Dispensa lavori pubblici - Stefano Civitarese Matteucci

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I MODELLI PROCEDURALI
PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE
di Andrea Missori
aggiornamento: febbraio 2013
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INDICE
1
IL QUADRO DI RIFERIMENTO
1.a – Le premesse legislative
1.b – Le novità normative: il codice dei contratti
2
L'AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI
2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici
2.b – La scelta della procedura
2.c – La programmazione
2.d – La progettazione
2.e - I documenti a complemento del progetto esecutivo
2.f - La qualificazione delle imprese
2.g - I sistemi di realizzazione delle opere pubbliche
2.h - Le procedure di scelta del contraente
2.i - I criteri di aggiudicazione
2.l – Le procedure speciali: l’appalto al contraente generale
3
L’AFFIDAMENTO DI SERVIZI
3.a L’affidamento degli incarichi
3.b I concorsi di progettazione
4
LE PRINCIPALI FIGURE DEL PROCESSO
4.a Il responsabile di procedimento
4.b Il progettista
4.c Il direttore dei lavori
4.d Il collaudatore
dispensa IUAV - andrea missori – febbraio 2013
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1. IL QUADRO DI RIFERIMENTO
1.a – Le premesse legislative
Lo studio delle norme procedurali1 nel campo delle opere pubbliche2 deve tenere conto di
un sistema normativo molto complesso e articolato che si è progressivamente formato nel
corso degli anni.
La prima legge sugli appalti dopo l’unità d'Italia risale al 18653 e negli anni seguenti si
sono aggiunti un gran numero di leggi e decreti spesso mal coordinati tra loro che hanno
creato un generale stato di confusione interpretativa e agevolato i1 nascere di azioni
illegali e speculative. La presenza dell’Italia nell’Unione Europea e quindi l’adeguamento
alle norme del diritto comunitario, ha ulteriormente aumentato i problemi e il
coordinamento tra normativa nazionale e normativa comunitaria si è spesso risolto in
aperte contraddizioni.
La legge quadro sui lavori pubblici, legge 109/944, conosciuta anche come legge Merloni,
è nata proprio dall’esigenza di mettere ordine e chiarezza nella complessa e disorganica
normativa sulle opere pubbliche. Oggetto di sospensioni e di successive integrazioni, ha
subito importanti modifiche nel corso degli anni: le cosidette Merloni–bis e Merloni-ter5.
Successivamente anche la legge 166/02, nota come “Collegato infrastrutture” alla legge
finanziaria dello stesso anno, ha introdotto ulteriori importanti modifiche al testo
originario tanto da venire comunemente chiamata “Merloni-quater”.
Legge e regolamento hanno costituito, per un certo tempo, una sorta di legislazione
quadro in materia di opere pubbliche e quindi un chiaro riferimento per tutto il settore
delle costruzioni. Ad esso hanno fatto inoltre riferimento altre leggi di riforma del settore
come il dm 145/00 che introduce il nuovo capitolato generale d’appalto, il dpr 34/00 sul
nuovo sistema di qualificazione delle imprese e altre normative di carattere tecnico
specifiche dei diversi ambiti collegati al vasto settore delle opere pubbliche.
1
Le norme che regolano i rapporti tra i diversi operatori del processo edilizio e ne fissano i reciproci
obblighi e le rispettive competenze.
2 Le opere pubbliche sono i beni materiali realizzati direttamente o fatti realizzare da un ente pubblico a
fini di pubblico interesse e si distinguono dai lavori pubblici che sono invece le attività disposte o fatte
disporre da un ente pubblico per realizzare le suddette opere.
3 Legge 20 marzo 1865, n. 2248 "legge sulle opere pubbliche".
4 Legge 11 febbraio 1994, n. 109 “legge quadro in materia di lavori pubblici”.
5 La prima modifica con la legge 216/95 (Merloni-bis) e una seconda con la legge 415/98 (Merloni-ter).
3
Il campo di applicazione della legge era assai vasto: non si limitava infatti a
regolamentare le procedure per l’affidamento degli appalti, come hanno fatto in passato
le altre leggi sul settore, ma apportava cambiamenti strutturali all’intero processo
costruttivo, in tema di rapporti tra gli operatori e di contenuti della loro attività. La legge
inoltre poneva il progetto al centro del processo, come strumento di informazione delle
varie fasi operative e punto di riferimento imprescindibile per l’esecuzione dell’opera. Il
progetto stesso diviene così oggetto di produzione e ne vengono descritte puntualmente le
caratteristiche e i ruoli dei soggetti che a vario titolo vi partecipano o ne sono interessati.
1.b - La nuova normativa: il Codice dei Contratti
Nella continua attività di semplificazione e snellimento delle procedure al fine di
abbattere ogni possibile ostacolo alla concorrenza e alla libera circolazione, l’Unione
Europea nel 2004 ha emanato due direttive che riuniscono e, per alcuni aspetti unificano,
le procedure per l’aggiudicazione degli appalti nei tre settori chiave: dei lavori, dei servizi
e delle forniture6.
Con il dlgs 163/2006 “Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture” vengono
recepite nel nostro ordinamento le direttive europee, ma è stata anche l’occasione per il
legislatore italiano di una completa revisione dell’intero quadro normativo sui lavori
pubblici. Il nuovo decreto diviene quindi il nuovo testo unico per il settore delle
costruzioni e come tale rappresenta una sorta di summa legislativa di tutte le norme
precedenti a cominciare dalla vecchia legge quadro (legge 109/1994 e s.m.i) che viene
pertanto abrogata anche se molti dei suoi contenuti vengono ripresi dal nuovo decreto.
Con l’entrata in vigore del nuovo regolamento d’attuazione, il dpr 207/20107, il quadro
normativo si è finalmente completato.
Il nuovo regolamento apporta delle novità in alcune procedure e ruoli degli operatori e
da’ attuazione a quelle norme del Codice che erano rimaste sospese. Abroga inoltre,
sostituendosi ad esse, le precedenti normative in materia di appalti (dpr 554/1999,
6
La direttiva 2004/18/Ce relativa al “coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi” e la direttiva 2004/17/Ce dedicata ai “settori esclusi” (acqua,
energia, trasporti, servizi postali).
7 Il Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 è entrato in vigore il 9 giugno 2011 e
cioè 180 gg dopo la sua pubblicazione.
4
vecchio regolamento d’attuazione, dpr 34/2000 sulla qualificazione delle imprese e gran
parte del dm 145/2000 sul capitolato generale).
Il Codice dei Contratti e il suo Regolamento, sebbene siano in continua evoluzione8,
costituiscono oggi il riferimento procedurale per quanto riguarda qualsiasi tipo di
contratto pubblico di lavori, di servizi e forniture.
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Dal 2006 alla data della presente pubblicazioni vi sono state più di quaranta modifiche e integrazioni
legislative.
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2. L’AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI
2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici
Il tema dei modelli procedurali per il settore pubblico nasce principalmente da una
duplice esigenza: la necessità da parte della pubblica amministrazione di acquistare beni
e servizi per il proprio funzionamento (avere uffici, tenerli puliti, avere strumenti per
lavorare, ecc.), e il compito istituzionale di adempiere alle funzioni che le sono proprie e
quindi soddisfare l’interesse collettivo nei diversi settori di competenza (scolastico,
trasporti, edilizia residenziale pubblica, ecc.). Quando emerge una di queste esigenze la
pubblica amministrazione si rivolge all’esterno nella maggior parte dei casi, e cioè opera
nel mercato spendendo denaro pubblico.
Il contratto è lo strumento che permette di regolare i rapporti tra domanda e offerta
all’interno del mercato e le pubbliche amministrazioni ne hanno a disposizione due
principali tipi: il contratto d’appalto e il contratto di concessione9.
I contratti di appalti pubblici si possono distinguere in tre differenti categorie: di lavori, di
servizi e di forniture; nel seguito si tratterà esclusivamente degli appalti pubblici di lavori
e di servizi, in quanto gli uni direttamente connessi alla realizzazione di opere pubbliche,
gli altri alla loro progettazione.
Il Codice Civile all'articolo 1655 definisce molto chiaramente cosa è un appalto:
"L'appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi
necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio
verso un corrispettivo in denaro". Questo vale sia per gli appalti privati che per quelli
pubblici, con la differenza che per questi ultimi la legge prevede forme e modi affinché
l’interesse della collettività venga tutelato e per tale motivo le leggi a riguardo ne
specificano l’oggetto di applicazione.
In altre parole si può definire l’appalto: una “forma di contratto tipico” con cui si realizza
l'incontro tra "domanda" (soggetto appaltante) e "offerta" (impresa10, appaltatore) nel
mercato delle costruzioni.
La peculiarità di questo incontro è data dal fatto che
9
Per la distinzione tra appalto e concessione vedi paragrafo 2.g.
Usiamo il termine impresa nel significato di generico operatore economico per identificare sia società,
sia cooperative, sia associazioni, sia liberi professionisti (secondo il concetto di impresa espresso nel diritto
comunitario).
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l'amministrazione pubblica con il contratto d'appalto non acquista un prodotto finito,
bensì la capacità di qualcuno (impresa) di realizzare il prodotto o svolgere un servizio.
Per tale motivo la normativa stabilisce precise regole riguardanti non solo le procedure di
affidamento (il come si appalta), ma anche i documenti da porre a base dell’affidamento
(il cosa si appalta) e i criteri di valutazione per la scelta dell'impresa (a chi si appalta).
Questo vale sia per appalti di lavori sia per appalti di servizi, tra i due esiste infatti una
differenza solamente per quanto attiene all’oggetto del contratto: l’esecuzione di lavori
nel primo caso, la prestazione di un servizio nel secondo.
Servizi e lavori vengono comunque sempre più intrecciati fra di loro e a livello
comunitario gli appalti pubblici di lavori vengono distinti in tre tipi, secondo l’oggetto
del contratto:
a) appalti del “primo tipo”, aventi per oggetto la sola esecuzione dei lavori;
b) appalti del “secondo tipo”, aventi per oggetto sia la progettazione che l’esecuzione
dei lavori;
c) appalti del “terzo tipo”, aventi per oggetto la realizzazione “con qualsiasi mezzo” di
un’opera.
Il nuovo Codice dei contratti recepisce anche nel nostro ordinamento questa distinzione
individuando procedure in cui viene chiesto all’impresa esecutrice, oltre naturalmente la
costruzione dell’opera, anche parte della sua progettazione.
