Relazione finale CPCV

Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione
Missione Valutativa n. 9/2016
“L’esenzione dalla tassa automobilistica per incentivare
la sostituzione dei veicoli più inquinanti”
Relazione finale
Relatori Cons. Laura Barzaghi e Silvana Santisi Saita
1. Gli scopi conoscitivi della missione valutativa
2. Le principali evidenze emerse
3. Indicazioni di policy
4. Proposte
Approvato all’unanimità nella seduta del 10 novembre 2016
1
Nell’ambito delle attività assegnategli per l’esercizio della funzione consiliare di controllo
e valutazione, nell’autunno 2015, il Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione (CPCV)
ha promosso, d’intesa con la I Commissione consiliare Programmazione e Bilancio, una
missione valutativa sulle misure regionali di esenzione dalla tassa automobilistica per
incentivare la sostituzione dei veicoli più inquinanti e di esenzione dalla tassa di
circolazione per tutti i ciclomotori.
Il Comitato e la I Commissione consiliare hanno esaminato i risultati della missione nella
seduta congiunta del 26 ottobre 2016. Questa relazione sintetizza gli esiti principali della
missione valutativa e formula proposte per promuovere il migliore utilizzo delle
conoscenze acquisite.
1. Gli scopi conoscitivi della missione
Il progetto di massima della missione valutativa, redatto dall’Ufficio Analisi Leggi e
Politiche regionali del Consiglio regionale, ha evidenziato che l’effettivo impegno di
risorse e l’adesione alle misure regionali risultavano sotto le aspettative. Alla luce di
questa limitata adesione agli interventi regionali, il CPCV ha determinato di circoscrivere
la missione valutativa all’analisi d’implementazione delle misure e ne ha affidato la
realizzazione all’Ufficio Analisi Leggi e Politiche regionali del Consiglio.
La missione valutativa ha lo scopo di offrire un contributo conoscitivo al Consiglio
regionale e alla Commissione consiliare Programmazione e Bilancio sull’implementazione
delle due misure regionali oggetto di analisi, mettendo in luce in particolare le ragioni
della limitata adesione e offrendo spunti di riflessione attraverso lo studio di misure simili.
La missione valutativa si è posta dunque i seguenti obiettivi conoscitivi:
- descrivere il contesto nel quale sono andate ad agire le iniziative regionali,
confrontando il parco veicoli lombardo con quello delle altre regioni italiane ed
europee;
- descrivere le modalità di attuazione delle due misure, analizzando i criteri applicativi
di esenzione dal pagamento della tassa automobilistica regionale;
- indagare il processo d’implementazione delle agevolazioni e i risultati conseguiti
dalle misure adottate, attraverso l’analisi dei dati amministrativi disponibili presso le
strutture della Regione Lombardia e nei database dell’Automobile Club d’Italia;
- infine, tramite analisi documentali e interviste a testimoni privilegiati, individuare le
ragioni del limitato ricorso alle misure proposte e confrontare la tipologia di
intervento prescelta da Regione Lombardia con altre soluzioni volte a incentivare il
rinnovo del parco veicolare.
2
2. Le principali evidenze emerse
Il contributo del traffico veicolare al’inquinamento atmosferico - I dati registrati
quotidianamente dalla rete di rilevamento di ARPA evidenziano frequenti superamenti
per diversi inquinanti dei limiti previsti dalla normativa vigente. Il settore del traffico
veicolare è tra i principali responsabili dell’emissione di alcune sostanze inquinanti: gli
ossidi di azoto (il 52% delle emissioni sono riconducibili al trasporto su strada); il
monossido di carbonio (per il 34% delle emissioni); il particolato (25% delle emissioni di
PM10 e il 22% di PM2.5).
È possibile cercare di stimare l’inquinamento prodotto dai veicoli considerando due
fattori: la categoria emissiva (Euro 0 – Euro 6) e il tipo di carburante utilizzato (benzina o
diesel). I veicoli di classi Euro più elevate hanno emissioni più basse e, in generale, i veicoli
diesel sono più inquinanti di quelli a benzina. Le emissioni medie di un’automobile a
gasolio rispetto a quelle di un’auto a benzina sono, infatti, maggiori di circa quattro volte
per quanto riguarda gli ossidi di azoto e di circa tre volte per quanto riguarda il PM2.5.
