il valore dell`aiuto

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© Vlad Sokhin / Panos Pictures / LUZ
IL VALORE
DELL'AIUTO
Risorse per la risposta alle emergenze umanitarie
Settima Edizione / Anno 2016
IL VALORE
DELL'AIUTO
Risorse per la risposta alle emergenze umanitarie
Settima Edizione / Anno 2016
1
Indice
PREMESSA6
4
L’ASSISTENZA
UMANITARIA
INTERNAZIONALE
9
1.1 LE CRISI UMANITARIE
10
1.1.1 Principali scenari di crisi
umanitaria del 2015
10
1.1.2 I principi umanitari e le crisi
nel 2015
12
1.1.3 Aiuto Pubblico allo Sviluppo
(APS), aiuti umanitari e
costi per l’accoglienza dei
rifugiati
13
1.2 IL VOLUME DEGLI AIUTI
2011 – 2015
16
1.2.1 Il volume degli aiuti
16
1.2.2 Gli aiuti dai governi
17
1.2.3 Dove vanno gli aiuti?
24
1.2.4 Le donazioni dei privati
28
1.2.5 I fondi sono sufficienti?
30
Note
33
2
L’ASSISTENZA
UMANITARIA
DELL’ITALIA
3
37
2.1 A
IUTO PUBBLICO ALLO
SVILUPPO E IMPEGNO
UMANITARIO: L’ITALIA A
CONFRONTO CON GLI ALTRI
PAESI DONATORI
38
2.2. L
A RISPOSTA DELLA
COOPERAZIONE ITALIANA
ALLE EMERGENZE UMANITARIE
42
2.2.1 Il profilo istituzionale
42
2.2.2 I canali di finanziamento
46
2.2.3 L
e risorse della Cooperazione
Italiana in favore dell’azione
umanitaria nel 2015
46
2.2.4 In quali paesi è arrivato l’Aiuto
Umanitario della Cooperazione
Italiana nel 2015?
49
2.2.5 A
ttraverso quali attori è stato
veicolato l’Aiuto Umanitario della
Cooperazione Italiana nel 2015?
52
2.2.6 G
li impegni intrapresi dalla
Cooperazione Italiana nel settore
umanitario nel 2015 e nel 2016
57
2.3 L’IMPEGNO IN ASSISTENZA
UMANITARIA DELLE ONG
ITALIANE: IL CONTRIBUTO DEI
PRIVATI
58
Note
62
APPENDICI
66
CONCLUSIONI
68
NOTA METODOLOGICA
71
BIBLIOGRAFIA
72
ABBREVIAZIONI
74
RINGRAZIAMENTI
76
5
Premessa
Il Valore dell’Aiuto compie 7 anni.
Sono tanti i progressi osservati in questi anni
di analisi.
Siamo fieri del lavoro della comunità internazionale, che ha aumentato progressivamente i
fondi a disposizione per le emergenze umanitarie, sia a livello pubblico che privato, e che
nel 2015 ha dimostrato una generosità senza
precedenti destinando alle emergenze ben 28
miliardi di dollari.
Siamo felici dell’ingresso dei paesi esterni alla
comunità OCSE – DAC nella rosa dei maggiori
governi donatori, ciò che rende la comunità
umanitaria più estesa e multiforme.
Salutiamo con favore il fiorire di iniziative
volte a misurare l’impatto degli aiuti umanitari
sulle comunità che li ricevono e il sempre
maggiore coinvolgimento che trasforma i
cosiddetti “beneficiari” da destinatari passivi
di un’azione di aiuto, in partecipanti attivi
della progettazione e della ricostruzione delle
proprie comunità.
Siamo inoltre particolarmente colpiti dall’Italia
che, dopo un periodo di stallo, sta recuperando
il gap rispetto agli altri paesi europei in termini
di qualità e quantità degli aiuti e negli ultimi 4
anni ha visto addirittura quadriplicate le risorse
pubbliche per le emergenze umanitarie.
Ma se l’obiettivo del fare umanitario è che gli
stessi aiuti non siano più necessari o che almeno
diminuiscano i bisogni, questo bilancio positivo
si ribalta, rivelando la non-adeguatezza della
comunità internazionale.
Per il quinto anno consecutivo si verifica un
record: quello dei bisogni umanitari che restano
senza risposta. Nel 2015 solo il 55% delle necessità
rilevate dagli Appelli delle Nazioni Unite sono
state soddisfatte. Ciò significa che – malgrado
gli enormi sforzi per garantire maggiori risorse
e maggiori competenze nella risposta alle
emergenze – ciò che facciamo non è sufficiente.
6
Gli scenari di crisi non fanno che moltiplicarsi,
aumenta la durata dei conflitti, delle crisi
complesse e delle cosiddette crisi dimenticate,
mentre i cambiamenti climatici causano disastri
naturali sempre più frequenti. Tutto ciò genera
movimenti di persone che si spostano da un
continente all’altro, per vivere meglio o a volte
anche solo per poter sopravvivere. Per far fronte
a questi movimenti, le risposte internazionali e
degli stati europei non sono efficaci. Nei paesi
ricchi, visioni politiche di breve periodo spesso
alimentano e sfruttano le paure dei cittadini
ergendo muri reali o burocratici per chi cerca
protezione. Ma pochi sanno che oltre il 90% dei
richiedenti asilo nel mondo è ospitato in paesi
poveri.
Nel 2015, di fronte agli scenari sopra descritti,
i principi umanitari, pilastri dell’azione di aiuto,
hanno vacillato. Altissimo il numero di attacchi
nei confronti di strutture che dovrebbero essere
considerate luoghi sicuri, come scuole e ospedali,
ma anche nei confronti degli stessi operatori
umanitari. La violazione dello spazio umanitario
ha reso necessaria la chiusura di alcune missioni
nelle aree a più elevato rischio, come lo Yemen
e la Siria, e ha lasciato sole decine di migliaia di
persone in pericolo. In molti scenari di guerra, la
possibilità di portare aiuti è stata vincolata ad
accordi con le parti in conflitto che minano alla
base il principio di neutralità, come avvenuto in
Siria, dove è stato pressoché impossibile aprire
corridoi umanitari verso città controllate da
forze antigovernative. Come se non bastasse, i
diritti umani di centinaia di migliaia di persone
sono stati messi in discussione non solo nei
paesi da cui fuggono ma anche in quelli in cui
sperano di trovare salvezza, come dimostrano
le condizioni al limite dell’umanità vissute dai
migranti bloccati a Idomeni, Calais o in cammino
sulle rotte balcaniche.
Nelle conclusioni del World Humanitarian
Summit, svoltosi ad Istanbul il 23 e 24 maggio
2016, si afferma la rilevanza universale dei
principi di umanità e imparzialità, l’importanza
operativa dei principi di neutralità e
indipendenza, ma si raccomanda altresì la
necessità di applicarli in modo più consistente
e coerente, garantendone il rispetto da parte
di tutti gli attori in ogni contesto.
sulla politica di asilo e in generale sui costi
dell’accoglienza, elemento ormai cruciale della
risposta umanitaria nazionale dei singoli stati.
È necessario che tutte le parti coinvolte nei
conflitti armati rispettino gli obblighi derivanti
dal diritto internazionale, incluso il diritto
internazionale umanitario e i diritti umani. Questo
ha ribadito il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni
Unite, condannando gli attacchi nei confronti di
ospedali, strutture sanitarie, personale medico,
malati e feriti, e richiamando gli stati al rispetto
degli obblighi relativi alla protezione della
popolazione civile in situazioni di conflitto.
Per far fronte a tutto questo, la crescita dei
fondi a disposizione non basta. Sono necessarie
riflessioni profonde e profondi cambiamenti,
per fare in modo che i fondi stanziati per gli
aiuti non siano solo “cerotti” di breve durata
posti su ferite insanabili che continueranno a
sanguinare.
La crisi dei principi dell’assistenza umanitaria
appare evidente anche alle porte di casa
nostra, nei tentativi statali e regionali di
fronteggiare un esodo migratorio senza
precedenti. Nel momento in cui nell’Europa
della libera circolazione vengono costruiti
muri e la stessa idea di Unione è messa in crisi
dall’impatto differenziato che la crisi ha sui
singoli stati, appare necessaria una riflessione
Ma “Il Valore dell’Aiuto” è una ricerca dedicata
da sempre all’analisi quantitativa. In questo
senso gli aspetti prettamente economici
contenuti nel rapporto sono un’istantanea
positiva dell’attenzione dedicata da governi e
privati cittadini alle principali crisi umanitarie
internazionali, e non vogliamo in alcun modo
sminuire questo quadro. Vi invitiamo pertanto
a leggere “Il Valore dell’Aiuto” in questa ottica,
privilegiando in esso gli aspetti che portano in
sé la traccia di una crescita ed il germe di un
miglioramento futuro.
7
8
© RachelPalmer Etiopia
1
L’ASSISTENZA
UMANITARIA
INTERNAZIONALE
Autori:
dott.ssa Rossella Altamura
Programme Officer, International Training Programme
for Conflict Management – Scuola Superiore S.Anna
dott.ssa Chiara Macchi
Ph.D., Assegnista di Ricerca in Diritto Internazionale Scuola Superiore Sant'Anna
dott.ssa Annarosa Mezzasalma
dottoranda in Cooperazione allo Sviluppo presso
l'Università di Roma La Sapienza-Dipartimento di
Scienze Politiche-Studi Politici ed ex allieva in Scienze
Politiche Scuola Superiore Sant'Anna.
9
1.1 Le crisi umanitarie
1.1.1 I PRINCIPALI SCENARI DI CRISI
UMANITARIA DEL 2015
Nel 2015 l’assistenza umanitaria è stata guidata
principalmente dalla risposta a crisi prolungate,
derivanti dai conflitti armati in corso in Iraq,
Sud Sudan, Siria e Yemen. Nonostante gli
effetti devastanti di alcuni disastri naturali,
come il terremoto che ha colpito il Nepal, il
ciclone che ha interessato Vanuatu e la siccità
che ha contrassegnato Guatemala e Honduras,
sono le conseguenze dei conflitti armati che
hanno richiesto lo sforzo più grande al sistema
di risposta umanitaria. Le crisi protratte, per
mancanza di soluzioni politiche durature,
hanno provocato un numero di rifugiati e
sfollati senza precedenti, che ha messo e sta
ancora mettendo a dura prova la capacità di
risposta degli stati confinanti. La sola crisi in
Siria nel 2015 ha provocato uno degli esodi
più consistenti dalla seconda guerra mondiale,
costringendo circa 415.000 persone a cercare
rifugio in Europa1. La riflessione sui costi
dell’assistenza umanitaria non può quindi
esulare dall’analisi dei costi dell’accoglienza,
diventata ormai elemento cruciale della
risposta umanitaria nazionale dei singoli stati.
Inoltre i conflitti attuali risultano caratterizzati
da un livello estremo di violenza, che
sottopone i milioni di persone intrappolate
nelle zone di conflitto a profondi abusi dei
diritti umani fondamentali. Anche gli attori del
sistema umanitario sono sempre più spesso
65,3 milioni
numero di persone sfollate a
causa di conflitti o persecuzioni
89,4 milioni
persone che nel 2015 sono state colpite
dalle conseguenze di disastri naturali
10
vittime di questa violenza. Gli attacchi nei
confronti degli operatori sono aumentati, in
parte per l’estrema instabilità degli ambienti
in cui si trovano ad operare, in parte per
l’erosione dei principi umanitari di neutralità e
indipendenza2. Secondo l’Aid Worker Security
Database, nel 2015 sono stati 287 gli operatori
umanitari coinvolti in incidenti di vario tipo3.
Dall’analisi dell’Organizzazione Mondiale della
Sanità sugli attacchi alle strutture sanitarie
in emergenza, spesso le più colpite, emerge
che nel 2015 i morti e feriti provocati sono
stati rispettivamente 434 e 5374. Questi dati
evidenziano la necessità di richiamare con
urgenza al rispetto dei principi del diritto
umanitario, che rappresentano la base per lo
svolgimento dell’assistenza umanitaria.
Analizzando i dati dell’Alto Commissariato delle
Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), emerge
che nel 2015 il numero di persone sfollate a
causa di conflitti o persecuzioni è cresciuto
per il quinto anno consecutivo, raggiungendo
nel 2016 il picco di 65,3 milioni (rispetto ai 58
milioni del 2014)5.
Come si osserva dalla Figura 1.1, nonostante
la crescente attenzione mediatica sui flussi
di persone verso l’Europa, la concentrazione
principale di sfollati resta nel Medioriente e
nelle regioni a Nord e Sud del Sahara, mentre
il 60% delle persone costrette ad abbandonare
le proprie case rimane all’interno del paese,
quindi 40,8 milioni rispetto ai 24,5 milioni di
persone che riescono ad attraversare i confini
nazionali.6
Nel 2015, 89,4 milioni di persone sono state
colpite dalle conseguenze di disastri naturali,
dato in significativo calo rispetto al 2014.
Dall’osservazione della Figura 1.2, notiamo
che la regione asiatica resta la più colpita,
seguita dalla regione a Sud del Sahara7. Oltre
al terremoto che ha colpito il Nepal, il ciclone
che ha interessato Vanuatu e la siccità che ha
contrassegnato Guatemala e Honduras, il 2015
è stato segnato dal fenomeno meteorologico
El Niño, che si stima essere collegato
all’aumento globale in termini sia di siccità
che di alluvioni.
FIGURA 1.2
Numero di persone colpite da disastri
naturali, per regione, nel periodo 2006-2015
25
250
20
200
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2006
2015
2014
2013
2012
2011
2010
0
2009
0
2008
50
2007
5
2009
100
2008
10
150
2007
Persone Colpite (Milioni)
15
2006
Persone sfollate (Milioni)
FIGURA 1.1
Numero di persone sfollate per regione
di accoglienza nel periodo 2006 -2015
Medio Oriente
e Nord Africa
Sud America
Estremo
Oriente
Medio Oriente
e Nord Africa
Sud America
Estremo
Oriente
Africa Sub
Sahariana
Europa
Oceania
Africa Sub
Sahariana
Europa
Oceania
Sud e Centro
Asia
Nord e Centro
America
Sud e Centro
Asia
Nord e Centro
America
Fonte: GHA 2016 su dati UNHCR
Fonte: GHA 2016 su dati EM-DAT: International Disaster Database
11
1.1.2 I PRINCIPI UMANITARI E LE
CRISI NEL 2015
L’azione umanitaria internazionale è volta
a salvare vite umane, alleviare la sofferenza
e mantenere la dignità umana nel corso e
successivamente al verificarsi di crisi causate
dall’uomo e da disastri naturali, mira altresì a
prevenire tali crisi e rafforzare la preparazione
ad esse. Include la protezione di civili e di coloro
che hanno abbandonato le ostilità, la fornitura
di cibo, acqua e igiene ambientale, rifugi, servizi
sanitari ed altri mezzi di assistenza, a beneficio
delle popolazioni colpite e per facilitarne il
ritorno alla vita normale.
L’azione umanitaria internazionale ha alla base
quattro principi, di seguito descritti.
1. Umanità: la sofferenza umana deve
infatti essere affrontata ovunque si trovi.
La vita e la salute delle persone devono
essere protette e deve essere assicurato il
rispetto per gli esseri umani.
2. Imparzialità: gli attori umanitari durante
le ostilità non devono schierarsi o essere
coinvolti in controversie di natura politica,
razziale, religiosa o ideologica.
3. Neutralità: l’azione umanitaria deve essere
svolta solo sulla base del bisogno, dando
priorità ai casi più urgenti di sofferenza e
senza distinzioni sulla base di nazionalità,
razza, genere, credenze religiose, classe o
opinioni politiche.
4. Indipendenza: l’azione umanitaria deve
essere autonoma da obiettivi politici,
economici, militari o da qualsiasi altro
obiettivo che gli attori coinvolti possano
avere rispetto all’area in cui viene attuata
l’azione umanitaria.8
Il rispetto di questi principi è fondamentale
per garantire non solo l’efficacia dell’azione
umanitaria, ma per consentire agli operatori
umanitari l’accesso alle popolazioni colpite,
sia in situazioni di disastri naturali che di
emergenze complesse come i conflitti
armati. 9
Il World Humanitarian Summit, svoltosi ad
Istanbul il 23 e 24 maggio 2016, ha riaffermato
l’importanza dei principi fondamentali per
guadagnare fiducia, accettazione e accesso
sicuro nel fornire assistenza alle popolazioni
colpite. È necessario non solo riaffermare la
rilevanza universale dei principi di umanità
12
e imparzialità, l’importanza operativa dei
principi di neutralità e indipendenza nel
fornire assistenza e protezione sulla base
dei bisogni e senza discriminazione in tutte
le circostanze, ma applicarli in modo più
consistente e assicurare il rispetto da parte
di tutti gli attori umanitari10 in ogni contesto11.
È necessario che tutte le parti coinvolte nei
conflitti armati rispettino gli obblighi derivanti
dal diritto internazionale, incluso il diritto
internazionale umanitario e i diritti umani.
La necessità di tale azione risulta impellente
analizzando sia il numero crescente di
attacchi nei confronti degli operatori
umanitari e di strutture che dovrebbero
essere considerate luoghi sicuri, come scuole
e ospedali (strutture sanitarie vengono
attaccate continuamente in Afghanistan,
Repubblica Centrafricana, Sud Sudan, Siria,
Ucraina, Yemen), sia le continue e crescenti
violazioni dei diritti umani delle popolazioni
affette dalle crisi, quando garantire o negare
l’accesso umanitario troppo spesso diventa
un’arma utilizzata dalle varie parti in conflitto,
come nel caso della Siria12.
Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite
ha fortemente condannato gli attacchi nei
confronti di ospedali, strutture sanitarie,
personale medico, malati e feriti, deplorando
le conseguenze a lungo termine di tali attacchi
nei confronti della popolazione civile e
richiamando gli stati al rispetto degli obblighi
relativi alla protezione della popolazione
civile in situazioni di conflitto armato13.
La crisi dei principi dell’assistenza umanitaria
non è collegata solamente a situazioni
di conflitto armato, ma appare evidente
anche nel tentativo statale e regionale di
fronteggiare un esodo migratorio senza
precedenti. Nel momento in cui nell’Europa
della libera circolazione vengono costruiti
muri e la stessa idea di Unione è messa in
crisi dall’impatto differenziato che la crisi
ha sui singoli stati, appare necessaria una
riflessione sulla politica di asilo e in generale
sui costi dell’accoglienza, elemento ormai
cruciale della risposta umanitaria nazionale
dei singoli stati.
13,9 miliardi
Dollari stanziati a livello globale nel 2015
per l'aiuto pubblico allo sviluppo relativo
agli in-door refugee cost.
FIGURA 1.3
Componenti APS netto dei donatori OECDDAC nel periodo 2000-2015
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
L’APS dei paesi OECD-DAC nel 2015 ha
raggiunto la cifra di 146,68 miliardi di dollari,
totalizzando un incremento complessivo del
6,9% rispetto al 2014.
L’APS è aumentato in 22 paesi donatori. Tale
incremento è imputabile ad una maggiore
spesa per l’ospitalità interna dei rifugiati (indonor refugee hosting costs). Infatti, tra il 2014
ed il 2015, l’APS relativo agli in-donor refugee
costs è salito dai 6,6 miliardi di dollari del
2014 (4,8% dell’APS) a 13,9 miliardi di dollari
del 2015 (9,5% dell’APS). Escludendo i costi
per l’assistenza ai rifugiati l’APS è cresciuto in
termini reali dell’1,7% dal 2014 al 2015.
I dati preliminari OECD-DAC indicano che nel
2015 i più importanti donatori sono stati gli
Stati Uniti (31,08 miliardi di dollari), il Regno
Unito (18,7 miliardi di dollari) e la Germania
(17,78 miliardi di dollari), seguiti a distanza
dal Giappone (9,32 miliardi di dollari) e dalla
Francia (9,23 miliardi di dollari).
Svezia, Norvegia, Lussemburgo, Danimarca,
Olanda e Regno Unito hanno superato il
target internazionale dello 0,7% del Reddito
Nazionale Lordo (RNL) quale contributo APS
e si confermano tra i donatori DAC in grado
di mantenere un tale livello di contribuzione.
Donatori come Olanda, Germania, Italia e
Svezia hanno registrato importanti aumenti
della spesa in APS. L’Olanda è tornata a
destinare risorse superiori allo 0,7% APS/RNL
dopo un biennio di contrazione del contributo;
rispetto al 2014 l’Olanda ha investito un +24,4%
di fondi compresi i costi per l’assistenza ai
rifugiati ed un +14,5% di risorse esclusi tali
costi. Nel 2015 la Germania ha raggiunto il
suo picco storico di sostegno all’APS (0,52%
APS/RNL), investendo un totale di 25,9% di
risorse in più compresi i costi per i rifugiati,
ovvero il 5,8% di risorse in più escludendo tali
spese. La Svezia ha incrementato del 9,9%
le risorse per lo sviluppo e risulta essere il
1° contributore in termini di APS/RNL tra i
donatori DAC, con una percentuale del’1,4%,
che vede un aumento totale delle risorse APS,
compresi i costi per l’accoglienza dei rifugiati,
del 36,8%.14
Attualmente la media di contribuzione APS/
RNL dei donatori DAC è dello 0,30%, dato
costante nel triennio 2013-2016.
In riferimento al sostegno allo sviluppo dei paesi
OECD-DAC, i dati preliminari dell’APS indicano
per il 2015 una spesa in aiuto umanitario pari a
14,5 miliardi di dollari ed una spesa relativa agli
in-donor refugee costs di 13,9 miliardi di dollari,
spesa quest’ultima che è più che raddoppiata
tra il 2014 ed il 2015. Tali costi, come si evince
dalla Figura 1.3, sono progressivamente cresciuti
nel corso degli ultimi anni e non solo nell’ultimo
biennio.15 Nel 2015 l’incremento in termini reali
delle risorse destinate all’aiuto umanitario dai
paesi OECD-DAC è stato dell’11%.16
Miliardi di USD
1.1.3 AIUTO PUBBLICO ALLO
SVILUPPO (APS), AIUTI UMANITARI
E COSTI PER L’ACCOGLIENZA DEI
RIFUGIATI
Sovvenzioni volte alla
riduzione del debito netto
Aiuto umanitario
In-donor refugee costs
Aiuto pubblico allo
sviluppo multilaterale
Progetti di sviluppo bilaterali,
programmi e cooperazione tecnica
Fonte: OECD-DAC 201617
13
Di fatto, a causa della crisi siriana e non solo,
l’Europa18 ha visto duplicare tra il 2014 ed il 2015
il numero dei rifugiati e dei richiedenti asilo, che
sono passati da 3,8 milioni a 5,7 milioni (8,72%
della popolazione rifugiata mondiale pari a 65,3
milioni di persone). Occorre sottolineare che il
dato si riferisce ai paesi dell'area geografica
che l'OECD DAC definisce, ai fini statistici,
"OECD Europe", e che comprende anche la
Turchia. Quest'ultimo paese ospita 2,75 milioni
di rifugiati e richiedenti asilo, mentre i restanti
2,95 milioni sono distribuiti fra gli altri stati
dell'area19 20.