Nella normativa italiana viene anche recepito l’appalto del “terzo tipo” all’interno della
procedura dell’appalto al contraente generale11. Questa figura, esistente già da molto
tempo nei paesi anglosassoni con il nome di main contractor, è stata tuttavia
recentemente introdotta anche nel nostro ordinamento12 come strumento atto a facilitare
la realizzazione delle grandi opere previste dalla legge stessa ed è applicabile solo per
quei lavori di carattere strategico e di interesse nazionale rientranti in specifici elenchi
ministeriali13.
11
Cfr. paragrafo 2.l.
Legge 443/2001 detta “legge obiettivo”.
13 Per la realizzazione delle grandi opere si può ricorrere alla figura del contraente generale mediante
appalto oppure di un concessionario tramite concessione di costruzione e gestione. Le opere di interesse
nazionale e di rilevanza strategica sono state più volte modificate e integrate rispetto ai primi programmi,
sono comprese tra queste la realizzazione del ponte sullo stretto di Messina, il Mose di Venezia, linee
ferroviarie, corridoi autostradali e stradali, linee metropolitane, acquedotti, ecc.
12
7
L’APPALTO NELLA LEGISLAZIONE ITALIANA
CODICE CIVILE, art. 1655:
“L’appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione di mezzi
necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio
verso un corrispettivo in denaro”
Dlgs 163/2006, art. 3 (definizioni):
“Gli appalti pubblici sono i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una
stazione appaltante o un ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per
oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi”
“Gli «appalti pubblici di lavori» sono appalti pubblici aventi per oggetto l’esecuzione o,
congiuntamente, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero, previa acquisizione in
sede di offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, […]
oppure, […], l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze
specificate dalla stazione appaltante o dall’Ente aggiudicatore, sulla base del progetto
preliminare o definitivo posto a base di gara.”
Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di
lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all'allegato II.
[Allegato II, Cat. 12 - Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, anche integrata;
servizi attinenti all'urbanistica e alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica
e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi.]
Gli «appalti pubblici di forniture» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di
lavori o di servizi, aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o
l’acquisto a riscatto, con senza opzione per l’acquisto, di prodotti.
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2.b – La scelta della procedura
La scelta del modello procedurale deve essere attuata di volta in volta in funzione delle
caratteristiche dell'opera da realizzare e degli obiettivi di politica edilizia che si
intendono raggiungere. L'opera da realizzare presenta infatti diversi elementi
condizionanti: il costo, i tempi e le caratteristiche costruttive.
Se ad esempio si deve costruire un complesso di opere per un valore di cinque milioni di
euro, non è indifferente se questo si realizza in un unico lotto oppure in cinque lotti da un
milione ciascuno. A seconda che si segua la prima o la seconda strada si avrà un diverso
impatto sulle strutture produttive. Stabilire che la realizzazione di un intervento debba
avvenire in 12 oppure in 24 mesi significa fare una scelta su quali realtà imprenditoriali
favorire. Ancora più ovvio è riconoscere il valore condizionante delle caratteristiche
dell’opera: ricorrere a lavorazioni speciali ad alto contenuto tecnologico, significa molto
spesso operare una selezione delle imprese in base alle loro capacità tecniche e alla loro
dimensione.
Analogo discorso vale per il livello di definizione degli elaborati progettuali posti a base
della procedura di affidamento. Al diminuire della definizione del progetto fornito dal
committente, ferma restando l’imprescindibilità del progetto esecutivo per iniziare i
lavori, l’impegno progettuale a carico delle imprese costruttrici aumenta di conseguenza
e risulta spesso inevitabile per imprese di piccole e medie dimensioni il ricorso a una
progettazione esterna all’impresa; al contrario, quelle più attrezzate, spesso dispongono
di una struttura tecnica interna in grado di affrontare la progettazione esecutiva14.
E’ quindi evidente come la scelta del modello procedurale e delle caratteristiche con cui
viene definito rappresentano un importante strumento con cui la pubblica
amministrazione può indirizzare e promuovere lo sviluppo del comparto produttivo.
2.c – La programmazione
Il processo edilizio è un processo produttivo caratterizzato da ampi margini di libertà
operativa. Il percorso possibile per realizzare un'opera non è infatti mai univoco, ma può
seguire strade differenti in relazione al tipo d'intervento, alle competenze e alle risorse
disponibili per la sua progettazione ed esecuzione. Per questo motivo i documenti che
9
sono a base del contratto d'appalto assumono un'importanza fondamentale nel definire il
rapporto fra committente e impresa e nel prefigurare la qualità dell'opera che si intende
realizzare.
La legge pone particolare attenzione alle fasi della programmazione e della progettazione
definendo un percorso articolato di procedure che partendo dalla individuazione delle
esigenze, conduce alla redazione di un progetto cantierabile e completo delle previsioni
di gestione dell’opera nel tempo.
La programmazione rappresenta la fase iniziale del processo costruttivo e la legge la
suddivide in una sequenza ordinata di adempimenti a cui le amministrazioni sono
chiamate secondo precise scadenze temporali.
Il primo stadio della programmazione è costituito dalla redazione di studi in cui vengono
individuati i bisogni, le esigenze e i relativi interventi idonei al loro soddisfacimento. Vi
Sulla base di questi preliminari studi vengono effettuati gli “studi di fattibilità” in cui
sono indicate le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie
dell'intervento stesso, corredate dall'analisi dello stato di fatto per quanto riguarda le
eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e di sostenibilità
ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche.
Secondo l’importanza e la complessità dell’opera vengono eventualmente approfondite le
caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da
realizzare, si analizzano possibili alternative rispetto alla soluzione individuata, e si
verificano le possibilità di partenariato pubblico-privato effettuando valutazioni più
specifiche sulla sostenibilità e tutela ambientale, sulla compatibilità paesaggistica, in
modo da valutare l’effettiva convenienza dell'investimento da effettuare.
Programma triennale ed elenco annuale:
Tutti gli interventi d’importo superiore ai 100 mila euro vengono quindi inseriti nel
“programma triennale”, primo vero strumento di programmazione sistematica delle
opere pubbliche. Il programma triennale forma una graduatoria dei lavori da compiersi
dando comunque priorità a specifiche categorie (manutenzione, recupero del patrimonio
esistente, completamento dei lavori già iniziati, i progetti esecutivi approvati, gli
14
La presenza di una struttura tecnica all’interno dell’impresa può determinare un valore aggiunto in
termini di competitività in fase di gara e garantire un’assistenza progettuale durante i lavori (progettazione
10
interventi per i quali ricorre la possibilità di finanziamento con capitale privato
maggioritario). Nel programma per ogni singolo intervento viene definito l’importo
presunto suddiviso per annualità e la relativa copertura finanziaria con indicazione di
eventuali apporti di capitale privato o derivanti da cessioni di immobili pubblici.
Il programma è inoltre corredato dell’”elenco annuale”, uno strumento operativo che
individua tra gli interventi previsti nel triennio quelli che possono essere avviati nel corso
dell’anno. La legge definisce i requisiti necessari per includere gli interventi nell’elenco
annuale in base al loro importo; così, per opere di importo inferiore a 1 milione di euro, è
sufficiente la presenza di uno studio di fattibilità approvato, mentre per importi superiori
è necessaria la redazione di un progetto preliminare.
Nell’elenco viene definito per ogni intervento il responsabile di procedimento, il costo
riferito all’anno di riferimento e quello totale, nonché indicazioni riguardo ai tempi
stimati per la realizzazione.
La fase della programmazione, per come viene riformata dalla legge, costituisce una delle
più importanti novità per il settore dei lavori pubblici. L’obiettivo è quello di garantire
una maggiore efficacia e una maggiore efficienza delle azioni decisionali della pubblica
amministrazione (anche attraverso il supporto di studi e analisi preliminari), oltre a una
maggiore responsabilizzazione dei dirigenti competenti15 in ordine alla garanzia di
realizzazione degli interventi nel rispetto delle risorse finanziarie e dei tempi stimati.
2.d - La progettazione
Alla base di qualsiasi sistema di affidamento dei lavori per la realizzazione di un’opera
pubblica deve necessariamente esistere un progetto. Con tale termine non si intende
solamente la parte costituita dagli elaborati grafici, ma tutta la documentazione utile a
descrivere nei diversi aspetti formali, tecnici ed economici l’opera da realizzare.
La legge individua diversi livelli di progettazione che dalla fase programmatoria a quella
esecutiva si arricchiscono progressivamente di contenuti e di definizione fino a descrivere
compiutamente l’opera nei suoi aspetti di dettaglio.
operativa o costruttiva).
15 Il programma triennale e l’elenco annuale sono presentati dal responsabile di struttura, mentre per ogni
intervento viene nominato un funzionario tecnico appartenente all’amministrazione che viene definito
responsabile di procedimento.
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I principali livelli individuati dalla legge sono tre: progetto preliminare, progetto
definitivo e progetto esecutivo, che corrispondono ai tre momenti del processo:
a) programmazione dei lavori;
b) ottenimento delle necessarie autorizzazioni e approvazioni;
c) consegna dei lavori all’impresa costruttrice.
Oltre ai tre livelli ufficiali di cui la legge specifica compiutamente il contenuto, esistono
però ulteriori livelli di descrizione dell’opera che, a tutti gli effetti, sono da considerare
attività
di
progettazione.
All’avvio
della
programmazione
e
quindi
prima
dell’elaborazione del progetto preliminare, vi sono due momenti in cui si svolge
un’attività progettuale: nella redazione degli “studi di fattibilità”, specie quando sono
posti a base di gara e in cui è previsto un contenuto molto articolato e approfondito e per
la cui redazione l’amministrazione può rivolgersi anche all’esterno, oppure nella
redazione del “documento preliminare alla progettazione” da parte del responsabile del
procedimento, in cui vengono riportati gli indirizzi da seguire nei successivi livelli di
progettazione e i diversi gradi di approfondimento di ciascun livello. Tale documento ha
pertanto lo scopo di definire gli obiettivi da raggiungere e le strategie da impiegare sulla
base delle risorse disponibili. Vengono inoltre definiti i vincoli normativi relativi al
contesto e i tempi necessari allo svolgimento dei progetti.
Inoltre, dopo il progetto esecutivo, esiste in alcuni casi la necessità da parte dell’impresa
esecutrice di approfondire e integrare la progettazione in modo da raccordare le
specifiche dell’esecutivo con le tecnologie e il “saper fare” dell’impresa. Questa, anche se
non esplicitamente definita dalla legge, ma solo supposta, viene chiamata “progettazione
operativa” (o costruttiva) e consente la “cantierizzazione” del progetto.