Anche i ciclomotori contribuiscono in modo rilevante all’inquinamento: se di vecchia
costruzione e con motore a due tempi, hanno emissioni di particolato superiori ai veicoli
diesel senza filtro e sono i mezzi con i valori di emissioni maggiori per i composti volatili e
per le polveri sottili.
I tratti distintivi del parco veicolare in Lombardia - Riguardo al parco auto lombardo:
- nella nostra Regione circolano circa 7.700.000 veicoli, di cui circa 5.900.000 automobili;
- dal 2000 al 2015, il parco auto lombardo ogni anno è costantemente cresciuto rispetto
all’anno precedente (fatta eccezione per l’anno 2013, durante il quale c’è stata una
modesta riduzione);
- in rapporto alla popolazione, in Lombardia ci sono 592 automobili ogni 1000 abitanti,
con un tasso di motorizzazione tra i più bassi d’Italia, ma uno tra i più alti d’Europa;
- il parco auto lombardo è uno dei meno inquinanti d’Italia, poiché le auto di categoria
Euro 4 o superiore sono il 63% (contro il 55% della media nazionale) e la nostra è una
delle poche regioni dove prevalgono le auto a benzina (55%);
- in Lombardia le auto meno inquinanti ad alimentazione alternativa (metano, GPL,
ibrido ed elettrico) sono il 6,8%, meno della media nazionale, ma più della media
europea.
Per quanto riguarda invece i ciclomotori, poiché questi non sono registrati al Pubblico
Registro Automobilistico, l’Amministrazione regionale non è in possesso di dati aggiornati
sul numero di ciclomotori attualmente circolanti in Lombardia. Dai dati sulle vendite,
emerge che il numero di ciclomotori venduti è in fortissimo calo, compensato però
3
dall’aumento dei mezzi a due ruote di cilindrata superiore (i motocicli) e che purtroppo i
ciclomotori a 2 tempi (più inquinanti rispetto ai 4 tempi) sono risultati ancora in
prevalenza, rappresentando circa i due terzi del venduto.
L’esenzione, per tre anni, dalla tassa automobilistica al fine di incentivare la
sostituzione dei veicoli più inquinanti - Rispetto all’implementazione dell’esenzione:
- la partecipazione alla misura è stata limitata; nel periodo gennaio 2014 – settembre 2015,
le sostituzioni che hanno beneficiato dell’esenzione sono state complessivamente 4.647;
al 31 dicembre 2015 risultavano ancora circolanti in Lombardia 1.017.922 autovetture
appartenenti a quelle categorie la cui rottamazione era incentivata dalla misura;
- sono stati rottamati prevalentemente veicoli a gasolio delle classi Euro 2 o 3, pochi
veicoli molto inquinanti (Euro 0 o 1);
- la legge regionale di stabilità per il 2014 aveva stimato minori introiti della tassa
automobilistica per 12 milioni di euro all’anno per il triennio 2014-2016; considerata poi
la limitata adesione alla misura nel 2014, la legge regionale di stabilità per il 2015 ha
ridotto la stima dei mancati introiti a 600.000€ all’anno per il triennio 2015-2017;
l’effettivo mancato introito della tassa, per il periodo gennaio 2014 – settembre 2015 è
stato pari a 789.032€;
Le possibili ragioni di questa ridotta adesione all’esenzione dalla tassa automobilistica
sono le seguenti:
1. la riduzione della propensione a cambiare il veicolo, in particolare tra le imprese, in
periodo di crisi economica;
2. la bassa entità del risparmio ottenuto (in media 600€ in tre anni) rispetto al prezzo del
veicolo nuovo da acquistare, in genere molto elevato; ciò vale in maniera ancora
maggiore per gli autocarri;
3. la possibilità di acquistare solo veicoli nuovi, laddove acquistare un veicolo usato senza
esenzione costa meno che acquistare un veicolo nuovo con l’esenzione;
4. l’obbligo di rottamare la vecchia auto: vendere o ricorrere alla permuta del vecchio
veicolo è più conveniente dell’esenzione dal bollo;
5. le condizioni molto restrittive sulle caratteristiche tecniche dei veicoli acquistabili e
rottamabili (diesel acquistabili solo Euro 6, benzina acquistabili solo sotto i 1.600 cc,
benzina rottamabili solo Euro 0)
6. lo scarso interesse di certe categorie di cittadini a cambiare l’automobile, anche se
vecchia, perché l’uso che ne fanno è comunque limitato;
7. gli oneri della compilazione della dichiarazione de minimis, per quanto riguarda le
imprese.