Dalla Figura 1.4 emerge come in ben 4 paesi
(Germania, Svezia, Olanda, Italia) su 10 la spesa
per l’accoglienza dei rifugiati sia stata nettamente
superiore. Solo il Regno Unito, 1° donatore tra gli
stati europei nel settore, ha investito in assistenza
umanitaria ingenti risorse.
spesso la crisi si innesta su un pregresso e
cronico contesto di povertà.22
Ciò nonostante i paesi DAC hanno optato per
un incremento degli in-donor refugee costs
piuttosto che su un investimento ancora più
deciso in aiuto umanitario, per fronteggiare
oltre alla crisi migranti, rifugiati e sfollati anche
le altre urgenti emergenze internazionali in atto.
Non bisogna infatti dimenticare che nel 2015,
nonostante l’incremento delle risorse destinate
anche all’aiuto umanitario, il 45% degli appelli
delle Nazioni Unite non ha ottenuto risposta.23
Rispondere ai bisogni e proteggere i diritti dei
rifugiati in arrivo sui loro territori è senza dubbio
una priorità per i paesi donatori, ma altrettanto
importante è assicurarsi che alti livelli di aiuto
siano devoluti all’assistenza umanitaria, nonché
alla cooperazione internazionale, affinché sia dato
il necessario sostegno a chi vive una condizione
di particolare vulnerabilità e si possano innescare
processi endogeni di sviluppo e crescita in linea
con gli obiettivi della nuova Agenda 2030. Tra
questi obiettivi si ricordano in particolare il n.
11, “Rendere le città e gli insediamenti umani
inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili”.24 UNOCHA
ha lanciato in proposito la strategia “Leaving no
one behind: Humanitarian Effectiveness in the
age of the Sustainable Development Goals”.25 26
Alla luce di questi dati, che mostrano come
solo una percentuale relativamente bassa di
rifugiati sia ospite nei paesi donatori europei,
risulta indiscutibile che la crisi migranti, rifugiati
e sfollati sia attualmente più critica in Giordania,
Pakistan, Libano, Sud Africa, Iran, Etiopia, Kenia,
Uganda, Repubblica Democratica del Congo,
Chad, Camerun, Sudan, paesi che ospitano
un numero di persone ben superiore a quello
di molti stati donatori (europei e non). Dove
FIGURA 1.4
Spesa in assistenza ai rifugiati e spesa in assistenza umanitaria dei donatori OECD-DAC europei
rientranti tra i primi 19 donatori per assistenza umanitaria nel 2015
4
In-donor refugee
hosting costs
3,5
Assistenza
umanitaria
Miliardi USD
3
2,5
2
1,5
1
0,5
Fonte: Dati OECD-DAC e GHA 201621
14
Belgio
Regno Unito
Francia
Danimarca
Svizzera
Norvegia
Italia
Olanda
Svezia
Germania
0
15
© AGIRE Pakistan
1.2 Il volume
degli aiuti
1.2.1 IL VOLUME DEGLI AIUTI
Nel 2015 l’assistenza umanitaria globale
è cresciuta per il terzo anno consecutivo,
raggiungendo i 28 miliardi di dollari, con un
aumento del 12% rispetto all’anno precedente.
Analizzando la figura 1.5, si nota che, dopo una
leggera diminuzione del valore nel passaggio tra
2011 e 2012, dal 2013 il trend è stato di costante
aumento, sebbene l’incremento tra 2014 e
2015 non possa essere eguagliato all’aumento
record di assistenza umanitaria che ha segnato
l’anno 2014 (ben il 20% in più rispetto all’anno
precedente).
Analizzando la tipologia dei donatori,
osserviamo che sia i fondi provenienti da
donatori istituzionali sia i contributi raccolti dal
settore privato dal 2012 sono stati in costante
crescita, e proprio nel 2015 hanno toccato
un record con i 21,8 miliardi dei donatori
istituzionali e i 6,2 miliardi dei donatori
privati. Nel corso del capitolo i flussi finanziari
verranno analizzati più nel dettaglio, ma nella
lettura di questi dati deve essere tenuto
presente fin da subito che, nonostante il livello
record raggiunto dall’assistenza umanitaria, il
gap tra i bisogni rilevati ed i fondi disponibili
è risultato, come già segnalato, molto elevato
(45%).27
FIGURA 1.5
Assistenza umanitaria globale nel periodo 2011-2015
20,2
18,0
20,8
25,1
28,0
30
Totale
6,2
25
5,5
Governi e
istituzioni UE
Miliardi USD
20
5,4
5,7
15
Privati
5,0
21,8
10
19,6
14,5
13,0
2011
2012
5
15,5
0
2013
2014
2015
Fonte: GHA 2016
I costi riportati dai donatori per l’accoglienza ai rifugiati sono riportati come Aiuto Pubblico allo Sviluppo mentre i costi riportati dalla Turchia
per l’accoglienza dei rifugiati siriani sono riportati come assistenza umanitaria
16
1.2.2 GLI AIUTI DAI GOVERNI
Emirati Arabi e Kuwait, che si collocano ai
primi posti per rapporto assistenza/RNL e per
assistenza pro capite. Tutti i maggiori donatori,
con le sole eccezioni delle Istituzioni dell’Unione
Europea (UE), dell’Arabia Saudita e dell’Australia,
hanno aumentato il proprio contributo
rispetto all’anno precedente, ma alcuni paesi
hanno pesato particolarmente sull’aumento
complessivo dell’assistenza pubblica, ovvero gli
Emirati Arabi Uniti (+182%), il Kuwait (+80%) e
l’Olanda (61%). Il forte aumento dell’assistenza
proveniente dai paesi del Golfo si inserisce nel
solco della forte crescita già registrata nel 2014
e dovuta, con tutta probabilità, ai conflitti e
alla presenza di crescenti flussi di sfollati nella
regione, anche se può essere in parte spiegata
da migliorati meccanismi di reporting. Sia gli
Emirati Arabi Uniti che l’Arabia Saudita – che ha
leggermente ridotto il suo contributo rispetto
al 2014, ma rimane uno dei principali donatori
a livello mondiale e regionale – hanno svolto un
ruolo di primo piano nell’erogazione di assistenza
umanitaria allo Yemen, fornendo poco meno di
metà (49%) dei finanziamenti ricevuti dal Paese
nel corso della crisi.30
A livello internazionale, i governi sono i
principali donatori di assistenza umanitaria.
Nel periodo 2010-2015, essi hanno speso
complessivamente 98,4 miliardi di dollari, una
cifra pari al 74,5% dell’assistenza umanitaria
complessiva. La maggior parte di questi
fondi (88%) è stata donata dai paesi aderenti
all’OECD-DAC.28
Nel 2015 i governi – incluse le Istituzioni
Europee – hanno investito la cifra record di
21,8 miliardi di dollari in assistenza umanitaria,
aumentando dell’11% il livello dell’anno
precedente.
Un dato significativo che conferma il trend già
rilevato nel 2014, quando gli aiuti dei donor
governativi avevano conosciuto un aumento del
26% rispetto all’anno precedente. Nonostante
il gruppo dei 20 principali donatori continui
ad essere guidato dagli Stati Uniti, la Turchia29
scavalca sia il Regno Unito che le Istituzioni
europee, mentre si conferma il forte ruolo di
FIGURA 1.6
Assistenza umanitaria pubblica nel periodo 2010-2015
25
13,9
13,9
12,7
15,1
18,7
21,8
Assistenza
umanitaria pubblica
Miliardi USD
20
Paesi DAC
19,2
Paesi non-DAC
16,8
15
14,3
13,1
13,2
12,1
10
5
0,8
0,7
0,6
0,8
2010
2011
2012
2013
1,9
2,6
2014
2015
0
Fonte: GHA 2016; Dataset GHA International Humanitarian Response.
17
Le classifiche che prendiamo in considerazione
per questa analisi includono i dati relativi alle
Istituzioni Europee31, le quali, soprattutto grazie
al contributo del Dipartimento per l’Aiuto
Umanitario e la Protezione Civile (ECHO),
costituiscono il quarto donatore per volume
di aiuti del 2015, pur avendo ridotto il proprio
contributo rispetto al 2014 (-12%).
alcune novità sono da evidenziare in merito
alle successive posizioni. Infatti, se nel 2014 il
secondo posto era occupato dalle Istituzioni
Europee, adesso queste scivolano al quarto
posto, superate dalla Turchia e dal Regno
Unito. L’avanzamento della Turchia in questa
classifica generale (con un aumento del 31%
del suo contributo rispetto al 2014) è dovuta
agli ingenti finanziamenti stanziati dal Paese
per la gestione dei rifugiati siriani sul proprio
territorio, fondi che il governo turco considera
alla stregua di assistenza umanitaria e che
sono registrati come tali anche nel GHA Report
2016.32
Entriamo ora nel dettaglio dei principali paesi
donatori. Nella Figura 1.7 sono indicati i primi
15 donatori, prendendo in considerazione il
valore aggregato dell’assistenza umanitaria
erogata nell’arco temporale 2010-2015. Come
rilevato anche nel 2015, gli Stati Uniti dominano
la classifica, essendo responsabili nel periodo
dell’equivalente di circa un terzo dell’assistenza
umanitaria pubblica globale.
Occorre osservare, tuttavia, che il valore
assoluto dei volumi di assistenza umanitaria
non è l’indicatore più affidabile per misurare
la virtuosità di un paese donatore, che può
essere meglio valutata alla luce del “peso” di
quel paese nel contesto internazionale e della
sua effettiva capacità di contribuzione. La
seconda colonna misura quindi la generosità
dei primi diciannove donatori33 in valore
assoluto mettendo in relazione il volume degli
La successiva Figura 1.8 riassume tre classifiche
che meritano di essere analizzate in dettaglio.
La prima colonna riporta i top donor in valore
assoluto nell’anno 2015. Al primo posto si
collocano, come nella classifica del valore
aggregato 2010-2015, gli Stati Uniti, mentre
FIGURA 1.7
Primi 15 paesi donatori di assistenza umanitaria nel periodo 2010-2015
35
30,86
30
Miliardi USD
25
20
15
11,6
10,51
3,33
3,24
2,74
2,53
2,41
2,33
2,09
Danimarca
Italia
3,71
Svizzera
3,94
Australia
4,72
Francia
5,46
5
Olanda
6,28
Turchia
10
Fonte: GHA su dati OCSE/DAC e UNOCHA FTS
18
Norvegia
Canada
Giappone
Svezia
Germania
Regno Unito
Istituzioni UE
Stati Uniti
0
aiuti con il Reddito Nazionale Lordo (RNL),
in modo tale da far emergere il contributo
effettivo di ogni singolo paese in proporzione
alla portata della sua economia. Riformulata
in questo modo, la classifica fa scivolare il
Regno Unito all’ottavo posto, la Germania al
tredicesimo, gli Stati Uniti al quattordicesimo e
il Giappone al diciottesimo. Emergono invece
nelle prime posizioni la Turchia, il Kuwait e
gli Emirati Arabi Uniti, che superano Svezia,
Danimarca e Norvegia. Da sottolineare che,
sebbene non presente nella lista dei 20
maggiori donatori in termini assoluti (e quindi
non incluso nella Figura 1.8), il Qatar presenta
un rapporto assistenza-PIL pari a quello di Stati
Uniti e Germania (0,04%). Altri donor esclusi
dalla prima colonna ma con un alto rapporto
assistenza-PIL sono il Lussemburgo (0,16%), la
Finlandia (0,08%), l’Irlanda (0,08%), e il Bhutan
(0,05%).
L’ultima colonna classifica i maggiori diciannove
donatori mondiali sulla base del rapporto tra
assistenza umanitaria erogata e popolazione
residente. Nel 2015, il Kuwait ha totalizzato
un’assistenza umanitaria pro-capite pari a
157 dollari, scalzando la Norvegia dalla prima
posizione rispetto al 2014. Si collocano molto in
alto in questa classifica anche Svezia ed Emirati
Arabi Uniti. Alcuni tra i più grandi donatori in
termini assoluti (Stati Uniti, Germania, Giappone)
scivolano invece alle ultime posizioni.
FIGURA 1.8
Classifica dei 20 paesi donatori più generosi nel 2015
ASSISTENZA UMANITARIA
IN VALORE ASSOLUTO
(MLD $)
SU RNL (%)
PER CITTADINO ($)
1
Stati Uniti
6,42
Turchia
0,37%
Kuwait
157
2
Turchia
3,18
Kuwait
0,33%
Norvegia
142
3
Regno Unito
2,82
Emirati Arabi Uniti
0,25%
Svezia
120
4
Istituzioni UE
1,99
Svezia
0,19%
Emirati Arabi Uniti
116
5
Germania
1,49
Danimarca
0,15%
Danimarca
92
6
Svezia
1,18
Norvegia
0,14%
Svizzera
74
7
Emirati Arabi Uniti
1,06
Olanda
0,10%
Olanda
51
8
Giappone
1,02
Regno Unito
0,10%
Regno Unito
43
9
Canada
0,87
Svizzera
0,09%
Turchia
40
10
Olanda
0,87
Arabia Saudita
0,08%
Belgio
25
11
Norvegia
0,74
Belgio
0,05%
Canada
24
12
Arabia Saudita
0,64
Canada
0,05%
Arabia Saudita
20
13
Kuwait
0,61
Germania
0,04%
Stati Uniti
20
14
Svizzera
0,61
Stati Uniti
0,04%
Germania
18
15
Francia
0,55
Italia
0,02%
Australia
14
16
Danimarca
0,52
Australia
0,02%
Francia
8,2
17
Italia
0,41
Francia
0,02%
Giappone
8
18
Australia
0,33
Giappone
0,02%
Italia
6,7
19
Belgio
0,28
Spagna
0,01%
Spagna
5
20
Spagna
0,23
Fonte: GHA 2016 (volumi aiuto; assistenza umanitaria su RNL; assistenza umanitaria per cittadino), Banca Mondiale (RNL e popolazione)
19
Le classifiche sopra riportate mettono
in evidenza il crescente peso sulla scena
internazionale di quattro paesi non-DAC,
quali Turchia, Emirati Arabi Uniti, Kuwait e
Arabia Saudita, che hanno risentito meno
della crisi finanziaria globale e hanno risposto
con forza alle crisi che hanno colpito il Medio
Oriente in anni recenti. Il contributo dei paesi
non-DAC è in rapida crescita dal 2013 e ha in
parte compensato la flessione subita nel 2012
dall’assistenza dei paesi DAC.34
FIGURA 1.9
Assistenza umanitaria paesi non-DAC nel
periodo 2011-2015
3
2,6
2,5
Miliardi USD
2
1,9
1,5
1
0,8
0,7
0,6
0,5
Fonte: GHA 2016 su dati UNOCHA FTS
20
2015
2014
2013
2012
2011
0
Dal quadro complessivo dell’odierno sistema
umanitario internazionale emerge quindi
un’architettura molto più composita rispetto
al passato. Anche se la maggior parte
dell’assistenza umanitaria continua a provenire
dai governi europei e del Nord America, il
contributo dei paesi dell’area mediorientale è
più che triplicato dal 2013. Anche l’assistenza
dai paesi dell’Estremo Oriente, che aveva
raggiunto nel 2014 il suo picco maggiore
dal 2005 (anno dello tsunami nell’Oceano
Indiano), ha continuato ad aumentare e,
trainata soprattutto dal governo giapponese
(responsabile dell’89% dei finanziamenti
erogati dalla regione), ha raggiunto 1.2 miliardi
di dollari nel 2015, con un aumento del 11%
rispetto al 2014.35
Alcuni osservatori sostengono che proprio le
caratteristiche dell’assistenza umanitaria – che
richiede minori capacità di organizzazione
e di pianificazione rispetto ai programmi di
sviluppo a lungo termine – abbiano consentito
con più facilità ad alcuni paesi di trasformarsi
da puri ricettori di aiuti in donatori.36 Il numero
degli attori che partecipano al sistema degli
aiuti è dunque in costante crescita: questo
dato, se da una parte suggerisce una maggiore
inclusività del sistema, dall’altra è all’origine di
una certa frammentazione del sistema stesso
e rende ancora più necessaria una riflessione
sulla trasparenza degli aiuti.37
21
© Healing-Actionaid Repubblica Democratica del Congo
IL VOLUME DEGLI AIUTI
DELLE ISTITUZIONI
EUROPEE
L’assistenza
umanitaria
stanziata
dalle
Istituzioni UE deriva dal contributo dei singoli
Stati Membri ed è gestita primariamente dal
Dipartimento per l’Assistenza Umanitaria e la
Protezione Civile (ECHO). Dopo il picco del
2014 il contributo UE si è leggermente ridotto,
attestandosi a poco meno di due miliardi di
dollari e a un livello leggermente superiore a
quello del 2013. A fronte del crescente volume
degli aiuti complessivi stanziati dai governi, il
peso percentuale dell’assistenza umanitaria
erogata dalle Istituzioni UE è andato
declinando dal 15% del 2013 al 9% del 2015.
FIGURA 1.10
L’Assistenza umanitaria delle Istituzioni Europee nel periodo 2010-2015 (in miliardi di dollari)
25
21,8
20
18,7
15,2%
Miliardi USD
15
13,9
13,9
14,2%
15,1
13%
12,2%
12,3%
12,7
9,2%
10
5
1,7
1,8
1,8
2010
2011
2012
2
2,3
2
0
Totale assistenza
umanitaria pubblica
22
Istituzioni UE
2013
Percentuale dell'assistenza
totale
2014
2015
LA TURCHIA E L’ASSISTENZA
UMANITARIA DEI RIFUGIATI
PROVENIENTI DALLA SIRIA
A causa dei flussi provenienti dalla Siria e, in
misura minore, dall’Iraq, come già segnalato
al Paragrafo 1.1.3, la Turchia è stato nel
2015 il primo paese per numero di rifugiati
e richiedenti asilo ospitati (2,75 milioni).38
A luglio 2016, secondo dati UNHCR, erano
ben 2,73 milioni i rifugiati siriani registrati
nel paese, a cui si devono aggiungere circa
141 mila rifugiati provenienti da Iraq, Iran,
Afghanistan, Somalia e altri paesi. Per far
fronte alla crisi, un appello di UNHCR ha
chiesto un contributo di circa 843 milioni di
dollari, di cui finora è stato coperto solo il
33%.39
La Turchia riporta volontariamente al DAC,
pur non essendo un paese membro, il volume
della propria assistenza umanitaria, che è
in gran parte costituita da risorse erogate
per la gestione della crisi dei rifugiati (indonor refugee hosting costs). Il governo
turco, infatti, considera tali risorse in larga
parte alla stregua di assistenza umanitaria,
e, in misura molto minore (circa 116 milioni
di dollari nel 2014) come Aiuto Pubblico allo
Sviluppo (APS).40 Per questo motivo, anche
se la Turchia figura nella classifica riportata
a pag. 19 quale secondo maggior donatore
di assistenza umanitaria del 2015, occorre
sottolineare che la spesa turca per la gestione
dei rifugiati siriani (in-donor refugee hosting
costs) non è, in senso stretto, comparabile
con l’assistenza erogata dagli altri paesi
donatori. Secondo il governo turco, ben il
97% del volume di assistenza umanitaria
riportata al DAC nel 2015 era costituita da
risorse per l’accoglienza dei rifugiati siriani in
Turchia. Il governo turco ha allestito 25 campi
rifugiati, che gestisce tramite la sua Disaster
and Emergency Refugee Agency (AFAD).
Purtroppo, nonostante un investimento
pubblico di 7 miliardi dall’inizio della crisi, il
90% dei rifugiati siriani presenti nel paese
risiedono al di fuori dei campi con insufficiente
accesso ai servizi essenziali, mentre il 74%
dei bambini (che costituiscono più della metà
dei rifugiati siriani in Turchia) non vanno a
scuola.41
In base al controverso accordo UE-Turchia sulla
gestione dei flussi migratori che attraversano
l’Egeo verso le isole greche, l’UE si è impegnata
ad accelerare l’erogazione di 3 miliardi di euro
stanziati nell’ambito della Facility for Refugees
e a mobilitare un finanziamento aggiuntivo
(fino a ulteriori 3 miliardi) entro il 2018. Molti
dubbi si addensano, però, sull’accordo, che
presenta aspetti di potenziale incompatibilità
con le norme internazionali ed europee a
protezione dei diritti umani e dei diritti dei
rifugiati. Non è ancora chiaro, inoltre, come la
critica situazione che si è venuta a creare nel
paese in seguito al fallito tentativo di golpe
di luglio 2016, e che ha visto il grave attacco
da parte del governo turco a diritti e libertà
fondamentali e la sospensione unilaterale degli
obblighi derivanti dalla Convenzione Europea
per i Diritti dell’Uomo, impatterà sull’attuazione
dell’accordo. Dal canto suo, l’UE è stata finora
lenta nell’erogare le risorse promesse: ad aprile
2016 solo 187 milioni dei 3 miliardi pattuiti erano
stati distribuiti.
23
1.2.3 DOVE VANNO GLI AIUTI?
da Yemen (1,7 miliardi), Sud Sudan (1,5 miliardi),
Iraq (1 miliardo) e Sudan con 692 milioni42.
Analizzare la destinazione degli aiuti umanitari è
essenziale per pianificare una risposta efficace.
Nel 2015 i fondi della risposta umanitaria si sono
concentrati su un gruppo relativamente ristretto
di emergenze. Secondo i dati di UNOCHA FTS,
5 crisi hanno assorbito più della metà di tutti
i contributi: Siria, Yemen, Sud Sudan, Iraq e
Sudan (11,6 miliardi di dollari, pari a circa il
53% del totale). Nella figura 1.11 osserviamo la
ripartizione dei fondi dell’assistenza umanitaria
rispetto alle principali emergenze internazionali
nel periodo 2012 – 2015.
Prendendo in esame le preferenze geografiche
dei donatori a seconda della regione di
provenienza, dalla figura 1.12 risulta che nel
2015 l’assistenza umanitaria proveniente
da donatori governativi della regione
mediorientale e delle regioni a Nord del Sahara
è stata rivolta soprattutto a paesi all’interno
delle regioni geografiche di riferimento, in
particolare allo Yemen. Stati Uniti, America
Centrale ed Europa hanno invece fornito i due
contributi regionali principali alle altre crisi.
I donatori privati hanno invece confermato
la tendenza a rispondere maggiormente alle
emergenze causate da disastri naturali, come
nel caso del terremoto in Nepal43.
