dipartimento di scienze dell`educazione

DIPARTIMENTO DI SCIENZE DELL’EDUCAZIONE,
UNIVERSITA’ di BOLOGNA
FORMAZIONE PROFESSIONALE ITALIANA,
PROVINCIA AUTONOMA di BOLZANO
MASTER UNIVERSITARIO IN:
MEDIATORI DEI CONFLITTI – OPERATORI DI PACE
INTERNAZIONALI
TESI:
Popoli indigeni: l’utilizzazione della terra e gli
strumenti di partecipazione e di tutela.
L’esperienza peruviana.
STUDENTE:
MAURIZIO ALEMI
Bolzano, 15 febbraio 2008
SOMMARIO
§ 1. I DIRITTI DEI POPOLI INDIGENI..................................................................................6
§ 2. LA TERRA ED IL TERRITORIO COME DIRITTI UMANI E IN RELAZIONE AL
DIRITTO ALLA TUTELA DELL’AMBIENTE........................................................................8
Il concetto di terra per gli indigeni...................................................................................................................................8
§ 3. LE FONTI DEL DIRITTO INTERNAZIONALE ED I SISTEMI DI TUTELA IN
RELAZIONE AL DIRITTO ALLA TERRA...........................................................................10
Gli organi del sistema interamericano: la Commissione e la Corte.............................................................................12
§ 4. LE FONTI DI DIRITTO NAZIONALE: LA COSTITUZIONE POLITICA DEL PERÙ..16
§ 5. LE ASSOCIAZIONI DI POPOLI INDIGENI ED IL LORO RUOLO SOCIALE E
POLITICO............................................................................................................................18
§ 6. IL RUOLO DELLA DEFENSORIA DEL PUEBLO NELLA DIFESA DEI DIRITTI: IL
CASO DELLA LEY DE LA SELVA.....................................................................................20
§ 7. LA RISOLUZIONE DEI CONFLITTI PER L’UTILIZZO DELLA TERRA DEI POPOLI
INDIGENI NELL’AMERICA LATINA..................................................................................22
“Un indio sin tierra es
un indio muerto”
(antico detto americano)
2
§ 1. I diritti dei popoli indigeni
Oggigiorno quando si parla di “popoli indigeni”, ci si riferisce generalmente ai
discendenti diretti delle persone che abitavano la terra prima delle invasioni coloniali e
che ancora sono sotto la dominazione di altri. I popoli, le nazioni e comunità indigene
sono gruppi culturalmente differenziati che sono stati inglobati in società colonizzatrici
che hanno imposto il loro potere con la forza e la conquista1. Le diverse comunità
indio sopravvissute in America, Los Unuit y Aleut dell’Artico, i popoli aborigeni
dell’Australia, i Maori della Nuova Zelanda, i popoli tribali dell’Africa e dell’Asia e gli
altri gruppi simili, sono considerati generalmente come indigeni. Soni indigeni perché
le loro origini ancestrali sono impiantate nella terra sulla quale vivono, o sopra la
quale piacerebbe loro vivere, e questo molto più profondamente che per le altre
società.
Il tema dei diritti umani come fu originariamente sviluppato nei paesi occidentali
prestò originariamente poca importanza ai popoli indigeni, se non per denunciare,
qualche volta, gli abusi e le atrocità di cui furono vittime.
Trattati come inferiori o incapaci, i popoli indigeni furono in passato, nella
maggior parte dei casi, oggetto delle politiche assistenziali e di intenti di protezione
istituzionale da parte di società di beneficenza, missioni religiose o da qualche
struttura secondarie degli stati (come il Servicio de Protecciòn de los Indios, creato da
un ufficiale dell’esercito in Brasile all’inizio del ventesimo secolo).
Nel continente americano il primo congresso indigeno interamericano fu
convocato nel 1940. Allo stesso parteciparono i rappresentanti dei governo e alcuni
antropologi, con lo scopo di coordinare la politica del continente per i popoli indigeni.
Il riconoscimento dei diritti collettivi dei popoli indigeni costituisce oggigiorno il
filo conduttore che tocca tutti gli ambiti del dibattito sui diritti umani.
Infatti i diritti umani non sono solo i diritti attribuiti alla persona o ai soggetti
individuali: anche i gruppi ed i soggetti collettivi, in ragione di certe caratteristiche
comuni, possono vantare delle pretese per interessi o necessità comuni. In queste
occasioni, la comunità si esprime attraverso quello che in diritto si chiama
rappresentazione di interessi di gruppo o collettivi. In tale prospettiva sono, per
esempio, diritti collettivi la possibilità dei sindacati di negoziare con i datori di lavoro,
o il diritti che può far valere una associazione di consumatori nei confronti del
produttore, ecc..
Sono tuttavia diritti collettivi anche il diritto di un soggetto collettivo ad
aggregarsi senza personalità giuridica propria: è il caso delle minoranze culturali di un
determinato stato e del suo diritto a mantenere e sviluppare la propria lingua e la
propria identità culturale che permette la loro sopravvivenza.
Taluni studiosi2 individuano in questo il pieno diritto dei popoli indigeni alla
autodeterminazione.
La principale questione, sempre aperta, rimane quella di stabilire o circoscrivere
quelle che sono le “unità” che possano essere riconosciute soggette di tali diritti:
le comunità, le tribù, i gruppi etnico – linguistici, le comunità territoriali ecc., e
quali siano i criteri utilizzabili per definirli, se si possa stabilirne i criteri e con quali
propositi.
S. James Anaya, Los derechos de los pueblos indìgenas, in Pueblos indìgenas y derechos
humanos, Universitad de Deusto Bilbao, 2006 par. 29
2
tra i quali Marco Aparicio Wilhelmi
1
3
Non è stato infatti un processo facile che il discorso dei diritti umani, fortemente
orientato alle libertà fondamentali dell’individuo, incorpori il concetto di diritto
collettivo.
Per i popoli indigeni il riconoscimento dei diritti collettivi include diversi fattori:
territoriali, giuridici, culturali, sociali, economici e politici.
In relazione ai popoli indigeni, i principali diritti collettivi oggetto di discussione sono i
seguenti quattro:
a. Il diritto al territorio, che sarà oggetto di esame più approfondito nel
prossimo paragrafo;
b. Il diritto alla cultura, che consiste nel diritto al mantenimento ed allo
sviluppo della propria “comunità culturale”3. Sotto questo concetto si
raggruppano diverse componenti culturali, rivestendo il termine e cultura
un’accezione piuttosto ampia, come un connubio di istituzioni e comportamenti
collettivi di un certo gruppo umano, con un’altra serie di valori compartiti (la
lingua, le tradizioni, le credenze religiose, i costumi popolari, le istituzioni
politiche e giuridiche, i tipi di proprietà, il sistema di produzione
e di
distribuzione dei beni economici). La nozione di comunità culturale repinge la
possibilità di separare la cultura di un popolo in componenti distinti; per
questo si riconosce nella “cosmovisione” indigena uno dei propri caratteri
determinanti. Questa consiste nell’accettazione dell’esistenza integrale di
distinti fenomeni che per il preponderante pensiero occidentale possono essere,
invece, distinti ed oggetto di separato apprendimento;
c. Il diritto allo sviluppo etnico: negli ultimi anni si è sviluppata l’idea di una
rivendicazione consistente nell’unione della nozione di territorio e di cultura in
un modello proprio di sviluppo. In tal senso, ciò che si reclama è il controllo
effettivo della terra, delle risorse e l’organizzazione sociale e culturale: “lo
sviluppo etnico implica processi sociali, economici, culturali e tecnologici. Gli
attori sociali beneficiari attuano lo stesso, in conformità con le loro necessità,
condizioni e possibilità, decidendo democraticamente il proprio destino”4. Il
concetto di sviluppo etnico contiene una marcata caratterizzazione politica, in
quanto rappresenta anche
il modo della comunità di svilupparsi e di
confrontarsi con il resto del mondo che cambia. Un riflesso di tale diritto si può
trovare in tutta quelle norme che impongono ai poteri pubblici la necessità di
una consultazione preventiva dei popoli indigeni in tutte le questioni che
possano vedere toccato il loro habitat da misura posta in essere da uno Stato;
d. Il diritto alla libera autodeterminazione: “(…) è il primo diritto collettivo
che permette di esercitare a tutti. Gli strumenti internazionali ne riconoscono
l’attribuzione a tutti i popoli ed è considerato come un fondamento essenziale
per la sopravvivenza e la integrità delle società e delle loro culture”5. La
definizione più rilevante del diritto alla autodeterminazione viene data dal
Patto Internazionale Dei Diritti Economici, Sociali e Culturali adottato
dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (1966) e secondo cui tutti i popoli
hanno il diritto alla libera determinazione. In virtù di tale diritto stabiliscono le
proprie condizioni politiche e provvedono nello stesso tempo al proprio sviluppo
economico, sociale e culturale.
