifica alla Classe L-4 Classe delle lauree in Disegno industriale, ai sensi dell’art. 7,
comma 2 del DM 16.03.207 - Adunanza del 08.06.2010.
36
Parere CUN: Bozza di regolamento di attuazione art. 29, c. 8 e c.9 D. Lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 e modificazioni
intervenute con il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 156 - Disposizioni correttive ed integrative al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali - GU n. 97 del 27 aprile 2006 - Supplemento Ordinario
n. 102 (Rettifica GU n. 119 del 24 maggio 2006) - Adunanza del 10.09.2008 - Prot. n. 1352.
37
Parere CUN: Schema di decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, recante regolamento
concernente “Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale del personale docente
del sistema educativo di istruzione e formazione, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007,
n. 244 (Legge finanziaria 2008) - Adunanza del 26.06.2009 - Prot. n. 1120.
14
l'Insegnamento nella Scuola Secondaria (SSIS) erano state nel contempo sospese in attesa del
Regolamento ministeriale previsto dalla legge, lasciando l’intero comparto scuola in una situazione
di grande incertezza.
Apprezzabili sono stati considerati anche gli obiettivi, individuati dal Gruppo di lavoro
insediato ad hoc per predisporre il Regolamento, che si possono così riassumere:
• garantire sia una più rigorosa preparazione disciplinare, sia l’acquisizione di competenze
didattiche, pedagogiche e relazionali in vista della creazione di una figura professionale
specificamente votata all’insegnamento scolastico;
• consentire una precisa programmazione del processo di formazione e abilitazione per
chiudere la fase di creazione di nuove sacche di precariato;
• individuare una collocazione istituzionale dei nuovi percorsi formativi che riduca al minimo
le tensioni per il sistema universitario ed eviti stravolgimenti normativi;
• tenere conto delle esperienze positive che si sono verificate nei corsi di Laurea in scienze
della formazione primaria e nelle SSIS, in particolare per quanto riguarda il tirocinio e la
collaborazione tra mondo della Scuola e Università e, al contempo, degli inconvenienti che
si sono verificati.
Il CUN, pur individuando nello schema di regolamento non poche criticità, dopo una lunga e
approfondita riflessione, ha fatto la scelta di non metterne in discussione l’impostazione generale
ma di predisporre un parere molto articolato ed analitico che, indicandone difetti, errori e
manchevolezze potesse favorirne un netto miglioramento.
L’intendimento era infatti quello di suggerire in modo analitico una serie di interventi
migliorativi, che potessero essere rapidamente recepiti senza produrre ulteriori ritardi all’iter del
provvedimento, del quale la scuola ha urgente necessità per uscire da una drammatica situazione di
stallo. Si è quindi auspicato un rapido svolgimento dei passi necessari per arrivare quanto prima
all'emanazione del regolamento, dando così risposta alle legittime aspettative dei laureati magistrali
orientati all’insegnamento.
Tra i vari elementi si è evidenziato come la formazione iniziale degli insegnanti non
esaurisca l'esigenza di uno sviluppo continuo delle conoscenze culturali e professionali e che,
accanto alla formazione iniziale, sia necessario prevedere un sistema di opportunità per la
formazione permanente degli insegnanti basata sulla collaborazione tra Scuola e Università.
Si è quindi segnalato come, in aggiunta ad una accurata definizione delle norme per
l'istituzione dei percorsi, sia comunque necessario prevedere, tramite l'ANVUR38, uno specifico
sistema nazionale di monitoraggio, valutazione e accreditamento dei percorsi per la formazione
degli insegnanti, in relazione alla disponibilità di strutture e di risorse didattico-scientifiche, alla
progettazione didattica, all'organizzazione nonché alle prove di ingresso e finali e ai risultati di
apprendimento.
Si è inoltre evidenziata l'opportunità di prevedere una commissione paritetica tra Università
e Scuola, nominata dal Ministro, che veda il coinvolgimento degli organismi rappresentativi
nazionali, per accompagnare e monitorare il processo di attuazione dei nuovi percorsi, anche al fine
di correggere tempestivamente eventuali criticità che si dovessero riscontrare.
I principali elementi di criticità riscontrati nell'esame del regolamento hanno riguardato sia
elementi di ordine generale sia specifici; in particolare si è evidenziata la necessità di:
• disciplinare l'attività procedurale per il reclutamento come richiesto dalla legge 24 dicembre
2007, n. 244;
38
ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca), costituita ai sensi dell'art.
2, comma 138, del Decreto Legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006,
n. 286.