Accade poi che certe opere nel corso dell’esecuzione abbiano avuto varianti parziali o
integrazioni rispetto alla progettazione esecutiva di partenza tale da avere, a fine lavori,
una documentazione progettuale composta da più progetti di variante di difficile lettura
rispetto alla situazione reale del costruito. Questo impone la redazione dei cosiddetti “as
built” spesso da parte delle stesse imprese costruttrici.
12
Il progetto preliminare
Questo progetto ha un’impostazione esigenziale-prestazionale e pertanto la sua redazione
è subordinata all’individuazione dei bisogni collettivi da soddisfare e delle relative
funzioni che dovrà svolgere l’intervento.
In questo stadio di progettazione occorre tener conto dei vincoli ambientali, tecnici ed
economici, della fattibilità tecnico-economica e della valutazione di costi-benefici. Gli
schemi grafici devono già contenere le indicazioni tali da individuare le caratteristiche
spaziali, tipologiche, funzionali e tecnologiche delle opere da realizzare.
Il progetto preliminare costituisce inoltre il documento informatore dei successivi livelli
di progettazione dovendo indicare gli indirizzi che devono essere seguiti nei successivi
livelli e i diversi gradi di approfondimento delle verifiche e delle rilevazioni in funzione
delle caratteristiche e della specificità dell’opera.
Ci sono due specifici casi in cui il progetto preliminare può essere posto a base di gara:
a) nella procedura per l’affidamento di una concessione di lavori pubblici;
b) nel cosiddetto “appalto concorso” (art. 53 co. 2 lett. c) del Codice).
PROGETTO PRELIMINARE
definisce:
le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da
soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire
documenti:
a)
relazione illustrativa;
b)
relazione tecnica;
c)
studio di prefattibilità ambientale;
d)
studi e indagini storiche, archeologiche, ambientali, topografiche,
geologiche, idrogeologiche, idrauliche, ecc;
e)
planimetria generale ed elaborati grafici;
f)
prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza;
g)
calcolo sommario della spesa;
h)
quadro economico di progetto;
i)
piano particellare o rilievo di massima degli immobili
Se a base di gara di una gara d’appalto o per l’affidamento di una concessione di
lavori pubblici, inoltre:
- indagini geologiche; geotecniche; idrologiche, archeologiche;
- capitolato speciale descrittivo e prestazionale;
- piano economico-finanziario di massima (per la concessione).
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Il progetto definitivo
Redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare, consiste in una relazione
descrittiva degli elementi di progetto corredata da disegni generali, indagini e calcoli
preliminari sulle caratteristiche dell’opera, delle strutture e degli impianti, analisi delle
quantità e dei costi previsti, il tutto per individuare compiutamente i lavori da realizzare
al fine del rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative.
Questo livello di definizione è quindi strumentale alla fase autorizzativa e di
approvazione da parte dei diversi uffici che svolgono funzione di controllo sull’attività
edilizia e sull’igiene e sicurezza delle opere.
Può essere posto a base di gara per un cosiddetto “appalto di progettazione e costruzione”
(art. 53 co. 2 lett. b) del Codice) e in questo caso spetta all’impresa oltre all’esecuzione
dei lavori anche la redazione del progetto esecutivo.
PROGETTO DEFINITIVO
definisce:
compiutamente i lavori da realizzare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del
rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni.
documenti:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
relazione generale;
relazioni tecniche e specialistiche;
rilievi planoaltimetrici e studio inserimento urbanistico;
elaborati grafici;
studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di
fattibilità ambientale;
calcoli preliminari delle strutture e degli impianti;
disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici;
censimento e progetto di risoluzione delle interferenze;
piano particellare di esproprio;
elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi;
computo metrico estimativo;
aggiornamento delle prime indicazioni per la redazione dei Piani di sicurezza;
quadro economico.
Se a base di gara d’appalto:
- In luogo del disciplinare (lett. g) un capitolato speciale d’appalto, uno schema di
contratto e il Piano di sicurezza e coordinamento. Inoltre l’indicazione dei tempi e
delle modalità di controllo del progetto esecutivo da parte del Responsabile di
Procedimento.
14
Il progetto esecutivo
Costituisce il momento di “ingegnerizzazione” del progetto. E’ composto dall'insieme di
relazioni, calcoli, elaborati grafici e capitolati, tali da descrivere compiutamente l’opera
da realizzare. La descrizione dei lavori deve essere a un livello di dettaglio tale da
consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e
prezzo. A integrazione del progetto esecutivo è inoltre sempre previsto un piano di
manutenzione dell'opera e delle sue parti che preveda le modalità operative al fine di
preservare nel tempo la qualità e il valore della costruzione.
L’esecutivo è anche il livello di definizione sulla base del quale devono essere consegnati
i lavori all’impresa indipendentemente dalla procedura di affidamento prescelta e
costituisce il progetto a base di gara per appalti del primo tipo.
PROGETTO ESECUTIVO
definisce:
in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere
sviluppato a un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento
architettonico, strutturale e impiantistico sia identificabile in forma, tipologia,
qualità, dimensione e prezzo.
documenti:
a) relazione generale;
b) relazioni specialistiche;
c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di
ripristino ambientale;
d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti;
e) piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;
f) piano di sicurezza e coordinamento;
g) computo metrico estimativo e quadro economico;
h) cronoprogramma;
i) elenco dei prezzi unitari ed eventuale analisi;
j) quadro dell’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse
categorie di cui si compone l’opera o il lavoro;
k) schema di contratto e capitolato speciale d’appalto;
l) piano particellare d’esproprio.
A base di gara negli appalti di primo tipo.
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Il nuovo Regolamento introduce una più puntuale regolamentazione della verifica del
progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque,
accreditate. La verifica accerta la completezza della progettazione, l'appaltabilità della
soluzione progettuale prescelta, la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e
di contenzioso.
La verifica, che deve essere effettuata su tutti i livelli di definizione dei progetti, accerta:
a) la completezza della progettazione;
b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;
c) l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;
d) i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo;
e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;
f) la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini previsti;
g) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;
h) l’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;
i) la manutenibilità delle opere, ove richiesto.
I soggetti abilitati ad effettuare la verifica e i requisiti richiesti dipendono dall’importo
dei lavori previsti dal progetto. La verifica su progetti per importi superiori ai 20 milioni
di euro è riservata a specifici organismi di controllo appositamente accreditati. Per
importi inferiori a tale soglia la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle
stazioni appaltanti, oppure anche liberi professionisti, società di professionisti e società di
ingegneria certificate ISO 9001, mentre per importi inferiori a un milione di euro, questi
ultimi soggetti sono dispensati da questa certificazione.
La procedura di verifica si conclude con la validazione del progetto che viene posto a
base di gara da parte del Responsabile di Procedimento e che costituisce l’atto formale
che riporta gli esiti delle verifiche effettuate.
2.e – I documenti a complemento del progetto esecutivo
Fra i documenti che sono parte integrante del progetto esecutivo ne vengono descritti in
seguito alcuni che più di altri servono a descrive compiutamente l’opera e a indicare le
modalità per realizzarla:
• I capitolati d’appalto (generale e speciale);
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• L’elenco prezzi e l’analisi prezzi;
• Il computo metrico (computo metrico estimativo);
• Il piano della sicurezza;
• Il piano di manutenzione.
I capitolati d'appalto
I capitolati vengono distinti in "generali" e "speciali"16. La differenza sostanziale tra i due
è che mentre i primi hanno portata generale e si applicano indistintamente a un
determinato genere di contratto, i secondi riguardano specificamente le condizioni
tecniche e amministrative che si riferiscono allo specifico intervento.
L’attuale capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici è stato approvato con dm
145/00 e costituisce il riferimento per tutte le amministrazioni che vogliono realizzare
opere pubbliche. Il capitolato generale fissa le condizioni e le clausole contrattuali per
l'esecuzione delle opere e regolamenta i rapporti che si instaurano tra amministrazione
appaltante e appaltatore17.
Nella pratica il capitolato generale non costituisce un
documento da allegare al contratto, ma si considera come facente parte del contratto se
espressamente richiamato con apposite clausole.
Il capitolato speciale è parte integrante dei documenti di progetto e pertanto la redazione
compete al progettista che definisce quantità e qualità delle opere che devono essere
realizzate, con particolare attenzione alle caratteristiche dei materiali impiegati e alle
modalità di esecuzione dei lavori.
A seconda del tipo di descrizione utilizzato e dell'approccio teorico sotteso, si
distinguono differenti tipi di capitolato speciale:
• CAPITOLATO SPECIALE PRESTAZIONALE
Questo tipo di capitolato segue un’impostazione derivante dalla “teoria delle prestazioni”
che ha cominciato a diffondersi in Italia dalla fine degli anni ’60 arrivando ad assumere
rilevanza istituzionale nel 1976 in occasione della ricostituzione della commissione
16
Rd 827 del 23 maggio 1924 "Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità
generale dello Stato".
17 Definisce le condizioni che devono prevedersi in un contratto d'appalto quali: i diritti e i doveri delle due
parti, le modalità di consegna e di avanzamento dei lavori, le modalità di pagamento, i comportamenti in
caso di liti e controversie, l’indicazione riguardante eventuali varianti, tempi di ultimazione dei lavori e
penali.
17
edilizia dell’Uni che adottò l’impostazione esigenziale-prestazionale nella definizione
della nuova normativa tecnica riferita all’edilizia18.
Un capitolato prestazionale si limita a fissare le specifiche di prestazione (descrizioni
operative sul comportamento in opera) che i componenti del sistema tecnologico devono
fornire per rispondere ai requisiti espressi. Secondo questa impostazione, materiali,
elementi tecnici e unità tecnologiche sono valutati non per la loro maggiore o minore
coincidenza con un'ipotetica soluzione ottimale, ma in funzione della loro capacità a
fornire prestazioni adeguate alle esigenze dell'utenza.
La legge adotta pienamente l’approccio esigenziale-prestazionale e tutte le fasi del
processo, dalla programmazione alla gestione dell’opera, sono informate a questi criteri.
Tuttavia la legge prevede un solo caso in cui il capitolato prestazionale può essere parte
integrante del progetto, e cioè quando il progetto preliminare viene messo a base di una
gara come accade per la concessione e l’appalto concorso. In questi casi infatti le
successive progettazioni sono affidate all’impresa e il capitolato prestazionale, unito al
progetto preliminare, serve come indirizzo per la redazione dei successivi progetti
esplicitando le prestazioni che è necessario ottenere.
• CAPITOLATO SPECIALE DESCRITTIVO-OGGETTUALE
In questo capitolato i materiali e le tecniche esecutive sono individuati univocamente e
dettagliatamente per tipo, caratteristiche, dimensione e modalità esecutive senza che
venga demandata all'impresa alcuna scelta se non della marca dei prodotti da utilizzare.