Al fianco di queste quattro macrocategorie sono senz’altro da annoverare, per
onere di completezza:
così come viene riconosciuto in De Obieda Chalbaud, El derecho humano de la
autodeterminaciòn de los pueblos, Tecnoc, Madrid, 1985
4
Rodolfo Stavenhagen, “Comunidades etnicàas ed Estados modernos”, America indigena,
1989
5
Lèger, M. “El reconoscimento del derecho a la libre determinaciòn de los pueblosindigenas.
Minaccia o vantaggio?” http://www.ichrdd.ca/site/publications
3
4
 Il diritto all’educazione (ed al mantenimento della loro lingua, talora a
fianco dello studio della lingua ufficiale nello Stato);
 Il diritto alla salute (che si deve conciliare con la medicina tradizionale);
 Il diritto all’acqua (in taluni casi, considera l’importanza vitale, viene
trattato autonomamente),
 Il diritto alla proprietà intellettuale (con particolare riguardo alla
medicina tradizionale indigena).
§ 2. La terra ed il territorio come diritti umani e in
relazione al diritto alla tutela dell’ambiente
“ I non indigeni hanno preso le nostre terre per fruttare le
loro risorse a loro beneficio esclusivo ed impoveriscono nostri
popoli. I popoli indigeni sono vittime dello sviluppo. In molti
casi i territori vengono sterminati nell’ambito di un
programma di sviluppo (…)”
dichiarazione di Kari - Oca, 25-30 maggio 1992, paragrafo 746
Essendo stati vittime di secolari spogli del loro territorio ancestrale e
tradizionale, per molti popoli indigeni il recupero e la protezione delle loro terre e del
loro habitat sono la condicio sine qua non della loro sopravvivenza come collettività.
Il significato ancestrale che la terra ha per la vita dei popoli indigeni e delle loro
comunità è relazionata ed intrinseca ai suoi concetti di
sicurezza, protezione,
riconoscimento e realizzazione dei progetti di vita.
La Commissione Interamericana dei Diritti Umani ed il Comitato dei Diritti
Umani della Nazioni Unite riconoscono l’importanza della terra per la sopravvivenza
della cultura dei popoli indigeni. Secondo Josè Martìnes Cobo7 vi è una relazione
speciale e fortemente spirituale dei popoli indigeni con la loro terra, essenziale per la
loro integrale esistenza, ivi compresi la loro cultura, le loro credenze, tradizioni e
costumi. Attraverso l’esercizio del diritto alla proprietà si esercitano diritti come quello
all’identità culturale, all’uguaglianza, allo sviluppo,all’autonomia e tanti altri (si
presenta, quindi, come un diritto umano c.d. “derivato”). Per gli indigeni la terra non è
solo un oggetto ed uno strumento di possesso e produzione, non può costituire una
merce materiale di scambio, ma è un elemento di cui si può godere liberamente.
Nella lotta per il riconoscimento giuridico dei loro territori i popoli indigeni sono
riusciti solo negli ultimi decenni a raggiungere qualche risultato, considerato che
anche quando la legislazione tutelava tale loro diritto, non sempre nella pratica lo
stesso veniva rispettato.
Il concetto di terra per gli indigeni.
Per poter approdare alla costruzione e formazione del diritto alla terra, il primo
dei diritti sostanziali che rappresentano il diritto indigeno alla tutela dell’ambiente, è
necessario fare uno sforzo per comprendere il significato del termine terra, al fine di
http://www.idrc.ca/en/ev-30141-201-1-DO_TOPIC.html. Tale dichiarazione non è uno
strumento internazionale, pur tuttavia ha una particolare rilevanza, tale da essere sta
denominata Carta della terra dei popoli indigeni.
7
Anch’egli relatore speciale presso le Nazioni Unite
6
5
stabilire una differenziazione chiara e precisa rispetto al diritto al territorio, che
rappresenta un altro dei diritti importanti, e soprattutto cercare di relazionarlo con i
diritti umani già esistenti che facilitano la sua ricostruzione ed applicazione nel sistema
internazionale dei diritti umani.
Quando i popoli indigeni fanno riferimento alla loro terra ed ai loro territori,
anche se a volte potrebbe sembrare che non vi è alcuna differenza, o che applicano
indistintamente un termine o l’altro, esistono invece delle differenze sostanziali.
Per gli indigeni la terra è sempre stata associata a ad uno spazio fisico concreto
nel quale abitano le comunità, e dove realizzano la loro attività agricole, di raccolta, di
caccia e che fondamentalmente utilizzano per mantenere la vita comunitaria e per
proseguire lo sviluppo del proprio modello di vita fondato sulla raccolta, la caccia e la
pesca.
Un testo che fornisce la distinzione abbastanza valida e chiara tra il diritto alla
terra ed il diritto al territorio è il Proyecto Americano de derechos humanos de los
pueblos indigènas.
Il diritto alla terra (art. 13) viene infatti equiparato al diritto umano
all’ambiente, come riconosciuto a livello internazionale:
“i popoli indigeni hanno diritto a vivere in armonia con la natura e ad ambiente di vita
sano e sicuro, condizioni essenziali per il godimento del diritto alla vita, alla propria
spiritualità ed al benessere collettivo”.
La relazione finale della Conferenza della Nazioni Unite sull’Ambiente di Rio de
Janeiro il concetto di ambiente viene esteso alla terra, all’aria, alle acque, ai mari
costieri, ai ghiacci marini, alla flora, alla fauna ed a tutte le risorse (…).
Si può quindi affermare che il diritto alla terra si equipari al diritto all’ambiente
e quindi consista in:
un diritto alla terra senza contaminazioni, libero da fattori esterni che permette
condizioni di vita e di salute degne e che contempli per i suoi beneficiari il diritto alla
partecipazione nei processi decisionali e nelle questioni afferenti all’ambiente e a ciò
che vi sta intorno, attraverso il diritto all’informazione, alla consultazione ed alla
partecipazione, così come la creazione di misure di attuazione e compensazione in
caso di violazione di tale diritto.
Il concetto di territorio, invece, si trova in stretto fondamento con il diritto al
possesso ed allo sfruttamento delle terre e delle risorse naturali, in accordo con i
costumi e le tradizioni dei popoli che le abitano.
Pertanto tale concezione è strettamente legata ad un’altra serie di diritti umani
tra cui il diritto al mantenimento della propria cultura, all’esercizio di detta cultura, il
diritto al mantenimento delle strutture sociali, politiche ed economiche , fino a sfociare
nel diritto alla autodeterminazione, in considerazione del fatto che il diritto al territorio
presuppone una sovranità territoriale su un’area geografica determinata.
Tuttavia taluni studiosi8 mettono tuttavia in guardia su determinati limiti del
sopraccitato pensiero, evidenziando che il termine “territorio” non deve assolutamente
confondersi con il concetto di “integrità territoriale”, usuale nel diritto internazionale.
In tal caso non si presuppone una separazione politica del territorio dello Stato:
è evidente che tutto il popolo indigeno, nell’esercizio del diritto alla propria autonomia
ed all’autogoverno, resta vincolato al territorio politico e sovrano dello Stato (come
per esempio il caso della Groenlandia).