15
• introdurre prove di accesso identiche sul territorio nazionale, per ciascuna Laurea
magistrale;
• programmare una quota degli accessi riservata ai dottori di ricerca;
• agire per ridurre l’eccessiva ed incongrua rigidità dei percorsi formativi proposti, in
coerenza con i principi generali della riforma;
• rivedere criticamente l’attribuzione dei settori scientifico disciplinari e dei rispettivi CFU,
per evitare l’eccesso di alcuni e l’incomprensibile e immotivata esclusione di altri;
• ripensare le competenze linguistiche per rivedere l’attuale impostazione riduttivamente
eurocentrica, che contrasta con il carattere globale della cultura contemporanea;
• restituire maggiori margini per le attività a scelta dello studente;
• prevedere un numero maggiore di crediti per le altre attività (tirocinio, stage, lingua);
• prevedere la frazione delle ore di tirocinio riservata alla preparazione individuale.
Per quanto riguarda la previsione di un corso di Laurea magistrale a ciclo unico per la
formazione primaria, si è ribadito che si deve trattare di un caso eccezionale, motivato dalla
specificità degli obiettivi formativi disciplinari, culturali, professionali. Peraltro, in coerenza con i
principi generali del sistema universitario, si ritiene necessario garantire il riconoscimento dei
crediti pertinenti agli studenti che si iscrivono alla Laurea magistrale provenendo da altri percorsi
formativi, ferma restando la necessità che sia superata la prova di accesso e che vengano conseguiti
tutti i crediti di tirocinio previsti.
2.7.
Equiparazioni dei titoli di studio ai fini della partecipazione ai pubblici concorsi
Il CUN ha approvato un parere nel quale vengono stabilite le equiparazioni tra le Lauree
magistrali previste dal DM 270, le Lauree specialistiche previste dal DM 509 e i diplomi di Laurea
previsti dalla normativa precedente, allo scopo di consentire l’ammissione agli stessi pubblici
concorsi a tutti coloro che possiedono titoli di studio tra loro “equiparati”39. Si è trattato di un
parere importante, necessario e urgente per aggiornare la normativa che regola l’accesso ai pubblici
concorsi dopo l’avvio dei nuovi corsi di studio ai sensi del DM 270. Anche sulla base
dell’esperienza degli anni precedenti non era infatti difficile prevedere che alcune pubbliche
amministrazioni si sarebbero limitate ad indicare nei propri bandi di concorso, quali requisiti di
ammissione, i soli titoli di studio previsti dal DM 509, se non addirittura soltanto quelli previsti
dalla normativa precedente.
Per tali motivi si è reso necessario un nuovo Decreto Interministeriale40 nel quale sono
equiparate tra loro le lauree magistrali, le lauree specialistiche e i precedenti diplomi di Laurea,
adottato di concerto tra il Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e il Ministro per
la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, in sostituzione ed integrazione di quello
precedentemente vigente41.
Il CUN era consapevole dell’urgenza di adottare un nuovo provvedimento legislativo, anche
perché in tempi recenti è stato frequentemente chiamato a fornire pareri integrativi rispetto a quanto
previsto nel Decreto Interministeriale 5 maggio 2004, sia in merito alla sussistenza di equiparazioni
in esso non previste sia per colmare le lacune di classi totalmente omesse, con grave penalizzazione
per i relativi laureati.
39
Parere CUN: Equiparazione tra Lauree ex DM 509/99 e Lauree ex DM 270/2004, ai fini della partecipazione ai
pubblici concorsi – Adunanza del 22.04.2009 – Prot. N. 614.
40
Decreto Interministeriale 9 luglio 2009, n. 233.
41
Decreto Interministeriale 5 maggio 2004 - Equiparazioni dei diplomi di laurea (DL) secondo il vecchio ordinamento
alle nuove classi delle lauree specialistiche (LS), ai fini della partecipazione ai concorsi pubblici.
16
Per ridurre al minimo il ripetersi di simili situazioni e per evitare potenziali discriminazioni
nei confronti dei laureati è stata adottata un’impostazione secondo la quale per tutti i possibili titoli
conseguiti nel DM 270, nel DM 509 e nella precedente normativa sono previste equiparazioni
reciproche.
Tale impostazione deriva anche dalla constatazione che, nel passare da un ordinamento a
quello successivo, i decreti ministeriali in alcuni casi hanno accorpato più classi in una e in altri
hanno proceduto in senso inverso, sdoppiando una classe per istituirne due. Perciò nei casi di
accorpamento o sdoppiamento le classi corrispondenti sono state considerate strettamente correlate
tra loro e nel parere del CUN sono state equiparate. Un esempio di accorpamento è quello delle
quattro classi 93/S Storia antica, 94/S Storia contemporanea, 97/S Storia medievale e 98/S Storia
moderna del DM 509, confluite nell’unica classe LM-84 Scienze storiche del DM 270, mentre un
esempio di sdoppiamento è quello della classe 101/S Teoria della comunicazione del DM 509 a
partire dalla quale sono state istituite le classi LM-92 Teorie della comunicazione e LM-93 Teorie e
metodologie dell'e-learning e della media education del DM 270.