Questo tipo di capitolato trova applicazione soprattutto nella fase di progettazione
esecutiva in cui risulta determinante l’individuazione puntuale degli elementi del
progetto.
Secondo la legge quadro questo capitolato si compone di due parti: l’una contenente la
descrizione delle lavorazioni e l’altra la specificazione delle prescrizioni tecniche;
a) nella prima parte vi sono tutti gli elementi necessari per una completa definizione
tecnica ed economica dell’oggetto dell'appalto;
18
Vedi: M. Costantini, A. Norsa, Prospettive di politica tecnica in edilizia. Produzione e qualità, F.
Angeli, Milano, 1985.
18
b) nella seconda parte si trovano le modalità di esecuzione e le norme di misurazione
di ogni lavorazione, i requisiti di accettazione di materiali e componenti, nonché,
ove necessario, l'ordine da tenersi nello svolgimento di specifiche lavorazioni.
Un capitolato esclusivamente oggettuale trova poi indispensabile applicazione anche in
interventi di recupero e di restauro conservativo di edifici d'interesse storico.
L’elenco prezzi e l’analisi dei prezzi
L’elenco prezzi è il documento di riferimento per la definizione e quantificazione
economica di qualsiasi intervento. In esso sono compiutamente descritte tutte le opere da
compiersi per la realizzazione del progetto e i relativi prezzi unitari. Si accompagna in
genere all’analisi prezzi che ne giustifica i prezzi unitari.
Nell’analisi dei prezzi ogni categoria del precedente elenco viene analizzata e scomposta
nei prezzi unitari che la compongono. Questo documento si compone di due parti: la
prima è un elenco dei costi elementari previsti nel progetto (es: operaio specializzato,
mattone pieno, cemento, ecc.), la seconda è invece la vera e propria analisi, in cui ogni
categoria di opere si scompone nelle voci elementari di:
-
manodopera;
-
materiali;
-
noli e trasporti;
-
oneri per la sicurezza;
-
spese generali;
-
utile d’impresa.
Questo documento permette un controllo diretto sui prezzi unitari previsti e se redatto
correttamente, consente di evitare in sede di gara d’appalto offerte in aumento o forti
anomalie nei ribassi.
Il computo metrico e il computo metrico estimativo
Il “computo metrico” è il documento che definisce con esattezza le quantità per ciascuna
categoria di materiali e di opere indicandone la somma delle parti e la misurazione
complessiva. Ogni categoria ha la sua unità di misura e un proprio criterio di misurazione
che viene specificato nel capitolato speciale di riferimento. Così per esempio i muri, a
19
seconda del loro spessore, potranno essere misurati al metro quadro oppure al metro
cubo. L’ordine di elencazione delle categorie segue in genere l’ordine di costruzione
dell’edificio, cominciando dalle prime opere come gli scavi e la movimentazione del
terreno e finendo alle opere di finitura dell’edificio.
Il “computo metrico estimativo” è invece un elaborato riassuntivo che funge da
preventivo particolareggiato del costo dell’opera. In esso sono indicate in sunto le voci
per ciascuna categoria di opere19, la loro quantificazione complessiva, il loro prezzo
unitario desunto dall’elenco prezzi e il costo complessivo.
In genere per opere di
modesta entità si utilizza unicamente questo elaborato descrivendo maggiormente gli
articoli.
Il piano della sicurezza
La progettazione della sicurezza all’interno dei cantieri ha acquistato negli ultimi anni
un’importanza sempre maggiore, divenendo parte integrante del contratto d’appalto.
Compito del progettista della sicurezza definito “coordinatore per la progettazione” è di
redigere il piano di sicurezza e coordinamento e di predisporre il fascicolo dell’opera. Da
distinguersi dal “coordinatore per l’esecuzione” che invece interviene solo nella fase
costruttiva dell’opera.
Il piano di sicurezza è lo strumento con il quale viene predisposto il necessario
coordinamento delle lavorazioni all’interno del cantiere, specie quando sono presenti più
imprese, al fine di poter prevenire gli infortuni e tutelare la salute dei lavoratori. Deve
contenere inoltre l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi e le procedure atte
a garantire il rispetto delle norme di sicurezza.
I piani contengono le prescrizioni operative atte a garantire il rispetto delle norme per la
prevenzione degli infortuni, la tutela della salute dei lavoratori e tutte le informazioni
relative alla gestione del cantiere. Deve inoltre essere effettuata una stima dei costi per
dare attuazione alle prescrizioni contenute nel piano. I costi della sicurezza devono
essere quantificati in fase di gara in quanto non sono oggetto di ribasso.
Il “fascicolo dell’opera” è invece il documento che deve essere redatto al fine di
assicurare l’attività di manutenzione dell’opera in condizioni di sicurezza. Deve quindi
19
La descrizione completa delle categorie di opere (articoli) si trova nell’elenco prezzi.
20
contenere le informazioni necessarie alla prevenzione e protezione dai rischi per i
lavoratori nelle varie fasi di attività manutentiva dell’opera.
Piano di manutenzione
Il piano di manutenzione è il documento complementare al progetto esecutivo che
prevede, pianifica e programma l’attività di manutenzione dell’intervento al fine di
mantenerne nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valore
economico.
Il piano di manutenzione assume contenuto differenziato in relazione all'importanza e
alla specificità dell'intervento, ed è costituito dai seguenti documenti operativi:
a) il manuale d'uso;
b) il manuale di manutenzione;
c) il programma di manutenzione.
Il manuale d'uso si riferisce all'uso delle parti più importanti del bene e in particolare
degli impianti tecnologici.
Il manuale contiene l’insieme delle informazioni atte a
permettere all’utente di conoscere le modalità d’uso del bene, eseguire piccole operazioni
di manutenzione e riconoscere tempestivamente fenomeni di deterioramento anomalo al
fine di sollecitare interventi specialistici.
Il manuale di manutenzione si riferisce alla manutenzione delle parti più importanti del
bene e in particolare degli impianti tecnologici. Esso fornisce, in relazione alle diverse
unità tecnologiche, alle caratteristiche dei materiali o dei componenti interessati, le
indicazioni necessarie per la corretta manutenzione nonché per il ricorso ai centri di
assistenza o di servizio.
Il programma di manutenzione prevede invece un sistema di controlli e di interventi da
eseguire, a cadenze temporalmente o altrimenti prefissate, al fine di una corretta gestione
del bene e delle sue parti nel corso degli anni.
Esso si articola secondo tre
sottoprogrammi:
a) il sottoprogramma delle prestazioni, che prende in considerazione, per classe di
requisito, le prestazioni fornite dal bene e dalle sue parti nel corso del suo ciclo di
vita;
b) il sottoprogramma dei controlli, che definisce il programma delle verifiche e dei
controlli al fine di rilevare il livello prestazionale (qualitativo e quantitativo) nei
21
successivi momenti della vita del bene, individuando la dinamica della caduta delle
prestazioni aventi come estremi il valore di collaudo e quello minimo di norma;
c) il sottoprogramma degli interventi di manutenzione, che riporta in ordine temporale
i differenti interventi di manutenzione, al fine di fornire le informazioni per una
corretta conservazione del bene.
2.f - La qualificazione delle imprese
Come si è detto in precedenza, la pubblica amministrazione con il contratto d'appalto non
acquista un prodotto finito, ma la capacità dell'impresa di realizzarlo20. E' quindi molto
importante, più che in altri settori, verificare a priori l’esistenza dei necessari requisiti di
natura tecnica, economica e finanziaria tali da garantire l’effettiva capacità delle imprese
di realizzare le opere pubbliche per le quali si propongono come esecutori.
La legge Merloni rivoluziona completamente il sistema di qualificazione delle imprese
rispetto al passato, e abolisce il sistema tradizionale di garanzia fondato fin dagli anni ’60
sull’Albo nazionale dei costruttori (Anc) che nel corso degli anni aveva dimostrato
sempre maggiore inaffidabilità e inadeguatezza soprattutto a confronto con i sistemi di
qualificazione in uso negli altri Paesi dell’Unione Europea.
Nel 200021 fu quindi abrogata la legge che regolamentava la tenuta dell’Anc22 ed è
entrato in vigore un sistema unico di qualificazione obbligatorio per tutte le imprese che
vogliono partecipare a un appalto pubblico il cui importo sia superiore ai 150 mila euro.
La nuova procedura di qualificazione si allinea con le disposizioni comunitarie e
introduce l’attestazione di qualità che viene rilasciata da organismi di diritto privato
(Soa)23 specificamente accreditati dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici.
L' attestazione di qualità viene rilasciata verificando il possesso da parte dell’impresa
oltre che della certificazione di qualità conforme alle norme Iso 9000, anche di requisiti
20
L'impresa aggiudicataria dei lavori contrae una "obbligazione di risultato" nei confronti della pubblica
amministrazione. Essa infatti, assumendo l'incarico, s'impegna a conseguire il risultato pattuito: l’opera
realizzata (diversamente da quanto avviene nella "obbligazione di mezzi" in cui il contraente s'impegna
esclusivamente a garantire una prestazione secondo diligenza e regola dell’arte).
21 Decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 “Regolamento per l'istituzione di un
sistema di qualificazione unico dei soggetti esecutori di lavori pubblici”, ora abrogato e sostituito dal
Codice dei contratti con il suo regolamento.
22 Legge 57/62 “Istituzione dell’Albo nazionale dei costruttori”.
23 Società organismi di attestazione. Con questa riforma si è passati da un meccanismo interamente
pubblico che attestava e gestiva il sistema di qualità ad un sistema misto in cui l’attestazione viene
demandata ad organismi privati rimanendo pubblica la funzione di controllo e vigilanza.
22
di ordine generale e di ordine speciale24. L’attestazione ha validità di cinque anni e
costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei
requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici.
Le imprese sono qualificate dalla legge in due principali categorie:
− opere generali (OG);
− opere specializzate (OS);
e classificate, nell'ambito delle categorie a loro attribuite, secondo determinate soglie
d’importo25. La qualificazione in una categoria consente all’impresa di partecipare alle
gare e di eseguire i lavori nei limiti dell’importo dei lavori della propria classifica
incrementata di un quinto26.
Per tutti i lavori che comportano una spesa inferiore ai 150 mila euro, il meccanismo di
garanzia sull’affidabilità delle imprese non scompare e le stazioni appaltanti devono
comunque verificare il possesso dei requisiti generali e di alcuni requisiti speciali di
ordine tecnico-organizzativo:
c) importo complessivo dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni non inferiore
all’importo del contratto da stipulare;
d) costo complessivo sostenuto per il personale dipendente non inferiore al 15 per cento
dell’importo dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni;
e) adeguata attrezzatura tecnica.