Da un’analisi complessiva delle diverse realtà territoriali e politiche risulta
evidente che la concezione indigena di territorio differisce enormemente da
connotazioni di carattere meramente politico che le vengono attribuite dal mondo non
indigeno: è fondamentale dare un’interpretazione del concetto di diritto al territorio
Erica Irene Daes (relatrice speciale delle Nazioni Unite ed ex presidente del gruppo di lavoro
sui popoli indigeni della Nazioni Unite), Nota esplicativa “acerca del proyecto de declaracion
sobre los derechos de los pueblos indìgenas”, E/CN.4/Sub.2/1993/26/Add.1, del 19 luglio 1993
8
6
positiva per i popoli indigeni, cercando di inglobare tutte le loro necessità al fine di
garantire la possibilità del loro sviluppo.
Attualmente molti di questi territori sono sfruttati da attività quasi incontrollabili
da parte di imprese estrattive (petrolifere, minerarie, idroelettriche, per lo
sfruttamento forestale) o per progetti di sviluppo (industriale, turistico, urbano,
portuario) che aggrediscono l’ecosistema e il modus vivendi degli indigeni.
Questi processi hanno generato molteplici conflitti sociali, legali e politici, alcuni
dei quali sono sfociati poi nei tribunali così come negli scenari internazionali.
Alcuni di questi processi si sono esplicati in proteste, marce ed occupazioni, altri
ancora hanno generato violenza.
Vedremo nel seguito della trattazione un caso specifico.
§ 3. Le fonti del diritto internazionale ed i sistemi di
tutela in relazione al diritto alla terra
Il regime internazionale dei diritti umani permette che i popoli indigeni siano
oggetto di trattazione nei suoi tre pilastri fondamentali. In primo luogo, infatti, gli
indigeni rivendicano per se tutti i diritti individuali garantiti nella Dichiarazione
Universale dei Diritti dell’Uomo (1948), nei due Patti Internazionali dei Diritti Umani
(1966) e numerosi altri strumenti giuridici internazionali dei diritti umani.
Pur se questo può parere logico ed evidente, occorre sottolineare che in
numerosi paesi gli indigeni continuano a subire discriminazioni di natura etnica,
razziale, di genere, e solo in alcuni casi sono stati sottoposti a regimi di tutela speciale
senza poter sfruttare in maniera piena tutti i diritti umani loro riconosciuti. L’accesso
alla giustizia è generalmente difficile, la partecipazione politica è soggetta a
limitazioni, il loro livello socio–economico è inferiore a quello medio nazionale, la loro
identità culturale è negata e le loro caratteristiche culturali sono sottovalutate dalla
società dominante ed egemonica.
Un anno di importanza cruciale per i diritti dei popoli indigeni è stato il 1989,
anno in cui l’Organizzazione Mondiale del Lavoro adottò la Convenzione n. 169 sui
popoli indigeni e tribali, che tutt’oggi rappresenta un capitolo fondamentale quale
strumento di protezione e tutela.
Nel 1992 la Conferenza Mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo di Rio de Janeiro
adottò un programma specifico sui popoli indigeni ed il loro punto di vista fu trattato
in una conferenza internazionale di alto livello;
il 1993 fu dichiarato dall’Assemblea Generale come l’anno internazionale delle
popolazioni indigene.
Nel decennio internazionale delle popolazioni indigene nel mondo9 furono varati
numerosi strumenti per la protezione dei diritti umani in generale, ed alcuni specifici
per gli indigeni.
Tra gli stessi si rammenta l’istituzione di importanti organi convenzionali (il
Comitato per i Diritti Umani, il Comitato per l’eliminazione della discriminazione
razziale, il Comitato dei Diritti dei bambini, ecc.) e dei procedimenti speciali quali la
Commissione dei Diritti Umani.
9
dichiarato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (1995 – 2004)
7
Fu istituito un gruppo di lavoro per le popolazioni indigene10, organo sussidiario
della Subcommissione per la promozione e la protezione dei Diritti Umani, che si
riunisce annualmente a Ginevra;
lo stesso è composto da cinque esperti indipendenti e membri della
Subcommissione (uno per ogni area geografica del mondo), che , oltre che esaminare
le varie problematiche si occupano di elaborare dei documenti e delle relazioni (di
norma annuali) e di organizzare dei convegni.
Con la risoluzione 2001/57 la Commissione per i Diritti Umani ha designato un
relatore speciale sulla situazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali degli
indigeni. L’autorevole antropologo messicano Rodolfo Stavenhagen è stato il relatore
speciale per i primi due mandati (triennali) e si è occupato e concentrato, nell’ambito
di un mandato in realtà piuttosto ampio:
dell’investigazione tematica in questioni che rivestono un impatto nella
situazione dei diritti umani e le libertà fondamentali dei popoli indigeni; di visitare
personalmente i vari paesi ove vi fosse la presenza di popoli indigeni; di entrare in
contatto con i governi locali per intervenire nelle discussioni riguardanti violazioni di
diritti umani e libertà fondamentali dei popoli indigeni; di verificare (come ultima fase)
il grado di perseguimento ed osservanza delle raccomandazioni contenute nelle sue
precedenti relazioni sui singoli paesi.
Per quanto riguarda il continente americano, invece, vi è da sottolineare che la
maggior parte degli stati del continente sono associati alla Organizzazione degli Stati
Americani (OEA, nell’acronimo spagnolo) e che lo strumento principale del sistema
interamericano è costituito dalla Convenzione Americana sui Diritti Umani, adottata
nel 196911.
La Convenzione Americana sviluppa più nel dettaglio i diritti che inizialmente
riconosceva La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, e regola inoltre i
procedimenti e le competenze della Corte Interamericana di diritti Umani: la
Dichiarazione e la Convenzione si completano con altri trattati internazionali che
regolano alcuni aspetti specifici dei diritti umani o che prestano speciale attenzione a
gruppi sociali particolarmente vulnerabili come le donne e le persone con discapacità.
Pur tuttavia né le Carta dell’OEA, né la Dichiarazione, né la Convenzione, né alcuno
degli altri strumenti vincolanti del sistema interamericano fanno espresso riferimento
ai diritti dei popoli indigeni12.
Nonostante la assenza di tale riconoscimento esplicito dei popoli indigeni,
questo non ha costituito un ostacolo né per la Corte né per la Commissione, che
Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indigenas (GTPI)
la Convenzione Americana sui Diritti Umani è stata firmata a San Josè in Costa Rica il 22
novembre 1969, nell’ambito della conferenza specializzata interamericana sui diritti umani, ed
è entrata in vigore il 18 luglio 1978, ai sensi dell’art. 74.2 della Convenzione stessa, una volta
registrate le ratifiche degli Stati.
12
Ad eccezione della Carte Internazionale Americana delle Garanzie Sociali o Dichiarazione dei
Diritti Sociali del Lavoratore , proclamata nel 1947 (nell’ambito della Conferenza Internazionale
Americana di Rio de Janeiro), che in una prospettiva indigenista, fa cenno alle politiche degli
Stati rispetto ai gruppi indigeni: nei paesi dove esiste il problema delle popolazioni aborigene,
si adotteranno le misure necessarie per prestare agli indios protezione ed assistenza, in difesa
della vita, della libertà, della proprietà, proteggendolo dallo sterminio (…). Lo Stato eserciterà
la propria tutela per preservare, mantenere e sviluppare il patrimonio degli indios o delle
tribù, e promuoverà lo sfruttamento delle risorse e ricchezze naturali confrontandosi con gli
stessi (…).
Si devono creare istituzioni o servizi per la protezione degli indios, ed in particolare
per in rispetto dello loro terre, legalizzare il possesso il loro favore e per evitare
l’invasione delle loro terre da parte degli estranei.
( http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/convenios/convinternacionalamericana.htm vedi
art. 39)
10
11
8
hanno sempre ovviato con un’interpretazione estensiva dei diritti già riconosciuti nella
Convenzione e nella Dichiarazione, al fine di includervi anche i diritti collettivi del
popoli indigeni.
Gli organi del sistema interamericano: la Commissione e la Corte.
Considerata la particolarità del sistema Interamericano rispetto al modello
europeo, vale la pena di fare qualche breve cenno sul funzionamento di questi
importanti organi.
La Commissione Interamericana fu creata in epoca non recentissima, nel 1959 e
fu riconosciuta successivamente come organo speciale dell’OEA, rivestendo la funzione
principale di promuovere l’osservazione e la difesa dei diritti umani e di servire come
organo consultivo all’Organizzazione in tale materia. La Commissione è costituita da
sette componenti, eletti dagli stati membri dell’OEA “a titolo personale” dall’Assembela
Generale dell’Organizzazione, e ha la propria sede a Washington D.C., coma l’OEA.