Nel 2015 la Siria ha ricevuto il contributo
maggiore, pari a 6,6 miliardi di dollari, seguita
FIGURA 1.11
Finanziamento alle 5 emergenze che hanno ricevuto il valore maggiore dell’assistenza umanitaria
internazionale nel periodo 2012 – 2015 (in miliardi di dollari)
Siria
$1,3 - 10%
2012
2013
Sud Sudan
$0,89 - 7%
Sud Sudan
$0,92 - 6%
Somalia
$0,80 - 6%
Rep. Democratica
Congo $0,74 - 5%
Sudan
$0,68 - 5%
Somalia
$0,72 - 5%
Etiopia
$0,68 - 5%
Sudan
$0,64 - 4%
Altre Emergenze
$8,8 - 67%
Siria
$5,3 - 22%
Epidemia Ebola
$3,6 - 15%
Sud Sudan
$2,0 - 8%
Iraq
$1,2 - 5%
Territori Palestinesi
$0,94 - 4%
Altre Emergenze
$11,2 - 46%
24
Siria
$4,6 - 32%
Altre Emergenze
$6,9 - 47%
2014
2015
Siria
$6,6 - 31%
Yemen
$1,7 - 8%
Sud Sudan
$1,5 - 7%
Iraq
$1,0 - 5%
Sudan
$0,69 - 3%
Altre Emergenze
$10 - 47%
FIGURA 1.12
Finanziamenti dei paesi donatori verso le cinque principali regioni di intervento umanitario
Iraq
Siria
48,4%
47,6%
9,9%
1,5%
7,1%
8,6%
34,5%
30,5%
2,3%
0,8%
0,0%
0,05%
0,0%
0,3%
0,0%
0,0%
2,7%
5,9%
Yemen
Sud Sudan
54,2%
26,6%
6,8%
2,6%
58,7%
0,1%
12,0%
34,7%
0,0%
0,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
0,1%
3,6%
Sudan
36,9%
Europa
4,2%
Estremo Oriente
0,2%
Nord Africa e Medio Oriente
58,4%
Nord e Centro America
0,2%
Oceania
0,0%
Sud e Centro Asia
0,0%
Sud America
0,0%
Africa Sub Sahariana
0,1%
Privati
Analizzando la tipologia di crisi, secondo i
dati UNOCHA FTS del 2015, l’87% dei fondi
è stato indirizzato verso paesi ospitanti un
ampio numero di rifugiati e richiedenti asilo
(inclusi sia i paesi interessati da conflitti come
Yemen, Sud Sudan e Iraq, sia i paesi a rischio
di disastri naturali come Nepal e Mozambico).
Circa il 67% dei fondi è stato speso in paesi
interessati da conflitti (che al tempo stesso
ospitano rifugiati e/o sono soggetti al rischio
di disastri naturali). Il 18% dei fondi è andato
a paesi colpiti o vulnerabili rispetto ai disastri
naturali (inclusi i paesi interessati da conflitti
e ospitanti rifugiati e richiedenti asilo)44. La
risposta umanitaria internazionale appare
sempre più indirizzata verso emergenze
complesse, le cui conseguenze si protraggono
per un periodo temporale più ampio.
25
LE CRISI DIMENTICATE
Le crisi dimenticate vengono definite come
situazioni gravi e protratte di crisi umanitaria
nelle quali le popolazioni colpite stanno
ricevendo
aiuto
internazionale
nullo
o
insufficiente, e nelle quali manca un impegno
politico a risolvere la crisi, in parte a causa dello
scarso interesse dei media. Queste crisi possono
riguardare situazioni protratte di conflitto,
disastri naturali ricorrenti, o una combinazione
dei due fattori. In genere, ad essere colpite sono
minoranze o gruppi svantaggiati all’interno di
un paese. Alcune crisi hanno occupato i primi
posti del Forgotten Crisis Assessment (FCA)
per varie volte dal 2004, come ad esempio
la questione dei rifugiati Saharawi in Algeria
(13 volte), il conflitto del Kachin in Myanmar (13
volte), il conflitto armato interno in Colombia (10
volte) e quello nel nord-est dell’India (12 volte),
nonché il trattamento dei rifugiati Rohingya in
Bangladesh (9 volte).
Significativamente, due crisi che hanno attratto
grande attenzione da parte della comunità
internazionale in anni recenti, ovvero il conflitto
in Libia e la questione dei rifugiati in Egitto, nel
2015 sono per la prima volta annoverate fra le
crisi dimenticate. Le Filippine non comparivano
nell’indice dal 2009, ma il conflitto fra truppe
governative e gruppi armati nell’isola di
Mindanao è la sesta crisi dimenticata del 2015.
Le crisi dimenticate sono caratterizzate da un
insufficiente livello di assistenza umanitaria
FIGURA 1.13
Le crisi dimenticate inserite nel FCA Index 2015
PAESE
Bangladesh
Conflitto nelle Chittagong Hill Tracts.
Colombia
Conflitto armato.
India
Conflitti regionali.
Myanmar
Conflitto nello stato del Rakhine; conflitto negli stati nel Kachin e dello Shan.
Filippine
Conflitto nell’isola di Mindanao.
Algeria
Libia
Sudan
Camerun
Ciad
Pakistan
Crisi dei rifugiati Saharawi.
Conflitto.
Crisi del Darfur; rifugiati; crisi nelle “Transitional Areas” e nell’Est Sudan.
Crisi legata all’insicurezza alimentare e alla malnutrizione.
Rifugiati dal Darfur nell’est del paese.
Popolazioni affette dal conflitto e da disastri naturali; rifugiati afghani.
Egitto
Crisi dei rifugiati.
Yemen
Popolazione affette dal conflitto e sradicate dai propri territori; rifugiati e
migranti; malnutrizione acuta.
Fonte: DG ECHO
26
CRISI
internazionale. UNOCHA stima che nel 2015, a
livello globale, il gap assistenziale abbia toccato
la cifra record di 8,8 miliardi di dollari. Fra le crisi
dimenticate, quella che ha ricevuto copertura
maggiore, ovvero la questione dei rifugiati in
Uganda, è stata finanziata solo per il 37% del
fabbisogno di assistenza stimato.45
Per quanto riguarda il Sudan (apparso
nell’indice FCA per 5 volte dal 2004), Unicef
ha denunciato a marzo 2016 come la comunità
internazionale abbia finora in gran parte ignorato
il suo appello a fornire assistenza a favore dei
bambini colpiti dalla crisi. Il gap assistenziale
(128 milioni di dollari in meno rispetto ai 155
giudicati necessari), in questo caso, significa
che oltre 5 milioni di bambini non riceveranno
servizi essenziali quali vaccinazioni, cure per
la malnutrizione, fornitura di acqua pulita e
supporto per il ricongiungimento familiare.46
Andando oltre la definizione di “crisi dimenticata”
stricto sensu, occorre fare menzione dell’impatto
di El Niño, fenomeno meteorologico che si
ripresenta ciclicamente (in media, ogni 5 anni),
ma che ha conosciuto nel 2015 quella che
potrebbe essere la sua manifestazione più intensa
degli ultimi decenni.47 Ben 60 milioni di persone
devono fare i conti con i suoi effetti devastanti
nel 2016, soprattutto nell’Africa Subsahariana, e
la situazione potrebbe peggiorare verso la fine
dell’anno, quando, con l’arrivo de La Niña, le
popolazioni che finora hanno lottato contro la
carestia potrebbero dover affrontare improvvise
inondazioni.48 Nelle ultime due decadi, e
soprattutto tramite alcune recenti iniziative (la
Sendai Framework for Disaster Risk Reduction
2015–2030, i Sustainable Development Goals, e
l’accordo di Parigi sul cambiamento climatico), la
comunità internazionale ha dedicato crescente
attenzione e risorse alla prevenzione dei disastri e
al miglioramento della resilienza delle comunità.
Nonostante questo trend, l’UNDP sottolinea che
fra il 1991 e il 2010 solo 40 centesimi di dollaro
ogni 100 dollari di assistenza sono stati spesi per
la Disaster Risk Reduction (DRR).49 Per quanto El
Niño sia un fenomeno in gran parte prevedibile,
gli interventi posti in essere sono stati insufficienti
a consolidare la resilienza delle comunità colpite,
e si calcola che il relativo funding gap sia di
2.2/2.5 miliardi di dollari.50
© A.CampeanuDEC
27
1.2.4 LE DONAZIONI DEI PRIVATI
privati che supera quello del 2010, ma dai dati
emerge come gli aiuti pubblici siano aumentati
più significativamente di quelli privati rispetto
al 2014 (16,6% di incremento contro 12,7%).
Questo può essere in parte dovuto al trend
che vede tradizionalmente i privati reagire
con maggior generosità alle crisi improvvise
legate a catastrofi naturali, piuttosto che
a situazioni croniche o di conflitto.53 Tale
tendenza contribuisce a spiegare perché, ad
esempio, in assenza di catastrofi con ampia
eco mediatica, nel 2011 e 2012 i fondi privati
siano calati in modo più che proporzionale
rispetto ai contributi pubblici. Allo stesso
modo, poiché le gravi crisi del 2013-2014
hanno riguardato in maggioranza situazioni
croniche o di conflitto (es. quella seguita al
colpo di stato in Repubblica Centrafricana, o
quella siriana), gli aiuti pubblici sono cresciuti
in misura maggiore (+46% dal 2012 al 2014)
rispetto agli aiuti privati (+16%). Tuttavia,
bisogna rilevare come questo trend si sia
gradualmente attenuato in relazione alla
crisi siriana, in risposta alla quale è diminuito
il divario fra la crescita degli aiuti pubblici e
quella erogata da privati. Nel 2015, secondo
UNOCHA FTS, il contributo dei privati in
risposta alla crisi siriana è stato triplo rispetto
a quello del 2014 e, con 398 milioni di
dollari, ha rappresentato il 6% dell’assistenza
complessiva.54
I fondi privati sono costituiti da contributi
provenienti da una pluralità di attori (individui,
fondazioni e aziende), che veicolano le loro
risorse essenzialmente attraverso le ONG
internazionali e locali, le agenzie delle Nazioni
Unite e il movimento della Croce Rossa
Internazionale. Si deve tenere presente che il
contributo dei privati è ancora caratterizzato da
metodi di rilevazione imperfetti, per cui i relativi
dati sono probabilmente una sotto-stima dei
reali livelli di aiuto.51 La crescente disponibilità
di piattaforme per le donazioni online – ad
esempio Global Giving, che ha mobilitato un
volume stimato di 3 milioni di dollari in risposta
al terremoto in Nepal – contribuisce a ridurre la
tracciabilità delle donazioni dei privati.52
L’ammontare complessivo dei fondi investiti
da privati nel 2015 è di 6,2 miliardi di dollari
(+12,7% rispetto al 2014), mentre il totale per
il periodo 2010-2015 è di 33,9 miliardi, pari al
35% dell’assistenza umanitaria totale. Nel 2013
gli aiuti privati avevano conosciuto un picco
paragonabile a quello degli aiuti pubblici,
mentre nel 2010 il contributo privato (+13%)
era cresciuto più degli aiuti pubblici (+7%),
soprattutto in risposta a gravi crisi quali il
terremoto ad Haiti e l’alluvione in Pakistan. Il
2015 fa registrare un picco dell’assistenza da
FIGURA 1.14
Rapporto tra donazioni private e assistenza umanitaria globale nel periodo 2010-2015
25
35
21,8
25
15,1
15
13,9
13,9
20
12,7
15
10
6,1
5,7
5,4
5
5,5
6,2
10
5
5
0
0
2010
2011
Pubblici
Fonte: elaborazione su dati GHA 2016.
28
2012
Privati
2013
% Privati
2014
Lineare (Privati)
2015
%
Miliardi USD
30
18,7
20
L’analisi della composizione dell’assistenza
umanitaria privata nel periodo 2010-2015 fa
emergere come, in media, circa il 61% delle
donazioni provenga da singoli individui. Nel
2012 questa componente è cresciuta sino
a raggiungere addirittura il 73% del totale
dei fondi privati. I principali destinatari
delle donazioni individuali sono le ONG,
soprattutto a causa delle dinamiche di fiducia
e accountability che esse riescono a ingenerare
nei confronti del largo pubblico in situazioni
di emergenza. Si stima che il 64% dei fondi
umanitari raccolti dalle ONG nel 2014 sia stato
erogato da individui.55 Allo stesso tempo, le
ONG rimangono il canale preferito dai donatori
privati, che nel 2014 vi hanno indirizzato l’86%
dei propri finanziamenti56.
Sul totale delle donazioni private risulta ancora
relativamente limitato il contributo delle
aziende, che nel periodo 2010-2014 avrebbero
erogato circa 1,9 miliardi di dollari. Da notare,
però, che la stima tiene in considerazione solo
le donazioni in denaro o quelle in beni e servizi
cui è stato assegnato un valore finanziario:
il contributo delle aziende potrebbe, di
conseguenza, essere molto più importante.
Effettuare una stima precisa degli aiuti provenienti
dalle aziende private è difficile, oltre che per la
citata scarsità di informazioni dettagliate, anche
perché l’intervento di questi attori si esplica ormai
attraverso varie modalità, tra cui la partnership
pubblico-privata, la fornitura di servizi logistici e
legali, nonché di prodotti e personale, modalità
che non sono misurabili alla stregua di donazioni
pecuniarie. Si può rilevare, comunque, come
il peso delle aziende nella fornitura totale di
assistenza da privati sia aumentato dal 5% del
2012 al 7% del 2014, quando il suo ammontare
in termini assoluti (409.9 milioni) ha raggiunto il
picco più alto dopo quello del 2010.
Venendo infine alle fondazioni private57,
nel periodo 2010-201458 queste hanno
mediamente erogato circa il 5% dell’assistenza
umanitaria privata, con un incremento di quasi
il 62% tra il 2011 e il 2014. Il loro contributo è
cresciuto dai 189 milioni di dollari del 2013 ai
274 milioni del 2014.59
Il grafico che segue riassume la composizione
dell’assistenza
umanitaria
privata
per
tipologia di donatore. Come abbiamo già
notato, emergono soprattutto due elementi.
Innanzitutto il contributo dei singoli individui,
che con una media sul periodo pari al 61%
del totale rappresentano indiscutibilmente
il vero cardine dell’assistenza umanitaria
privata. In secondo luogo, balza agli occhi il
ruolo ancora piuttosto marginale di aziende
e fondazioni private, che insieme totalizzano
l’11% delle donazioni indirizzate ai programmi
di assistenza umanitaria.60
FIGURA 1.15
Assistenza umanitaria per tipologia di donatore 2010-2014 (in valori percentuali)
2015
4
5
6
5
3
4
5
7
5
7
73
13%
5%
72
6%
52
64
45
2010
Individui %
61%
2011
2012
Altro %
2013
Fondazioni %
2014
Aziende %
Individui
Fondazioni
Aziende
Altro
.
Fonte: elaborazione su dati GHA 2016.
29
1.2.5 I FONDI SONO SUFFICIENTI?
Analizzando i dati del periodo 2006 – 2015
proposti dalla figura 1.16, notiamo che nel
2015 la richiesta totale di fondi è scesa del 3%
rispetto all’anno precedente, assestandosi su un
valore di 19,8 miliardi rispetto ai 20,3 miliardi del
2014. I bisogni non soddisfatti dall’assistenza
umanitaria nel 2015 sono stati equivalenti a 8,9
miliardi di dollari. Pertanto, i fondi ricevuti hanno
soddisfatto gli appelli lanciati solo per il 55%
del totale richiesto, segnando il gap (45%) più
elevato mai registrato all’interno degli appelli
coordinati dall’ONU per volume e proporzione
dei fondi raccolti rispetto ai bisogni rilevati. Il
World Humanitarian Summit ha chiamato i
donatori a ridurre il gap tra bisogni rilevati e
fondi raccolti, stabilendo che tale gap debba
rimanere al di sotto della soglia del 25%, valore
lontano quindi dal gap rilevato nel 2015.61
Come anticipato all’inizio del capitolo, nonostante
il livello record toccato nel 2015 dall’assistenza
umanitaria internazionale, con una cifra pari a
28 miliardi di dollari, il gap tra i bisogni rilevati e
fondi disponibili è risultato ancora più pronunciato
rispetto al 2014. Un metodo efficace per analizzare
se l’assistenza umanitaria internazionale è
effettivamente in grado di soddisfare le esigenze
rilevate dalle agenzie umanitarie, è confrontare
i bisogni identificati e l’effettiva scala di risposta
fornita dai donatori, sia in riferimento agli appelli
coordinati dalle Nazioni Unite che a quelli lanciati
da IFRC e ICRC.
Gli appelli coordinati dall’ONU sono attualmente la misura collettiva principale dei bisogni
umanitari e il costo stimato per rispondere alle
maggiori crisi.
Nel 2015 gli appelli coordinati dall’ONU sono
stati 36: tra i nuovi appelli lanciati il terremoto
FIGURA 1.16
Finanziamento e bisogni non soddisfatti all’interno degli UN-coordinated appeals (2006 – 2015)
5,9
5,5
8,1
10
12,9
9,5
10
13,2
20,3
19,8
25
20
8
Miliardi USD
8,9
15
4,6
4,9
10
2,8
3,6
2,3
5
2
12,4
1,6
3,9
3,9
2006
2007
5,7
3,8
7,1
10,8
5,8
Finanziati (Mld USD)
6,2
Revisione fondi
richiesti (Mld USD)
0
2008
2009
2010
Fonte: GHA 2016 su dati UNOCHA FTS e UNHCR
30
Non finanziati (Mld USD)
8,5
8
2011
2012
2013
2014
2015
in Nepal, il ciclone Pam a Vanuatu, siccità in
Honduras e Guatemala, situazione in Libia e
deterioramento della situazione umanitaria
cronica nella Corea del Nord. L’UNHCR ha
richiesto fondi per 6 appelli regionali collegati ai
rifugiati: Siria, Sud Sudan, Burundi, Repubblica
Centrafricana, Yemen e Nigeria, pari al 27%
dei fondi totali richiesti dagli appelli coordinati
dall’ONU nel 2015. Come dimostra la figura
1.17, la situazione in Siria rappresenta la singola
crisi che ha necessitato di più fondi, pari al
37% del totale, mentre l’ammontare richiesto
all’interno dei 5 appelli principali rappresenta
il 58% del totale. Si nota inoltra una differenza
significativa nella copertura finanziaria dei
diversi appelli: mentre la situazione in Iraq
ha avuto una copertura del 74% dei bisogni
rilevati, il Gambia, interessato da insicurezza
alimentare cronica, ha ottenuto solamente il
5% dei fondi richiesti62.
FIGURA 1.17
Bisogni aggiornati e proporzione dei bisogni soddisfatti nel 2015
5.000
80%
4.500
70%
67%
58%
60%
56%
57%
54%
55%
50%
49%
56%
51%
3.000
42%
46%
37%
44%
2.500
43%
50%
40%
37%
1.601
1.636
35%
2.000
31%
28%
1.000
15%
36
26
10
13
24
24
26
4%
38
59
82
95
99
100
5%
500
19%
20%
704
706
863
21% 21%
1.036
1.500
30%
Revisione fondi richiesti in percentuale
58%
56%
59%
111
264
265
287
316
376
377
417
422
572
613
658
692
Revisione fondi richiesti in Mln USD
65%
62%
54%
70%
65%
2893
4.000
3.500
4.320
74%
0
Sahel
Honduras
Gambia
Guatemala
Haiti
R. Centrafricana RRP
Libia
Vanuatu
Senegal
Gibuti
Mauritania
Burkina Faso
Nigeria
Corea del Nord
Camerun
Myanmar
Burundi RRP
Ucraina
Niger
Mali
Afghanistan
Nepal
Chad
Rep Centrafricana
Sud Sudan RPF
R. D. Congo
Iraq
Territori Palestinesi
Somalia
Sudan
Yemen
Sud Sudan
Siria
Siria RRP
0
10%
Revisione bisogni
% Bisogni soddisfatti
Fonte GHA 2016 su dati UNOCHA FTS
31
Analizzando gli appelli per settore di
riferimento, è interessante notare l’aumento
dei requisiti multi-settore, in collegamento agli
appelli regionali riguardanti la situazione dei
rifugiati63.
Prendendo in esame gli appelli promossi da
ICRC e IFRC nel periodo 2011 – 2015, la figura
1.18 mostra per il 2015 una richiesta da parte di
ICRC di circa 1,7 miliardi di dollari, aumentata
del 15% rispetto al 2014. La percentuale dei
bisogni insoddisfatti in questo caso è stata del
16% rispetto al totale dei fondi richiesti. IFRC
per il 2015 ha richiesto 779 milioni di dollari, in
calo del 14% rispetto al 2014. In questo caso la
percentuale dei bisogni soddisfatti è stata del
69% rispetto al 73% dell’anno precedente.
Nonostante gli appelli lanciati da ICRC e IFRC
siano finanziati in modo più adeguato rispetto
agli appelli promossi dall’ONU, bisogna tenere
presente la differenza dell’ammontare stimato,
dal momento che la cifra richiesta da ICRC e
IFRC è rispettivamente 12 volte e 25 volte
inferiore rispetto alla richiesta ONU64.
Da un’analisi complessiva della situazione, risulta
quindi evidente che i fondi raccolti nel 2015
sono ben distanti dal soddisfare una domanda
di assistenza umanitaria in costante aumento.
È importante sottolineare nuovamente come
la copertura finanziaria ottenuta rispetto a
quella stimata, pari al 55% del totale, sia ben
lontana dall’obiettivo del 75% posto dallo World
Humanitarian Summit.
FIGURA 1.18
Finanziamento degli appelli lanciati da ICRC e IFRC in risposta alle emergenze nel periodo 2011 – 2015
1.800
1.652
1.500
1.432
1.400
1.359
1.244
1.217
1.200
1.060
Milioni USD
1.025
1.000
988
903
800
779
Finanziato IFRC
600
Necessari IFRC
Non finanziato IFRC
400
Necessari IFRC
200
Finanziato ICRC
Non finanziato ICRC
Necessari ICRC
0
2011
2012
Fonte GHA 2016 su rapporti annuali IFRC, ICRC e OECD DAC
32
2013
2014
2015
NOTE
1.
UNOCHA, Global Humanitarian Overview (GHO)
2016, A consolidated appeal to support people
affected by disaster and conflict, 2016, p. 3.
2.
L’azione umanitaria deve essere guidata dai
principi di umanità, imparzialità, neutralità e
indipendenza, il cui rispetto è fondamentale non
solo per garantire l’efficacia dell’azione intrapresa
ma anche per consentire agli operatori l’accesso
ai luoghi e alle popolazioni colpite.
3. The Aid Worker Security Database (AWSD),
https://aidworkersecurity.org/incidents/report/
summary (ultimo accesso 12.09. 2016).
4. WHO, Report on Attacks on Health Care in
Emergencies, 2016, pp. 4-5.
5. UNHCR, Global Trends.Forced Displacement in
2015, June 2016, p. 2.
6. Development Initiatives, Global Humanitarian
Assistance (GHA) Report, 2016, p. 17.
7.
Ibidem, pp. 18-20.
8. OCHA on Message: Humanitarian Principles,
giugno 2012, https://docs.unocha.org/sites/
dms/Documents/OOM-humanitarianprinciples_
eng_June12.pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
9. Per approfondimenti si rimanda a H. Haider,
GSDRC Topic Guide International Legal
Frameworks for Humanitarian Action, marzo 2013.
10. Una molteplicità di attori sono coinvolti nel
finanziamento, coordinamento, attuazione
e monitoraggio della risposta a una crisi
umanitaria. L’International Red Cross and Red
Crescent Movement è il network umanitario
più ampio a livello mondiale e comprende
l’International Committee of the Red Cross
(ICRC), l’International Federation of Red
Cross and Red Crescent Societies (IFRC)
e 190 società nazionali. Le Organizzazioni
non governative (ONG), organizzazioni della
società civile e religiose operano a livello
internazionale, nazionale e locale. I militari
operano a livello internazionale, nazionale e
all’interno delle operazioni di supporto alla
pace. Le Nazioni Unite operano attraverso
programmi e agenzie specializzate - come
FAO, WHO, UNDP, UNICEF, UNHCR, WFP,
UNRWA - sotto il coordinamento di UNOCHA.
Alla risposta umanitaria partecipano anche
le comunità (locali e della diaspora), i
donatori privati, nella forma di individui,
organizzazioni filantropiche e aziende, ed
i governi, specialmente quelli appartenenti
all’Organisation for Economic Co-operation
and Development-Development Assistance
Committee.