2.g - I sistemi di realizzazione delle opere pubbliche
La legislazione nazionale ha configurato un quadro normativo in materia che, con alcuni
margini di discrezionalità, fissa vincoli precisi e procedure obbligate.
I sistemi di cui dispone la pubblica amministrazione per realizzare un’opera pubblica
possono essere di tre tipi:
-
lavori in economia;
-
contratto d’appalto;
-
contratto di concessione.
24
I requisiti di ordine generale servono a dimostrare che l’impresa sia sana e in regola con la legge, mentre
quelli di ordine speciale ne dimostrano la consistenza finanziaria e la capacità tecnica.
25 Vi sono dieci differenti livelli di importo da 258.000 euro a > 15.494.000 euro (cosiddetto: “illimitato”).
23
La legge specifica poi che i sistemi ordinari per realizzare un’opera sono l’appalto e la
concessione; tuttavia vengono previsti alcuni casi, secondo l’ammontare dell’importo e
secondo le caratteristiche dell’opera, in cui è possibile ricorrere anche ai lavori in
economia.
Lavori in economia
I lavori in economia possono essere di due tipi: in amministrazione diretta, in cui la
pubblica amministrazione provvede direttamente (tramite una sua struttura tecnica interna
o tramite consulenti esterni) alla progettazione dell'intervento, all'approvvigionamento
dei materiali e all'esecuzione dei lavori. In questa forma non c'è la presenza dell'impresa
e la pubblica amministrazione gestisce i lavori autonomamente e a proprio rischio.
La seconda forma è quella per cottimi fiduciari in cui ritorna la figura dell'impresa che
viene scelta sulla base di un rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione.
La legge stabilisce l’importo massimo di 200 mila euro fino al quale è ammesso il ricorso
a questa procedura. Per l’amministrazione diretta l’importo si riduce ulteriormente a
50.000 euro. Gli interventi per i quali si può ricorrere ai lavori in economia sono limitati
a questi casi: lavori di manutenzione e riparazioni, opere atte a garantire la sicurezza,
completamenti di lavori in seguito a risoluzione di contratto e interventi strumentali alla
definizione dei progetti, lavori d’urgenza o somma urgenza.
Il contratto d’appalto
E’ il sistema di realizzazione di opere pubbliche sicuramente più utilizzato. L’attuale
decreto 163/2006 all’art. 53 prevede che l’oggetto del contratto d’appalto possa essere:
a) la sola esecuzione (appalto del primo tipo) – art. 53 co.2 lett. a);
oppure la progettazione insieme all’esecuzione dei lavori (appalto del secondo tipo)
distinti in due differenti modalità procedurali, aventi come oggetto del contratto:
b) la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto
definitivo predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. b);
26
Per esempio l’impresa Rossi classificata VII (fino a 30 miliardi) nella categoria OG1 (costruzione di
edifici civili e industriali) potrà partecipare a gare per opere rientranti nella categoria per la quale ha
ottenuto la classificazione ma solo per importi a base d’asta inferiori a 36 miliardi.
24
c) la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori, previa acquisizione del progetto
definitivo in sede di offerta, sulla base del progetto preliminare predisposto
dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. c).
Gli appalti del secondo tipo ossia di progettazione e costruzione, detti anche appalti
integrati (in cui la prestazione di progettazione è integrata all’esecuzione) previsti ora
dalla nuova normativa, sostituiscono sia dal punto di vista terminologico che di contenuti
i due precedenti tipi di appalto conosciuti come appalto integrato e appalto concorso. In
realtà la formula del concorso nell’assegnamento di un contratto d’appalto sopravvive e
l’appalto di progettazione e costruzione lett. c) può definirsi a tutti gli effetti un “appalto
concorso” in cui però rispetto al passato dove l’offerta consisteva in un progetto
esecutivo, ora l’offerta è invece di un progetto definitivo, rendendo così meno onerosa la
partecipazione delle imprese che vi concorrono.
Le nuove norme prevedono tuttavia una limitazione all’impiego di questo tipo di appalti
misti nel caso l’importo delle opere sia sotto la soglia comunitaria27. E’ infatti possibile
ricorrervi solo nel caso di lavori di speciale complessità, di progetti integrali, di lavori di
manutenzione, restauro e scavi archeologici.
Per importi soprasoglia non è invece prevista alcuna limitazione relativa alla tipologia di
lavori.
Concessione di lavori pubblici
E’ il secondo principale sistema di realizzazione di opere pubbliche e alternativo
all’appalto. La concessione si fonda sul principio della “delega” a un’impresa
(concessionario) di poteri e funzioni che sono proprie della pubblica amministrazione
(concedente). L’impresa assume così il ruolo di stazione appaltante e le competenze che
le sono proprie: individuazione dei finanziamenti, acquisizione dei terreni (anche
mediante piani di esproprio), progettazione e direzione lavori. La concessione si
caratterizza per l’impiego di capitale privato in misura maggioritaria rispetto a quello
stanziato dalla pubblica amministrazione.
27
La soglia dei contratti pubblici di rilevanza comunitaria viene aggiornata periodicamente dall’Unione
Europea, attualmente è di 5.278.000 euro per gli appalti e le concessioni di lavori.
25
L’istituto della concessione entra nell’ordinamento italiano nel 192928, ma già nel rd
2248/1865 erano previste concessioni relativamente al comparto delle ferrovie. Nel corso
degli anni la concessione ha avuto un’intensa applicazione assumendo differenti forme
come quelle di concessione di committenza e concessione di sola costruzione29,
divenendo spesso un comodo strumento per scavalcare vincoli procedurali e assecondare
interessi particolari.
Le normative comunitarie che da sempre hanno osteggiato questo istituto, escludendolo
nelle prime direttive e regolamentandolo nelle ultime, ne hanno equiparato la forma
giuridica a quella dell’appalto, considerandolo cioè a tutti gli effetti come un contratto,
anche se di differente oggetto.
La legge, nel recepire l’orientamento comunitario, definisce quindi la concessione di
lavori pubblici come un contratto avente per oggetto: la progettazione definitiva, la
progettazione esecutiva, l’esecuzione dei lavori e la loro gestione funzionale ed
economica.
Pertanto la controprestazione del concessionario deve sempre prevedere anche la gestione
dell’opera (per un tempo normalmente di trent’anni) e, in alcuni casi, questo dirittodovere deve essere accompagnato da un prezzo.
Attualmente, sulla base delle ultime disposizioni legislative, il contratto di concessione
può essere sottoscritto al termine di una procedura che può essere:
-
di iniziativa pubblica;
-
di iniziativa privata (project financing).
Nel primo caso si ricorre quando la pubblica amministrazione ha chiari gli obbiettivi da
perseguire, l’opera da realizzare, le modalità con le quali realizzarla e la fattibilità
dell’intera operazione, nel secondo caso invece si ricorre quando si vuole lasciare ai
privati anche gran parte dell’attività programmatoria.
28
Legge 1137/1929, abrogata dal regolamento generale (dpr 554/1999).
Le prime forme di concessione non prevedevano necessariamente la gestione dell’opera. Nella
concessione di committenza, la pubblica amministrazione delegava completamente potestà e funzioni di
stazione appaltante a un’impresa che agiva così con compiti di progettazione, espropriazione, appalto,
direzione , sorveglianza e contabilizzazione dei lavori. Nelle concessioni di sola costruzione a questi
compiti si aggiungeva anche quello di realizzare l’opera. Evidentemente la controprestazione a favore dei
concessionari consisteva unicamente in un prezzo pagato dalla pubblica amministrazione.
29
26
Dal punto di vista procedurale le differenze sono le seguenti:
1. Nel caso di una procedura di iniziativa pubblica l’attività programmatoria è
interamente svolta dalla pubblica amministrazione. A base della gara per l’affidamento
della concessione l’amministrazione predispone almeno un progetto preliminare30
accompagnato da un capitolato prestazionale, dalle necessarie indagini geologiche,
geotecniche e sismiche e da un piano economico-finanziario. Quanto cioè necessario
per fornire tutti gli elementi per la formulazione dell’offerta. Le concessioni sono
affidate con la procedura aperta o ristretta e con il criterio selettivo dell’offerta
economicamente più vantaggiosa. Nella concessione il concessionario diviene quindi
stazione appaltante avendo l’obbligo di appaltare a terzi una certa percentuale di lavori
definita dall’amministrazione concedente (non inferiore al 30% del valore globale dei
lavori).
2. Quando invece è il privato a proporre alla pubblica amministrazione la realizzazione
di un’opera di interesse pubblico, offrendosi quindi di svolgere a proprie spese il
progetto preliminare con le necessarie analisi economico e finanziarie, si parla di
project financing (finanza di progetto). In questo caso il promotore è quindi un privato
e la pubblica amministrazione, in quanto parte interessata e responsabile della
realizzazione dell’opera pubblica, deve comunque individuarlo con una procedura a
evidenza pubblica tra diversi soggetti. La procedura che porta dall’individuazione del
promotore privato alla selezione del concessionario può essere differente a discrezione
della pubblica amministrazione e secondo le necessità e le specificità dell’intervento.
Il Codice dei contratti prevede un iniziale bando di gara per la scelta del promotore
mettendo a base di gara uno studio di fattibilità. Gli aspiranti promotori presentano in
sede di offerta il progetto preliminare corredato da tutti i documenti eguali a quelli per
la concessione di iniziativa pubblica. A questo punto la pubblica amministrazione può
scegliere se affidare la concessione direttamente al promotore oppure se bandire una
nuova gara sulla base del progetto preliminare presentato.
Il Codice ha inoltre ampliato la sfera d’azione dei privati prevedendo la possibilità di
presentare di loro iniziativa proposte di lavori da realizzare in concessione anche se
non presenti nella programmazione triennale dell’amministrazione pubblica. La
27
proposta deve contenere un progetto preliminare una bozza di convenzione e il piano
economico finanziario oltre alla specificazione delle caratteristiche del servizio e della
gestione.
2.h - Le procedure di scelta del contraente
Le procedure di selezione utilizzate per l’affidamento di un contratto d’appalto sono
diverse e sulla base di una terminologia che trova origine nella normativa europea, si
possono distinguere in:
-
procedure aperte, in cui la partecipazione alla gara di appalto è "aperta" a tutte le
imprese interessate e che naturalmente possiedano i requisiti di legge. (Sono le
procedure che in Italia coincidevano con l’ “asta pubblica” o “pubblico incanto”);
-
procedure ristrette, in cui ogni impresa può chiedere di partecipare ma che solo le
imprese invitate dalla pubblica amministrazione, possono presentare un’offerta.