Altro organo del sistema interamericano è la Corte Interamericana dei Diritti
Umani: la stessa è composta da sette membri, il medesimo numero della
Commissione, “eletti a titolo personale tra giuristi della massima autorevolezza
morale” su proposta degli Stati che fanno parte della Convenzione, ed ha la propria
sede a San Josè, in Costa Rica. La Corte fu creata con la Convenzione Americana del
1968 ed ha cominciato a funzionare nel 1979, con l’entrata in vigore della
Convenzione stessa. La prima sentenza “in contenzioso” è stata però pronunciata solo
nel 1988.
La Corte non ha competenze generiche in materia di protezione e promozione
dei diritti umani, come invece ha la Commissione, e le sue funzioni si riducono
sostanzialmente a:
a)
i giudizi in caso di violazioni individuali di diritti umani riconosciuti
dalla Convenzione Americana (in un procedimento denominato
“petizioni individuali” o “procedimento contenzioso”);
b)
rilasciare interpretazioni della Convenzione Americana o rispondere a
questioni di diritto interno in materia poste dagli Stati membri
(“competenza consultiva della Corte”).
9
A partire dal caso Awas Tingni13, nell’ambito del procedimento contenzioso sono stati
trattati svariati casi di violazione dei diritti dei popoli indigeni.
A differenza della Commissione, la Corte non è un organo specializzato dell’OEA, bensì
un tribunale internazionale. Se la Commissione emette delle raccomandazioni, dotate
di autorità, pur tuttavia non vincolanti, le sentenze e le risoluzioni della Corte
obbligano gli stati ad eseguirle14.
Vi sono però due requisiti:
- il primo è che lo Stato abbia ratificato la Convenzione Americana come trattato
internazionale;
- il secondo è che lo Stato abbia comunicato formalmente la propria intenzione di
sottomettersi alla giurisdizione della Corte.
Una volta ricorrenti entrambe le anzidette condizioni, gli Stati hanno un’obbligazione
di diritto internazionale di eseguire le sentenze della Corte, e tale obbligazione non è
rinunciabile.
La principale forma di interazione tra la Corte e la Commissione si ha nel
contesto del procedimento
delle petizioni individuali: in relazione a questo
procedimento la Commissione attua come una specie di prima istanza internazionale,
e, una volta che termina il procedimento dinanzi ad essa, e si verificano i requisiti
sopra segnalati, la Corte entra nel merito del caso.
La Convenzione ILO15 169 sui popoli indigeni e tribali
La Convenzione 169 ILO rappresenta, secondo unanime dottrina,
capisaldi del diritto dei popoli indigeni.
una dei
si tratta di un “leading case” in materia. La sentenza, pubblicata nel 2001 riveste il caso
della Comunidad Mayangna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua. Il vertenza è stata originata da
una petizione dinanzi alla Commissione nel 1995 e riassume molte delle dinamiche giuridiche e
politiche che riguardano l’uso della terra e del territorio da parte dei popoli indigeni. La
comunità Awas Tingni, una piccola comunità mayanga ubicata nella Regione Autonoma
dell’Atlantico del Nord del Nicaragua, venne a conoscenza del fatto che il Governo nicaraguese
aveva concessionato a favore di un’impresa internazionale lo sfruttamento forestale di
un’estesa area (di 60.00 ettari circa), situata nel cuore del proprio territorio tradizionale. Il
Governo rilasciò detta concessione senza informare preventivamente al Comunità e quindi
senza il consenso della stessa, basandosi sull’argomento, comune in molti paesi
latinoamericani, che nella misura i cui dette terre erano prive del titolo di proprietà in favore
della Comunità, e quindi erano “terra di nessuno” la cui proprietà era quindi esclusivamente
dello Stato. Il rilascio della concessione ha dato luogo ad un lungo contenzioso che ha visto la
Comunità adire a tutti i ricorso disponibili dinanzi ai tribunali ordinari, fino a conseguire nel
1997 la sospensione definitiva delle operazioni di sfruttamento. Questo però avveniva in base
ad un vizio di carattere formale, e non riconosceva alla Comunità alcun diritto sopra le proprie
terre tradizionali. Mediante un’interpretazione estensiva ed evolutiva degli strumenti
internazionali, la Corte Interamericana ha stabilito che l’art 21 della Convenzione tutela il
diritto alla proprietà in un accezione che comprende, tra gli altri, anche i diritti dei membri
delle comunità indigene nel quadro della “propiedad comunal”.
Viene quindi consacrato il principio che il diritto dei popoli indigeni sulle proprie terre e risorse
naturali, costituiscono una “proprietà comunale”, che non è garantita solo attraverso un
formale titolo di proprietà stabilito dallo Stato, ma va oltre.
14
Art. 68 della Convenzione Americana: gli stati parte della Convenzione si obbligano e dare
esecuzione alle decisioni della Corte in tutti i casi in cui ne siano coinvolti
15
L'Organizzazione Internazionale del Lavoro è un'agenzia specializzata delle Nazioni Unite che
si occupa di promuovere la giustizia sociale e i diritti umani internazionalmente riconosciuti,
con particolare riferimento a quelli riguardanti il lavoro in tutti i suoi aspetti. È stata la prima
agenzia specializzata a far parte del sistema delle Nazioni Unite nel 1946. La Convenzione in
questione è stata adottata il 27 giugno 1989.
13
10
Nella sentenza Yakye Axa y Sawhoyamaxa16 la stessa Corte Interamericana ha
richiamato con forza i principi della Convenzione:
“(…) la cultura dei membri delle comunità indigene
corrisponde ad una forma di vita particolare di essere,
vedere e rapportarsi nel mondo, costruito a partire dalla sua
stretta relazione con i propri territori tradizionali e le risorse
che vi si trovano, non solo come loro principale mezzo di
sussistenza, ma fino a costituire elemento integrante della
loro cosmovisione, religiosità, ed infine della loro identità
culturale.”
Nella sentenza de quo l’uso della nozione di territorio è stato facilitato dal fatto
che il Paraguay aveva ratificato la Convenzione, tuttavia in casi posteriori la Corte ha
continuato a riferirsi a tale concetto di territorio anche con riguardo a paesi che non
hanno ratificato la Convenzione.
La Convenzione impegna gli Stati che la hanno ratificata ad un ruolo attivo.
Infatti, ai sensi dell’ art. 4), gli stessi dovranno:
a) riconoscere e tutelare i valori e le usanze sociali, culturali, religiosi e spirituali di
questi popoli e tenere nella dovuta considerazione la natura dei problemi con
cui essi si confrontano, sia collettivamente che individualmente;
b) rispettare l'integrità dei valori, delle usanze e delle istituzioni di questi popoli;
c) adottare, con la partecipazione e la collaborazione dei popoli coinvolti, misure
per la rimozione delle difficoltà che questi popoli incontrano nell'affrontare
nuove condizioni di vita e di lavoro.
Dovranno inoltre (art. 6) prevedere forma di partecipazione che permettano loro di
poter praticare appieno i diritti politici ed gli ulteriori diritti sanciti dalla Convenzione
stessa, ovvero:
a) consultare i popoli interessati, attraverso procedure appropriate, ed in
particolare attraverso le loro istituzioni rappresentative, ogni volta in cui si
prendono in considerazione misure legislative od amministrative che li possano
riguardare direttamente;
b) istituire dei mezzi per cui questi popoli possano, almeno ugualmente alle altre
componenti della popolazione, partecipare liberamente ed a tutti i livelli alle
decisioni nelle istituzioni elettive e negli organismi amministrativi od altri,
responsabili delle politiche e dei programmi che li riguardano;
c) istituire dei mezzi che permettano il pieno sviluppo delle istituzioni e delle
iniziative proprie di questi popoli e, se del caso, di fornir loro le risorse a tal fine
necessarie. (…)
In particolare per le terre, argomento delle presente trattazione viene specificamente
stabilito che:
 i Governi debbano rispettare l'importanza speciale, per la cultura e per i
valori spirituali dei popoli interessati, della relazione che essi
intrattengono con le terre17 od i territori (o, a seconda dei casi, con
Entrambe le comunità in questione di trovano nel Chaco paraguayano, una regione nella
quale le comunità indigene furono spossessate progressivamente e illegittimamente delle loro
terre tradizionali, che passarono nelle mani di chiese e latifondisti, portando i membri di queste
comunità in una situazione di miseria e in uno stato di semischiavitù. In alcuni casi le
organizzazioni missionarie cercarono di scarsità e la povertà delle terre comunitarie favorendo
il piazzamento delle comunità in altri luoghi; in altri casi, come quello di specie, i membri della
comunità di sparsero in distinti territori di allevatori nei quali vennero impiegati; questo mentre
i loro territori ancestrali furono occupati da terzi che ne vantavano persino il titolo di proprietà.