4
L’esenzione totale dalla tassa di circolazione per i ciclomotori - Questa seconda misura
oggetto della missione valutativa comporta la possibilità di richiedere il rimborso della
tassa già pagata, ma non dovuta.
Poiché i ciclomotori non sono registrati al PRA, l’Amministrazione regionale non è in
possesso dei dati sui cittadini che hanno usufruito dell’agevolazione, cioè quanti
possessori di ciclomotori circolanti non hanno pagato la tassa grazie all’esenzione. È
conosciuto solo il numero di coloro che hanno pagato la tassa di circolazione, magari
precedentemente all’entrata in vigore dell’esenzione o semplicemente perché non ne erano
a conoscenza, e che successivamente hanno chiesto la restituzione del pagamento, dal
gennaio 2014 al settembre 2016:
- vi sono stati 165.788 versamenti non dovuti, per un totale di 3.711.582€;
- i cittadini richiedenti il rimborso sono stati 13.180, per un totale di 297.713€ restituiti.
La missione valutativa mette in evidenza che questa misura è diretta a ridurre l’onere
fiscale a carico dei cittadini mentre, sotto il profilo ambientale, finisce per premiare l’uso di
veicoli fra i più inquinanti. La conseguente incoerenza è testimoniata anche dal fatto che la
circolazione dei ciclomotori più inquinanti è stata limitata con provvedimenti regionali che
riguardano gli Euro 0 e gli Euro 1 a 2 tempi, seppur questi ultimi con un blocco parziale.
Altri modi per ridurre l’impatto del trasporto su strada sull’inquinamento atmosferico In conclusione, la missione valutativa descrive sinteticamente altre tipologie di interventi,
diversi dall’incentivazione al rinnovo del parco veicolare:
1. le limitazioni della circolazione di alcuni veicoli e, in particolare, la possibile
limitazione al traffico dei diesel Euro 3 attualmente in discussione;
2. la promozione e lo sviluppo della mobilità elettrica;
3. il rafforzamento del trasporto pubblico locale e della mobilità condivisa.
Una svolta nelle politiche per l’abbattimento dell’inquinamento atmosferico da trasporto
su strada era attesa con una risposta favorevole del Ministero dell'Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare alla richiesta del Presidente di Regione Lombardia di risorse
aggiuntive: 2 miliardi di euro, per un quinquennio. L’introduzione di limitazioni alla
circolazione per veicoli diesel Euro 3 obbligherebbe infatti molti proprietari a sostituire il
proprio veicolo. Regione Lombardia ritiene questa spesa insostenibile per i cittadini e le
imprese nell’attuale contesto di crisi, se non accompagnata da incentivi economici per
l’acquisto di un nuovo veicolo. Regione Lombardia dunque ha considerato le risorse
richieste imprescindibili per l’introduzione di nuovi divieti.
5
Alcune esperienze straniere descritte nella missione valutativa e considerazioni emerse nel
corso delle interviste, evidenziano lo sviluppo della mobilità elettrica come uno degli
interventi più promettenti per il futuro rispetto alla riduzione delle emissioni a livello
locale dovute al trasporto su gomma. A tal proposito, si ricorda anche la recente
approvazione in Consiglio regionale di una mozione (DCR 6 settembre 2016, n. 1209)
relativa allo sviluppo di un piano strategico per la mobilità elettrica.