(Corrispondevano alla “licitazione privata”);
-
procedure negoziate, in cui l'amministrazione aggiudicatrice consulta le imprese di
propria scelta e negozia con una o più di esse i termini del contratto.
(Corrispondevano alla “trattativa privata”);
-
dialogo competitivo, si applica in caso di appalti particolarmente complessi in cui la
pubblica amministrazione avvia un dialogo con i candidati ammessi al fine di arrivare
a definire gli obiettivi, i mezzi tecnici e l’impostazione giuridica e finanziaria degli
interventi da realizzare.
La scelta della procedura di affidamento dei lavori ha polarizzato molto spesso
l'attenzione degli operatori. Un'attenta valutazione del tipo di opera da realizzare, delle
competenze tecniche disponibili per la progettazione e delle risorse finanziarie per la sua
esecuzione, definisce già chiaramente il tipo di procedura da adottare. La legge indica
che le procedure da adottare in via ordinaria sono principalmente due:
-
procedura aperta;
-
procedura ristretta.
30
La legge prevede tuttavia la possibilità, ove si renda necessario, di avere un progetto definitivo o anche
esecutivo a base di gara; in questi casi l’oggetto del contratto sarà il completamento della progettazione o la
sola esecuzione, oltre naturalmente la gestione dell’opera.
28
Il ricorso alla procedura negoziata e al dialogo competitivo sono invece limitati a casi
particolari specificamente previsti dalla legge..
Procedura aperta (ex pubblico incanto)
Questa procedura consiste in una gara cui sono ammessi indistintamente tutti coloro che
possiedono i necessari requisiti di legge per parteciparvi31. Il procedimento è molto
semplice: alla pubblicazione del bando segue direttamente la presentazione delle offerte
da parte delle imprese, corredate dalla documentazione necessaria indicata nel bando
attestante il possesso dei requisiti. In seduta pubblica vengono così aperte le buste e vince
il concorrente che ha presentato l'offerta più bassa o più conveniente32.
Procedura ristretta (ex licitazione privata)
Secondo questa procedura sono invitate a presentare un'offerta solamente alcune tra le
imprese scelte dall'amministrazione appaltante e ritenute idonee per l'intervento da
realizzare.
Tuttavia la legge italiana riforma in maniera incisiva questa procedura rendendola nei
contenuti equivalente a una procedura aperta. Viene infatti ridotto drasticamente il
margine di discrezionalità da parte delle amministrazioni, prevedendo che tutte le
imprese che lo richiedono abbiano diritto di partecipare alla gara.
Tuttavia il Codice prevede che, quando lo richieda la difficoltà o la complessità
dell’opera e per lavori d’importo superiore ai 40 milioni di euro, la stazione appaltante
può indicare nel bando un numero minimo di candidati ed eventualmente uno massimo
(forcella) da invitare a presentare le offerte, definendo i criteri di selezione. Ritorna così
la procedura “licitativa” anche se riservata a particolari condizioni.
L’iter procedurale rimane in ogni caso invariato: a) viene pubblicizzato il bando di gara;
b) le imprese presentano una richiesta d'invito a partecipare alla gara; c)
l'amministrazione invita le imprese a formulare un'offerta; d) le imprese presentano la
loro offerta; e) l'amministrazione procede all'aggiudicazione dei lavori.
31
Vedi il paragrafo sulla qualificazione dell’appaltatore.
La legge prevede la presentazione di offerte non solo di prezzo ma anche del tipo “economicamente più
vantaggioso” (vedi paragrafo 2.i).
32
29
Questa è la procedura preferibilmente da utilizzarsi nei casi nei casi di appalto del
secondo tipo e in tutti quei casi in cui il criterio di aggiudicazione sia l’”offerta
economicamente più vantaggiosa”.
La legge introduce inoltre la cosiddetta “procedura ristretta semplificata” applicabile a
lavori di importo inferiore a un milione di euro. Secondo tale procedura le
amministrazioni appaltanti possono formare degli elenchi annuali per diverse categorie di
opere a cui vengono iscritte tutte le imprese che lo richiedono. L’ordine di iscrizione
all’elenco è oggetto di sorteggio e in caso di appalto vengono chiamate a presentare le
loro offerte le prime 20 imprese iscritte. Per i successivi appalti nell’arco dell’anno si
procede sempre rispettando l’ordine di iscrizione.
Procedura negoziata (ex trattativa privata)
E’ una procedura che la legge considera del tutto eccezionale e applicabile in particolari
casi e per alcune fasce di importo dei lavori.
Consiste nella negoziazione diretta
dell'amministrazione con una o più imprese ritenute idonee. Il margine di discrezionalità
da parte dell’ente appaltante è evidentemente elevato ed è per questo che la legge ne
prevede l’utilizzazione, con o senza pubblicazione preventiva di un bando secondo lo
specifico caso, solamente per:
a) lavori per i quali siano andate deserte altre procedure aperte, ristrette e di dialogo
competitivo, o quando le offerte pervenute siano irregolari o inammissibili;
b) lavori a scopo di ricerca o sperimentazione;
c) lavori di particolare natura tecnica o artistica;
d) lavori di estrema urgenza a seguito di eventi imprevedibili.
Anche in questo caso, dove la negoziazione preveda la pubblicazione di un bando, la
stazione appaltante può indicare il numero minimo e massimo dei soggetti da invitare a
presentare le offerte.
Per l’affidamento dei lavori in economia e in particolare per la formula dei cottimi
fiduciari la legge prevede unicamente il ricorso alla procedura negoziata.
Dialogo competitivo
30
E’ una nuova procedura introdotta dal dlgs 163/2006 a cui le pubbliche amministrazioni
possono ricorrere solo in casi particolarmente complessi in cui risulta cioè necessario un
confronto preliminare con gli operatori dell’offerta per definire i termini e le
caratteristiche dell’intervento.
La legge prescrive che il ricorso a tale procedura possa avvenire solo quando ricorra un
oggettivo stato di necessità in cui cioè la pubblica amministrazione non è in grado di
definire da sola:
-
i suoi obiettivi, e cioè non è in grado di identificare e quantificare le proprie esigenze
o non possiede gli strumenti per un’analisi sullo stato di fatto e di diritto di un
intervento;
-
i mezzi tecnici, e cioè i mezzi strumentali necessari al soddisfacimento delle proprie
esigenze, le caratteristiche funzionali, tecniche e gestionali necessarie;
-
l’impostazione giuridica e finanziaria del progetto, anche dal punto di vista
contrattuale.
A seguito della pubblicazione di un bando di gara in cui vengono indicati i requisiti di
ammissione al dialogo competitivo ed eventualmente il numero minimo e massimo delle
imprese da invitare, i soggetti selezionati presentano uno studio di fattibilità su cui le
amministrazione avviano il “dialogo” richiedendo cioè soluzioni migliorative e
discutendo tutti gli aspetti dell’appalto anche articolando il dialogo in più fasi
successive..
Sulla base delle soluzioni prescelte l’amministrazione inserisce l’intervento nel
programma triennale e chiede ai soggetti selezionati di presentare le offerte finali
corredate dal progetto preliminare e da un capitolato prestazionale che verranno valutate
con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’aggiudicatario del dialogo provvederà quindi alla redazione dei progetti definitivo ed
esecutivo e all’esecuzione dell’opera.
2.h - I criteri di aggiudicazione
Il contratto d'appalto per la natura del suo oggetto, cioè un'opera da realizzarsi in un
tempo futuro rispetto all'atto della stipulazione del contratto stesso, pone in primo piano
il problema dell'affidabilità dell'impresa aggiudicataria dei lavori.
31
Assume quindi grande importanza in fase di gara la valutazione della migliore offerta. In
questi ultimi anni vi è stato da parte di diversi enti pubblici o di diritto pubblico un
ricorso esasperato alla gara al massimo ribasso, apparentemente più conveniente ma in
realtà fonte di fenomeni patologici sia nei costi, nella sicurezza, che nella qualità dei
prodotti realizzati.
Offerte anomale33 accolte dalle amministrazioni hanno spesso
prodotto un aspro contenzioso e un aggravamento dei rapporti e dell'uso della forza
lavoro, centro di costo fondamentale per recuperare ribassi altrimenti destinati al
fallimento.
Proprio per evitare questi inconvenienti, la legge 584 del 1977 ha introdotto fra i criteri di
aggiudicazione quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa "determinata in base
a una pluralità di elementi variabili secondo l'appalto, attinenti al prezzo, al termine di
esecuzione, al costo di utilizzazione, al rendimento e al valore tecnico dell'opera".
Si possono quindi distinguere i criteri di scelta della migliore offerta in:
-
criterio del prezzo più basso;
-
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Attualmente con le ultime modifiche apportate dal dlgs 163/2006 in tutte le procedure
aperte o ristrette si può adottare liberamente uno dei due criteri a seconda del tipo di
opera e degli obiettivi dell’amministrazione, per il solo dialogo competitivo è invece
obbligatorio il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Criterio del prezzo più basso
Tale modalità di scelta si basa sulla valutazione del ribasso presentato dagli offerenti
rispetto a un importo a base di gara determinato dalla stazione appaltante.
I modi con cui possono essere richieste le offerte di prezzo da parte della stazione
appaltante si distinguono secondo la contabilità dei lavori34.
33
Per "offerta anomala" s'intende quell’offerta di prezzo che risulta essere anormalmente bassa rispetto alla
media delle altre offerte presentate. Le soglie di anomalia sono specificate dalla legge.
34 I termini ”a misura” e “a corpo” indicano come è composta la perizia posta a base di gara: “a misura”
significa che per ciascuna categoria di opere previste ne viene indicata in maniera analitica la quantità, “a
corpo” quando invece le categorie descritte raggruppano più voci indicanti subsistemi tecnologici o gruppi
di lavorazioni integrate. In genere i contratti più diffusi sono quelli misti in cui sono presenti sia voci “a
corpo” sia “a misura”, tuttavia il terzo correttivo del Codice dei contratti prescrive che i contratti devono
essere stipulati a corpo, tranne alcune eccezioni.
32
• per contratti da stipulare a misura, mediante ribasso sull’elenco prezzi o mediante
“offerta a prezzi unitari”;
• per contratti da stipulare a corpo, mediante ribasso sull’importo a base di gara o
mediante “offerta a prezzi unitari”;
• per contratti misti a corpo e a misura, mediante “offerta a prezzi unitari”.