In aggiunta alle equiparazioni tra le lauree magistrali, le lauree specialistiche e i diplomi di
Laurea previsti dagli ordinamenti precedenti si è reso necessario stabilire anche le equiparazioni tra
le Lauree di primo ciclo previste dal DM 270 e quelle del DM 509. In questo caso tuttavia non si è
resa necessaria l’equiparazione con i vecchi Diplomi Universitari (DU), dato che un precedente
provvedimento legislativo aveva già stabilito le modalità con le quali coloro che hanno conseguito
un Diploma Universitario possono ottenere il riconoscimento di un corrispondente Diploma di
Laurea di nuovo ordinamento.
Il CUN non si è tuttavia limitato alla problematica dei pubblici concorsi, ma ha anche
suggerito che le equiparazioni indicate siano utilizzate come base utile per predisporre un
provvedimento riguardante l’ammissione agli Esami di Stato che integri quello vigente42. Anche in
questo caso si trattava di un provvedimento estremamente urgente dato che, in sua assenza, a molti
nuovi laureati del DM 270 potrebbe essere preclusa l’ammissione agli esami di Stato per l’accesso
alle professioni regolamentate.
Il CUN infine ha ritenuto di dover fornire l’indicazione che le stesse equiparazioni possano
essere utilmente considerate anche ai fini del conferimento delle supplenze d’insegnamento nelle
scuole secondarie di primo e secondo grado, sia pure in via transitoria e in attesa della revisione
delle relative classi di concorso. Anche in questo caso si è trattato di far fronte ad una situazione
divenuta particolarmente critica con la disattivazione delle SSIS, in attesa della nuova normativa
relativa alla formazione degli insegnanti.
Come testimoniano le numerose richieste sottoposte all’attenzione del CUN, si è trattato di
un parere molto atteso dal mondo del lavoro; esso ha costituito infatti la premessa indispensabile
per evitare un vuoto legislativo, ma anche uno strumento necessario per porre rimedio ad evidenti
incongruenze che di fatto ostacolano oggi l'accesso ai pubblici concorsi, l’ammissione alle
professioni regolamentate e il conferimento delle supplenze nella scuola.
3.
Obiettivi di qualità e armonizzazione europea nei pareri sulla formazione superiore
3.1.
Autonomia e valutazione
Il CUN, nei suoi pareri e nelle sue mozioni, ha costantemente mantenuto una linea intesa a
indirizzare gli Atenei italiani ad accelerare il processo di armonizzazione europea, in particolare per
quanto attiene qualità, la valutazione e l’accreditamento della formazione superiore. Si è infatti ben
42
Decreto Presidente della Repubblica 5 giugno 2001 n. 328 - Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti
per l’ammissione all’Esame di Stato e delle relative prove per l’esercizio di talune professioni, nonché della disciplina
dei relativi ordinamenti.
17
consapevoli che l’Italia è in grave ritardo nel conseguire molti degli obiettivi che essa stessa si è
data, anche in relazione ai tanti impegni che i diversi Governi Italiani hanno sottoscritto con
l’Europa; in particolare, siamo in gravissimo ritardo nel dotarci di un sistema di Assicurazione
della Qualità (Quality Assurance) necessario per far parte a pieno titolo di ENQA (European
Network for Quality Assurance). Allo stato attuale è necessario lasciare che i corsi di studio
trovino la loro strada e il loro corretto equilibrio attraverso un processo lasciato all’autonomia,
alla quale deve al più presto fare da contrappeso la valutazione da parte dell’ANVUR, o altro ente
terzo, che deve diventare operativo nel più breve tempo possibile, evitando che gli Atenei siano
obbligati a continue variazioni di rotta a causa di vincoli improvvisati ed estemporanei. In attesa
che l’ANVUR divenga operativa il CUN ha inteso incoraggiare gli Atenei ad orientarsi subito e
con decisione nella direzione della qualità e della certificazione della propria offerta formativa.
3.2.
Apprendimento permanente, e-learning e Università telematiche
È di grande importanza che gli Atenei possano istituire, nella loro autonomia, corsi di
perfezionamento scientifico per l’apprendimento permanente e ricorrente, successivi al
conseguimento della Laurea o della Laurea magistrale. Tali percorsi formativi sono infatti
essenziali per rispondere alle esigenze di approfondimento scientifico su specifiche tematiche e di
apprendimento lungo l’intero arco della vita (Life Long Learning), in sintonia con le strategie
dell’Unione Europea43.
Ai fini della trasparenza, della garanzia verso l’utente e della riconoscibilità dei crediti
conseguiti è necessario, anche per tali corsi, il rilascio di un documento descrittivo, analogo al
Supplemento al Diploma (Diploma Supplement), nel quale siano riportati i programmi degli
insegnamenti con i relativi crediti nonché gli obiettivi formativi formulati in termini di risultati di
apprendimento.