11. World Humanitarian Summit, Humanitarian
Principles Special Session, May 2016, http://
whsturkey.org/Contents/Upload/SS9%20
Principles_m2bmwwuk.eod.pdf (ultimo accesso
12.09.2016).
12. B. Berti, Warring parties in Syria have
weaponized aid by granting or withholding
humanitarian access, complicating the work
of aid organizations, July 06, 2016, http://
carnegieendowment.org/sada/64023 (ultimo
accesso 12.09.2016).
13. Security Council resolution 2286/2016,
Protection of civilians in armed conflicts, S/
RES/2286/2016 (May 03, 2016), http://www.
un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/
RES/2286(2016) (ultimo accesso 12.09.2016).
14. Dati OECD-DAC 2016: http://
www2.compareyourcountry.org/
oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=1#
(ultimo accesso 12.09.2016). Dati Development
Initiatives su dati OECD-DAC 2016: http://
devinit.org/#!/post/donors-gave-a-recordamount-of-aid-for-hosting-refugees-in-2015while-also-increasing-spending-elsewhere
(ultimo accesso 12.09.2016).
15. Dati OECD-DAC 2016: http://www.oecd.org/dac/
development-aid-rises-again-in-2015-spending-onrefugees-doubles.htm (ultimo accesso 12.09.2016).
OECD, Development Co-operation Report 2016:
The Sustainable Development Goals as Business
Opportunities, OECD Publishing, Paris, 2016, pp.
152-153. In relazione agli in-donor refugee costs si
ricorda che suddetti costi sono riportabili come
APS nei primi 12 mesi di soggiorno del rifugiato e
che sono riportabili anche i costi di un eventuale
rimpatrio nel paese di origine (OECD-DAC, Is it
Oda?, Factsheet - November 2008, p. 2). Ogni
paese ha tuttavia una differente modalità di
calcolo di detti costi: OECD DAC, ODA reporting
of in-donor country refugee costs: Members’
methodologies for calculating costs, April 2016.
16. Dati OECD-DAC 2016: http://www.oecd.org/
dac/development-aid-rises-again-in-2015spending-on-refugees-doubles.htm (ultimo
accesso 12.09.2016).
accesso 12.09.2016).
18. In questo caso per Europa ci si riferisce a tutti
gli stati membri europei dell’OECD, ovvero:
Austria, Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia,
Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda,
Italia, Lussemburgo, Norvegia, Olanda, Polonia,
Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca,
Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera,
Turchia e Ungheria. Di questi stati Estonia, Turchia
e Ungheria non fanno parte dei paesi donatori
OECD-DAC.
19. Non è stato possibile inserire la Spagna, 20°
donatore per assistenza umanitaria, poiché non
33
sono attualmente disponibili i costi sostenuti da
questo paese per l’assistenza ai rifugiati.
20. Tra i paesi OECD-DAC, Germania, Stati Uniti,
Francia e Svezia rientrano tra i 20 paesi che
ospitano il maggior numero di rifugiati. Nel 2015
la Germania ha ospitato 736.740 rifugiati (8°
paese al mondo per numero di rifugiati); gli Stati
Uniti hanno ospitato 559.370 rifugiati (10° paese
al mondo per numero di rifugiati); la Francia ha
ospitato 336.183 rifugiati (15° paese al mondo
per numero di rifugiati); la Svezia ha ospitato
326.566 rifugiati (16° paese al mondo per numero
di rifugiati). Il numero di ospiti si differenzia dal
numero di richiedenti asilo per la prima volta
nei paesi donatori, cifra quest’ultima che è
inferiore ed è il numero conteggiato nel costi
APS. Per approfondimenti sul tema si vedano:
Development Initiatives, op.cit., 2016, pp. 27-29;
EASO, Annual Report on the Situation of Asylum
in the European Union 2015, 2016, p. 127.
accesso 12.09.2016). Development Initiatives, op.
cit., 2016, p. 29.
22. Ibidem, p. 28.
23. Ibidem, p. 7.
24. Per approfondimenti sugli SDGs si veda: https://
sustainabledevelopment.un.org/sdgs (ultimo
accesso 12.09.2016).
25. La strategia di UNOCHA è disponibile al link
web: http://www.unocha.org/humanity360/
26. Per approfondimenti sul tema trattato in questo
paragrafo si veda: Oxfam, La misera accoglienza
dei ricchi del mondo, 18 luglio 2016, http://www.
oxfamitalia.org/wp-content/uploads/2016/07/
Oxfam_media_briefing_accoglienza_18_luglio_
ITA_OK.pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
27. Development Initiatives, op. cit., 2016, pp. 36-40.
Si veda di seguito il Paragrafo 1.2.5. pag. 22.
28. Il DAC (Development Assistance Committee.).
Un forum interno all OCSE composto dai
principali donatori internazionali. Vi siedono
attualmente 29 membri e partecipano, in qualità
di osservatori, anche la Banca Mondiale, il Fondo
Monetario internazionale e l’UNDP (Programma
delle Nazioni Unite per lo Sviluppo).
29. Occorre sottolineare, come successivamente
spiegato nell’approfondimento “La Turchia e
l’assistenza umanitaria dei rifugiati provenienti dalla
Siria”, che la Turchia riporta volontariamente al
DAC il volume della propria assistenza umanitaria,
nella quale calcola anche l’ingente volume di
risorse erogate per la gestione della crisi dei
rifugiati. Il volume della sua assistenza umanitaria
così calcolata, quindi, non è strettamente
comparabile a quella degli altri Stati, che riportano
separatamente gli in-donor refugee hosting costs.
34
30. Development Initiatives, op. cit., 2016, p. 60.
31. In base alla metodologia GHA una parte
dei fondi relativi alle Istituzioni Europee
sono già stati imputati retroattivamente ai
singoli stati membri UE. La scelta dunque di
menzionare le Istituzioni Europee è dettata da
scopi puramente illustrativi, per mostrarne la
collocazione all’interno dei paesi donatori.
32. Si veda l’approfondimento “La Turchia e
l’assistenza umanitaria dei rifugiati provenienti
dalla Siria” pag .23.
33. Le Istituzioni UE sono state escluse sia dalla
classifica che pondera l’assistenza umanitaria
su RNL sia da quella che fornisce l’informazione
dell’assistenza umanitaria pro-capite, poiché
sarebbe improprio compararle a un qualsiasi
altro attore statale tradizionale.
34. Per ulteriori approfondimenti sui donatori nonDAC si veda: E. Mawdsley, ‘Non-DAC Humanitarian
Actors’, in: R. Mac Ginty , J. H. Peterson (ed.),
The Routledge Companion to Humanitarian
Action, Routledge, 2015; C. Billat, The funding
of humanitarian action by non-Western donors:
the sustainability of Gulf States’ contribution,
CERAH Geneve, September 2015, http://
www.cerahgeneve.ch/files/1714/5268/0956/
BILLAT_Celine_-_MAS_Dissertation_
CERAH_2015_-_20.11.2015.pdf (ultimo accesso
12.09.2016); The Asia Foundation, The Changing
Aid Landscape in East Asia: The Rise of NonDAC Providers, maggio 2014; K. Smith, Shifting
Structures, Changing Trends: non-DAC donors and
humanitarian aid, Global Humanitarian Assistance,
Briefing Paper, 2011; S. Kim, S. Lightfoot, ‘Does
‘DAC-Ability’ Really Matter? The emergence of
non-DAC Donors: Introduction to Policy Arena’,
in Journal of International Development, Vol. 23,
2011, pp. 711–721; J. Sato, H. Shiga, T. Kobayashi, H.
Kondoh, How do “Emerging” Donors Differ from
“Traditional” Donors?, JICA Research Institute,
marzo 2010; A. Binder, C. Meier, J. Streets,
Humanitarian Assistance: Truly Universal? A
mapping study of non-Western donors, Global
Public Policy Institute, Research Paper Series No.
12, Berlino, 2010; A. Harmer, E. Martin, Diversity
in Donorship. Field lessons, Humanitarian Policy
Group, Report no. 30, 2010.
35. Development Initiatives, op.cit, 2016, p. 44.
36. A. Fuchs, N. Klann, Emergency Aid 2.0,
dicembre 2012, www.princeton.edu/politics/
about/file-repository/public/FUCHSKLANNEmergency-Aid.pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
37. OECD-DAC, Improving DAC transparency,
Progress to date and possible future directions,
19 novembre 2013; K. Smith, Non-DAC donors
and the transparency of aid information, GHA
Blog, 21 marzo 2011.
39. UNHCR, Syria Regional Refugee Response,
Inter-agency Information Sharing Portal:
http://data.unhcr.org/syrianrefugees/country.
php?id=224 (ultimo accesso 12.09.2016).
40. OECD-DAC, ODA reporting of in-donor country
refugee costs: Members’ methodologies for
calculating costs, April 2016.
41. ECHO Factsheet – Turkey – September 2016,
http://ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/
factsheets/turkey_syrian_crisis_en.pdf (ultimo
accesso 12.09.2016).
Assistance from non State Donors, GHA
Briefing Paper, maggio 2015, http://www.
globalhumanitarianassistance.org/wp-content/
uploads/2015/05/Private-Funding-2015_
May2015.pdf (ultimo accesso 29.09.2016).
Si rimanda a questo rapporto per tutti gli
approfondimenti relativi al comportamento
dei donatori non istituzionali e al ruolo di ONG,
agenzie ONU e movimento della Croce Rossa
Internazionale nella raccolta dei fondi privati.
43. Ibidem, pp. 60-61.
53. C. Stirk, op. cit., 2015, p. 4.
44. Development Initiatives, op. cit, 2016, p. 62.
45. CERF, Underfunded Emergencies, 2016, First
Round Overview of Decisions, 29 gennaio 2016,
https://docs.unocha.org/sites/dms/CERF/
CERF_UFE_2016-1_Overview_of_Decisions.pdf
46. UNICEF, South Sudan, 11 March 2016: Race
for survival as children struggle in forgotten
crisis, http://www.unicef.org/esaro/5440_
ss2016_race-for-survival.html (ultimo accesso
29.09.2016).
47. WFP, El Niño 2015-2016 – Preparedness and
response, 24 maggio 2016, http://reliefweb.
int/report/world/wfp-el-ni-o-2015-2016preparedness-and-response-situation-report-424-may-2016 (ultimo accesso 29.09.2016), p. 3.
48. UNISDR, Elders call to close El Niño resilience
gap, 5 luglio 2016, https://www.unisdr.org/
archive/49481 (ultimo accesso 29.09.2016).
49. PreventionWeb, El Nino impacts underscore
need for preparedness, 27 aprile 2016, http://
www.preventionweb.net/news/view/48671.
50. UNISDR, op. cit., 2016; UNOCHA, $2.2 billion
funding gap for El Niño "alarming", says UN
Humanitarian Chief, 26 aprile 2016, http://www.
unocha.org/top-stories/all-stories/22-billionfunding-gap-el-ni%C3%B1o-alarming-says-unhumanitarian-chief (ultimo accesso 29.09.2016).
51. La più completa e aggiornata analisi della
componente privata dell’assistenza umanitaria
globale è contenuta in C. Stirk, Humanitarian
56. I dati contenuti nel GHA 2016 e nei datasets
relativi a questa voce si fermano al 2014.
57. Esiste una certa sovrapposizione tra le
fondazioni e le aziende private. Le fondazioni a
cui si fa qui riferimento sono enti di erogazione
non direttamente affiliate a compagnie private
(la Fondazione Ikea, ad esempio, è stata
considerata alla stregua di un’azienda).
58. In questo caso il periodo di riferimento è il
quinquennio 2010-2014 in quanto non sono
disponibili i dati relativi al 2015.
60. Il dato deve essere considerato come una stima,
a causa delle citate difficoltà a reperire dati
disaggregati completi. La voce “Altro” comprende
importi di assistenza umanitaria privata non
immediatamente riferibili a una categoria di
donatori, tra cui una componente importante
riguarda le donazioni raccolte dalle società
nazionali di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa.
62. Ibidem, p. 38.
63. Per approfondimenti si veda UNOCHA FTS
disponibile al link web http://ftsbeta.unocha.
org/appeals/overview/2015 (ultimo accesso
14/09/2016).
35
36
2
L’ASSISTENZA
UMANITARIA
DELL’ITALIA
Autrice:
dott.ssa Annarosa Mezzasalma
dottoranda in Cooperazione allo Sviluppo presso
l'Università di Roma La Sapienza-Dipartimento
di Scienze Politiche-Studi Politici ed ex allieva in Scienze
Politiche Scuola Superiore Sant'Anna
37
2.1 Aiuto pubblico
allo sviluppo e
impegno umanitario:
l’Italia a confronto con gli altri paesi donatori1
Il contributo italiano in APS è stato nel 2015
di 4,58 miliardi di dollari (0,21% del RNL dato preliminare) e nel 2014 di 4,01 miliardi
di dollari (0,19% del RNL), aumentando
considerevolmente rispetto al biennio 20132012 quando l’APS totale era rispettivamente
pari a 3,46 miliardi di dollari (0,17% del RNL) e
a 2,89 miliardi di dollari (0,14% del RNL).2
Tra il 2014 ed il 2015 l’Italia ha aumentato il
suo APS del 14,2%, escludendo il contributo
specifico per l’assistenza ai migranti, l’APS ha
avuto un incremento del 7,5%. L’incremento
generale dell’APS si colloca ben sopra la
media dei donatori OECD-DAC che si attesta
sul 6,9%.3
In sintonia con quanto previsto dalla riforma
della cooperazione varata nel 20144 (L.
125/2014) , nel 2016 è stata ribadita la volontà
di perseguire il riallineamento graduale
dell’Italia agli standard internazionali della
cooperazione allo sviluppo, prospettando,
rispetto al 2015, un profilo di spesa più
ottimista e proporzionale all’obiettivo dello
0,30% APS/RNL (attuale media europea di
contribuzione) da raggiungere nel 2020.5 Da
rilevare che sul percorso di riallineamento
influirà la quota delle spese per l’assistenza ai
rifugiati, che può essere contabilizzata come
APS e che nel 2015, come si vedrà, ha rivestito
un peso importante.
Per quanto concerne le risorse destinate
all’assistenza umanitaria, il Rapporto GHA
2016, inserisce per il 2015 l’Italia tra i 20
principali donatori al mondo, con una spesa
stimata di 406 milioni di dollari.7
38
Nella classifica generale l’Italia si posiziona al 17°
posto; si rileva tuttavia che, escludendo l’UE, l’Italia
risulta essere il 16° donatore a livello mondiale e il
12° donatore tra i paesi OECD-DAC.8
NEL 2015 A LIVELLO GLOBALE
L'ITALIA RISULTA ESSERE
per il volume
degli aiuti
in rapporto al Reddito
Nazionale Lordo
come assistenza
pro capite
SPESE PER L'AIUTO PUBBLICO
ALLO SVILUPPO PER IL 2017 -2019
Per il triennio 2017-2019, tale impegno
del Governo dovrebbe concretizzarsi nel
perseguimento dei seguenti obiettivi di
spesa: 0,25 per cento del RNL nel 2017,
0,26 per cento nel 2018 e 0,28 per cento nel
2019. Il citato percorso di riallineamento - su
cui influirà ovviamente anche la quota delle
spese per l’assistenza ai rifugiati che potrà
essere contabilizzata come APS - permetterà
auspicabilmente di raggiungere nel 2020
l’obiettivo dello 0,30 per cento dell’RNL,
nella prospettiva del raggiungimento, da
parte dell’Unione Europea nel suo complesso,
dell’obiettivo dello 0,7 per cento entro il 2030
(orizzonte temporale stabilito dalla nuova
Agenda per lo Sviluppo Sostenibile, adottata dal
Vertice ONU di New York del settembre 2015).
Il conseguimento di tale obiettivo comporta, oltre
a quanto già disposto dalla Legge di Stabilità
2016 per il periodo dalla stessa considerato, la
necessità di ulteriori e costanti incrementi degli
stanziamenti annuali, proseguendo al contempo
l’opera di riqualificazione e razionalizzazione
della spesa già avviata.
Dal “Documento di Economia e Finanza 2016 –
Sezione I Programma di Stabilità per l’Italia”, p.
116.6
© GVC arsal
39
Nel 2014 l’Italia si era classificata al 15° posto e,
esclusa l’UE, era stata il 14° donatore a livello
mondiale ed il 13° donatore tra i paesi OECDDAC. Nel 2015 l’Italia ha perso alcune posizioni
a livello mondiale considerata la spesa in
assistenza umanitaria della Turchia – spesa
che somma aiuto umanitario ed assistenza ai
rifugiati e che colloca il paese al 2° posto in
una classifica che la vedeva assente lo scorso
anno – ed i maggiori investimenti degli Emirati
Arabi Uniti, che sono passati dal 15° posto
del 2014 al 5° posto del 2015 (esclusa l’UE).
Il nostro paese ha recuperato una posizione
tra i donatori DAC in ragione dei minori
investimenti dell’Australia, che occupava il
13° posto tra i donatori nel 2014 contro un 16°
posto del 2015 (esclusa l’UE).9
Rispetto al 2014 l’Italia ha incrementato le
risorse nel settore umanitario di circa 27,35
milioni di dollari, ovvero di un 7,2%. Nel 2015
l’Italia ha destinato al settore umanitario
circa l’8,9% del suo APS aggregato totale10,
una quota leggermente inferiore rispetto al
2014, quando era stato riservato al settore
umanitario il 9,44% dell’APS con una spesa di
378,65 milioni di dollari.11
Si rileva che nel 2015, in Italia, la spesa per
l’assistenza fornita ai rifugiati sul territorio
nazionale è stata pari a 1,17 miliardi di dollari (25,5%
dell’APS), investimento che è stato decisamente
più consistente rispetto al 2014, anno in cui
tale spesa è stata di 840 milioni di dollari (21%
dell’APS), registrando un +39% di fondi. Tra gli
altri paesi europei che registrano quote di APS
superiori al 20% per il sostegno ai rifugiati vi sono:
Austria, Grecia, Olanda e Svezia.12
Nel 2015 l’impegno in aiuto umanitario è stato
quindi pari a poco più di un terzo degli indonor refugee hosting costs, mentre nel 2014
l’assistenza umanitaria ha avuto a disposizione
circa la metà dei fondi rispetto al sostegno ai
rifugiati. L’Italia non indica nel rendiconto APS
la quota di rifugiati assistita.13
Secondo dati ufficiali europei i rifugiati assistiti
dovrebbero essere circa 84.000 nel 2015 e
64.600 nel 2014.14
Nel 2014 l’Italia ha riportato come quota APS
anche i costi di accoglienza per i rifugiati
relativi all’implementazione di 23 progetti
finanziati dal Ministero dell’Interno, per un
totale di 636 milioni di euro (prezzi correnti).15
Per il 2015 tale cifra dovrebbe essere pari a
885 milioni di euro (prezzi correnti).16
Oltre a quanto già indicato nel Paragrafo 1.1.3
del Capitolo 1 dedicato a “Aiuto Pubblico
allo Sviluppo (APS), aiuto umanitario e
costi per l’accoglienza dei rifugiati”, si
ritiene interessante riflettere su un dato
esemplificativo.
Come meglio illustrato nel Paragrafo 2.2.6,
l’Italia (MAECI) partecipa all’EU Emergency
Trust Fund for Africa ed è impegnata in prima
persona con un contributo di 10 milioni di
FIGURA 2.1
Dati assistenza umanitaria e in-donor refugee hosting costs Italia nel biennio 2014-2015
2014
2015
Assistenza
Umanitaria
378,65
milioni di dollari
406
milioni di dollari
Percentuale APS
9,44%
8,9%
In-donor refugee
hosting costs
840
milioni di dollari
1,17
miliardi di dollari
Percentuale APS
21%
25,5%
Fonte: Rielaborazione dati OECD-DAC 201617
40
% AUMENTO FONDI
+7,2%
+39%
euro, a valere sui fondi della cooperazione allo
sviluppo. In relazione al sopracitato Fondo
Fiduciario, attualmente la Cooperazione
Italiana sta gestendo, per conto della
Commissione Europea, un progetto da 20
milioni di euro in Etiopia per il miglioramento
delle condizioni della popolazione locale e
migrante più vulnerabile. Posto che nel paese
operano altri progetti a sostegno dei migranti
e della popolazione locale promossi da
molteplici soggetti, Italia compresa18, si rileva
che l’Etiopia era nel 2015 il 7° paese ospitante
per numero di rifugiati, oltre 738 mila, ossia
la quota di rifugiati ospiti in Italia moltiplicata
per 8.19
Rispetto alle cifre dell’accoglienza ai rifugiati,
risulta evidente quanto molto di più potrebbe
essere fatto, come Sistema Italia e non solo, sia
in ambito umanitario e di cooperazione, fermo
restando il grande e oneroso sforzo di accoglienza
attualmente in corso nel nostro Paese.
Infine, si ritiene interessante riflettere anche
su due altri parametri utili a verificare la
“generosità” del nostro paese. Suddetti
indicatori sono il rapporto tra assistenza
umanitaria e RNL e tra assistenza umanitaria e
popolazione del paese.
In riferimento al primo indicatore, si registra
un contributo di RNL in assistenza umanitaria
pari allo 0,02%, che colloca l’Italia all’11° posto
insieme a Australia, Francia e Giappone. L’Italia
vede davanti a sé altri paesi DAC (i primi tre
sono: Svezia - 0,19%; Danimarca - 0,15%;
Norvegia 0,14%), e paesi non DAC, che hanno
un rapporto RNL/assistenza umanitaria elevato
(Turchia - 0,37%; Kuwait - 0,33%; Emirati Arabi
Uniti 0,25%; Arabia Saudita - 0,08%).
Circa il secondo indicatore, l’assistenza
umanitaria pro-capite italiana è pari a 6,7
dollari (18° tra i paesi DAC). In questo caso
ritroviamo in testa alla classifica, paesi che
dedicano alte percentuali del loro RNL all’aiuto
umanitario: Kuwait (157 dollari); Norvegia (142
dollari); Svezia (120 dollari); Emirati Arabi Uniti
(116 dollari). Sullo stesso standard dell’Italia
pro-capite troviamo: Francia (8,2 dollari),
Giappone (8 dollari) e Spagna (5 dollari).20
© AGIREMarchettiHaiti
41
2.2 La risposta della
cooperazione italiana
alle emergenze
umanitarie
2.2.1 IL PROFILO ISTITUZIONALE
L’Italia attua l’aiuto umanitario secondo i
principi del diritto internazionale in materia,
ovvero umanità, imparzialità, neutralità e
indipendenza, e mira a fornire assistenza,
soccorso e protezione alle popolazioni di
paesi in via di sviluppo, vittime di catastrofi.21
In attuazione della nuova “Disciplina generale
sulla cooperazione internazionale per lo
sviluppo”22, gli interventi internazionali di
emergenza umanitaria sono finalizzati al
soccorso e all’assistenza delle popolazioni
e al rapido ristabilimento delle condizioni
necessarie per la ripresa dei processi di
sviluppo e sono deliberati dal Ministro
degli Affari Esteri e della Cooperazione
Internazionale (MAECI) e attuati dall’Agenzia
Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo
(AICS), avvalendosi dei soggetti che
costituiscono il Sistema della Cooperazione
Italiana (amministrazioni statali, regioni,
enti pubblici, ONG, etc.), aventi specifica
e comprovata esperienza nel campo
dell’assistenza umanitaria, e dei soggetti
operanti in loco per gli interventi legati alla
primissima emergenza.23
La normativa prevede poi che interventi di
primo soccorso possano essere affidati dal
Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
degli Affari Esteri e della Cooperazione
Internazionale, ad altre amministrazioni
dello stato, incluso il Dipartimento della
Protezione Civile, che, a tale fine, agiscono
42
secondo le proprie procedure operative e di
spesa ed organizzano gli interventi di primo
soccorso affidati, definendone tipologia e
durata d’intesa con il MAECI, la sua DGCS e
l’AICS. Viene fatta salva la disciplina vigente
in materia di interventi di primo soccorso
all’estero del Dipartimento della Protezione
Civile.24
Considerato che l’AICS ha iniziato ad essere
operativa dal 1° gennaio 2016, nel 2015 gli
interventi umanitari hanno continuato ad
essere attuati dalla Direzione Generale
per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS)
del MAECI tramite l'Ufficio VI - Interventi
umanitari e di emergenza.