16
11









entrambi) che essi occupano od altrimenti utilizzano; ed in particolare gli
aspetti collettivi di questa relazione;
i diritti di proprietà e di possesso sulle terre che questi popoli abitano
tradizionalmente devono essere loro riconosciuti. Si devono inoltre
adottare delle misure adeguate al caso per la salvaguardia del diritto dei
popoli interessati all'utilizzo delle terre non occupate esclusivamente da
loro, ma alle quali essi hanno tradizionalmente accesso per le proprie
attività tradizionali e di sussistenza;
vanno adottate misure adeguate per l'identificazione delle terre
tradizionalmente occupate dai popoli interessati, e per garantire
l'effettiva tutela dei loro diritti di proprietà e di possesso, e nel quadro del
sistema giuridico nazionale, devono essere istituite procedure adeguate
alla decisione delle rivendicazioni territoriali provenienti dai popoli
interessati;
devono essere salvaguardati in modo speciale i diritti dei popoli
interessati alle risorse naturali delle loro terre, che comprendono:
la partecipazione all'utilizzo, alla gestione ed alla conservazione di queste
risorse;
qualora lo Stato si riservi il diritto sui prodotti minerari o sulle risorse del
sottosuolo si devono stabilire o mantenere procedure di consultazione
dei popoli interessati per determinare, prima d'intraprendere o
d'autorizzare ogni programma di ricerca o di sfruttamento delle risorse
delle loro terre, se e fino a che punto gli interessi di questi popoli ne sono
minacciati. I popoli interessati devono, ogni volta in cui ciò sia possibile,
partecipare ai vantaggi derivanti da queste attività e devono ricevere un
equo indennizzo per ogni danno che potrebbero subire a causa di tali
attività;
qualora in via d'eccezione si giudichino necessari il trasferimento ed il
reinsediamento di detti popoli, questi non potranno avvenire se non col
loro consenso liberamente espresso in piena cognizione di causa.
Ogniqualvolta sia possibile, detti popoli devono avere il diritto di ritornare
alle proprie terre tradizionali alla cessazione delle regioni che ne hanno
motivato il trasferimento.
devono essere rispettati i modi di trasferimento dei diritti fondiari fra i
propri
membri,
stabiliti
dai
popoli
interessati.
I popoli interessati devono essere consultati qualora si esamini la loro
capacità di alienare le proprie terre o di trasferire in altro modo i propri
diritti sulle stesse al di fuori della loro comunità;
deve essere impedito alle persone non appartenenti a detti popoli di
sfruttarne le consuetudini o l'ignoranza della legge al fine di ottenere la
proprietà, il possesso o l'uso delle terre di loro appartenenza.
le leggi nazionali devono prevedere sanzioni adeguate per ogni
ingresso non autorizzato alle terre dei popoli interessati, e per ogni
sfruttamento non autorizzato di dette terre, ed i Governi devono adottare
misure per impedire tali violazioni.
infine i programmi nazionali in materia agricola devono garantire ai
popoli interessati condizioni equivalenti a quelle di cui beneficiano gli altri
componenti
della
popolazione
per
quanto
riguarda:
a) la concessione di terre aggiuntive quando le terre di cui detti popoli
dispongono sono insufficienti ad assicurar loro gli elementi di una
il termine "terre" comprende, peraltro, il concetto di territori, esteso alla totalità
dell'ambiente delle regioni che i popoli interessati occupano od altrimenti utilizzano.
17
12
normale esistenza, od a far fronte ad una loro eventuale crescita
demografica;
b) la concessione dei mezzi necessari alla valorizzazione delle terre che
questi popoli già possiedono.
Considerazioni sul sistema interamericano
La giurisprudenza del sistema interamericano ha dato una maggiore rilevanza
alle specificità che riguardano il diritto alla terra ed alle risorse naturali, aspetto
cruciale delle rivendicazioni dei popoli indigeni d’America e di tutto il mondo, la cui
garanzia è precondizione per l’esercizio dei diritti indigeni in tutti i campi.
Ricordiamo tra i concetti principali, che sono divenuti via via fondamento della
materia:
la norma della proprietà comunale indigena, il carattere collettivo della proprietà
indigena, la relazione speciale tra i popoli indigeni e le loro terre e territori, l’origine
consuetudinaria del diritto alla proprietà comunale indigena, i doveri e le obbligazioni
dello Stato in relazione alla proprietà comunale indigena, la soluzione del conflitto tra
la proprietà comunale ed i diritti dei terzi, il diritto alla partecipazione politica (limite
tra partecipazione politica e discriminazione), il riconoscimento di un meccanismo
speciale di partecipazione.
§ 4. Le fonti di diritto nazionale: la Costituzione
politica del Perù
Il diritto internazionale ha segnato importanti passi nel riconoscimento dei diritti
dei popoli indigeni e nella loro tutela. Ciononostante, oltre alle norme di diritto
internazionale, pur anche ratificate dai singoli Stati, l’implementazione dei principi, per
una maggiore efficace ed effettiva tutela, deve tendere ad essere implementata nei
sistemi giuridici interni, a tutti i livelli.
I popoli indigeni e nativi costituiscono una realtà numericamente assai
consistente in Perù; al momento della redazione della nuova Costituzione politica del
Paese, e rappresenta per il popolo peruviano la Carta Magna sopra la quale posano i
pilastri del diritto, della giustizia e le norme del paese. Fu redatta nel corso del
congresso costituente e democratico del 1992, ed approvata mediante referendum
costituzionale nel 1993, durante la presidenza di Alberto Fujimori18.
Detta Costituzione cita espressamente tra i trattati che debbano essere
approvati dal Congresso, prima di essere ratificati dal Presidente della Repubblica
anche quelli che vertano in materia di diritti umani.
Riserva un capitolo all’ambiente ed alle risorse naturali, stabilendo che sia
quelle naturali che quelle rinnovabili e non costituiscono patrimonio della nazione. La
legge nazionale ne può fissare le forme e le condizioni di utilizzazione, con riserva di
stabilire condizioni particolari di utilizzazione in regime di concessione. Lo Stato deve
promuovere un uso sostenibile delle proprie risorse naturale, inoltre si sancisce che lo
stato è obbligato a promuovere la diversità biologica delle varie aree, istituendo se
necessario delle riserva naturali, e promuove lo sviluppo sostenibile della regione
amazzonica con una legislazione adeguata.
Un altro capitolo è dedicato al regime agrario delle comunità native e contadine:
lo Stato deve appoggiare con preferenza una politica di sviluppo agricolo, deve
ha seguito la Costituzione del 1979, rappresentando l’undicesima costituzione del paese. È
da menzionare il fatto che nel 1992 vi è stato un autogolpe con susseguente crisi costituzionale
con la formazione di un “governo di emergenza e ricostruzione nazionale”.
18
13
garantire il diritto di proprietà della terra, sia in forma privata che comunale o in
qualsiasi altro forma associativa. La legge può però fissare dei limiti in ragione delle
peculiarità di ciascuna zona.
In quanto alla competenza territoriale, il diritto proprio si esercita dentro l’ambito
territoriale dei popoli indigeni, delle comunità indigene e contadine e le ronde
contadine.
In quanto alla competenza soggettiva la formulazione della Costituzione peruviana
viene subordinata alla competenza territoriale, e di conseguenza i diritti possono
applicarsi a qualsiasi persona che è all’interno dell’ ambito territoriale di giurisdizione
indigena o speciale.