Il rafforzamento del processo di internazionalizzazione e la capacità di attrarre studenti
provenienti da altri paesi si configurano da un lato come obiettivi strategici del sistema paese ma al
tempo stesso richiedono garanzie sul valore e sulla spendibilità dei titoli conseguiti. Il CUN ha
anche segnalato al Ministro che la denominazione Master universitario44, usata in Italia per corsi di
formazione successivi al conseguimento della Laurea o della Laurea specialistica/magistrale,
determina confusione, è ingannevole e appare di grave ostacolo al reciproco riconoscimento dei
titoli. Infatti in tutto lo spazio europeo della formazione superiore, ad eccezione dell’Italia, la
denominazione Master è riservata, in modo inequivocabile, al titolo formale di secondo livello,
posto in sequenza ai corsi universitari di primo livello. Peraltro la necessità di porre rimedio a
questa anomalia attraverso opportuni strumenti normativi era già emersa nella bozza di decreto di
revisione del DM 509, ma non ha avuto seguito nella stesura finale del DM 270.
Assai preoccupante è anche la mancanza di monitoraggio della offerta di master di primo e
di secondo livello da parte delle Università pubbliche e delle Università private. La mancanza di
qualsiasi forma di documentazione ufficiale dei master proposti dal sistema universitario nazionale
è di particolare rilevanza perché la stessa dizione è tuttora utilizzata da un gran numero di soggetti
privati interessati alla promozione di corsi di formazione post laurea. Appare evidente la necessità
di operare nel promuovere un’anagrafe dei corsi di master di primo e di secondo livello offerto dalle
Università italiane per tutelare i potenziali fruitori45.
Il CUN, nei limiti delle competenze assegnate dalla legge, ha ritenuto di dover
costantemente operare a garanzia e a tutela della qualità del sistema formativo superiore italiano.
European Commission, Decision n°1720/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 15 November
2006 establishing an action programme in the field of lifelong learning, Bruxelles 2006.
44 Mozione CUN: Denominazione delle lauree di secondo livello - Adunanza del 22.6.2007 - Prot. 1137.
45 Mozione CUN: Banche dati dottorati di ricerca e master universitari-Adunanza del 13.12.2007.
43
18
Per tale motivo, nel formulare i propri pareri, ha sempre ritenuto proprio compito istituzionale
evidenziare casi e situazioni particolarmente critiche, che richiedono specifiche decisioni o
interventi legislativi urgenti. In tale ottica vanno considerati alcuni motivati pareri formulati su
ordinamenti di corsi di studio da impartire con modalità a distanza46.
A tale proposito il CUN ritiene che lo sviluppo di strumenti e metodologie e-learning,
idonee ad impartire corsi universitari a distanza, rientri a pieno titolo, anche in Italia, tra gli
strumenti indispensabili per dar vita ad un efficace sistema di apprendimento permanente e
ricorrente capace di raggiungere strati sempre più ampi della popolazione. Ritiene anche che
l’offerta formativa a distanza vada pensata innanzitutto per rispondere alle esigenze di quella
popolazione, in generale in età adulta, che già lavora o che per altri motivi non è nelle condizioni di
poter affrontare una modalità di formazione in presenza, che richiede orari predeterminati e un
impegno quotidiano; tale tipologia di formazione assume inoltre rilevanza crescente anche in
relazione al fatto che il Parlamento Europeo e il Consiglio d’Europa hanno indicato
l’apprendimento lungo l’intero arco della vita (Life Long Learning) tra gli obiettivi prioritari
dell’Unione e individuato nelle tecnologie ICT (Information and Communication Technology) uno
strumento fondamentale per realizzarli47.
Tuttavia la modalità con la quale sono state istituite in Italia ben 11 Università telematiche
(un numero spropositato a confronto con gli altri paesi europei) non offre garanzia alcuna di qualità;
infatti attraverso il meccanismo di “accreditamento” previsto dalla normativa, adottata dal Ministro
dell'istruzione, dell'Università e della Ricerca di concerto con il Ministro per l'Innovazione e le
Tecnologie48, è venuta a costituirsi una procedura molto semplificata che consente l’istituzione di
una nuova tipologia di Università, attraverso un canale autonomo e parallelo al sistema esistente,
alla sola condizione che essa disponga di una piattaforma tecnologica tecnicamente idonea a fornire
didattica a distanza, ma senza che siano definiti i requisiti di qualità necessari e previsti gli
indispensabili controlli e garanzie.
Ne derivano conseguenze paradossali dato che tali Università sono autorizzate a rilasciare
titoli aventi valore legale e tra essi perfino il titolo di dottore di ricerca, anche se non possiedono
personale docente e ricercatore proprio e non svolgono alcuna attività di ricerca.