L’”offerta a prezzi unitari” costituisce il criterio più diffuso di determinazione del
maggior ribasso.
Secondo tale criterio l’ente appaltante mette a disposizione dei
candidati il computo metrico estimativo senza l’indicazione corrispondente ai prezzi
unitari. I concorrenti completano quindi la colonna dei prezzi unitari con le loro offerte
di prezzo per categoria di lavori. L’offerta più bassa sarà quella determinata dalla somma
dei prodotti tra le quantità previste e i prezzi unitari offerti.
Nel “ribasso sull’elenco prezzi” invece la procedura è leggermente differente in quanto i
prezzi unitari vengono già indicati dalla stazione appaltante. Su tali prezzi i concorrenti
presentano un ribasso.
Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
E’ il criterio preferibilmente da adottare per le procedure in cui le offerte sono anche di
progetto oltre che di prezzo (per es. appalti di progettazione ed esecuzione, concessioni).
Quando si ricorre a questo criterio occorre indicare nel bando di gara gli elementi che
sono oggetto di valutazione e che per esempio possono essere:
• il prezzo;
• la qualità;
• i tempi di esecuzione;
• il pregio tecnico;
• le caratteristiche estetiche e funzionali;
• le caratteristiche ambientali e di contenimento dei consumi energetici;
• il costo di utilizzazione e di manutenzione;
Il numero e tipo di elementi di valutazione viene stabilito dalla stazione appaltante
secondo il tipo di intervento e di procedura.
33
La valutazione avviene da parte di commissioni giudicatrici appositamente costituite che
procedono in due distinti momenti alla valutazione delle offerte: nella prima fase si
effettua la valutazione più propriamente discrezionale applicando dei punteggi (“pesi”)
alle singole offerte tecniche secondo criteri di valutazione prestabiliti; in un secondo
momento, in seduta pubblica, si procede all’apertura delle buste contenenti l’offerta di
prezzo.
L’”offerta economicamente più vantaggiosa” verrà quindi determinata dalla
somma dei ribassi virtuali derivanti dall’offerta tecnica e dal ribasso di prezzo
sull’importo a base di gara.
2.l - Le procedure speciali: l’appalto al “contraente generale”
Questa forma di appalto introdotta nell’ordinamento italiano dalla legge 443/2001, la
cosiddetta “legge obiettivo”35, corrisponde all’appalto del terzo tipo come previsto
dall’ordinamento comunitario. L’individuazione del contraente generale costituisce così
una procedura speciale, in deroga alle norme ordinarie sugli appalti, perseguibile solo per
la realizzazione delle grandi opere di interesse nazionale e ritenute strategiche.
Il contraente generale è una figura derivante dall’esperienza internazionale e in
particolare da quella anglosassone. Il main contractor36, applicato soprattutto nel settore
dell’impiantistica, si è sviluppato nella realizzazione di opere complesse offrendo una
serie di servizi collaterali prima e dopo la fase esecutiva che possono comprendere
l’assistenza al committente nella programmazione con relative analisi della fattibilità
dell’intervento dal punto di vista tecnico e finanziario, la progettazione ai vari gradi di
definizione, la direzione lavori, l’organizzazione del cantiere, fino a servizi di
manutenzione e gestione dopo la realizzazione dell’opera. Nell’esperienza internazionale
il main contractor è cioè un’impresa che offre un prodotto “chiavi in mano” al
committente secondo quella logica molto pragmatica del procurement (lett.
approvvigionamento, acquisto) tipica del mondo anglosassone, in cui le opere di
ingegneria o di architettura si “acquistano” insieme al pacchetto di lavori e servizi
necessarie a realizzarle. Il main contracting rappresenta così un sistema alternativo
rispetto a quelli di orientamento manageriale come il construction management e il
35
Per semplicità si fa riferimento alla “legge obiettivo” anche se occorre ricordare che la legge 443/2001
deve essere letta unitamente al suo decreto di attuazione il dlgs 190/2002. Oggi entrambe le leggi fanno
parte del Codice dei contratti pubblici dlgs 163/2006).
36 Dizione più appropriata della traduzione letterale “general contractor”.
34
project management in cui il “chiavi in mano” è invece offerto da “agenzie” che, pur non
occupandosi direttamente della fase costruttiva, ne assicurano il compimento nel rispetto
di tempi, costi e qualità.
Il contraente generale secondo l’attuale ordinamento italiano è quel soggetto “qualificato
per specifici connotati di capacità organizzativa e tecnico-realizzativa, per l'assunzione
dell'onere relativo all'anticipazione temporale del finanziamento necessario alla
realizzazione dell'opera in tutto o in parte con mezzi finanziari privati, per la libertà di
forme nella realizzazione dell'opera, per la natura prevalente di obbligazione di risultato
complessivo del rapporto che lega detta figura al soggetto aggiudicatore e per
l'assunzione del relativo rischio”
Il contraente generale pur richiamando il modello anglosassone è in realtà una figura
nuova, con altre caratteristiche e altri compiti. Il carattere multidisciplinare e la capacità
tecnica e organizzativa insieme all’obbligo di risultato a cui è soggetto, sono sicuramente
gli aspetti più vicini al modello anglosassone; ma rispetto al main contactor il suo campo
di attività è più ridotto. Non svolge alcuna attività di consulenza nella programmazione
dell’opera, e anche la progettazione gli compete solo in parte, in quanto il progetto
preliminare e (in alcuni casi) il definitivo, rimangono di competenza della pubblica
amministrazione. Vengono invece richiesti i mezzi finanziari per il finanziamento
anticipato dell’opera che sarà restituito dalla stazione appaltante in tutto o in parte a
lavori ultimati. Cosa questa del tutto originale e motivata dallo spirito della “legge
obiettivo” di realizzare nel più breve tempo possibile le opere, anche in assenza di
copertura finanziaria, attraverso il differimento nel tempo del pagamento.
Ulteriore differenza è l’esclusione di qualsiasi attività di gestione post costruzione e
questo per non sovrapporsi con la concessione di costruzione e gestione che viene
prevista dalla legge come la seconda procedura per realizzare le grandi opere e
preferibilmente nell’ambito di operazioni in project financing.
Il campo di attività del contraente generale è pur sempre molto ampio. Può infatti essere
incaricato di svolgere attività proprie della stazione appaltante come per esempio gli
espropri, la progettazione esecutiva e in alcuni casi definitiva, la direzione lavori, il
prefinanziamento dell’opera, e infine la sua esecuzione.
35
Riguardo all’esecuzione la legge prevede che il contraente generale possa provvedere
direttamente oppure affidare a terzi i relativi lavori in tutto o in parte. Il contraente
generale assume così funzioni di stazione appaltante (in un ruolo simile al concessionario
di opere pubbliche) individuando autonomanente gli appaltatori, che possono poi a loro
volta eventualmente subappaltare.
Subappaltatore
Appaltatore
Subappaltatore
Subappaltatore
Pubblica
Amministraz.
Contraente Generale
Appaltatore
Appaltatore
Appaltatore
Per quanto riguarda la procedura di scelta del contraente generale a base di gara la
pubblica amministrazione può porre un progetto preliminare o un definitivo, e si ricorre a
una procedura ristretta o un appalto di progettazione ed esecuzione del 2° tipo (ex appalto
concorso) attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il contraente generale, a seconda del tipo di procedura scelta, si troverà sempre a svolgere
un’attività progettuale significativa, che potrà essere una progettazione definitiva e una
esecutiva oppure solo una esecutiva nel caso in cui a base di gara l’ente aggiudicatore
abbia predisposto un progetto definitivo.
36
3. L’AFFIDAMENTO DI SERVIZI
Per l’acquisizione dei progetti e per lo svolgimento di altre attività accessorie alla
progettazione o alla direzione lavori, quando già non comprese nell’oggetto dell’appalto
di lavori, la legge prevede il ricorso in via prioritaria agli uffici tecnici delle stazioni
appaltanti o di altre amministrazioni pubbliche, e in seconda battuta a37:
liberi professionisti singoli o associati;
società di professionisti;
società di ingegneria;
consorzi stabili tra i soggetti elencati.
La disciplina per l’affidamento degli incarichi si differenzia in base alla soglia
comunitaria dell’importo della prestazione che viene aggiornata periodicamentei38.
3.a - L’affidamento degli incarichi
La legge dedica molto spazio alle norme sulla redazione dei progetti e sugli affidamenti
degli incarichi di progettazione la cui procedura di affidamento viene ripartita secondo
due fasce d’importo39:
− per gli incarichi il cui onorario stimato sia di importo inferiore a 100 mila euro si
ricorre a una procedura negoziata con almeno cinque concorrenti, previa
adeguata pubblicità dell’esigenza di acquisire la prestazione professionale;
− per gli incarichi di progettazione il cui onorario sia superiore ai 100 mila euro, si
ricorre a procedure aperte, ristrette o negoziate (quando compatibili).
In definitiva queste nuove norme nazionali sanciscono la fine del rapporto fiduciario tra
committente e professionista e tendono a superarlo con meccanismi che dovrebbero
consentire una valutazione oggettiva delle capacità dei professionisti. Queste norme
aprono un profondo divario con gli ordinamenti delle libere professioni. La nuova
normativa è orientata a favorire la concorrenza anche per quanto riguarda i servizi di
37
In caso di carenza di organico, difficoltà di rispettare i tempi, interventi di speciale complessità o
rilevanza architettonica, per progetti integrali in cui sia necessario l’apporto di una pluralità di competenze.
38 Attualmente la soglia è di 211 mila euro per tutti i generi di servizi (e forniture) presso qualsiasi
amministrazione, ad eccezione delle amministrazioni statali per cui la soglia scende a 137 mila euro.
39 In realtà le norme riguardano tutti i generi di servizi: progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva,
direzione lavori, supporto tecnico amministrativo al responsabile di procedimento, attività accessorie alla
progettazione e alla direzione lavori.
37
natura intellettuale e questo evidentemente è contrario all'impostazione liberale delle
professioni, che proprio per salvaguardare il concetto di fiduciarietà ed evitare la
concorrenza, si erano dotate (con una legge dello Stato) di tariffari minimi40. Oggi con il
decreto sulle liberalizzazioni i tariffari minimi di ingegneri e architetti non sono più
validi né per il settore privato né pubblico.
L’azione dell’Unione Europea nel regolamentare gli appalti pubblici ha interessato anche
il settore dei servizi che nel 1992 è stato oggetto di una specifica direttiva: la 92/50/Cee
ultimamente modificata e integrata nella direttiva 2004/18/Ce41.