La Costituzione sotto l’aspetto del rispetto dell’ambiente e dell’ecosistema è, in quanto
a principi dettati, assai avanzata, ed in piena linea con i principi e gli impegni assunti
da numerosi stati nei vari accordi internazionali.
Alle comunità contadine e native viene riconosciuta, oltre che il diritto di
esistere, anche piena personalità giuridica. Alle stesse viene concessa autonomia
organizzativa, nel lavoro comunale, nell’uso e nella libera disposizione delle terre,
come in ambito economico ed amministrativo, nei limiti che stabilisce la legge. La
proprietà sulle terre è inoltre imprescrittibile, salvi il caso di abbandono delle stesse.
Lo stato rispetta l’identità culturale di dette comunità.
Come si può vedere, quindi, sono riconosciuti alle comunità contadine e native degli
importanti diritti associativi, che sono i medesimi che hanno di recente permesso
anche nei sistemi europei l’esercizio dei diritti collettivi dinanzi alle varie Autorità,
giurisdizionali e non, e permettono anche una più cogente forma di partecipazione
sociale e politica.
Viene istituita la Defensoria del Pueblo, sulla scorta della tradizione nordeuropea
dell’ombudsman, con lo specifico fine di monitorare e difendere i diritti costituzionali e
fondamentali ed in particolare quelli dei cittadini e delle comunità;
La medesima ha inoltre l’ulteriore compito di controllare e supervisionare l’attività
dello Stato e la prestazione dei servizi pubblici, nonchè quello di elaborare delle
relazioni annuali, o ogni volta che vengano richieste. Inoltre è uno degli organi
autorizzati a proporre azioni di incostituzionalità delle elggi. Sul particolare ruolo della
Defensoria del Pueblo verrà dedicato anche uno dei seguenti capitoli.
Tra le garanzie costituzionali vengono espressamente annoverate:
1. l’azione popolare, che permette di procedere in caso di violazioni della
Costituzione e delle leggi contro regolamenti, norma amministative e risoluzioni
e decreti di carattere generale, qualunque sia l’autorità emanante;
2. l’azione di adempimento, che permette di procedere contro qualsiasi autorità
o funzionario retinente nell’applicazione di una norma legale o di atto
aministrativo, sin senza pregiudizio di responsabilità di fronte alla legge.
In tale quadro la Costituzione peruviana arriva a riconoscere implicitamente, i diritti
dei popoli indigeni, con particolare riguardo alla terre ed al territorio, e pone le basi
per un sistema di efficace tutela anche interna in caso di violazioni.
Nel quadro politico dell’america latina, il riconoscimento della giurisdizione indigena,
con le sue proprie autorità e le proprie norme e procedimenti, è stato in realtà
inaugurato dalla Costituzione colombiana (1991) che fu seguita a ruota da tutte le
costituzioni andine: [Perù (1993),] Bolivia (1994 – 2003), Equador (1998), Venezuela
(1999).
Le riforme costituzionali andine, successive non a caso alla Convenzione ILO 169,
incorporano tutte i diritti indigeni e trattano il tema del multiculturalismo, e
suppongono un cambio paradigmatico rispetto alla ideologia giuridica monistica.
14
§ 5. Le Associazioni di Popoli indigeni ed il loro
ruolo sociale e politico
Nel caso del Perù, che è un Paese multilingue e pluriculturale sono state registrate
ufficialmente 108 lingue19, corrispondenti al numero dei popoli orginari, dei qualli 15 si
considerano estinte e 93 sono lingue vive. Secondo al Commissione della Verità e della
Rinconciliazione nel Paese coesistono più di 55 gruppi entnici20.
Questo rappresenta il quadro generale delle differenze e disomogeneità che
potenzialmente potrebbero compromettere il potere rappresentativo degli indigeni e dei
nativi.
Lo Stato peruviano ha riconosciuto progressivamente i diritti dei popoli indigeni e delle
comunità native, tanto a livello normativo, quanto a livello di politiche pubbliche (come per
esempio con la creazione dell’Instituto Nacional de Los Pueblos Indìgenas y
Afrodiscendentes, oggi trasformato in una Direzione Nazionale).
Al di là dell’apprezzabile sviluppo a livello normativo e della creazione di organi a diversi
livelli, gli sforzi statali per trasformare la realtà di un Paese in cui la minoranza bianca (o lo
steroetipo occidentale) si presenta come la migliore altrernativa identitaria che può
sviluppare il paese, sono decisamente un punto da curare e sviluppare.
Infatti la maggioranza dei peruviani tende ad occultare la propria condizione o origine
indigena e meticcia, nonchè la propria lingua madre (quando è differente dal castigliano).
Per questo, al fine di garantire una miglior rappresentatività, è necessario per gli
indigeni creare ai vari livelli dei gruppi e delle organizzazioni di riferimento, che possano
fungere anche da “portavoce” verso le istituzioni politiche e sociali.
La prima forma di partecipazione popolare degli indigeni è costituita dal Municipio
Indigeno21, nato dalla circostanza e necessità di definire il territorio, evidenziare al
diversità culturale, e convertitosi nel tempo in uno strumento di eccezionale potenzialità e
ricchezza per l’appropriazione del territorio da parte degli abitanti di un determinato
territorio.
I Municipi sono disciplinati generalmente da norme sull’ordinamento territoriale ove
vengono definiti, fra l’altro:
 l’estensione territoriale dei Municipi;
 la loro possibilità di aggregrazione in districtos;
 il livello di coltivazione delle loro terre.
Gordon, Raymond G. Jr. (ed) 2005. Ethnologue: languages of the World. Dalels, Texas SIL
International. Versione online: http://www.ethnologue.com/
19
Còmision de la Verdad y Reconciliaciòn. Informe Final. Tomo VIII, pag. 101, Lima CVR,
2003. www.cverdad.org.pe
21
Mario Galindio Soza, Municipio indigena: “Analisis del proceso y perspectivas viables”, 2008,
riferito ad uno studio sui Municipia in Bolivia.
20
15
A titolo esemplificativo una
organizzazione assai rappresentativa
a livello nazionale in Perù è
l’AIDESEP (Asociaciòn Interétnica de
Desarrollo de la Selva Peruana –
associazione interetnica per lo
sviluppo della foresta peruviana) che
prevede nella propria struttura un
Consiglio Nazionale, e sei organi
decentralizzati nel nord, centro e sud
del Paese.
È formata da 57 federazioni e
organizzazioni
territoriali
che
rappresentano le ben 1350 comunità
nelle quali vivono 350.000 uomini e
donne indigene, raggruppati in 16
diversi
gruppi
linguistici.
L’organizzazione fa parte della
Conferenza Permanente dei Popoli
Indigeni del Perù, che raggruppa
peraltro anche alcune comunità
contadine ed ha la finalità di
rappresentare
politicamente
le
organizzazioni indigene della costa,
della montagna (sierra) e della
foresta amazzonica (selva).
L’Organizzazione si occupa inoltre
dello sviluppo di specifici programmi
a favore dei popoli indigeni (per le
donne, la salute, la comunicazione,
pianificazione territoriale ecc.).
per il territorio e le risorse naturali, per la
L’individuazione a livello territoriale delle strutture organizzative indigene è
essenziale ogni qualvolta si voglia elaborare un progetto di cooperazione o educativo che
riguarda gli indigeni22. La prima tappa che deve realizzarsi sul campo consisterà nella
selezione delle comunità di riferimento, con le quali si intenderà lavorare e
nell’individuazione del loro leader.
Operare sul terrirorio con le organizzazioni permette sempre un risultato più efficace ed
è il miglior approccio per ottenere un valido risultato anche sulla popolazione, oltre ed
avere un maggior effetto “legittimante” nei confronti dei gruppi più ristretti e dei singoli.