In aggiunta a quanto detto, il CUN ha anche evidenziato che non tutti i corsi, per loro
specificità formativa, sono idonei ad essere impartiti con modalità a distanza, in analogia ai corsi di
studio preordinati al rilascio delle lauree per le professioni sanitarie, per i quali con Decreto
Interministeriale 14 luglio 2006 è stata revocata la possibilità di avviare le procedure di
accreditamento. Tale situazione si manifesta in tutta la sua evidenza per quei corsi di studio che
richiedono attività assistita in laboratori di alta specializzazione; né d’altra parte il problema citato
può essere semplicisticamente aggirato attraverso la stipula di convenzioni con altre Università,
dato che gli studenti delle Università telematiche sono, per loro natura, svincolati da uno specifico
territorio.
Per quanto premesso il CUN ritiene necessario che il Decreto Interministeriale 17 aprile
2003, anche sulla base dell’esperienza maturata e delle criticità emerse, debba essere
sostanzialmente rivisto per tener conto almeno dei seguenti punti:
46
Mozione CUN: Università Telematiche - Adunanza del 25.05.2010, Prot. n. 1056.
Parliament and Council - Decision n° 2318/2003/EC of the European Parliament and of the Council of 5
December 2003 adopting a multiannual programme (2004 to 2006) for the effective integration of information and
communication technologies (ICT) in education and training systems in Europe (e-Learning Programme), Bruxelles
2003.
48
Decreto Interministeriale 17 aprile 2003 - Criteri e procedure di accreditamento dei corsi di studio a distanza delle
università statali e non statali e delle istituzioni universitarie abilitate a rilasciare titoli accademici di cui all'art. 3 del
decreto 3 novembre 1999, n. 509.
47
European
19
•
•
•
•
•
•
•
3.3.
escludere dalla possibilità di accreditare determinate classi relative a corsi di studio che,
per loro specificità formativa, non sono idonei ad essere impartiti con modalità a distanza;
prevedere che le Università telematiche dispongano di personale docente proprio, in
quantità sufficiente a coprire adeguatamente ciascun corso di studio in offerta formativa;
stabilire che i ricercatori a tempo determinato non possano eccedere una determinata
percentuale dei professori di ruolo;
confermare e garantire che il personale docente e ricercatore sia reclutato con le stesse
modalità del personale docente e ricercatore delle altre Università statali e non statali;
prevedere che anche le Università telematiche, in quanto parte del sistema universitario,
siano tenute a svolgere attività di ricerca e siano valutate anche sulla base di essa;
ribadire con forza che le verifiche di profitto49 devono essere svolte presso le sedi delle
Università stesse, da parte di professori universitari e ricercatori, avendo anche presente
che i Ricercatori indicati nel Decreto Interministeriale 17 aprile 2003 sono quelli previsti
dal DPR 382/80, dato che i Ricercatori a tempo determinato sono stati introdotti
successivamente, dalla Legge 230/05;
stabilire modalità di verifica ex-post sulla qualità dei laureati a distanza, anche
comparativamente con i laureati dei corsi tradizionali.
Ammissione a riconoscimento di titoli rilasciati da istituti universitari esteri
Il DM 26 aprile 2004 ha stabilito che i titoli di studio rilasciati da istituti universitari esteri
che operano anche in Italia possano essere ammessi a riconoscimento, a condizione che detti istituti
possiedano una serie di ben definiti requisiti che li rendano comparabili con le università italiane
sotto il profilo qualitativo.
In particolare la legge attribuisce al CUN la competenza per la verifica dei requisiti relativi
alla rilevanza scientifica degli istituti stessi, alla congruità dei programmi, ai criteri di accesso e alla
qualità della docenza. Si tratta, con tutta evidenza, di pareri assai delicati dato che i titoli di studio
impartiti in Italia da tali istituti, una volta ammessi a riconoscimento, sono equiparabili a quelli
italiani, con tutte le conseguenze giuridiche che ne conseguono. Per tale motivo il CUN, chiamato
ad esprimere il proprio parere su istanze di ammissione al riconoscimento, ha sempre ritenuto di
dover svolgere una attenta e rigorosa funzione istruttoria per garantire un livello qualitativo
comparabile a quello delle università italiane e per evitare che possano innescarsi pericolose
scorciatoie che consentano di acquisire titoli di studio con preparazione inadeguata. In tale ottica va
inteso il parere non favorevole all’istanza proposta dalla Touro College University (New York-USA)
per essere ammessa al riconoscimento dei titoli rilasciati dalla Touro University Rome con sede in
Zagarolo (Roma)50.
3.4.
Linee generali d’indirizzo della Programmazione dell’Università per il triennio 2010-2012
Sempre nell’ottica di garantire che il Sistema Italiano della Formazione Superiore si
sviluppi nella direzione della qualità e della certificazione va inteso anche il parere sullo
Schema di Decreto sulle Linee generali d’indirizzo della Programmazione dell’Università per il
triennio 2010-201251.