Come previsto dalla normativa vigente e in
virtù dell’operatività dell’AICS, dal 1° gennaio
2016 il MAECI-DGCS, in collaborazione con
le Sedi diplomatiche presenti nei territori
dove si verificano le emergenze, autorizza i
progetti di intervento umanitario, compresi
quelli di primissima emergenza, avvalendosi
dell’Agenzia (Ufficio VII Emergenza e Stati
Fragili e sue Sedi estere) per le attività
tecnico-operative.25
Visione e coerenza
delle Politiche
FIGURA 2.2
La nuova architettura della Cooperazione Italiana
CICS
Comitato Interministeriale
Cooperazione allo Sviluppo
Documento di programmazione e di indirizzo
Iniziative
operative
Strategia e politiche
di cooperazione
MAECI
Università e
ricerca
Difesa
Interno
Economia
e finanze
Sviluppo
economico
Infrastrutture
e trasporti
Lavoro e
poitiche
sociali
Esteri
Politiche
agricole
MEF
Consiglio
Nazionale
Vice Ministro
DGCS
Comitato
Congiunto
Ambasciate
Salute e
ambiente
Cassa
Depositi e
Prestiti
Uffici locali di Cooperazione
Agenzia
Altri attori istituzionali
Ong
Privati
Fonte: MAECI
Sia la DGCS (Direzione Generale della Coperazione allo Sviluppo) che la nuova AICS (Agenzia Italiana della Cooperazione allo Sviluppo)
sono articolate in vari uffici settoriali con diversi ambiti d’intervento. In modo particolare, per quanto riguarda i contesti d’emergenza, sono
competenti gli uffici n. VI - Interventi Umanitari e di Emergenza della DGCS e n. VII - Emergenza e Stati Fragili dell'AICS, per il quale si
rimanda al successivo approfondimento: “AGENZIA ITALIANA PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO”, pag. 44.
43
AICS: IL NUOVO UFFICIO VII
EMERGENZA E STATI FRAGILI
L’Ufficio VII dell’AICS fornisce il proprio
contributo all’azione del Governo italiano in
risposta alle crisi umanitarie e per la riduzione
delle situazioni di fragilità, che sono fonte
probabile di migrazione irregolare e di tensioni
a livello della sicurezza e della stabilità e che
spesso aggravano il rischio di disastri.
L’Ufficio VII assicura ogni utile supporto al
MAECI di natura tecnico-operativa per lo
svolgimento delle attività di aiuto umanitario
e relative alle situazioni di fragilità, incluse
le questioni inerenti la normativa vigente, la
definizione della programmazione annuale e la
predisposizione della documentazione relativa
alle attività di propria competenza. In tale
contesto, viene elaborata la strategia globale
in tema di aiuto umanitario e situazioni di
fragilità, anche con riferimento alla protezione
dei rifugiati e degli sfollati, alle crisi protratte
ed ai fenomeni migratori ad essi connessi,
all’inclusione dell’approccio di genere in tutte le
fasi di programma, alla protezione e all’inclusione
dei minori e delle persone con disabilità, alla
riduzione, prevenzione e preparazione ai
disastri, ai diritti umani e al diritto umanitario
internazionale, alla resilienza, alla stabilizzazione
e alla ricostruzione, allo sminamento, alla
promozione della democratizzazione e alla
good governance, e altri temi correlati.
In attuazione della strategia in tal modo
elaborata, l’Ufficio gestisce e monitora i
programmi di aiuto umanitario relativi alle fasi
di: i) primissima emergenza, inclusi le operazioni
dello United Nations Disaster Assessment and
Coordination (UNDAC) e i trasporti umanitari
realizzati per mezzo del Deposito Umanitario di
Brindisi delle Nazioni Unite (UNHRD) gestito dal
World Food Programme (WFP); ii), emergenza;
iii) post-emergenza; nonché i programmi relativi
alle crisi protratte e alle situazioni di fragilità,
realizzati anche attraverso l’utilizzo di risorse
finanziarie non facenti parte dell’emergenza e
di strumenti operativi innovativi capaci di far
fronte alla natura prolungata di alcune crisi.
L’Ufficio VII avrà in carico le iniziative in risposta
a situazioni di fragilità, così come definite sulla
base di criteri identificati a livello internazionale
dall’OECD, anche con specifico riferimento
ai paesi e ai programmi finanziati a valere sul
Decreto Missioni, assicurandone la preparazione,
44
la gestione e il controllo. Trattasi di fragilità
dovute a situazioni di conflitto, questioni
climatiche, di governance, di povertà assoluta o
per l’alto tasso di violenza, nei paesi in cui il ruolo
della Cooperazione Italiana può essere elemento
di stabilizzazione e dove l’investimento privato
è inevitabilmente limitato a causa del rischio. Gli
interventi in tale ambito riguardano il sostegno
a: processi di ricostruzione, stabilizzazione civile
e giustizia di transizione; rafforzamento delle
istituzioni; promozione della democratizzazione
e dello sviluppo della società civile; riduzione,
prevenzione preparazione ai disastri; riduzione
della vulnerabilità (programmi di resilienza);
programmi che abbiano come target le
popolazioni vulnerabili (es. rifugiati e returnees)
dei paesi più esposti al fenomeno della
migrazione, con azioni indirizzate ad intervenire
sulle cause profonde delle spinte alla migrazione
irregolare.
D’intesa con il MAECI, dà inoltre attuazione ai
programmi integrati di sminamento umanitario
e la bonifica di aree con residuati bellici esplosivi
a valere sullo specifico Fondo istituito dalla
L. 58/2001.
L’Ufficio, in coordinamento con la DGCS, si
raccorda con le principali Organizzazioni ed
Agenzie internazionali (UE, Nazioni Unite,
Movimento Internazionale della Croce Rossa e
Mezzaluna Rossa e altri) e con gli organismi e le
istituzioni italiane (Protezione Civile, Ministero
della Difesa, organizzazioni della società civile,
regioni e enti locali, settore privato e le altre
istituzioni interessate alle attività di riferimento)
per migliorare la capacità operativa in risposta
alle crisi umanitarie. Collabora, in coordinamento
con la DGCS, alla preparazione degli accordi
tecnici e delle convenzioni con gli enti di
cui al Capo VI della L. 125/2014 e definisce le
procedure per la gestione dei programmi di
aiuto umanitario. Si raccorda con le sedi estere
dell’Agenzia al fine di assicurare l’efficacia e
la coerenza dei programmi con i principi e la
normativa vigente in materia a livello nazionale,
europeo ed internazionale.
45
© GiorgiSudan
2.2.2 I CANALI DI FINANZIAMENTO
Ogni intervento umanitario della Cooperazione
Italiana è da considerarsi a titolo gratuito (dono).
Nel 2015 l’azione umanitaria della Cooperazione
Italiana ha agito tramite:
Gli stanziamenti tramite il canale multilaterale
avvengono sia attraverso contributi volontari
ad hoc per progetti specifici sia per mezzo
dei cosiddetti Fondi Bilaterali di Emergenza
(FBE), finanziati una o più volte l’anno. Gli
FBE sono gestiti sulla base di accordi specifici
con le principali Agenzie del Sistema delle
Nazioni Unite, banche e fondi di sviluppo,
altre organizzazioni internazionali operanti
nel campo degli aiuti umanitari, tra cui UE
e IOM, e gli organismi facenti parte del
Movimento Internazionale della Croce Rossa.
L’utilizzo di tali fondi viene preventivamente
concordato con l’organizzazione internazionale
beneficiaria, sulla base di una dettagliata
descrizione delle specifiche iniziative in risposta
a catastrofi naturali o emergenze complesse.
Nella realizzazione dell’intervento, inoltre, la
Cooperazione Italiana richiede, ove possibile,
che vi sia la collaborazione delle ONG italiane
presenti in loco.
Per quanto concerne i programmi di aiuto
umanitario relativi alle fasi di emergenza
e post-emergenza, realizzati attraverso il
canale bilaterale e multi-bilaterale, essi sono
promossi su istanza delle comunità colpite
al Governo italiano o a seguito di appello
internazionale, ed autorizzati, con apposita
procedura d’urgenza, dal Ministro degli Affari
Esteri e della Cooperazione Internazionale
o un suo delegato, su richiesta del Direttore
Generale per la Cooperazione allo Sviluppo.
Nel 2015 le procedure di finanziamento
hanno seguito l’iter consueto, ovvero senza
il
coinvolgimento
dell’AICS,
procedure
sistematizzate proprio nel 2015 nel documento
“Iniziative di Aiuto Umanitario: Vademecum”.26
Infine, gli interventi di sminamento umanitario,
a valere sullo specifico fondo, possono essere
realizzati sia in collaborazione con competenti
organizzazioni internazionali che a livello
bilaterale.27
46
2.2.3 LE RISORSE DELLA
COOPERAZIONE ITALIANA IN FAVORE
DELL’AZIONE UMANITARIA NEL 201528
Nel 2015 il MAECI-DGCS ha deliberato
iniziative umanitarie per un totale di 76,17
milioni di euro29, registrando un impegno
di +10,73 milioni di euro rispetto al 2014
(+16,4% delle risorse) e confermando il
rinnovato impegno della Cooperazione
Italiana nel settore dell’emergenza, che ha
portato dal 2012 al 2015 al quadruplicamento
dei fondi disponibili per l’aiuto umanitario.
La realizzazione di tali interventi è stata
possibile grazie allo stanziamento di un
totale di 72,96 milioni di euro, di cui il 60,1%
grazie ai Decreti Missioni Internazionali30, cui
si sono aggiunte le risorse residue del 2014.
FIGURA 2.3
Aiuto Umanitario Italia 2010-2015 /
Ammontare risorse deliberate
76,17
80
65,44
70
60
Milioni di ¤
I. il canale multilaterale (Capitolo di Bilancio
MAECI-DGCS 2180);
II. il canale bilaterale e multi-bilaterale
(Capitolo 2183);
III. interventi di sminamento umanitario
(Capitolo 2210).
54,18
50
36,09
40
32,35
30
20
18,82
10
0
2010
2011
Fonte: MAECI-AICS 2016
2012
2013
2014
2015
Come mostra la Figura 2.3, nel biennio 20142015 la spesa umanitaria italiana ha ripreso
ad attestarsi su importi consistenti. Rispetto
al 2010, anno precedente al triennio negativo
2011-2013, le risorse sono aumentate del 20,37%
ne 2014 e del 40,74% nel 2015.
FIGURA 2.4
Aiuto Umanitario Italia 2015/ Ripartizione
fondi per capitoli di bilancio
4%
Nel 2015 l’Italia ha finanziato l’aiuto umanitario
principalmente attraverso il canale multilaterale,
al quale ha destinato il 58% delle risorse
(Capitolo 2180). Al canale bilaterale e multibilaterale (Capitolo 2183) sono invece andati
il 38% dei fondi31; l’impegno in sminamento
umanitario (Capitolo 2210) ha beneficiato del
4% delle risorse.
Multilaterale 58%
Bilaterale 38%
38%
58%
Sminamento 4%
Come mostrano le Figure 2.5 e 2.6, la
Cooperazione Italiana opera nel settore
umanitario avvalendosi principalmente del
canale multilaterale. Solo nel 2010 il canale
bilaterale e multi-bilaterale ha disposto in
maniera sostanziale di più fondi e nel 2015 su
questa linea di budget la Cooperazione Italiana è
tornata a disporre della stessa quantità di risorse
del 2010 (prezzi correnti). Contestualmente nel
2015 le risorse a disposizione degli interventi
multilaterali sono raddoppiati rispetto al 2010
ed in percentuale si sta attestando un trend di
contribuzione medio sul canale multilaterale del
59,4% (triennio 2013-2015).
FIGURA 2.5
Aiuto Umanitario Italia 2010-2015 / Risorse deliberate per canali di intervento
50
45
40
Milioni di ¤
35
30
25
20
15
10
5
0
2010
2011
Multilaterale
¤ 22.983.210,02
¤ 19.934.377,43
¤ 8.374.169,79
Bilaterale
¤ 28.702.814,19
¤ 13.613.735,00
¤ 8.485.167,26
¤ 2.489.000,00
¤ 2.540.000,00
¤ 1.964.000,00
Sminamento
2012
2013
¤ 19.596.925,24
2014
2015
¤ 38.710.625,00 ¤ 44.509.995,14
¤ 11.243.510,93 ¤ 24.783.038,00 ¤ 28.962.000,00
¤ 1.235.544,00
¤ 1.950.000,00
¤ 2.701.683,00
47
Sebbene a partire dal 2012, anno in cui gli
stanziamenti per il settore umanitario hanno
registrato il loro picco negativo, le risorse
siano progressivamente aumentate per i canali
d’intervento multilaterale e bilaterale, è evidente
che il canale multilaterale è quello che ha
maggiormente beneficiato dell’incremento dei
fondi, fattore che consente all’Italia di giocare un
ruolo più convincente in qualità di donor e player
a livello internazionale.
Sul canale bilaterale si registra non solo un
aumento delle risorse a disposizione, ma
anche l’assenza di finanziamenti a livello multibilaterale, fattore che ha consentito di liberare
ulteriori risorse per interventi realizzati nei paesi
colpiti da emergenze per mezzo di partenariati
più “diretti”, realizzati nel 2015 per lo più tramite
le ONG italiane (si veda il Paragrafo 2.2.5), che
hanno ricevuto finanziamenti per 24 milioni, pari
a circa l’83% dei fondi del bilaterale.
Infine, nel 2015 l’impegno in sminamento
umanitario, veicolato tramite organizzazioni
internazionali, è tornato quantitativamente a
livelli superiori alla media del periodo 2010-2014.
FIGURA 2.6
Aiuto Umanitario Italia 2010-2015 / Percentuale risorse deliberate per capitoli di bilancio
70%
Percentuale su risorse totali deliberate
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0
Multilaterale
Bilaterale
Sminamento
48
2010
2011
2012
2013
2014
2015
42,40%
55,30%
44,50%
61,20%
59%
58%
53%
37,70%
45,10%
35%
38%
38%
4,60%
7%
10,40%
3,80%
3%
4%
2.2.4 IN QUALI PAESI È ARRIVATO
L’AIUTO UMANITARIO DELLA
COOPERAZIONE ITALIANA NEL
2015?32
Nel 2015, nel settore umanitario, la
Cooperazione Italiana ha avviato iniziative
specifiche in oltre 34 paesi per un totale
di 67,76 milioni di euro, ripartiti per area
geografica così come mostra la Figura 2.7.33
FIGURA 2.7
Aiuto Umanitario Italia 2015 / Risorse per
area geografica
1%
45%
46%
6%
2%
Africa Sub
Sahariana
Mediterraneo e
Medio Oriente
America Centrale
e Meridonale
Europa
Asia e Oceania
Nel 2015 gli interventi si sono concentrati
in maniera quasi equilibrata in Africa Subsahariana (46%) e nell’area Mediterraneo e
Medio Oriente (45%). Quote residuali di risorse
sono state destinate a Asia (6%), America
Centrale e Meridionale (2%) ed Europa (1%).
Nel corso dell’anno si sono avute 4 crisi
umanitarie (Iraq e Siria, Sud Sudan, Repubblica
Centrafricana e Yemen) classificate al livello
massimo (L3) dalle Nazioni Unite ed il protrarsi
dell’emergenza Ebola, classificata anch’essa
al massimo livello da alcune organizzazioni
internazionali.
Le crisi siriana ed irachena hanno convogliato
il 30,7% dei fondi della Cooperazione Italiana
con iniziative in Siria, Iraq, Giordania e Libano
a sostegno di sfollati e rifugiati vittime dei
perduranti conflitti. Rispetto al 2014 le risorse
destinate alle due crisi complessivamente si
sono contratte di circa 2 milioni di euro, tuttavia
mentre i fondi per l’Iraq sono passati da 3,7 a
6,42 milioni di euro, per la crisi siriana il totale
dei fondi destinati a Siria, Giordania e Libano è
passata da 21 milioni a 14,4 milioni di euro.
Il Sud Sudan ha ricevuto risorse per azioni
umanitarie di carattere prevalentemente sociosanitario a vantaggio di sfollati e rifugiati; inoltre,
l’Italia ha contribuito al Fondo Fiduciario della
Nazioni Unite Common Humanitarian Fund.34
Complessivamente in Sud Sudan sono giunti
l’8,9% del totale delle erogazioni (pari a 5,95
milioni di euro). Nel 2015 sono state dedicate
alla crisi in Sud Sudan 2,7 milioni di euro in più
rispetto al 2014.
La Repubblica Centrafricana ha visto il
finanziamento di iniziative di carattere sociosanitario ed agricolo, nonché lo stanziamento
di un contributo ad hoc per il Fondo Fiduciario
Europeo Bekou35. L’impegno umanitario in questo
paese è passato da 1 milione di euro erogati nel
2014 ai 3,7 milioni del 2015. Complessivamente in
Repubblica Centrafricana è convogliato quasi il
5,5% delle risorse finanziarie del 2015.
Nello Yemen, dove nel 2015 lo scoppio
della guerra civile ha riacutizzato i termini
dell’emergenza umanitaria latente dal 2011, sono
state sostenute azioni di assistenza sanitaria di
base e distribuzione di beni essenziali promosse
dal Comitato Internazionale della Croce Rossa
(CIRC) per un totale di 1,5 milioni di euro. Nessun
intervento era stato finanziato in questo paese
nel 2014.
Importante è stato l’impegno italiano in risposta
all’emergenza sanitaria Ebola in Sierra Leone
(5,9% delle risorse, ovvero 4 milioni di euro),
in continuità con quanto realizzato nel 2014
quando a questa crisi, allora prioritaria, erano
stati destinati oltre 7 milioni di euro.
Altri paesi ed aree geografiche rilevanti per
l’azione umanitaria italiana sono stati il Corno
d’Africa e l’area saheliana.
Nel Corno d’Africa, la Cooperazione Italiana
è stata fortemente impegnata in Somalia,
paese che ha catalizzato quasi l’8% del totale
dei finanziamenti (5,4 milioni di euro) per
azioni tese a sostenere l’operato delle Agenzie
delle Nazioni Unite, della IOM e della Croce
Rossa Internazionale, impegnate in interventi
di assistenza e protezione a migranti, rifugiati
49
e sfollati, compresa la fornitura di medicinali
e l’assistenza ai disabili. In Somalia, le risorse
impegnate sono più che triplicate rispetto al
2014. Nel 2015 l’Italia è tornata a sostenere in
maniera più consistente anche l’Etiopia, dove è
stata finanziata una specifica azione di supporto
a migrati, rifugiati e sfollati tesa a contrastare
l’immigrazione clandestina (4,3% delle risorse
totali pari a 2,9 milioni di euro).
I paesi del Sahel hanno ricevuto un sostegno
pari al 7,2% delle risorse per l’assistenza
umanitaria (4,8 milioni di euro), per iniziative
di carattere regionale tese a contrastare le
principali cause dell’immigrazione irregolare,
con interventi specifici in Mali e un contributo
per il Burkina Faso sulla sicurezza alimentare e
l’assistenza di base.36 Rispetto al 2014 si sono
assistiti i paesi del Sahel con 1,5 milioni di euro in
più. Nel 2014 i finanziamenti avevano raggiunto
Mali e Niger.
al 2014. In Palestina si è intervenuti nella
protezione a sfollati e rifugiati, con azioni nei
settori igiene e sanità, sicurezza alimentare
e sminamento. La sensibile crescita dei
finanziamenti nel 2015 è da ricondurre alle spese
di assistenza umanitaria e di ricostruzione rese
necessarie dopo l’operazione militare “Margine
Protettivo" condotta da Israele a Gaza del
luglio 2014, che ha causato oltre 2.000 morti e
diffuse distruzioni nella Striscia. I finanziamenti
in questione sono stati annunciati dall’Italia
alla Conferenza per la ricostruzione di Gaza
tenutasi al Cairo il 12 ottobre 2014.
Riguardo le crisi dimenticate, la Cooperazione
Italiana ha quasi raddoppiato il suo impegno
rispetto al 2014 – quando ci si era attivati in
supporto di Algeria, Sudan, Pakistan e Colombia
per un totale di 3,5 milioni di euro – destinando
il 9,93% dei finanziamenti con interventi in
Algeria, Camerun, Colombia, Myanmar, Pakistan,
Sudan, Yemen, pari a 6,72 milioni di euro38. Un
particolare aiuto è stato profuso per iniziative
in favore di rifugiati e gruppi vulnerabili in
Sudan, vittime del conflitto in Yemen (come
già segnalato), e rifugiati Saharawi in Algeria. In
Nel 2015 è stata rinnovata l’assistenza
alla Palestina, che risulta essere il paese
maggiormente finanziato con un totale di 7,28
milioni di euro in programmi e progetti ed
un incremento di 1,88 milioni di euro rispetto
FIGURA 2.8
Aiuto Umanitario Italia 2015 / Paesi che hanno ricevuto finanziamenti superiori al milione di euro
8
7
6
Milioni di ¤
5
4
3
2
1
50
Nepal
Algeria
Mali
Yemen
Afghanistan
Etiopia
Sudan
Sahel
Libano
Repubbilca
Centrafricana
Sierra Leone
Giordania
Somalia
Sud Sudan
Iraq
Siria
Palestina
0
particolare in Sudan si è avuto un incremento
rilevante di quasi il 50% in più rispetto al 2014,
considerato che i finanziamenti sono passati
da 2 a 2,9 milioni di euro. Per gli interventi di
contrasto alle crisi dimenticate si è preferito
agire attraverso il canale multilaterale.39
maggiori risorse. In Asia vi è stato un incremento
di un +39%, in America Centrale e Meridionale le
risorse sono quasi triplicate (passando da circa
450 mila euro a oltre 1,3 milioni di euro) ed in
Europa sono più che raddoppiante (passando
da 350 a 840 mila euro).