Ai più alti livelli invece si segnala il ruolo del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones
Indìgenas (GTPI), istituito su segnalazione del relatore Martinèz Combo, che iniziò la
propria attività sin dal 1982 e si riunisce annualmente a Ginevra, generalmente l’ultima
settimana di luglio.
come nel caso, che l’odierno autore ha avuto modo di verificare personalmente, del progetto
“Pedagogìa en derechos humanos per le popolazioni Ashaninkas nel Perù” realizzato dalla
Comisiòn Andina de Juristas di Lima nel 2008, a favore delle comunità Ashaninka della famiglia
di los Campas e delle organizzazioni sociali della Centrale Ashaninka del Rio Tambo, della
Centrale Ashaninka Rìo Ene, della Centrale della comunità nativa della Selva Centrale ed infine
della Centrale di Emergenza Ashaninka.
22
16
Lo stesso è composto da cinque membri indipendenti, tutti menbri della
Subcommissione per la prevenzione delle discriminazioni e la tutela delle minoranze, che
preparano i documenti e le relazioni specializzate che verranno discussi nel costo di una
sessioen aperta a tutto coloro che volgiano partecipare. Il Gruppo deve innanzitutto
controllare gli sviluppo delle questioni indigene e dei diritti umani in relazione all’anno di
cui hanno redatto il resoconto, in secondo luogo hanno il mandato di contribuire allo
sviluppo delle norme internazionali per la tutela dei diritto indigeni.
Dopo l’insediamento del Foro Permanente23, è stato l’organismo della Nazioni Unite
che più ha rappresentato l’attiva e dinamica partecipazione dei popoli indigeni.
Il lavoro di questo gruppo e la sua evoluzione è sfociato il 29 giugno 2006 nella
“Dichiarazione dei diritti dei popoli indigeni”, composta da 46 articoli, approvata il 13 di
settembre 2007 all’Assemblea Generale dell’ONU, che rappresenta un traguardo storico
per i popoli indigeni di tutto il mondo. Nella votazione 143 paesi disi sono pronunviati a
favore, 4 contro (Australia, Canada, Nuova Zelanda e Stati Uniti d’America), ed 11
astenuti.
Questo rappresenta il risultato di 22 anni di dialoghi, consultazioni e confronti tra
governi nazionali e popoli indigeni di tutte le regioni del pianeta, la cui popolazione
complessiva è stimata in 370 milioni di persone e rappresenta l’importanza assunta dalla
Lobby politico indigena e della sua partecipazione nei forum internazionali24
§ 6. Il ruolo della Defensoria del Pueblo nella difesa
dei diritti: il caso della Ley de la Selva
Già quando la “Ley de la Selva” era un progetto di legge (ed esattamente il n.
840) , i popoli indigeni e nativi iniziarono la propria protesta contro tale riforma.
Primo fra tutti il Frente di Loreto affermò che il dibattito doveva essere ampliato e
che la miglior forma attraverso la quale utilizzare le risorse naturali era quella di formare
un consorzio con la partecipazione della popolazione.
Nel giugno 2008, i rappresentanti di oltre 250 comunità native si riunirono a Pucallpa, nel
primo vertice dei popoli indigeni per manifestare la propia contrarietà a tale progetto di
legge.
Il dirigente comunale di Iparia criticò: “non si può vendere l’Amazzonia e promuovere
l’interversione agli stranieri della foresta, senza prima incentivare ed aiutare
25
Il Foro Permanente sulle questioni Indigene della Nazioni Unite è un organismo sussidiario
del Consiglio Economico e Sociale della Nazioni Unite. Il suo mandato è di discutere tutte le
questioni indigene che sono in relazione con lo sviluppo economico, sociale, la cultura,
l’ambiente, l’educazione, la salute ed i diritti umani. È formato da 16 esperti indipendenti, 8 dei
quali nominatri dai governi, ed 8 dalle organizzazioni indigene, ONG ed istituzioni accademiche.
Il foro permanente si riunisce in sessione tutti gli anni per la durata di due settimane nel mese
di maggio a New York.
24
Lola Gracìa Alix e Patricia Borraz: “Partecipaciòn indigena en los foros interncionales: lobby
politico indigena”, Pueblos Indigenas y Derechos Humanos, 2006, Universitad de Deusto, pag.
219 e segg.
25
un importante progetto di legge, nell’ambito di ampi accordi commerciali tra la Repubblica
del Perù e gli Stati Uniti, che prevedeva una disciplina organica sull’uso delle risorse forestali
nazionali, e dava particolari disposizioni in materia di regimi concessori e di possibilità di
alienazione delle terre, modificando peraltro delle precedenti norma in materia di garanzie di
consultazione e partecipazione dei popoli indigeni.
23
17
economicamente con crediti gli agricoltori ed i nativi, perchè sono loro che innanzitutto
devono beneficiare dello sviluppo sostenibile della zona in cui vivono”.
Gli aderenti alla protesta condannarono la decisione dell’Esecutivo di imporre
politiche, sistemi e modelli di sviluppo economico escludenti, lesivi dell’ambiente e che
ignorano totalmente le condizioni sociali dei popoli amazzonici.
Innanzitutto la prima accusa era rivolta alla violazione del diritto di partecipazione nei
processi decisionali.
Nel marzo 2008 gli indigeni marciarono pacificamente contro la “Ley de la Selva” a
Uchayali, temendo di essere spiazzati dai loro territori; richiesero all’Esecutivo che prima
valutare la possibilità di alienazione dei terreni dell’erario forestale, fosse realizzato un
catasto delle terre, ed un programma di riforestazione.
Nei mesi seguenti il conflitto sociale si inasprì e cento indigeni occuparono la
centrale idroelettrica di El Muyo; altri nativi armati fecero ingresso nelle installazioni del
lotto 56 della compagnia Pluspetrol, chiedendo al Governo di ascoltarli e di ritirare il
progetto di legge.
La presidenza del Consilgio dei Ministri diede la propria disponibilità a venire a San
Lorenzo per negoziare con gli indigeni e placare la mobilitazioen nazionale. Il Ministro
dell’Ambiente Antonio Brack negò che il governo avesse intenzione di spogliarli delle terre
o invaderle, o che questopotesse avvenire mediante la promulgazione di un decreto
legislativo modificativo dei processi di votazione interni nelle comunità native (che muta il
quorum decisionale dal 66% più uno al 50% più uno dei componenti).
Il progetto diventava poi norma decreto del Governo, e veniva pubblicato nel Diario
Oficial “El Peruano” il 20 maggio 2008.
La Defensoria del Pueblo26 ha subito presentato, il 30 maggio 2008, una azione di
incostituzionalità nei confornti del Decreto n. 1015, in quanto lesivo dei diritti
costituzionalmente garantiti di parteciazione e consultazione delle comunità agricole e
native, ed in particolare dell’articolo unico che “unifica i procedimenti delle comunità
agricole e native dell montagna e della foresta e della zona costiera per migliorare la
produzione la competività delle colture e degli allevamenti” .
I motivi del ricorso si possono così riassumere:
 mancato rispetto del principio delle riserva di legge, per aver violato i diritti
fondamentali stabiliti dalla Costituzione;
 eccesso di potere nell’esercizio della delega della facoltà legislativa rispetto alla
legge di delega all’organoesecutivo n. 29157;
 violazione del diritto costituzionalmente garantito alla identità culturale;
 violazione dei diritti delle comunità agricole e native, in particolare alla
partecipazione nelle decisioni statali su questioni che possono riguardarle;
 vioalzione del diritto delle medesime comunità interessate dal provvedimento ad
essere consultate.
La Corte Costituzionale stabilì all’unanimità di sancire l’incostituzionalità di detta
disposizione legislativa.
Il Congresso27 decise inoltre di non validare i decreti legislativi 1015 er 1073, che
facilitavano la vendita delle terre comunali, e Josè Vargas, il presidente della
Commissione Costituzionale propose che il quorum per ottenere una eventuale decisione
sulla vendita dei terreni rimanesse ai ⅔ dei membri della comunità nativa, e che fosse
ridotto alla metà più uno il solo requisito per poter procedere alla locazione o concessione
a terzi.
Nella persona di Beatriz Merino Lucero, designata dal Congresso della Repubblica
mediante risoluzione legislativa n. 007-2005-CR
27
che rappresenta in Perù l’organo legislativo
26
18
Anche l’AIDESEP scese in campo per affermare che la invalidazione dei decreti
legislativi 1015 e 1013 non era sufficiente per proteggere le aree forestali affermando che
occorre anche la deroga ai decreti 1090 e 1064 che, nell’ambito deli accordi commerciali
internazionali siglati dal Perù, onde impedire la concessione ad iniziativa privata delle
risorse forestali senza procedura ad evidenza pubblica e senza alcun limite di estensione
territoriale (il che aprirebbe indiscriminatamente, se avvenisse, l’accesso alle terre
amazzoniche per le imprese straniere).