Partendo invece dalla constatazione di come il tasso di motorizzazione lombardo sia molto
alto rispetto alla media europea e di come il numero di veicoli circolanti in Lombardia sia
oltretutto destinato a crescere ancora nei prossimi anni, la missione valutativa osserva che
la limitazione dell’inquinamento, oltre che dal rinnovo del parco veicolare e dallo sviluppo
della mobilità elettrica, potrebbe passare anche dalla riduzione del ricorso agli autoveicoli
tramite il rafforzamento del trasporto pubblico locale ed altre forme di trasporto
alternative all’uso delle automobili private, come ad esempio i servizi di car sharing. Alcuni
interventi in questi ambiti sono previsti dal nuovo Programma Regionale della Mobilità e
dei Trasporti, approvato dal Consiglio regionale il 20 settembre scorso.
3. Indicazioni di policy
La missione valutativa considera il caso in cui Regione Lombardia voglia riproporre
l’esenzione dalla tassa automobilistica per incentivare la sostituzione dei veicoli più
inquinanti e indica alcune modifiche alle modalità di attuazione della misura per renderla
più efficace, ossia per aumentarne la capacità di incidere positivamente sul rinnovo del
parco veicolare:
 le condizioni del bando riguardanti la classe di emissione dei veicoli da acquistare per
ottenere l’esenzione ammettevano tipologie di veicoli piuttosto limitate: la possibilità di
acquisto potrebbe essere estesa anche ai veicoli diesel Euro 5;
 le condizioni del bando riguardanti la classe di emissione dei veicoli da rottamare per
ottenere l’esenzione ammettevano tipologie di veicoli piuttosto limitate: la possibilità di
rottamazione potrebbe essere estesa anche ai veicoli benzina Euro 1;
 l’entità del risparmio rispetto al prezzo del veicolo da acquistare era esigua,
considerando anche il fatto che non era ammesso l’acquisto di veicoli usati: questi
potrebbero invece essere compresi (o almeno potrebbero esserlo quelli a chilometri
zero, cioè già immatricolati, ma di fatto nuovi), nel rispetto comunque delle
caratteristiche, di elevata classe emissiva e bassa cilindrata;
 la possibilità di vendere o permutare il vecchio veicolo rendeva non conveniente la
rottamazione, condizione però necessaria per ottenere l’esenzione: tra le condizioni
6
necessarie per ottenere lo sgravio potrebbe essere inclusa, oltre alla rottamazione, anche
la permuta o l’esportazione in paesi con parchi veicolari molto ridotti rispetto al nostro;
 la compilazione della dichiarazione de minimis costituiva un onere rilevante per le
imprese interessate a ottenere l’esenzione per i propri veicoli commerciali: potrebbero
essere introdotte semplificazioni alla procedura di adesione delle imprese o almeno
forme di compensazione degli oneri.
La missione valutativa considera anche la possibilità di ridurre l’esenzione dalla tassa di
circolazione per i ciclomotori, confermandola solamente per quelli meno inquinanti.
Questa proposta avrebbe lo scopo di sanare l’incongruenza fra le inibizioni alla
circolazione previste per i ciclomotori più inquinanti e la contemporanea esenzione dalla
tassa di circolazione. Il valore simbolico di questa decisione potrebbe costituire un
messaggio significativo ai cittadini, rispetto alla responsabilità di ciascuno nei confronti
dell’ambiente.
4. Le proposte
A conclusione dell’esame dei risultati conoscitivi prodotti dalla missione valutativa
“L’esenzione dalla tassa automobilistica per incentivare la sostituzione dei veicoli più
inquinanti” e in esito alle considerazioni esposte:
il Comitato Paritetico di Controllo e Valutazione
1. invita la I Commissione Programmazione e Bilancio a condividere le riflessioni
emerse, al fine di esprimere congiuntamente indirizzi alla Giunta regionale, anche
mediante un’eventuale risoluzione, per la revisione delle misure oggetto di
valutazione e secondo le indicazioni di policy su esposte;
2. determina di inviare le presenti osservazioni alla VI Commissione Ambiente e
Protezione civile, unitamente al Rapporto della missione valutativa, quale
contributo alle attività di competenza della Commissione.
F.to IL PRESIDENTE
Riccardo De Corato
F.to IL VICE PRESIDENTE
Carlo Borghetti
Copia informatica di documento analogico
7