49
Decreto Interministeriale 17 aprile 2003, Art. 4 - Criteri e requisiti per l’accreditamento dei corsi di studio, comma 2.
“La valutazione degli studenti delle università telematiche, tramite verifiche di profitto, è svolta presso le sedi delle
università stesse, da parte di professori universitari e ricercatori.”
50
Parere CUN: Touro University Rome con sede in Zagarolo (Roma) – Adunanza del 13.01.2010.
51 Parere Generale CUN: Schema di Decreto “Linee generali d’indirizzo della Programmazione dell’Università per il
Triennio 2010-2012”- Adunanza del 17.12.2010, Prot. n. 1614.
20
In particolare il CUN rileva che, anche in considerazione delle attuali difficoltà di finanza
pubblica, sia corretto e necessario adottare linee generali d’indirizzo rigorose, con l’obiettivo di
migliorare l’efficacia e l’efficienza del sistema universitario, facendo un uso ottimale delle risorse.
Ritiene comunque imprescindibile perseguire, con assoluta priorità e intransigenza, l’obiettivo
primario di garantire, far crescere e mantenere nel tempo un’elevata qualità del sistema della
formazione superiore, come ripetutamente dichiarato nelle Linee Guida del Governo per
l’Università, del 6 novembre 2008, e nel Decreto Legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito dalla
legge 9 gennaio 2009, n. 1, in particolare all’art. 2 (misure per la qualità del sistema universitario).
Per tali motivi si esprime grande preoccupazione per il fatto che lo Schema di Decreto, lungi
dal tracciare una chiara linea di Programmazione per il sistema universitario, avvia piuttosto un
processo di proliferazione delle università operanti in Italia, difficilmente prevedibile nelle sua
portata e suscettibile di squilibri e irrazionalità nel sistema e al tempo stesso tale da favorire
l’espansione della formazione superiore non statale con il contestuale ridimensionamento del
sistema pubblico, esclusivamente per motivazioni di contenimento della spesa pubblica. Si rileva in
particolare l’inadeguatezza delle procedure e delle misure previste a garanzia della qualità delle
nuove università non statali, nonché delle trasformazioni in università non statali delle università
telematiche e delle filiazioni italiane di università estere operanti in Italia, già ammesse a
riconoscimento dei propri titoli.
3.5.
Esami di abilitazione allo svolgimento della professione
La tumultuosa proliferazione delle università statali, non statali e telematiche sta generando
una forte differenziazione dell’attività formativa sul territorio e livelli di formazione non sempre di
adeguato livello qualitativo.
In particolare per quei corsi di studio che danno accesso alle professioni regolamentate, e
che coinvolgono pertanto responsabilità e aspetti di sicurezza, è necessario garantire e verificare il
raggiungimento di uno standard qualitativo elevato. In tali casi la legge stabilisce che la garanzia
della adeguatezza delle competenze vada verificata attraverso l’Esame di abilitazione allo
svolgimento della professione, svolto in sedi sulla cui idoneità il CUN è chiamato ad esprimere il
proprio parere.
Al fine di evitare una eccessiva proliferazione delle sedi autorizzate a svolgere Esami di
abilitazione allo svolgimento della professione, che necessariamente condurrebbe a criteri di
valutazione molto differenti in termini qualitativi, si è stabilito che in ogni Regione possa essere
istituita almeno una sede per l’esame di stato, a condizione che la numerosità dei potenziali
candidati sia sufficientemente elevata da giustificarne l’istituzione e che nello stesso bacino
territoriale dell’università che chiede di essere riconosciuta come sede di esame di stato vi sia un
corrispondente collegio/ordine professionale52.
3.6.
Il Dottorato di ricerca come terzo livello della formazione superiore
Il tema della riforma del Dottorato di ricerca viene trattato in maniera esaustiva in altro
capitolo di questo volume; va qui peraltro ricordato che una profonda revisione della normativa
vigente si rende necessaria, non solo per rispondere all’evoluzione della ricerca e alle strategie di
sviluppo economico del paese e per correggere gli aspetti negativi manifestatesi a quasi trenta anni
dalla sua istituzione, ma anche per adeguarla al nuovo ruolo che il dottorato di ricerca riveste come
terzo livello della formazione superiore.
Parere Generale CUN: Ulteriori criteri in merito alle modalità di espressione dei pareri inerenti gli Esami di Stato di
abilitazione all’esercizio professionale - Adunanza del 2.12.2009, Prot. n. 1751.