§ 7. La risoluzione dei conflitti per l’utilizzo della
terra dei popoli indigeni nell’America latina
Il caso sopra narrato rappresenta anch’esso un conflitto tra diversi poli di interesse:
- il Presidente ed il Governo nazionale;
- il Congresso;
i rappresentanti dei popoli indigeni e chi ne tutela i loro interessi.
Nell’ipotesi si è infatti mostrata una carenza totale nell’azione di prevenzione del conflitto,
in quanto ci si è trovati di fronte ad una decisione politica unilaterale che ha rialimentato un
conflitto latente (ricordiamo che le popolazioni indigene sono quelle che hanno più risentito
del conflitto armato interno nazionale, dove hanno subito sia dai membri di PC-Sendero
Luminoso che dall’Esercito regolare gravissime ingiustizie e soprusi, nei quali, per render
conto della gravità, si ritenne doveroso rammentare che la popolazione Ashanika ne è
uscita quasi dimezzata ...).
Occorrerebbe invece, con tutta evidenza, andare alla ricerca di una formazione del
consenso su base più ampia, che coinvolga tutte le parti sociali interessate.
Nella trattazione del tema conflitto sociale in America Latina, vi è chi distingue tra
conflitti interni e conflitti esterni28.
In talune occasioni i popoli indigeni hanno utilizzato il diritto interno per resistere e
negoziare l’applicazione del diritto nazionale, e quindi per affrontare i conflitti esterni.
In tali ipotesi il diritto interno era invocato dinanzi alle corti nazionali come “pratiche locali
di risoluzione del conflitto”, con uno status inferiore al diritto scritto, all’interno della
categoria del diritto consuetudinario, con le naturali conseguenze in tema di limiti di
competenza e di portata.
Nel mondo indigeno, è importante rilevare, come non si osservi una distinzione tra
tra giurisdizione e mezzi alternativi di risoluzione dei conflitti.
I conflitti esterni sono invece quelli che i popoli indigeni hanno con la società
dominante o con lgi altri popoli, e sono storicamente inquadrabili, per i popoli indigeni,
nell’assenza di una forma di diritto superiore valevole per entrambe le parti in conflitto:
- un conflitto internazionale, per esempio, se si considera che stiamo trattando di nazioni
indigene, senza diritto internazionale effettivamente applicabile, ovvero
- un conflitto interculturale, nell’ipotesi di popoli diversi all’interno di una stessa nazione, in
assenza di norme interculturali applicabili.
In tale situazione di carenza di diritto, i popoli indigeni hanno maturato una loro diversa
strategia di risoluzione dei conflitti esterni prodotta dal contatto con altri popoli.
Tali strategie sono espressamente difensive, ed hanno come fine principale la
sopravvivenza etnica, culturale e collettiva, con risvolti talora drammatici quando toccano
Carlos Doecon in “Resoluciòn de conflictos y pueblos indìgenas”, Pueblos Indigenas y
Derechos Humanos, 2006, Universitad de Deusto, pag. 586 e segg.
28
19
l’argomento della sopravvivenza fisica degli individui indigeni, per evitare la scomparsa
collettiva.
Tra le strategie si possono citare la lotta armata, la guerra in difesa del territorio e la
sovranità, la fuga dalle zone che abitano, lasciandole in mano degli usurpatori per
rifugiarsi in regioni remote, l’assimilazione alla società dominante, la loro inclusione in
riserve, la partecipazione politica e la negoziazione.
I mezzi alternativi per la risoluzione dei conflitti e la governabilità sono elementi
strattamente vincolati al nuovo paradigma.
Per Tejada Holguin29: “La governabilità può essere vista come un attributo dello
Stato e della società civile. La stessa non è semplicemente la possibilità di risposta che ha
il Governo, in relazione alle richieste della società civile, ma sposare la medesima visione
delle questioni, ovvero come elaborata dalla società civile. Detto in altre parole, la
governabilità è la capacità della società di trattare i conflitti in un processo congiunto,
aperto al dialogo, allo scambio ed alla partecipazione”.
Questa è la medesima visione che hanno seguito peraltro gli attori della cooperazione per
lo sviluppo e le politiche dei diritti umani.
Lo stesso Miguel Alfonso Martìnez30 sostiene la tesi che le controversie ed i conflitti
di interesse tra due o più attori, contengono le sementi di un conflitto che potrebbe
esplodere in qualsiasi momento, anche perchè i problemi si sopportano incubandosi per
molto tempo, persino secoli, fino a quando non trovano la loro soluzione più adeguata.
Questo pensiero si addice molto ai problemi connessi con i territori indigeni e le loro
risorse, l’autonomia o l’autogoverno, il diritto a decidere sul proprio sviluppo, a mantenere
la propria identità e vivere secondo la propria cultura.
Le conseguenze di tali conflitti sono diverse: vanno dalle espulsione forzata dalla
proprie terre ancestrali, alle costruzioni o fruttamento eccessivo delle risorse in modo da
degradare il territorio, comportamenti di agenti del governo o imprese di sicurezza private
che abusando della loro posizione sfuttano o detengono gli stessi indigeni, il problema
della salute e della contaminazione industriale31, i residui tossìci e l’esposizione a malattie
contagiose, e ultimo ma non meno grave la quasi totale esclusione dai processi decisionali
riguardanti le adozioni di decisioni su progetti che potrebbero produrre riflessi e
conseguenze negativi nei loro confronti.
Per risolvere il conflitto attuale è necessario quindi agire andando alla ricerca degli
interessi comuni di entrambe le parti, secondo quanto ci insegna pure la manualistica più
diffusa in materia di gestione del conflitto:
nel presente tema trattato potrebbe verificarsi quindi l’ipotesi che la comunità indigena
consenta lo sfruttamento di una certa parte individuata del territorio per un certo periodo di
tempo con le modalità che meno possano ledere il loro habitat e compromettere il loro
modus vivendi. Nel caso del Frente di Loreto erano state proprio le stesse associazioni
indigene ad avanzare delle proposte alternative in tal senso.
Per sconfiggere e “operare sui vecchi conflitti” derivati dalla colonizzazione e magari
da un lungo e straziante periodo di conflitto armato, occorre ricostruire la memoria
collettiva (ed è quello che in Perù ha cercato di fare al Commissione della Verità e della
Riconciliazione), e dare, ove possibile32, i risarcimenti promessi ultimando il processo con
Tejada Holguìn R., “Los bonos de gobernabilidad”.
www.pciudadana.com/articulos_analisis/art_2001/art32:bonos.htm
30
membro del gruppo di lavoro per le popolazioni indigene indigeni, in una sua relazione a
Ginevra, nel luglio del 2004
31
i casi più recenti denunciati dall’Associazione per i Popoli Minacciati di Bolzano riguardano la
contaminazione radioattiva per l’estrazione dell’Uranio
32
e questo è stato, purtroppo, un punto di debolezza di quasi tutte le Commissioni per la
Verità e la Riconciliazione, anche quella sudafricana: la mancanza di fondi per gestire i
risarcimento ed amministrare i casi di giustizia esulanti dall’amnistia.
29
20
la ricostruzione di un futuro comune basato sulla fiducia mutua ed il riconoscimento
reciproco, che sono elementi fondamentali per permettere che le parti instaurino una
relazione nuova, basata su riconoscimento mutuo, l’armonia e la cooperazione, in luogo
del precedente atteggiamento di disprezzo odio e scontro”.
I popoli indigeni sono entità collettive che hanno sofferto e
soffrono come pochi le gravi privazioni dei loro diritti civili,
politici, sociali e culturali,e seguito di una condizione –quella
indigena- che ha funzionato socialmente come motivo di
discriminazione.
Da questo punto di vista porre le basi per una branca
specifica di diritti per questi popoli, risulta una scelta corretta
e pertinente.
(Mikel Berraondo)
fine
21