Infine, nel 2015 la Cooperazione Italiana ha dato
il suo sostegno per alcune crisi in: Asia, dove i
finanziamenti più cospicui hanno riguardato
il sostegno alla popolazione vulnerabile in
Afghanistan (1,25 milioni di euro) e la risposta al
terremoto in Nepal (1,1 milioni di euro tramite FAO,
IFCRS, IOM); in America Centrale Meridionale,
con due interventi principali in Perù (per la
fornitura di derrate alimentari alle popolazioni
vulnerabile) e ad Haiti (per contrastare l’epidemia
di colera); Europa, dove si è contribuito sul
canale multilaterale all’emergenza profughi
in Macedonia e Serbia, alla distribuzione di
beni di prima necessità in Ucraina e ad attività
collegate allo sminamento in Bosnia. Rispetto
al 2014, sebbene in percentuale i fondi ricevuti
siano nettamente inferiori alle aree Africa Subsahariana e Mediterraneo e Medio Oriente,
le suddette aree geografiche hanno ricevuto
Sulla scorta dei dati sopracitati, la Figura
2.8 riporta i 17 paesi che hanno ricevuto
finanziamenti superiori al milione di euro.
Per ricapitolare, come mostra la Figura 2.9,
in valori assoluti, nel 2015 la Cooperazione
Italiana ha avviato progetti in specifiche
aree geografiche per un ammontare totale
(67,76 milioni di euro) superiore di 12,63
milioni a quello del 2014 (55,13 milioni di
euro). Nell’area Mediterraneo e Medio Oriente
essa ha mantenuto alto il suo impegno, con
una differenza di risorse nette di -1,5 milioni
di euro rispetto al 2014. Invece, rispetto
all’anno precedente, in Africa Sub-Sahariana
si è registrato un +60% di risorse (pari a
11,68 milioni di euro), veicolate per mezzo di
interventi geografici, implementati per lo più
in Sahel e nel Corno d’Africa.
FIGURA 2.9
Aiuto Umanitario Italia 2014-2015 / Risorse totali per area geografica
Africa
Sub Sahariana
America Centrale
e Meridonale
Asia
e Oceania
Mediterraneo
e Medio Oriente
Europa
32,33
19,19
0,45
2,8
0,35
2014
30,87
30,8
1,34
3,9
0,84
2015
51
Infine, in termini percentuali, la Figura
2.10 riflette la situazione di equilibrio nella
ripartizione delle risorse tra Mediterraneo
e Medio Oriente ed Africa Sub-sahariana
rispetto al 2014, nonché l’incremento delle
risorse per Asia e America Centrale e
Meridionale. In termini percentuali, nonostante
un incremento netto dei finanziamenti,
nulla cambia in relazione alla risposta alle
emergenze in Europa.
2.2.5 ATTRAVERSO QUALI ATTORI
È STATO VEICOLATO L’AIUTO
UMANITARIO DELLA COOPERAZIONE
ITALIANA NEL 2015?40
Nel 2015 l’Italia ha sostenuto 17 organizzazioni
internazionali impegnate nelle emergenze
umanitarie per un totale di circa 47 milioni di
euro, un importo superiore allo scorso anno,
FIGURA 2.10
Aiuto Umanitario Italia 2014-2015 / Ripartizione in percentuale delle risorse per area geografica
70%
2015
2014
59%
60%
50%
45%
46%
40%
35%
30%
20%
10%
6%
2%
1%
1%
1%
0
Africa Sub
sahariana
52
5%
America Centrale
e Meridionale
Asia e
Oceania
Mediterraneo e
Medio Oriente
Europa
quando per il tramite delle organizzazioni
internazionali la Cooperazione Italiana aveva
veicolato 42,6 milioni di euro.
Nel computo di queste risorse sono da considerare
anche i seguenti contributi: i) 1 milione di euro
allo United Nations Central Emergency Response
Fund (CERF)41 gestito da UNOCHA, a sostegno
delle attività di risposta rapida coordinate dal
Fondo in caso di crisi umanitaria; ii) 2 milioni di
euro alla World Bank (WB), quale contributo
al Global Facility for Disaster Reduction and
Recovery (GFDRR)42; iii) 330 mila euro per azioni
correlate allo sminamento umanitario a supporto
degli impegni internazionali derivanti della
Convenzione di Ottawa sulle mine antipersona
e dalla Convenzione di Oslo sulle munizioni a
grappolo, compreso il sostegno alla Campagna
Italiana contro le mine43.
Complessivamente
alle
organizzazioni
internazionali sono stati destinati quasi il 62%
delle risorse complessivamente deliberate. 44
Nel 2015, l’Italia ha sostenuto principalmente
il Comitato della Croce Rossa Internazionale
(ICRC) con 8,6 milioni di euro, raddoppiando
le risorse rispetto al 2014. A seguire, con
stanziamenti superiori ai 5 milioni di euro, vi
sono: WFP (6 milioni), UNHCR (5,5 milioni)
e UNICEF (5,4). In continuità con il passato
e nonostante una flessione dei fondi per il
WFP, i contributi stanziati a WFP e Deposito
Umanitario di Brindisi (UNHRD), gestito
dal WFP, mantengono un alto livello di
contribuzione, con un totale di 10 milioni di
euro. Tale cifra eguaglia quella del sistema
internazionale della Croce Rossa, ICRC e IFRC
(10,3 milioni di euro). Complessivamente, il
sostegno dato a sistema internazionale della
Croce Rossa e WFP-UNHRD è pari a 43,2%
degli stanziamenti totali alle organizzazioni
internazionali.
FIGURA 2.11
Aiuto Umanitario Italia 2015 / Ripartizione per organizzazioni internazionali
10
8,6
9
8
7
4,43
5
4
4
3
3
2
1
FAO
0,18
1
CERF
0,07
1
EU
1,5
2
1
UNHCR
Milioni di ¤
6
5,5
UNICEF
6
5,43
1,7
1,1
0,5
ICRC
WFP
UNRWA
UNHRD
IOM
WB
IFRC
WHO
UNMAS
UNDP
GICHD
OSA
0
53
Rispetto al 2014 si osservano poi i seguenti
elementi. I finanziamenti alle organizzazioni
internazionali sono cresciuti di 5,1 milioni di euro
(+11,65%). Come già indicato, la Cooperazione
Italiana ha raddoppiato i fondi per l’ICRC,
nonché per UNRWA. In relazione ad UNRWA,
incrociando tale dato con l’aumento dei
finanziamenti umanitari alla Palestina (Paragrafo
2.2.4), si precisa che 3,4 milioni di euro sono
stati utilizzati per iniziative in Palestina, ed 1
milione di euro per un intervento in Siria. IFCR
e WFP, nonostante quanto già osservato,
hanno riportato un taglio dei finanziamenti
rispettivamente del 24,4% e del 23,1%. Altra
organizzazione che ha avuto una contrazione
delle risorse è stata l’UNICEF (-20%). IOM e WHO
hanno invece registrato un incremento delle
risorse, rispettivamente un +20% e un +50%.
Infine, nel 2015 l’Italia ha nuovamente finanziato
UNDP, non ha veicolato risorse aggiuntive a
UNOCHA, oltre al finanziamento destinato al
CERF, e non ha finanziato UNWOMEN.
La Figura 2.13 mostra quanti fondi per azioni di
assistenza umanitaria siano stati utilizzati per
il tramite delle organizzazioni internazionali
nel periodo 2010-2015. Tali risorse hanno
rappresentato
quote
di
finanziamento
complessivo del settore umanitario compreso
tra il 55% ed il 74% (si veda la Figura 2.14).
FIGURA 2.13
Stanziamenti organizzazioni internazionali
50
47
45
42,9
40
35
FIGURA 2.12
Ripartizione per organizzazioni internazionali
54
20
15
10,67
10
5
2015
0
2014
8,60
6,00
5,50
5,43
4,43
3,99
3,00
2,00
1,70
1,50
1,10
1,00
1,00
1,00
0,50
0,18
0,07
47
2013
4,42
7,80
5,70
6,85
2,00
3,99
2,50
2,00
2,25
1,00
1,48
1,10
1,10
0,50
0,15
0,06
42,9
22,33
2012
ICRC
WFP
UNHCR
UNICEF
UNRWA
UNHRD
IOM
WB
IFRC
WHO
UNMAS
FAO
CERF
EU
UNOCHA
UNWOMEN
UNDP
GICHD
OSA
TOT
25
2011
Risorse in milioni di euro
26,63
2010
2015
Milioni di ¤
2014
29,54
30
Nel 2015 il canale bilaterale e multi-bilaterale
(Cap. 2183) ha avuto una disponibilità di risorse
di 28,96 milioni di euro, cifra record dopo il 2010
(si veda il Paragrafo 2.2.3, Figura 2.5).
4,69 milioni di euro sono stati gestiti
direttamente dal MAECI-DGCS, tramite attività
realizzate dalle Unità Tecniche Locali, e circa 24
milioni di euro in collaborazione con le ONG.
Come già segnalato in precedenza, nel 2015 la
Cooperazione Italiana ha scelto di non operare
a livello multi-bilaterale ed ha potenziato il
partenariato con le ONG. In termini percentuali
questa collaborazione si traduce con l’allocazione
alle ONG dell’83% delle risorse sul canale
bilaterale e del 32% delle risorse totali deliberate
per l’aiuto umanitario. Rispetto al 2014 le ONG
hanno ricevuto circa 6 milioni di euro in più di
fondi (+33,3%) e nel periodo 2010-2015 hanno
raggiunto il picco massimo di risorse gestite.
In termini di risorse ricevute, l’azione delle
ONG si è concentrata in maniera pressoché
simile nelle aree Mediterraneo e Medio Oriente
(Giordania, Iraq, Libano, Palestina, Siria) e in
Africa Sub-sahariana (Etiopia, Mali, Repubblica
Centrafricana, Sierra Leone, Sud Sudan, Paesi
del Sahel); tale ripartizione rispecchia la più
generale distribuzione geografica approfondita
nel precedente Paragrafo 2.2.4.
Organizzazioni internazionali e ONG risultano
essere i principali attori attraverso i quali
la Cooperazione Italiana opera nel settore
umanitario.
Si ritiene interessate proporre a conclusione
di questo paragrafo un confronto in termini
percentuali tra risorse veicolate per mezzo
delle organizzazioni internazionali e delle
ONG.
Le
organizzazioni
internazionali
risultano essere la via principale attraverso la
quale l’Italia esplica la sua azione umanitaria
e tale dato risulta essere in linea con la scelta
“storica” di prediligere il canale multilaterale.
Tuttavia, si può notare nel triennio 2013-2015 un
progressivo ridimensionamento nell’avvalersi
delle organizzazioni internazionali a vantaggio
dell’impiego delle ONG.
Senza dubbio l’incremento generale delle
risorse a disposizione del settore umanitario
(Paragrafo 2.2.3) consente un opportuno
coinvolgimento degli operatori in campo ed
una valorizzazione del Sistema Italiano di
Risposta alle Emergenze anche sul canale
bilaterale.
FIGURA 2.14
Aiuto Umanitario Italia 2010-2015 / Fondi
deliberati progetti ONG
FIGURA 2.15
Percentuale stanziamenti organizzazioni
internazionali e ONG
30
80%
24
25
55%
74%
57%
69%
66%
62%
70%
60%
Milioni di ¤
20
18
50%
15,95
40%
15
32%
28%
30%
29%
10
21%
20%
17%
5,5
5
3
10%
4
8%
2015
2014
2013
2012
2011
2010
Organizzazioni Internazionali
2015
2014
2013
2012
0
2011
2010
0%
ONG
55
All’incremento delle risorse destinate alle
ONG sul canale bilaterale registrato nel
2015, si aggiunge anche un rinnovamento
sulle possibilità progettuali e le procedure di
presentazione degli interventi da parte dei
soggetti non profit operato nel 2016. Infatti,
facendo seguito ai primi provvedimenti
operativi emanati a inizio anno con l’avvio
delle attività dell’AICS, in data 1° agosto 2016
sono state pubblicate le nuove “Condizioni e
modalità per l’affidamento di progetti di aiuto
umanitario sul canale bilaterale a soggetti
non profit (art. 19 del D.M. 113/2015 “Statuto
dell’agenzia Italiana per la Cooperazione allo
Sviluppo”): primissima emergenza, emergenza
ed interventi integrati di emergenza e sviluppo
(LRRD - Linking Relief, Rehabilitation and
Development)”. Il documento è corredato dalla
modulistica necessaria per la presentazione di
una proposta progettuale.46
Le nuove procedure presentano le seguenti
caratteristiche innovative rispetto al passato:
I. sistematizzano le tipologie progettuali e le
modalità di presentazione e valutazione;
II. introducono gli interventi di primissima
emergenza;
III. rafforzano la cºllaborazione con i soggetti
non
profit
anche
nella
primissima
emergenza, come peraltro raccomandato
in sede di Peer Review OECD-DAC 201447;
IV. promuovono il coinvolgimento degli attori
locali in linea con quanto stabilito dal World
Humanitarian Summit (infra);
V. pongono un particolare accento sugli
interventi di LRRD.
In relazione ai programmi di aiuto umanitario si
prevedono quindi le seguenti tipologie.
•
•
•
56
Interventi di primissima emergenza, della
durata massima di 4 mesi, affidati sia dalle
Sedi estere sia dalla Sede centrale dell’AICS
sulla base di procedure semplificate di
presentazione e valutazione.
Interventi di emergenza di durata non
superiore a 10 mesi e per i quali l’importo
del finanziamento AICS non può essere
superiore a 650 mila euro e in caso di
progetto congiunto a 1 milione di euro.
Progetti di LRRD, che possono essere
anche affidati dalle Sedi estere dell’AICS
mediate avvisi pubblici, possono avere
durata annuale, biennale e triennale. I
progetti di durata annuale non possono
avere un importo superiore a 650 mila
euro ed in caso di progetto congiunto
ad 1 milione di euro. I progetti di durata
biennale non possono avere un importo
superiore a 1,2 milioni di euro e in caso di
progetto congiunto a 1,8 milioni; i progetti
di durata triennale non possono avere un
importo superiore a 1,7 milioni euro e, in
caso di progetto congiunto, a 2,5 milioni.
Circa l’avvio dei programmi di emergenza, ivi
inclusi quelli di primissima emergenza, essi
sono deliberati dal Ministro degli Affari Esteri
e della Cooperazione Internazionale, o del
Vice Ministro con delega per la Cooperazione
allo Sviluppo ai sensi dell’art. 11, c. 3, della
L. 125/2014, su proposta della DGCS (art.
20, L. 125/2014). A seguito della suddetta
delibera l’AICS predispone una proposta di
finanziamento e un provvedimento di spesa
per il trasferimento dei fondi presso una
propria Sede estera o, in mancanza di questa,
presso una Rappresentanza diplomatica
delegata alla gestione dei fondi dell’AICS. Nel
caso di interventi di primissima emergenza tali
fondi possono essere gestiti direttamente dalla
stessa Agenzia.
I programmi di LRRD sono deliberati dal
Comitato Congiunto su proposta dell’AICS,
ferma restando l’autonomia decisionale di
spesa del Direttore dell’AICS entro un limite
massimo di 2 milioni di euro (art. 17, c. 6, L.
125/2014). A seguito della delibera, l’AICS
predispone un provvedimento di spesa per
il trasferimento dei fondi presso una propria
Sede estera o, in mancanza di questa, presso
una Rappresentanza diplomatica delegata alla
gestione dei fondi dell’AICS. La selezione dei
progetti degli organismi non profit da finanziare
nell’ambito del programma di aiuto umanitario
viene effettuata presso le Sedi estere dell’AICS
competenti o le Rappresentanze diplomatiche
delegate attraverso un avviso reso pubblico sul
sito web dell’AICS, nonché sul sito web della
Sede estera stessa.
Infine, riguardo la partecipazione alle
procedure di selezione delle proposte
progettuali, sono ammessi: i) i soggetti senza
finalità di lucro con comprovata esperienza
negli interventi di emergenza umanitaria,
iscritti all’elenco di cui all’art. 26, c. 3, L.
125/2014; ii) i soggetti non profit privi di sede
operativa in Italia (soggetti non profit locali
e/o internazionali) che abbiano un accordo di
partenariato di carattere generale e duraturo
con uno dei soggetti iscritti al sopracitato
elenco.
2.2.6 GLI IMPEGNI INTRAPRESI
DALLA COOPERAZIONE ITALIANA
NEL SETTORE UMANITARIO NEL
2015 E NEL 2016
Nel 2015 la Cooperazione Italiana si è impegnata
attivamente nel nuovo EU Emergency Trust
Fund for Africa, un fondo fiduciario d’emergenza
dell’Unione Europea per la stabilità e la lotta
contro le cause profonde della migrazione
irregolare e del fenomeno degli sfollati in Africa.
Il Trust Fund – lanciato in occasione del
Vertice Euro-Africano tenutosi a La Valletta
nel novembre 2015 – intende promuovere la
stabilità nei paesi interessati affrontando le
cause profonde della destabilizzazione, dei
trasferimenti forzati e della migrazione irregolare
e promuovendo le prospettive economiche e le
pari opportunità, la sicurezza e lo sviluppo. In
particolare il Fondo è rivolto ai seguenti paesi
partner, così divisi per area geografica:
•
•
•
per la regione del Sahel e l’area del Lago
Ciad: Burkina Faso, Camerun, Ciad, Gambia,
Mali, Mauritania, Niger, Nigeria e Senegal;
per il Corno d’Africa: Gibuti, Eritrea, Etiopia,
Kenya, Somalia, Sud Sudan, Sudan, Tanzania
e Uganda;
per l’Africa del nord: Marocco, Algeria,
Tunisia, Libia ed Egitto.
Il Fondo ha una dotazione complessiva di 1,8
miliardi di euro, a valere sul bilancio dell’UE
e del Fondo europeo di sviluppo (FES), cui
si aggiungono circa 81,3 milioni di euro quali
contributi degli Stati membri e di altri donatori.
L’Italia sostiene l’iniziativa con un contributo di
10 milioni di euro dal bilancio della cooperazione
allo sviluppo e risulta essere il 2° contributore
insieme al Belgio, dopo l’Olanda.48
Come già accennato nel Paragrafo 2.1., nel quadro
delle iniziative promosse dal EU Emergency
Trust Fund for Africa, la Commissione Europea
ha delegato l’Italia per la gestione di uno dei
primissimi progetti, per un valore di 20 milioni di
euro. Il progetto “Stemming irregular migration
in Northern and Central Ethiopia” (SINCE) ha
una durata di 48 mesi e si propone di migliorare
le condizioni di vita di comunità locali, migranti in
transito e rifugiati dai paesi limitrofi, assicurando
al contempo un ambiente più favorevole al
ritorno e soprattutto alla reintegrazione di
coloro che sono partiti. In particolare, il progetto
intende promuovere condizioni favorevoli per
lo sviluppo socio-economico e l’occupazione
in quattro regioni dell’Etiopia, dove è alta
l’incidenza del fenomeno migratorio. Giovani e
donne sono i beneficiari principali dell’iniziativa,
che prevede attività di formazione professionale,
sostegno alla creazione di micro e piccole
imprese e all'imprenditoria femminile anche
attraverso l’accesso al microcredito.49
Nel maggio 2016 l’Italia ha partecipato al World
Humanitarian Summit svoltosi ad Istanbul50. In
quella sede il nostro paese ha preso una serie di
impegni molto specifici che incidono su obiettivi,
risorse e modalità operative del Sistema
Italiano di Risposta alle Emergenze, compreso
il settore della cooperazione civile e militare.
Tali impegni riguardano tutti i temi affrontati
nel corso del Summit: i. Leadership politica per
prevenire e porre fine ai conflitti; ii. Difesa delle
norme a salvaguardia dell’umanità; iii. Leave no
one behind; iv. Donne e ragazze: concentrare
l’azione per raggiungere l’uguaglianza di
genere; v. Disastri naturali e cambiamento
climatico; vi. Cambiare la vita delle persone: dalla
distribuzione degli aiuti alla fine delle emergenze;
vii. Finanziamento: investire nell’umanità; viii.
Rendere l’azione umanitaria inclusiva per le
persone con disabilità.51 In relazione a questo
ultimo tema, si segnala la pubblicazione da parte
della Cooperazione Italiana del Vademecum
Aiuti Umanitari e Disabilità (novembre 2015).52
Questo rinnovato engagement dell’Italia pone
innanzitutto l’accento su un bilancio ed una
adeguata revisione delle Linee Guida per
l’aiuto umanitario 2012-201553, nonché su un
miglioramento dell’aiuto umanitario in termini di
quantità delle risorse finanziarie a disposizione
e programmazione delle risorse a disposizione,
aspetti – questi ultimi – già oggetto di
raccomandazione in sede di Peer Review OECDDAC 201454. Nel 2016 le risorse a disposizione
della Cooperazione Italiana sono ulteriormente
cresciute e sono stimate intorno ai 96 milioni di
euro55, con un incremento di circa 20 milioni di
euro pari al 26% delle risorse deliberate nel 2015.
La scelta di riallineare la contribuzione APS/
RNL, come indicato nel Documento di Economia
e Finanza 201656, dovrebbe poter mettere a
disposizione del settore umanitario maggiori
fondi, contribuendo così a più ampi margini di
operatività ed incisività per la Cooperazione
Italiana ed i suoi principali attori. Gli stanziamenti
aggiuntivi in favore della Cooperazione allo
Sviluppo stabiliti dalla Legge di Stabilità 2016,
segnalano l’intento effettivo di rafforzare
l’azione dell’Italia nell’ambito della cooperazione
internazionale per lo sviluppo.57
57
2.3 L’impegno in
assistenza umanitaria
delle ONG italiane:
il contributo dei privati
In parallelo con l’analisi di carattere internazionale
condotta nel Capitolo 1, anche per il contesto
italiano si è scelto di confrontare l’aiuto umanitario
pubblico con l’aiuto umanitario privato, che
grazie all’operato delle ONG traduce i fondi
raccolti presso cittadini ed aziende in progetti e
programmi di assistenza a vittime di conflitti e
calamità naturale.
ONG che hanno fornito al Network i dati inerenti
i loro bilanci, che saranno di seguito discussi, in
comparazione con i dati a disposizione relativi
agli anni precedenti.58
Dal 2008 da AGIRE una ricerca quantitativa sui
bilanci di un gruppo rilevante di organizzazioni
con mandato umanitario. Nel 2015 sono 17 le
Nel 2015 le ONG hanno raccolto presso donatori
pubblici e privati circa 556,96 milioni di euro. Il
58% dei fondi a disposizione delle organizzazioni
proviene da fondi privati (privati, 5x1000, aziende
e fondazioni), il 32% da contributi di organizzazioni
internazionali (UE compresa) e solo il 6% da
istituzioni pubbliche italiane.
FIGURA 2.16
Provenienza fondi pubblici e privati ONG
raccolti nel 2015
FIGURA 2.17
Andamento percentuale fondi raccolti da
privati dalle ONG nel periodo 2010-2015
66%
4%
64%
32%
44%
63,56%
60,18%
62%
60,04%
60%
58,00%
57,72%
58%
6%
54,95%
8%
6%
56%
54%
Privati
Il 5x1000
Aziende e
Fondazioni
Fonte: AGIRE 2016
58
Pubblici Italiani
Organizzazioni
Internazionali (con UE)
Altro
52%
50%
2010
Fonte: AGIRE 2016
2011
2012
2013
2014
2015
Nel periodo 2010-2015 i fondi raccolti da privati
hanno rappresentato il principale introito per le
ONG. In media tali fondi hanno costituito il 59%
delle risorse complessive a loro disposizione.