52
21
Nel quadro di riferimento della Strategia di Lisbona vanno perciò assunti come fondamentali
punti di riferimento i documenti degli incontri interministeriali dell’Unione Europea di Berlino
(2003), Bergen (2005) e Londra (2007) e i Bologna Seminar di Salisburgo (2005) e Nizza (2006),
nei quali è ben evidenziata la necessità che i governi sostengano il Dottorato di ricerca con adeguate
risorse finanziarie. I principi generali che ne conseguono, dai quali ogni intervento normativo sul
Dottorato di ricerca deve prendere le mosse, sono l’autonomia delle Università, la qualità delle
attività formative, la valutazione rigorosa dei dottorati da parte di un organismo terzo, la rilevanza
delle competenze dei dottori di ricerca per la crescita del sistema paese.
Il CUN si è espresso al riguardo indicando nel Ministro il soggetto politico cui spetta l’onere
di stabilire linee di indirizzo e di coordinamento al fine di promuovere lo sviluppo del Dottorato di
ricerca e di garantire standard qualitativi elevati a livello nazionale, anche mediante processi di
valutazione e accreditamento da parte dell’ANVUR. Si è peraltro posto l’accento sul fatto che ogni
intervento normativo deve fondarsi su un quadro di riferimento rispettoso del sistema
dell’autonomia, di cui bisogna valorizzare i processi di differenziazione. Le università nella loro
autonomia e responsabilità devono garantire corsi di dottorato rispondenti alle esigenze culturali,
tecnologiche e di sviluppo economico del Paese, qualità della formazione e ricerca di alto profilo,
organizzazione efficiente e gestione ottimale delle risorse.
Infine anche per il Dottorato si è sottolineata l’urgenza che sia resa disponibile una banca
dati che riporti una anagrafe aggiornata dei corsi esistenti in Italia, dato che le poche informazioni
disponibili sono cronologicamente superate e di scarsa utilità pratica. La creazione di una banca dati
anche in lingua inglese appare necessaria per attirare studenti da paesi esteri.
3.7.
Quadro Italiano dei Titoli (Italian Qualification Framework)
Nella conferenza di Bergen è stato adottato il Quadro Europeo dei Titoli (European
Qualifications Framework) nel quale ogni Stato che si riconosce nel Processo di Bologna è
chiamato a collocare i titoli conseguiti al termine dei tre cicli principali (Laurea, Laurea magistrale e
Dottorato di ricerca) ed anche altri eventuali titoli intermedi conseguiti nei rispettivi contesti
nazionali. Lo scopo è quello di mettere in relazione tra loro i titoli conseguiti nei diversi Stati,
comparandoli attraverso un comune schema di riferimento Europeo, per meglio comprenderne i
livelli previsti nei diversi sistemi formativi. La collocazione va fatta sulla base di descrittori di
carattere generale, distinti per ciascun ciclo, basati sui risultati di apprendimento e sulle competenze
acquisite.
La definizione del Quadro Italiano dei Titoli, da inserire nel più ampio Quadro Europeo dei
Titoli costituisce un passaggio ineludibile per favorire la mobilità studentesca e dei lavoratori
all’interno dello Spazio Europeo dell’Alta Formazione ed uno strumento necessario per rendere più
leggibili i titoli conseguiti in Europa, promuovere la mobilità di studenti e lavoratori tra gli Stati e
facilitare lo sviluppo dell’apprendimento permanente.
Nell’ambito di tale processo di armonizzazione europea, il CUN è stato chiamato a rendere
un parere sulla collocazione dei titoli italiani relativi ai tre cicli principali e agli altri titoli intermedi
e/o aggiuntivi, quali i corsi di specializzazione e i Master universitari53.
Si è trattato di un’importante occasione per stabilire una classificazione complessiva dei
titoli rilasciati dalle istituzioni italiane di formazione superiore, chiarendo contestualmente le
relative correlazioni. In particolare nel parere sono state evidenziate numerose criticità tra le quali, a
livello della formazione superiore di terzo ciclo, la necessità di stabilire in maniera chiara la
reciproca relazione che intercorre tra il Diploma di specializzazione e il Dottorato di ricerca.
53
Parere CUN: Quadro Italiano dei Titoli - Italian Qualification framework - Adunanza 07.04.2009 - Prot. n. 130.
22
4.
Conclusioni
Come è stato sopra ricordato l’Italia è in ritardo su tanti temi riguardanti il proprio
sistema formativo, tra i quali la trasformazione del Dottorato di ricerca in un effettivo terzo
ciclo della formazione superiore, l’avvio di un solido sistema di apprendimento permanente
articolato sul territorio, l’istituzione di ente terzo di valutazione a garanzia della qualità e il
recepimento di modalità di reclutamento dei ricercatori in accordo con i principi della
Raccomandazione della Commissione Europea54. Si tratta di tematiche che, riguardando la qualità
della formazione superiore, hanno dirette implicazioni e ricadute anche sulla qualità della
formazione e della qualificazione dei laureati e di coloro che accedono alle professioni
regolamentate.