La direttiva applicabile agli appalti soprasoglia li distingue in 27 categorie. Una di queste
riguarda i servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, nonché all'urbanistica e
all'architettura del paesaggio42.
Il progetto di architettura viene quindi equiparato a un prodotto e l’attività del progettista
a un servizio alla pari di altre attività di natura completamente diversa. La direttiva tratta
senza distinzione i servizi commerciali e le prestazioni a carattere prevalentemente
intellettuale come quelle svolte dall’architetto, facendo venir meno le caratteristiche che
contraddistinguono il libero professionista rispetto alle altre figure professionali.
3.b - I concorsi di progettazione
Nel caso di lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale,
storico-artistico e conservativo nonché tecnologico, la legge prevede il ricorso in via
prioritaria al concorso di idee o di progettazione per l’acquisizione del progetto.
La legge individua così due tipologie concorsuali che si differenziano per l’obiettivo da
conseguire:
• il concorso di idee, in cui l’obiettivo è acquisire un’idea di progetto o una soluzione di
particolari problemi senza poi necessariamente procedere ad un’ulteriore definizione
(e quindi alla realizzazione);
40
Legge 143/49 “Tariffa professionale per ingegneri e architetti” recentemente integrata dal dm 4/04/2001
relativamente agli incarichi pubblici, impongono dei limiti di compenso per prestazione al disotto dei quali
il professionista non può andare.
41 Cfr. nota 8.
42 Nell'allegato II della direttiva 2004/18/Ce vengono compresi nella categoria n. 12: "Servizi attinenti
all'architettura e all'ingegneria, anche integrata; servizi attinenti all'urbanistica ed alla paesaggistica; servizi
affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi".
38
• il concorso di progettazione, dove la pubblica amministrazione mira ad ottenere un
progetto che sarà poi ulteriormente definito e realizzato.
Per come è definito il concorso di idee è quindi lo strumento da utilizzare quando la
pubblica amministrazione non ha un’idea chiara su uno specifico problema e pertanto ha
bisogno di confrontare diverse proposte di soluzione. Gli elaborati progettuali devono
avere un livello di definizione inferiore a quello richiesto per un progetto preliminare ed è
evidente come tale strumento assomigli a una sorta di gara per acquisire una consulenza
professionale.
Più articolata risulta invece la disciplina sui concorsi di progettazione che prevede diversi
passaggi per la selezione del progetto vincitore. La procedura concorsuale può svolgersi
in uno o in due gradi. Nel caso di concorso ad un grado gli elaborati devono avere un
livello di definizione pari a quelli richiesti per un progetto preliminare e il vincitore,
quando previsto dal bando, potrà approfondire i successivi livelli di progettazione previo
incarico da assegnarsi con procedura negoziata.
Nel caso di concorso in due gradi si possono avere due distinte modalità di selezione:
primo grado: progetto con definizione inferiore al preliminare;
secondo grado: progetto preliminare.
Oppure:
primo grado: progetto preliminare;
secondo grado: progetto definitivo.
39
4. LE PRINCIPALI FIGURE DEL PROCESSO
4.a - Il responsabile del procedimento
E’ la figura cardine del nuovo sistema introdotto dalla legge quadro e su di esso si
accentra l’intera responsabilità dell’opera.
Nella fase di programmazione per ogni intervento da comprendersi nell’elenco annuale
viene nominato un responsabile del procedimento, scelto tra i funzionari tecnici
nell’ambito dell’organico dell’amministrazione, con il compito di seguire l’opera in tutto
il processo di realizzazione e di garantirne il compimento.
Il responsabile del procedimento assume una molteplicità di funzioni e compiti da cui
discendono rilevanti responsabilità sia di ordine amministrativo sia di ordine disciplinare.
Tra le principali attribuzioni quella di controllare e garantire il rispetto dei tempi e dei
costi preventivati, redigere il documento preliminare alla progettazione, verificare il
progetto preliminare e quindi la fattibilità tecnica ed economica dell’intervento e
convalidare il progetto esecutivo, proporre il sistema di affidamento dei lavori,
sovrintendere e coordinare l’attività del direttore dei lavori.
Il responsabile di procedimento assume inoltre il ruolo di “responsabile dei lavori” e
pertanto funzione di garante per quanto attiene la sicurezza e la salute dei lavoratori; in
sostanza è il soggetto che istruisce e avvia tutte le procedure previste dalla legislazione
specifica sulla sicurezza.
4.b - Il progettista
La legge prevede che l’attività di progettazione sia in via prioritaria svolta dagli uffici
tecnici delle amministrazioni pubbliche. In seconda istanza, al presentarsi di specifiche
condizioni come la carenza di organico, la difficoltà di rispettare i tempi, lavori di
speciale complessità e altre previste dalla legge, è possibile affidare l’incarico di
progettazione all’esterno.
I soggetti esterni possono essere liberi professionisti, società di professionisti (nuova
forma di organizzazione professionale introdotta dalla legge), società di ingegneria e
raggruppamenti temporanei dei soggetti sopra elencati.
40
La legge prevede che tutti i livelli di definizione del progetto possano essere affidati
all’esterno dell’amministrazione, ma obbliga solo i soggetti deputati alla redazione del
progetto esecutivo alla stipula di un’assicurazione a copertura degli oneri che il
progettista deve pagare in caso di difetti della progettazione che impongano una maggiore
spesa per l’amministrazione.
4.c - Il direttore dei lavori
Per ciascun intervento, prima della gara per la scelta dell’impresa costruttrice, la stazione
appaltante istituisce un ufficio direzione lavori con il compito di coordinare, dirigere e
controllare dal punto di vista tecnico, contabile e amministrativo l’esecuzione dell’opera.
Il direttore dei lavori43 si configura come un delegato tecnico della committenza in
quanto garantisce la corretta esecuzione dell’opera conformemente al contratto
sottoscritto tra stazione appaltante e impresa. In nessun caso il direttore dei lavori può
infatti ordinare o consentire variazioni nell’esecuzione rispetto a quanto previsto nel
contratto e quindi nel progetto, senza la specifica autorizzazione del responsabile del
procedimento a cui il direttore dei lavori risponde in merito al suo operato.
In funzione della tipologia di opere e della dimensione dell’intervento, i compiti del
direttore dei lavori possono essere molto gravosi e impegnativi; per questo motivo la
legge prevede un ufficio di direzione lavori al quale possono afferire uno o più assistenti
del direttore dei lavori con le funzioni di direttore operativo e ispettore di cantiere.
Tra i principali compiti dell’ufficio vi è l’accettazione dei materiali, sia dal punto di vista
della qualità e della quantità, sia da quello della conformità alle norme tecniche. Il
direttore dei lavori deve inoltre controllare la regolarità degli adempimenti dell’impresa
nei confronti dei propri dipendenti e verificare l’aggiornamento del piano di
manutenzione.
Il direttore dei lavori può inoltre svolgere anche la funzione di
coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione.
Un ulteriore compito dell’ufficio di direzione lavori è tenere la contabilità lavori. I
documenti amministrativi e contabili che devono essere continuamente aggiornati per
tutta la durata dell’esecuzione dell’opera servono a documentare il progredire della
costruzione negli aspetti tecnici ed economici.
43
Da non confondere con il direttore tecnico di cantiere che rappresenta l’impresa costruttrice i cui
compiti sono principalmente rivolti all’organizzazione del lavoro in cantiere.
41
I documenti che devono essere prodotti sono:
il giornale dei lavori, che è una sorta di “diario di bordo” in cui vengono annotati
quotidianamente l’andamento dei lavori, il personale impiegato, le condizioni
metereologiche e ogni avvenimento ritenuto interessante per il cantiere;
i libretti di misura dei lavori e delle provviste, servono a documentare l’effettiva
quantità di lavorazioni e di provviste effettuate o fornite dall’impresa;
le liste settimanali, riportano per ciascuna lavorazione il numero delle giornate di
operai, di noli e di mezzi d’opera;
il registro di contabilità, rappresenta il documento contabile più importante in cui
sono riportate le annotazioni dei libretti di misura e delle liste settimanali. Il registro
viene firmato sia dal responsabile del procedimento che dall’appaltatore, il quale può
però
presentare
successivamente
delle
risolte
riserve
sulle
tramite
quantificazioni
accordo
bonario
descritte
o
che
giudizio
saranno
arbitrale.
Sulla base del registro vengono calcolati gli Stati di Avanzamento Lavori (SAL) che
rappresentano gli acconti dovuti all’impresa nei termini e nei modi specificati nel
capitolato speciale. Per ogni SAL viene emesso un certificato di pagamento da parte
del responsabile del procedimento e che viene annotato sul registro.
4.d - Il collaudatore
Prima di procedere alla liquidazione del conto finale e a svincolare le garanzie cauzionali
o fideiussorie dell’appaltatore, l’amministrazione appaltante nomina un collaudatore con
il compito di verificare attraverso accertamenti, saggi e riscontri, la corretta esecuzione
dell’opera sia dal punto di vista tecnico sia amministrativo-contabile. In sostanza il suo
compito è verificare sia l’operato dell’impresa sia quello del direttore dei lavori il quale
risulta responsabile nei confronti dell’amministrazione nel caso avesse prescritto delle
modifiche all’opera o le avesse lasciate eseguire senza specifica autorizzazione del
responsabile di procedimento.
Il principale requisito del collaudatore o dei membri della commissione di collaudo,
quando prevista, è la completa estraneità con i lavori oggetto del collaudo; non devono
cioè aver avuto alcun ruolo nell’appalto. Il collaudatore svolge pertanto il ruolo di terzo
imparziale tra direzione dei lavori e appaltatore e proprio per questo ha anche il compito
di esaminare le eventuali riserve presentate dall’impresa nel corso dei lavori.
42
In alcuni casi previsti dalla legge il collaudo deve essere svolto anche in corso d’opera.
Questo accade nel caso di opere di particolare complessità, oppure quando alcune opere
non sarebbero più ispezionabili a fine lavori come le fondazioni o le murature al grezzo,
nei lavori sui beni culturali, negli interventi in concessione, nell’appalto integrato con
elevata componente tecnologica o ancora quando la direzione lavori è affidata a soggetti
esterni all’amministrazione.
Il collaudatore comunica al responsabile di procedimento ogni difetto e difformità
riscontrata e, a conclusione delle operazioni d’ispezione e verifica, emette il certificato di
collaudo provvisorio che costituisce l’atto che sancisce formalmente e a tutti gli effetti la
fine dei lavori.
43

Dispensa lavori pubblici - Stefano Civitarese Matteucci

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