FIGURA 2.19
Aiuto Umanitario 2010-2015 / Spesa ONG da
donazioni private e spesa MAECI
100
Nel 2015 le ONG hanno quindi avuto a
disposizione circa 323 milioni di euro grazie a
donazioni private. Tale cifra ha consentito loro
di finanziare progetti per circa 257,9 milioni
di euro, destinando a interventi di assistenza
umanitaria 88,36 milioni di euro (34,26% del
finanziato) e ad azioni di cooperazione allo
sviluppo circa 169,55 milioni di euro (65,74%).
75,75
64,34
61,30
88,36
80
65,44
70
60
76,17
54,18
50
36,06
40
32,34
30
18,82
20
FIGURA 2.18
Aiuto Umanitario ONG 2010-2015 / Fondi
spesi da donazioni private
63,23
90
Milioni di ¤
La media delle risorse spese in emergenza rispetto
all’ammontare totale delle risorse raccolte da
privati investite in progetti si mantiene costante
nel quadriennio 2012-2015 (30-35%).
78,69
10
0
2010
100
2011
2012
2013
2014
2015
88,36
90
Spesa Umanitaria
delle ONG italiane da
donazioni private
78,69
75,75
80
70
64,34
63,23
Spesa Umanitaria
MAECI
Fonte: Rielaborazione su dati MAECI-AICS 2016 ed AGIRE 2016
61,3
Milioni di ¤
60
50
40
30
20
10
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fonte: AGIRE 2016
Un’ultima riflessione riguarda, infine, il
confronto tra le donazioni private spese dalle
ONG Italiane e le risorse investite dal MAECI.
La Figura 2.19 mostra, che con l’eccezione del
2014, i fondi da donazioni private raccolti dalle
ONG italiane e impegnati in azioni di assistenza
umanitaria sono stati negli ultimi anni nettamente
superiori a quelli messi a disposizione dal MAECI.
Se nel 2014 per la prima volta i finanziamenti del
MAECI sono stati superiori a quelli delle ONG, nel
2015 il divario tra risorse private investite dalle ONG
e fondi pubblici ad hoc per l’assistenza umanitaria
si è ampiamente ridotto rispetto al passato.
Questo dato risulta senza dubbio positivo e
deve essere letto in correlazione con l’impegno
dell’Italia a innalzare i livelli di finanziamento del
proprio APS59, di cui i maggiori stanziamenti in
favore dell’aiuto umanitario si sono registrati a
partire dal 2014.
Lo stesso dato conferma che nel 2015 la solidarietà
del settore privato italiano, sensibilizzato in
occasione delle varie emergenze dal mondo
delle ONG, costituisce un caposaldo del sistema
italiano della risposta alle emergenze.
59
eH
um
an
ita
ria
Cor
Umanità
8
I reclami sono
bene accetti e
affrontati.
n
ipendenza
Ind
tralità
e
Cor
Humanitarian Stan
d
a
r d
e
or
Neu
m
Hu
St
a
5
La risposta
umanitaria si basa
sulla comunicazione,
la partecipazione e
un meccanismo di
riscontro continuo
(feedback).
H
u
m
ani
t
a
r
ian
6
La risposta
umanitaria è
coordinata e
complementare.
Core
4
7
Gli attori umanitari
sono in continuo
apprendimento e
miglioramento
La risposta
umanitaria rafforza
le capacità delle
comunità locali ed
evita effetti negativi.
Comunità
e persone
colpite dalle
crisi
3
Il personale è
supportato per
lavorare in maniera
efficace ed è
trattato in modo
equo.
ita
an
d
dar
an
St
La risposta
umanitaria
è efficace e
tempestiva.
arzialità
tandard
S
n
ria
2
n
ia
I fondi sono
amministrati e
utilizzati in maniera
responsabile e
trasparente per
raggiungere gli
obiettivi prefissati
r
ita
La risposta
umanitaria è
adeguata e
rilevante.
Imp
C
60
1
9
Hu
m
an
rd
da
n
Co
re
d
ar
d
an
St
QUALITÀ DEGLI AIUTI:
I CORE HUMANITARIAN STANDARD
E LA VALUTAZIONE DEI PROGETTI
IN NEPAL
Il semplice “portare aiuti” non è garanzia di
effetti positivi. Esistono dei criteri per farlo
al meglio, rispettando al massimo la dignità
di chi riceve, ascoltando le voci del territorio,
coinvolgendo le comunità locali, valutando
nel migliore dei modi le necessità di tutti
e di ciascuno, operando con trasparenza
non solo nei confronti dei donatori ma
soprattutto dei beneficiari.
Questi sono alcuni dei principi contenuti nei
Core Humanitarian Standards (CHS) 60, in base
ai quali oggi è possibile valutare se l’impatto
di un progetto in un determinato territorio sia
stato davvero positivo.
I CHS sono una serie di criteri che le
organizzazioni e gli individui coinvolti nella
risposta umanitaria possono utilizzare per
migliorare la qualità e l'efficacia dell'assistenza
che forniscono, facilitando una maggiore
accountability verso le comunità e le persone
colpite dalla crisi.
I CHS descrivono gli elementi essenziali
di un'azione umanitaria di qualità. Le
organizzazioni umanitarie possono usarli
come codice volontario a cui allineare le
proprie procedure interne e come base per i
processi di monitoraggio e valutazione.
I CHS sono stati finalizzati nel momento
in cui AGIRE avviava il proprio processo di
valutazione dei programmi di risposta al
terremoto in Nepal, seguendo un framework
consolidato negli anni. Vista la rilevanza,
AGIRE ha deciso in itinere di integrare anche
i CHS nel processo di valutazione.
Tra ottobre e dicembre 2015, un valutatore
indipendente ha incontrato in Nepal centinaia
di persone nei distretti più colpiti dal
terremoto e decine di operatori umanitari
delle organizzazioni del network. Ne è nato
un rapporto che disegna i punti di forza e di
debolezza dei progetti realizzati, partendo
dalle voci dei destinatari degli aiuti: i Nepalesi.
Il rapporto61 è impostato sui 9 principi
fondamentali dei CHS, che comprendono e
riuniscono tutti i criteri e le preoccupazioni
per realizzare al meglio gli interventi
umanitari, e sottolineano gli impegni degli
attori umanitari verso una risposta rispettosa
della dignità di tutti i soggetti coinvolti, che è
anche l’obiettivo del quadro di monitoraggio
e valutazione di AGIRE.
L’utilizzo dei Core Humanitarian Standards nel
percorso di valutazione dei progetti in Nepal
non solo ha fornito una cornice di analisi forte
e concisa, ma è anche stato l’occasione per:
•
verificare la rilevanza degli standards e
riflettere con le organizzazioni coinvolte
sulla loro applicabilità
•
promuovere gli standards tra i fruitori e i
destinatari della valutazione;
•
innalzare ulteriormente i livelli di qualità
dei futuri interventi, segnalando le
principali sfide e le opportunità rilevanti
per la rete AGIRE62;
•
descrivere e condividere le possibilità
di apprendimento generate attraverso
i programmi di risposta finanziati da
AGIRE;
•
sottolineare l’accountability verso le
comunità colpite e ricordare che gli
standard
umanitari
principali
sono
necessari soprattutto per garantire che
vengano rispettati gli impegni presi nei
confronti delle persone che compongono
le comunità colpite (per questo la
valutazione di AGIRE è stata condotta
usando la loro voce e privilegiando lo
strumento video).
61
NOTE
1.
Gli importi monetarie inseriti nel presente
paragrafo sono espressi ai prezzi costanti 2014.
2.
Dati OECD-DAC 2016: http://
oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=1#;
http://stats.oecd.org/viewhtml.
aspx?datasetcode=TABLE1&lang=en (ultimo
accesso 12.09.2016).
oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=1# (ultimo
accesso 12.09.2016). Dati Development Initiatives
su dati OECD-DAC 2016: http://devinit.org/#!/
post/donors-gave-a-record-amount-of-aid-forhosting-refugees-in-2015-while-also-increasingspending-elsewhere (ultimo accesso 12.09.2016).
4. Art. 30, Legge 11 agosto 2014 , n. 125 Disciplina
generale sulla cooperazione internazionale per lo
sviluppo.
5.
Nel 2015 il Governo Italiano aveva così definito il
profilo di spesa per la cooperazione internazionale
relativa al triennio 2016-2018: 0,18% nel 2016,
0,21% nel 2017 e 0,24% nel 2018. Fonte: Ministero
dell’Economia e delle Finanze, Nuovo Documento
di Economia e Finanza 2015. Programma di Stabilità
dell’Italia, Deliberato dal Consiglio dei Ministri il 10
Aprile 2015, p. 109.
6. Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Documento di Economia e Finanza 2016 –
Sezione I Programma di Stabilità per l’Italia,
Deliberato dal Consiglio dei Ministri l’8 Aprile
2016, p. 116.
7.
Le statistiche sull’Italia ricomprendono i fondi di
competenza del Ministero Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale, le quote di spesa
umanitaria derivanti dai trasferimenti italiani
all’UE e ad altri organismi multilaterali, nonché
contribuzioni classificate come di assistenza
umanitaria e riconducibili a diversi soggetti
erogatori (otto per mille, enti locali, etc.).
8. Development Initiatives, Global Humanitarian
Assistance (GHA) Report 2016, 2016, p. 46. Si
veda in proposito anche la Figura 1.8, Paragrafo
1.2.2, Capitolo 1.
9. Development Initiatives, op.cit, 2016, p. 46.
Development Initiatives, Global Humanitarian
Assistance (GHA) Report 2015, 2015, p. 31.
10. Nell’APS aggregato totale sono inclusi anche i
trasferimenti all’UE.
11. I dati relativi alla contribuzione in aiuto
umanitario riferiti al 2014 sono stati aggiornati
ai prezzi 2014 avvalendosi dello strumento
“Rivaluta” dell’Istat, disponibile on-line (http://
rivaluta.istat.it/Rivaluta/#). Si segnala,
infatti, che non è possibile procedere ad una
62
comparazione precisa tra i dati 2015 e 2014
relativi sia alla spesa italiana sia degli altri
donatori internazionali in assistenza umanitaria,
poiché nel dataset del GHA 2016, unica fonte
dal quale è attualmente possibile trarre suddetti
dati, non sono disponibili gli aggiornamenti
monetari ai prezzi costanti 2014 degli importi
di aiuto umanitario riferiti agli anni precedenti,
attualmente disponibili ai prezzi costanti 2013.
La pertinenza dello strumento di conversione è
stata assicurata da una simulazione relativa al
ricalcolo dell’ammontare APS italiano dai prezzi
costanti 2013 ai prezzi 2014, lo strumento ha
fornito lo stesso dato OECD-DAC 2016 utilizzato
nel dataset GHA 2016.
oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=1#;
http://stats.oecd.org/viewhtml.
aspx?datasetcode=TABLE1&lang=en (ultimo
accesso 12.09.2016).
13. “Italy considers in-donor refugee costs from
the moment refugees (i.e. "people outside their
home country because of a well-founded fear
of prosecution or because of civil war or severe
unrest") enter its territory. Both costs before and
after decision are considered. Rejected asylum
seekers are not included (i.e., after the rejection
decision we do not consider any cost in our ODA
notification). Quota refugees are not included. The
average cost covered for refugee assistance was
in 2014 approximately 35 Euros per day – USD
16 950 per year. This estimate is not specifically
related to the expenses notified as ODA”.
Definizione tratta da: OECD-DAC, ODA reporting
of in-donor country refugee costs: Members’
methodologies for calculating costs, April 2016, p.
18.
14. EASO, Annual Report on the Situation of Asylum
in the European Union 2015, 2016, p. 127.
15. Per approfondimenti sui progetti di accoglienza
rifugiati riportati come APS nel 2014 si veda il
link web: http://openaid.esteri.it/en/code-lists/
aid_types/H02/?year=2014 (ultimo accesso
12.09.2016).
16. Dati OECD-DAC 2016: http://stats.oecd.org/
viewhtml.aspx?datasetcode=TABLE1&lang=en
accesso 12.09.2016).
18. L’Etiopia è il paese partner destinatario della
maggior quota di APS italiano (oltre 56 milioni
di euro). Fonte: MAECI, Annuario Statistico 2016,
giugno 2016, p. 178.
19. Development Initiatives, op. cit. , 2016, p. 28.
20. Si veda in proposito la Figura 1.8, Paragrafo 1.2.2,
Capitolo 1.
21. Art. 1, c. 1, Legge 11 agosto 2014, n. 125 Disciplina
generale sulla cooperazione internazionale per
lo sviluppo. Gruppo di Lavoro DGCS-ONG, Linee
Guida per L’Aiuto Umanitario. Good Humanitarian
Donorship Initiative Principles and Good Practice
of Humanitarian Donorship (2012-2015), http://
www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/
Documentazione/NormativaItaliana/2013_07_23_
LineeGuida_InterventoUmanitario.pdf (ultimo
accesso 12.09.2016).
22. Art. 10, Legge 11 agosto 2014, n. 125 Disciplina
sviluppo.
23. Si veda in proposito il successivo Paragrafo 2.2.5.
24. Art. 1, c. 2, Legge 11 agosto 2014, n. 125 Disciplina
sviluppo. Art. 4, c. 1, Legge del 26 luglio 2005, n.
152 Disposizioni urgenti in materia di protezione
civile. Legge 24 febbraio 1992, n. 225 Istituzione del
Servizio Nazionale della Protezione Civile. Decreto
Legge del 15 maggio 2012. n. 59 convertito dalla
legge del 12 luglio 2012. n. 100 Disposizioni urgenti
per il riordino della protezione civile.
25. Tutti i programmi di emergenza sono
deliberati dal Ministro degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale o dal Vice Ministro
con delega per la Cooperazione allo Sviluppo ai
sensi dell’art. 11, c. 3, della L. 125/2014, su proposta
della DGCS (art. 20, L. 125/2014). A seguito della
suddetta delibera l’AICS procede poi con l’iter
relativo delle alle proposte di finanziamento, tanto
sul canale bilaterale che su quello multilaterale e
predispone i relativi provvedimenti di spesa per il
trasferimento dei fondi. Nel caso di finanziamenti
sul canale bilaterale i fondi vengono disposti
presso la Sede estera dell’AICS competente o, in
mancanza di questa, presso una Rappresentanza
diplomatica delegata, mentre in caso di
finanziamenti multilaterali i fondi sono disposti
direttamente agli Organismi Internazionali
beneficiari. Le iniziative di primissima emergenza
possono essere gestite anche dalla Sede centrale
dell’AICS.
26. Cooperazione Italiana – Ministero degli Affari
Esteri e della Cooperazione Internazionale
(a cura dell’Ufficio VI e dell’Area tematica
Emergenza dell’UTC), Iniziative di Aiuto
Umanitario: Vademecum, Anno 2015, http://
Documentazione/VADEMECUM_-_INTERVENTI_
AIUTO_UMANTIARIO.pdf (ultimo accesso
12.09.2016).
27. Legge 7 marzo 2001, n. 58 Istituzione del Fondo per
lo sminamento umanitario.
28. I dati inseriti nel presente paragrafo sono indicati
ai prezzi correnti dell’anno al quale si riferiscono. I
dati sono stati gentilmente messi a disposizione dal
MAECI-DGCS-Ufficio VI Interventi Umanitari e di
Emergenza e dall’AICS-Ufficio VII Emergenza e Stati
fragili. Altre fonti di dati sono: Cooperazione Italiana
– Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione
Internazionale, Interventi di emergenza 2015, http://
Documentazione/DocumentiNew/Interventi%20
di%20emergenza%202015%20.pdf (ultimo accesso
12.09.2016). Ministero degli Affari Esteri e della
Cooperazione Internazionale – Direzione Generale
Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale
sull’attuazione della politica di cooperazione allo
sviluppo nel 2014 (art. 12, comma 4, legge 11 agosto
2014, n. 125), Aprile 2015, pp. 20-24.
29. Come indicato nel Par. 2.1 nel 2015 l’Italia ha erogato
assistenza umanitaria per un totale complessivo
di 406 milioni di dollari. Tale cifra estrapolata dai
dati OECD-DAC ricomprende per il 2015, non
solo gli stanziamenti del MAECI-DGCS-Ufficio VI
Interventi Umanitari e di Emergenza, ma anche
di tutte le risorse a sostegno dell’aiuto umanitario
(nel dettaglio iniziative di emergency response,
reconstruction relief e rehabilitation, disaster
prevention e preparedness, nonché finanziamenti
core e non-core agli organismi internazionali)
erogate da altre direzioni del MAECI e da altri uffici
della DGCS, nonché da altri Ministeri, Enti pubblici
e soggetti rilevanti, nonché i trasferimenti all’UE. Si
precisa pertanto che i dati inseriti nell’analisi globale
paragrafo 2.1 non sono comparabili con quelli dei
paragrafi presente e successivi, dove verranno
analizzati solo i fondi direttamente gestiti dal MAECIDGCS-Ufficio VI.
30. Nel 2015 l‘Italia ha stanziato un totale di
72.960.687,00 euro attraverso: la “Legge di
stabilità” (7.114.687,00 euro), i “Decreti Missioni
Internazionali” (43.846.000,00 euro) ed il “Fondo
di rotazione per l’attuazione delle politiche
europee per il finanziamento dei programmi di
cooperazione” (22.000.000,00 euro).
31. Si rileva che nel 2015 la Cooperazione Italiana non
ha finanziato iniziative di tipo multi-bilaterale.
32. Sulle fonti utilizzate nel presente paragrafo si veda
la nota 28.
33. L’ammontare totale non corrisponde all’importo
totale indicato nella Figura 2.3 in quanto non
tutti i FBE deliberati nel corso dell’anno vengono
effettivamente destinati ad una crisi specifica nel
corso dello stesso anno. I residui possono essere
destinati e spesi anche negli anni successivi.
34. Per approfondimenti su questo fondo fiduciario si
veda il link web: http://www.unocha.org/southsudan/common-humanitarian-fund (ultimo accesso
12.09.2016).
35. Per approfondimenti su questo fondo fiduciario si
veda il link web: http://ec.europa.eu/europeaid/
bekou-trust-fund-introduction_en (ultimo accesso
12.09.2016).
36. Per approfondimenti sulla crisi in Sahel e le azioni
promosse nei 5 paesi core (Burkina Faso, Chad,
Mali, Mauritania, Niger) a livello Nazioni Unite si
veda: http://www.un.org/undpa/en/africa/sahel
63
37. Sulle crisi dimenticate nel 2014 si veda il
Forgotten Crisis Assessment 2014 dell’ECHO:
http://ec.europa.eu/echo/files/policies/strategy/
fca_2013_2014.pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
38. Sulle crisi dimenticate nel 2015 si veda il
Forgotten Crisis Assessment 2015 dell’ECHO:
http://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/
forgotten_crisis_assessment.pdf (ultimo accesso
12.09.2016).
39. Si precisa che l’azione in Colombia si è esplicata
con azioni di sminamento umanitario (Capitolo
2210) gestite da organizzazioni internazionali.
40. Sulle fonti utilizzate nel presente paragrafo si
veda la nota 28.
41. Per approfondimenti sul CERF si veda il sito web:
http://www.unocha.org/cerf/ (ultimo accesso
12.09.2016).
42. Per approfondimenti sul GFDRR si veda il sito
web: https://www.gfdrr.org/ (ultimo accesso
12.09.2016).
43. Sulla Campagna italiana contro le mine si veda il
sito web: http://lnx.campagnamine.org/ (ultimo
accesso 12.09.2016).
44. Nel 2014 questa percentuale era stata del 65,4%.
45. Nel 2014 il CERF è stato finanziato per 1 milione
di euro; tuttavia, tale cifra non è conteggiata tra i
fondi 2014 perché la delibera di finanziamento è
del dicembre 2013.
46. Le Procedure Interventi di Aiuto Umanitario
2016 sono disponibili al link web: http://www.
agenziacooperazione.gov.it/?page_id=4736
47. OECD Development Co-operation, Peer Review
Italy 2014, p. 20 e pp. 81-90.
48. Per approfondimenti sull’EU Emergency Trust
Fund for Africa si veda il sito web: http://
ec.europa.eu/europeaid/regions/africa/euemergency-trust-fund-africa_en (ultimo accesso
12.09.2016).
49. Per approfondimenti sul progetto SINCE e sui
progetti intrapresi nel Corno d’Africa si veda
il sito web: http://ec.europa.eu/europeaid/
regions/africa/eu-emergency-trust-fund/hornafrica (ultimo accesso 12.09.2016).
50. Sul World Humanitarian Forum si veda il sito
web: https://www.worldhumanitariansummit.
org/ (ultimo accesso 12.09.2016).
51. World Humanitarian Summit Italy’s
commitments, 2016, http://www.
agenziacooperazione.gov.it/wp-content/
uploads/2016/06/Gli-impegni-italiani-a-Istanbul.
pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
52. Cooperazione Italiana allo Sviluppo-MAECI
e Rete Italiana Disabilità e Sviluppo, Aiuti
Umanitari e Disabilità. Vademecum, 2015,
64
http://www.cooperazioneallosviluppo.
esteri.it/pdgcs/Documentazione/
DocumentiNew/2016_Vademecum_disabilita.
pdf (ultimo accesso 12.09.2016).
53. Gruppo di Lavoro DGCS-ONG, Linee Guida
per L’Aiuto Umanitario. Good Humanitarian
Donorship Initiative Principles and Good
Practice of Humanitarian Donorship (20122015), http://www.cooperazioneallosviluppo.
esteri.it/pdgcs/Documentazione/
NormativaItaliana/2013_07_23_LineeGuida_
InterventoUmanitario.pdf (ultimo accesso
12.09.2016).
54. OECD Development Co-operation, Peer Review
Italy 2014, p. 20 e pp. 81-90.
55. Agenzia Italia per la Cooperazione allo
sviluppo, Le risorse non sono tutto. Il
capitale umano la ricchezza più grande.
Intervista a Mario Baldi, capo dell’Ufficio
emergenze del Ministero degli Affari Esteri
e della Cooperazione internazionale, in “La
Cooperazione Italiana Informa”, Anno VI n. 7-8
– luglio/agosto 2016, p. 11.
56. Art. 1, c. 375, Legge 28 dicembre 2015, n. 208
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (Legge di Stabilità 2016).
57. Per approfondimenti si vedano le Tabelle 6
del MAECI allegate al Bilancio Previsionale
dello Stato Anno 2014 e Anno 2015, disponibili
al link web: http://www.esteri.it/mae/it/
ministero/trasparenza_comunicazioni_legali/
bilancio-trasparente/per-gli-addetti-ai-lavori.
html (ultimo accesso 12.09.2016).
58. Per il 2015 tale gruppo è costituito da
17 ONG che hanno inviato informazioni
sul loro bilancio 2015, ovvero: ActionAid
Italia, AMREF Health Africa, ASVI, CESVI,
CISP, COOPI, CUAMM, Emergency, GVC,
INTERSOS, MSF Italia, Oxfam Italia, Save
the Children Italia, SOS Villaggi dei Bambini,
Terre des Hommes, UNICEF Italia, VIS.