Su alcune di tali tematiche si nota qualche timido tentativo di recuperare i ritardi, ma non si
deve ignorare che gli altri paesi europei si muovono più velocemente di noi e soprattutto lo fanno
con lungimiranza di gran lunga maggiore, investendo sul futuro e sui giovani e destinando alla
formazione superiore e alla ricerca risorse assai più consistenti delle nostre. Se vogliamo
continuare fare parte a pieno titolo dell’Area Europea della Formazione Superiore dobbiamo
comportarci in maniera coerente. Il CUN ha costantemente fatto la sua parte, aiutando il Sistema
universitario ad assumere maggiore consapevolezza del processo in corso e ad agire di
conseguenza, ma è anche indispensabile che il Governo e il Parlamento facciano la loro parte
sia sul piano finanziario sia mantenendo gli impegni assunti dall’Italia.
54
Raccomandazione della Commissione delle Comunità Europee, riguardante la Carta Europea dei Ricercatori e un
Codice di Condotta per l’Assunzione dei Ricercatori - Bruxelles 11 marzo 2005.
23
Pareri e Mozioni allegati al capitolo 3 (reperibili nel sito CUN: http://www.cun.it/)
- Documento di lavoro CUN - Criteri per una valutazione omogenea degli ordinamenti didattici
dei corsi di studio formulati ai sensi del decreto ministeriale 22 ottobre 2004 n. 270 - Roma 14
novembre 2007.
- Parere CUN: Adeguamento classe LMG/01 al D.M. 270/04 - Adunanza del 28.1.2009.
- Parere generale CUN: Linee Guida del Governo per l’Università - Adunanza del 12.02.2009 –
Prot. n. 328.
- Parere CUN: Ulteriori interventi per la razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa
nella prospettiva dell’accreditamento dei corsi di studio-Nota 4 settembre 2009, Prot. 160 Adunanza del 5.11.2009 - Prot. n. 1659.
- Mozione CUN: Nota ministeriale, prot. n. 160 del 04.09.2009, recante “ulteriori interventi per
la razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa nella prospettiva dell’accreditamento
dei corsi di studio - Adunanza del 07.10.2009 - Prot. n. 1524.
- Mozione CUN: Criticità emerse nell’esame degli ordinamenti didattici - Adunanza del
10.2.2010 - Prot. n. 342.
- Parere CUN: Attuazione art. 2 (requisiti di trasparenza) del D.M. 31 ottobre 2007, n. 544 Adunanza del 2.4.2008 - Prot. n. 687.
- Mozione CUN: Nota n. 187 dell’11 giugno 2008 del Direttore Generale in attuazione art. 2
(requisiti di trasparenza) del D.M. 31ottobre 2007, n. 544 - Adunanza del 15.07.2008 –Prot. n.
1618.
- Parere CUN: Proposta di modifica alla Classe L-4 Classe delle lauree in Disegno industriale, ai
sensi dell’art. 7, comma 2 del DM 16.3.207 - Adunanza del 8.6.2010.
- Parere CUN: Bozza di regolamento di attuazione art. 29, c. 8 e c.9 D. Lgs n. 42 del 22 gennaio
2004 e modificazioni intervenute con il Decreto Legislativo 24 marzo 2006, n. 156 Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione
ai beni culturali - GU n. 97 del 27 aprile 2006 - Supplemento Ordinario n. 102 (Rettifica GU n.
119 del 24 maggio 2006) - Adunanza del 10.9.2008 - Prot. n. 1352.
- Parere CUN: Schema di decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca,
recante regolamento concernente “Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità
della formazione iniziale del personale docente del sistema educativo di istruzione e formazione,
ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge finanziaria
2008)- Adunanza del 26.6.2009 - Prot. n. 1120.
- Parere CUN: Equiparazione tra Lauree ex D.M. 509/99 e Lauree ex D.M. 270/2004, ai fini della
partecipazione ai pubblici concorsi – Adunanza del 22.4.2009 – Prot. N. 614.
- Mozione CUN: Denominazione delle lauree di secondo livello - Adunanza del 22.6.2007 - Prot.
1137.
- Mozione CUN: Banche dati dottorati di ricerca e master universitari-Adunanza del 13.12.2007.
- Mozione CUN: Università Telematiche - Adunanza del 25.05.2010, Prot. n. 1056.
- Parere CUN: Touro University Rome con sede in Zagarolo (Roma) – Adunanza del 13.1.2010.
- Parere Generale CUN: Schema di Decreto “Linee generali d’indirizzo della Programmazione
dell’Università per il Triennio 2010-2012”- Adunanza del 17.12.2010, Prot. n. 1614.
- Parere Generale CUN: Ulteriori criteri in merito alle modalità di espressione dei pareri inerenti
gli esami di Stato di abilitazione all’esercizio professionale - Adunanza del 2.12.2009, Prot. n.
1751.
- Parere CUN: Quadro Italiano dei Titoli - Italian Qualification framework - Adunanza 7.4.2009 Prot. n. 130.
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