La Figura 2.15 è stata realizzata tenendo
in considerazione i dati del gruppo delle
17 ONG sopracitate. I successivi grafici
tengono in considerazione gruppi di ONG
simili ma tra loro non uguali, integrando i
dati di tutte le ONG che avevano fornito i
dati sui loro bilanci. Si è scelto di procedere
così per non disperdere informazioni
importanti, infatti il campione delle ONG
che aderiscono alla ricerca di AGIRE non
è statisticamente rilevante, ma fornisce
in ogni caso una interessante fotografia
rappresentativa delle donazioni private che
le ONG italiane destinano ai loro programmi
di assistenza umanitaria. Per completezza
di informazione si riportano di seguito le
composizioni dei gruppi di ONG per gli anni
2010, 2011, 2012, 2013, 2014. Lista delle 17
ONG 2010: ActionAid Italia, AMREF Health
Africa, ASVI, Caritas, CESVI, CISP, COOPI,
COSV, Emergency, GVC, INTERSOS, Islamic
Relief Italia, MSF Italia, Oxfam Italia, Save
the Children Italia, Terre des Hommes, VIS.
Lista delle 16 ONG 2011: tutte le ONG 2010
con l’esclusione di Islamic Relief Italia. Lista
delle 17 ONG 2012 e 2013: tutte le ONG del
2011 più SOS Villaggi dei Bambini. Lista 16
ONG 2014 tutte le ONG del periodo 20122013 con l’esclusione di COSV. Nella lista
2015 sono presenti tutte le ONG del 2014 con
l’esclusione di Caritas e l’aggiunta di CUAMM
e UNICEF Italia.
59. Si veda in proposito il Paragrafo 2.1.
60. https://www.corehumanitarianstandard.org/thestandard (ultimo accesso...)
61. Silva Ferretti, Evaluation of the Nepal
response, December 2015 http://www.agire.
it/filemanager/cms_agire/image/Nepal/Final_
Report/Final_Report_AGIRE_Humanitarian_
Response_in_Nepal.pdf+
62. AGIRE ha redatto un documento di sintesi con
raccomandazioni per le prossime emergenze
legate ai 9 principi dei CHS, consultabile qui:
http://www.agire.it/filemanager/cms_agire/
image/Nepal/Final_Report/Sintesi_Rapporto_
Finale_Nepal.pdf
65
© RachelPalmer Etiopia
66
3
APPENDICI
67
Conclusioni
del Prof. Andrea de Guttry, Ordinario di Diritto
Internazionale Scuola Superiore Sant’Anna,
Direttore Istituto DIRPOLIS – Diritto, Politica e
Sviluppo
Con il rapporto annuale “Il Valore dell’Aiuto”
AGIRE contribuisce da vari anni a fornire
un’informazione il più possibile completa e
chiara circa le risorse mobilitate, sia in Italia che
nel mondo, per l’assistenza alle popolazioni
colpite dalle emergenze umanitarie.
Per il secondo anno consecutivo il rapporto è
stato redatto in maniera congiunta da AGIRE
e dalla Scuola Superiore di Studi Universitari
e di Perfezionamento Sant’Anna, Pisa. Le
diverse ma complementari competenze di
questi due enti hanno consentito ancora una
volta di mettere a punto uno strumento in
cui l’esposizione dettagliata dei dati relativi
all’assistenza umanitaria è accompagnata
da approfondimenti mirati su alcuni dei temi
salienti di questo momento storico.
Il fine precipuo della pubblicazione rimane
quello di offrire ai decison makers, agli
attori impegnati nell’assistenza umanitaria
e all’opinione pubblica nazionale un quadro
preciso e dettagliato delle tendenze in atto,
basato su dati e cifre verificate e validate. Gli
attori dell’assistenza umanitaria sono chiamati
a rispondere a gravi emergenze di varia natura,
quali disastri naturali, conflitti e l’accoglienza
dei milioni di persone che fuggono da essi.
Allo stesso tempo tali attori, e in primis i
governi, devono rendere conto all’opinione
pubblica circa le azioni poste in essere per
far fronte alle emergenze e circa il modo in
cui le risorse disponibili vengono impiegate.
Assicurare la trasparenza di questi processi
è, pertanto, necessario per salvaguardarne
la credibilità e per assicurare l’indispensabile
supporto dell’opinione pubblica agli sforzi
che attori pubblici e privati pongono in essere
sia a livello nazionale che internazionale.
Questo rapporto si propone anche di stimolare
una riflessione critica sullo stanziamento e
uso delle risorse per l’assistenza partendo da
dati quanto più possibile precisi.
Come ogni anno, questo lavoro di analisi
ha incontrato alcune limitazioni dovute al
fatto che i dati sono, a volte, incompleti,
disomogenei o persino contradditori. Il lavoro
68
di ricerca ha richiesto, quindi, il paziente
confronto di molteplici fonti e di informazioni e
statistiche, e ha dovuto tenere conto del fatto
che il volume dell’assistenza umanitaria non
viene necessariamente calcolato allo stesso
modo in tutti i paesi (si veda l’esempio degli
in-donor refugee-hosting costs in Turchia).
Nonostante le inevitabili limitazioni, dallo
studio relativo all’assistenza umanitaria
internazionale nel 2015 emergono alcuni dati
che meritano di essere evidenziati.
•
•
•
•
Nel 2015 sono state le conseguenze dei
conflitti armati che hanno richiesto lo
sforzo più grande al sistema di risposta
umanitaria, mentre il numero di persone
colpite dalle conseguenze di disastri
naturali
è
stato
significativamente
inferiore a quello dell’anno precedente.
L’assistenza umanitaria internazionale
(pubblica e privata) a livello globale ha
toccato il livello record di 28 miliardi di
dollari nel 2015, aumentando per il terzo
anno consecutivo.
Nel periodo in esame, l’APS ha fatto
registrare un incremento complessivo
del 6,9% rispetto al 2014. Tale aumento
è imputabile in gran parte ad una
maggiore spesa per l’ospitalità interna
dei rifugiati (in-donor refugee hosting
costs). Escludendo tale voce dal calcolo,
l’incremento dell’APS si attesta all’1,7%
nello stesso periodo.
Nel corso del 2015, i Governi hanno investito
la cifra record di 21,8 miliardi di dollari
in assistenza umanitaria, aumentando
dell’11% il livello dell’anno precedente. Si
è confermato il crescente peso di paesi
non-DAC (con in testa Turchia, Emirati
Uniti, Kuwait e Arabia Saudita), il cui
contributo è più che triplicato dal 2013 al
2015, soprattutto grazie alla forte risposta
dei paesi mediorientali alle recenti crisi
che hanno colpito la regione.
Nonostante la percentuale relativamente
bassa di rifugiati ospite nella maggioranza
dei paesi donatori europei, questi ultimi
hanno optato per un incremento degli indonor refugee costs, piuttosto che su un
investimento ancora più deciso in aiuto
•
•
umanitario, per fronteggiare, oltre alla
crisi migranti, rifugiati e sfollati, anche le
altre urgenti emergenze internazionali in
atto.
Il contributo dei donatori privati ha
continuato ad aumentare, attestandosi
a 6,2 miliardi di dollari nel 2015, con un
aumento del 12,7% rispetto al 2014. Essi
costituiscono circa il 22% dell’assistenza
umanitaria
complessiva.
Questo
incremento è da considerare un dato
molto positivo, a testimonianza della
generosità dei donatori privati pur in
presenza di sentimenti di preoccupazione
e incertezza ingenerati nell’opinione
pubblica dalle attuali crisi globali.
Nonostante l’incremento degli aiuti
pubblici e privati per le operazioni
di assistenza umanitaria, il gap tra le
esigenze stimate dalle Nazioni Unite
e le risorse messe effettivamente a
disposizione è aumentato: nel 2015 sono
risultati mancanti ben 8,9 miliardi di dollari
(contro i 7,5 del 2014).
•
•
Alla luce del quadro internazionale appena
descritto, è interessante identificare i trend
più significativi che hanno caratterizzato nel
2015 l’assistenza umanitaria messa in campo
dall’Italia.
•
•
•
•
Tra il 2014 ed il 2015 l’Italia ha aumentato
il suo APS del 14,2%. Escludendo il
contributo specifico per l’assistenza ai
migranti, tale incremento si attesta al
7,5%, che è comunque ben sopra la media
dei donatori OECD-DAC (che è aumentata
del 6,9%).
La quota dell’APS riservata al settore
umanitario nel 2015 (8,9%) è stata
leggermente inferiore a quella del 2014
(9,44%). Vi è stato, tuttavia, un netto
aumento della spesa per l’assistenza
fornita ai rifugiati sul territorio nazionale,
cui si sono stati dedicati 1,17 miliardi
di dollari nel 2015 (25,5% dell’APS),
registrando un +39% di fondi rispetto
all’anno precedente.
Secondo i dati del GHA 2016, l’Italia nel
2015 è il 17° donatore al mondo nel settore
dell’assistenza umanitaria, con una spesa
stimata di 406 milioni di dollari (tale cifra
include la spesa di tutto il sistema pubblico
degli attori italiani).
Nel 2015 il MAECI-DGCS ha deliberato
iniziative umanitarie per un totale di 76,17
milioni di euro, registrando un impegno
•
•
di +10,73 milioni di euro rispetto al 2014
(+16,4% delle risorse) e confermando il
rinnovato impegno della Cooperazione
Italiana
nel
settore
dell’emergenza,
che ha portato dal 2012 al 2015 al
quadruplicamento dei fondi disponibili
per l’aiuto umanitario.
Nel 2015 la Cooperazione Italiana ha
avviato iniziative di assistenza umanitaria
in oltre 34 paesi, concentrando le proprie
risorse in Africa Sub-sahariana (46%) e
nell’area Mediterraneo e Medio Oriente
(45%) e raddoppiato rispetto al 2014
i fondi destinati alle cosiddette “crisi
dimenticate”.
Organizzazioni internazionali e ONG
risultano
essere
i
principali
attori
attraverso i quali la Cooperazione Italiana
opera nel settore umanitario. Nel 2015
l’Italia ha sostenuto 17 organizzazioni
internazionali impegnate nelle emergenze
umanitarie per un totale di circa 47 milioni
di euro e ha potenziato il partenariato con
le ONG. In termini percentuali quest’ultima
collaborazione si traduce nell’allocazione
alle ONG dell’83% delle risorse sul canale
bilaterale e del 32% delle risorse totali
deliberate per l’aiuto umanitario. Rispetto
al 2014 le ONG hanno ricevuto circa 6
milioni di euro in più di fondi (+33,3%) e
nel periodo 2010-2015 hanno raggiunto il
picco massimo di risorse gestite.
Per quanto concerne l’impegno in
assistenza umanitaria delle ONG italiane,
esse nel 2015 hanno raccolto grazie a
donazioni private circa 323 milioni di euro.
Tale cifra ha consentito loro di finanziare
progetti per circa 257,9 milioni di euro,
destinando a interventi di assistenza
umanitaria 88,36 milioni di euro (34,26%
del finanziato).
I fondi da donazioni private raccolti dalle
ONG italiane e impegnati in azioni di
assistenza umanitaria sono stati negli
ultimi anni nettamente superiori a quelli
messi a disposizione dal MAECI. Solo nel
2014 i finanziamenti del MAECI sono stati
superiori a quelli delle ONG: il divario tra
risorse private investite dalle ONG e fondi
pubblici ad hoc per l’assistenza umanitaria si
è comunque ampiamente ridotto rispetto al
passato. Questi dati confermano il rinnovato
l’impegno del sistema Paese Italia in favore
dell’aiuto umanitario ed confermano quanto
la solidarietà del settore privato italiano sia
ormai un elemento centrale del sistema
italiano della risposta alle emergenze.
69
Concludiamo queste pagine con un quadro di
sintesi delle raccomandazioni concrete che il
network AGIRE e la Scuola Superiore di Studi
Universitari e di Perfezionamento Sant’Anna
consegnano al sistema italiano di gestione
delle emergenze umanitarie come contributo
al dibattito e proposta operativa per migliorare
efficacia ed efficienza della sua azione.
Continuare a perseguire una crescita delle risorse
destinate all’azione umanitaria pubblica in linea
con la scelta di riallineare la contribuzione APS/
RNL, come indicato nel Documento di Economia
e Finanza 2016, e in continuità con gli importanti
progressi già realizzati.
Effettuare un bilancio e un’adeguata
revisione delle Linee Guida per l’Aiuto
Umanitario 2012-2015, puntando a un
miglioramento dell’aiuto umanitario in
termini di quantità delle risorse finanziarie
a disposizione e di una più efficace
programmazione;
In linea col trend positivo sopra evidenziato,
continuare e rafforzare il proprio impegno nel
contesto delle cosiddette “crisi dimenticate”,
operando anche nelle sedi multilaterali
per richiamare l’attenzione della comunità
internazionale su queste gravi e protratte crisi
umanitarie per le quali il contributo complessivo
d’assistenza è ancora insufficiente.
70
Continuare a promuovere il coordinamento
con le organizzazioni internazionali e le ONG
italiane e locali per interventi in grado di
mettere efficacemente a sistema competenze
ed expertise in risposta alle emergenze
internazionali.
Nota metodologica
Il presente rapporto analizza l’assistenza
umanitaria internazionale (Capitolo 1) e italiana
(Capitolo 2). In considerazione dei dati a
disposizione e della rilevanza degli stessi ai fini
di delineare significativi trend e orientamenti
di medio periodo, il periodo di analisi scelto è
l’arco temporale 2010-2015.
I dati sull’assistenza umanitaria internazionale
su cui è costruito il Capitolo 1 sono ricavati
principalmente dalle analisi del centro studi
inglese Development Initiatives, che dal 2000
pubblica il Rapporto “Global Humanitarian
Assistance” (GHA). In termini generali, le
statistiche sull’assistenza umanitaria pubblica
vengono elaborate utilizzando principalmente
i database di: Organisation for Economic Cooperation and Development-Development
Assistance
Committee
(OECD-DAC),
UNOCHA Financial Tracking System (FTS), UN
Central Emergency Response Fund (CERF),
International Monetary Fund (IMF), World Bank
(WB), UN-coordinated appeals. Si precisa che
alcuni dati 2015, in particolare quelli OECD-DAC,
sono ancora preliminari e, pertanto, suscettibili
di modifiche. L’assistenza umanitaria è espressa
in dollari, ai prezzi costanti 2014, tranne alcune
eccezioni riguardanti l’assistenza dei privati.
Infatti, non esistono dati ufficiali sull’assistenza
umanitaria internazionale erogata dai privati
(cittadini, aziende, fondazioni), che sono
pertanto quantificati solo in bªse a sistemi
di raccolta su base nazionale, che utilizzano
metodologie differenti e che impediscono
un’aggregazione corretta dei dati.
I dati sull’assistenza umanitaria italiana su
cui è costruito il Capitolo 2 sono di triplice
natura. Per favorire il confronto con i volumi
globali, la prima parte del Capitolo utilizza
per l’assistenza umanitaria i dati aggregati
sull’assistenza umanitaria italiana totale forniti
dal team di ricerca che produce annualmente
il Rapporto GHA, secondo la metodologia
precedentemente
illustrata.
Per
l’Aiuto
Pubblico allo Sviluppo, i dati utilizzati sono
quelli OECD-DAC che, come già detto, in
relazione al 2015 non sono ancora definitivi.
Per la seconda parte del Capitolo che riguarda
i fondi di esclusiva competenza del MAECI-
DGCS-Ufficio VI Interventi Umanitari e di
Emergenza. Pertanto i dati riportanti in questa
seconda parte non sono comparabili con i dati
della prima parte del capitolo che aggrega
tutti i fondi italiani a sostegno dell’aiuto
umanitario erogati da altre direzioni del
MAECI e da altri uffici della DGCS, nonché da
altri Ministeri, Enti pubblici e soggetti rilevanti,
e che contabilizza anche i trasferimenti all’UE.
I dati della seconda parte del Capitolo 2,
espressi in euro ai prezzi correnti dell’anno al
quale si riferiscono, sono stati cortesemente
messi a disposizione dal MAECI/DGCS-Ufficio
VI Interventi umanitari e di emergenza e
dall’AICS-Ufficio VII Emergenza e Stati fragili.
I dati sono stati incrociati con una serie di
altre fonti, di volta in volta indicate nel testo.
La differente metodologia di raccolta dei dati
non consente ovviamente un raffronto tra la
prima e la seconda parte del Capitolo.
L’ultima parte del Capitolo 2, “L’IMPEGNO
IN ASSISTENZA UMANITARIA DELLE ONG
ITALIANE: IL CONTRIBUTO DEI PRIVATI”,
è stato redatto tenendo in considerazione
i dati estrapolati dal database di AGIRE
che ha condotto una ricerca quantitativa
sui
bilanci
2010-2015
di
un
gruppo
rilevante di organizzazioni italiane con
mandato umanitario. Attraverso l’analisi
dei documenti di bilancio, si è individuata
per ogni organizzazione la percentuale
di contributi privati sul lato delle entrate
(rispetto ai finanziamenti provenienti da altre
fonti) e la percentuale di spesa umanitaria
sul lato delle uscite (rispetto alla spesa in
programmi di sviluppo o in altri costi di natura
organizzativa). L’incrocio dei due valori ha
consentito di definire con sufficiente grado
di precisione la quota di fondi privati che le
ONG destinano all’assistenza umanitaria. Si
è prudenzialmente stimato che tale importo
costituisse il 93% dei fondi privati investiti
dalle ONG italiane in programmi di assistenza
umanitaria. Il margine di errore tiene anche in
considerazione le differenze di classificazione
della spesa per programmi adottate dalle
singole ONG (senza uno studio più analitico
sulle attività di progetto contabilizzate è
difficile differenziare la spesa umanitaria in
ambiti, per esempio, come l’educazione o la
sicurezza alimentare).
71
Bibliografia
CAPITOLO 1
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L’Aiuto Umanitario. Good Humanitarian Donorship
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Internazionale – Direzione Generale Cooperazione
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(art. 12, comma 4, legge 11 agosto 2014, n. 125),
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Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Documento di Economia e Finanza 2016 – Sezione
I Programma di Stabilità per l’Italia, Deliberato dal
Consiglio dei Ministri l’8 Aprile 2016.
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Nuovo
Documento di Economia e Finanza 2015.
Programma di Stabilità dell’Italia, Deliberato dal
Consiglio dei Ministri il 10 Aprile 2015.
OECD DAC, ODA reporting of in-donor country
calculating costs, April 2016.
OECD Development Co-operation, Peer Review
Italy 2014.
World Humanitarian Summit Italy’s commitments,
2016.
73
Abbreviazioni
AFAD
AICS
APS
CERF
DRR
Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo
Aiuto Pubblico allo Sviluppo
Central Emergency Response Fund
Disaster Risk Reduction
EASO
European Asylum Support Office
ECHO
European Commission’s Humanitarian Aid and Civil Protection Department
EU
European Union
FAO
Food and Agriculture Organization of the United Nations
FBE
Fondi Bilaterali di Emergenza
FCA
Forgotten Crisis Assessment
FTS
Financial Tracking Service
GFDRR
Global Facility for Disaster Reduction and Recovery
GHA
Global Humanitarian Assistance
GHD
Global Humanitarian Donorship
GICHD
Geneva International Centre for Humanitarian Demining
ICRC
International Committee of the Red Cross
IFRC
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies
IOM
LRRD
MAECI
DGCS
ODA
OECD-DAC
International Organization for Migration
Linking Relief to Rehabilitation and Development
Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale
Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo
Official Development Assistance
Organisation for Economic Co-operation and Development
Development Assistance Committee
ONG
Organizzazione/i non governativa/e
ONU
Organizzazione delle Nazioni Unite
OSA
Organizzazione degli Stati Americani
RNL
Reddito Nazionale Lordo
SDGs
SRP
74
Disaster and Emergency Refugee Agency
Sustainable Development Goals
Strategic Response Plan
UE
UNDAC
UNDP
Unione Europea
United Nations Disaster Assessment and Coordination
United Nations Development Programme
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees
UNHRD
United Nations Humanitarian Response Depot
UNICEF
United Nations Children’s Fund
UNOCHA
UNMAS
UNRWA
UNWOMEN
UTC
WB
United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
United Nations Mine Action Service
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugee
United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women
Unità Tecnica Centrale
World Bank
WFP
World Food Programme
WHO
World Health Organisation
75
È un network che riunisce 9 tra le maggiori organizzazioni non governative italiane impegnate nella risposta alle
emergenze. L’obiettivo di AGIRE è quello di favorire una risposta efficace ed efficiente alle più gravi emergenze
umanitarie internazionali, assicurando la massima trasparenza e rendicontazione ai donatori.
Il network, attivo dal 2007, ha lanciato oggi 11 appelli di emergenza, portando aiuti complessivamente a 1 milione
e 300 mila persone.
La scuola Superiore Sant’Anna è un istituto universitario pubblico a statuto speciale, che opera nel campo delle
scienze applicate: Scienze economiche e manageriali, Scienze Giuridiche, Scienze Politiche, Scienze agrarie
e biotecnologie vegetali, Scienze Mediche e Ingegneria Industriale e dell’Informazione. La Scuola Superiore
Sant’Anna ha l’obiettivo di sperimentare percorsi innovativi nella ricerca e formazione.
L’istituto DIRPOLIS – Diritto Politica e Sviluppo conduce ricerche innovative ed attività di alta formazione
nei campi del diritto, dell’economia e delle scienze politiche. L’approccio multidisciplinare che la caratterizza
permette una rappresentazione globale di fenomeni giuridici, politici, sociali ed economici assai complessi e
favorisce la realizzazione di output di ricerca di alto profilo scientifico, direttamente applicabile da attori esterni
con responsabilità decisionali a vario livello (internazionale, nazionale, regionale, locale).
CREDITI E RINGRAZIAMENTI
Hanno lavorato alla redazione di questo rapporto: Rossella Altamura, Andrea de Guttry, Maddalena Grechi, Chiara
Macchi , Annarosa Mezzasalma.
Project Manager: Maddalena Grechi
Grafica:
Stampato su carta riciclata.
Finito di stampare: novembre 2016.
Foto di copertina: © Vlad Sokhin / Panos Pictures / LUZ
Si ringraziano per la preziosa collaborazione: Mario Baldi, Sergio Pisano, Marta Collu, Letizia Fischioni, Teodora
Danisi (Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale) , Tommaso Ceramelli (GVC), Riccardo
Stefanori (CISP). Sara Bertolai (ActionAid), Nadia Fiore (Amref), Valentina di Pietrantonio (VIS) Daniela Tavanti
e Federica Benedetti (Oxfam), Claudia Vecchiarelli (MSF), Alberto Cortinovis (CESVI), Eleonora Finotto e Irene
Gazzo (SOS Villaggi dei Bambini), Sebastiano Moscatelli e Francesco Benetta (Save the Children), Maria Elena
Proietti (Intersos), Alberto Cogo (COOPI), Claudio Perna (Terre des Hommes), Rosanna de Villa (Emergency),
Paola Painini – Marco Sangiorgio (AVSI), Andrea Iannetti (CUAMM), Fabrizio Ambrogi (Comitato Italiano per
l’Unicef onlus), Erika Zepponi, Gianluca Gafforio e Maria Cristina Lepre (AGIRE).
Un ringraziamento particolare a Development Initiatives, alla Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo
e all’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione
Italiana , per aver condiviso i dati essenziali alla produzione di questo rapporto.
Si ringraziano inoltre l'Ufficio d’informazione in Italia del Parlamento Europeo e la Rappresentanza in Italia della
Commissione Europea.
76
77
AGIRE ONLUS
via Paraguay 5/A - 00198 Roma
TEL +39 06 892 785 84 - FAX +39 06 622 700 76
[email protected] - www.agire.it

il valore dell`aiuto

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