disabili - Provincia di Cuneo

4.2 Gli alunni disabili
Premessa
A partire dal dettato costituzionale (artt. 3, 34 e 38) la legislazione italiana ha
progressivamente affermato con forza l’esigenza di garantire effettivamente una scuola aperta a
tutti e negli anni ha migliorato e rafforzato la normativa alla base del diritto allo studio e
dell’educazione e istruzione ordinaria anche per gli alunni disabili.
Le recenti Linee Guida sull’integrazione scolastica degli alunni con disabilità, approvate e
diffuse dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca il 4 agosto 2009, offrono a
questo proposito una preziosa ricostruzione dello scenario politico e normativo di riferimento
ripercorrendo sinteticamente le tappe del “modello italiano” che, anche al di fuori dei confini
nazionali, viene riconosciuto come esperienza avanzata e di successo.
In questa sede ci si limita a richiamare schematicamente alcuni dei passaggi legislativi più
significativi in materia, focalizzando l’attenzione sulle più recenti decisioni e indicazioni che il
legislatore ha voluto fornire al sistema delle autonomie scolastiche e sulle complessità e criticità
che, pur in un quadro complessivamente soddisfacente, continuano purtroppo a caratterizzare il
difficile percorso di una piena integrazione.
Sempre per favorire una lettura dei dati relativi al sistema scolastico cuneese in uno
scenario analitico più ampio e completo, si forniscono inoltre alcuni elementi di inquadramento del
fenomeno a livello nazionale e regionale, con attenzione particolare da un lato alla significativa e
costante crescita del numero degli alunni disabili inseriti nelle scuole italiane e, dall’altro, alla
presenza degli insegnanti di sostegno, tematica che inevitabilmente costituisce il principale
elemento di discussione e dibattito in relazione alla effettiva e concreta possibilità da parte degli
istituti di inserire e integrare efficacemente gli alunni con disabilità fisiche, psichiche e sensoriali.
Norma
Costituzione
Principali contenuti
della Diritto
all’istruzione
e
all’educazione;
principi
dell’integrazione
Repubblica Italiana (artt. scolastica; società e scuola inclusiva
3-34-38)
Legge 118/1971
Superamento del modello delle scuole speciali (classi differenziali) e
istruzione dell’obbligo nella scuola ordinaria
Legge 557/1977
Viene
definitivamente
sancito
il
diritto
dei
ragazzi
disabili
all’educazione e all’istruzione mediante il diretto inserimento nella
scuola ordinaria: introduzione di strumenti e risorse per l’effettiva
integrazione
nella
scuola
ordinaria;
istituzione
dell’insegnante
specializzato e piani educativi dedicati
Legge 270/1982
Estensione delle norma sul sostegno anche alla scuola materna
Legge 104/1992
Legge Quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle
persone con disabilità
DPR 24 febbraio 1994
Compiti delle ASL in materia di alunni disabili
Legge 449/1997
Stabilisce il rapporto tra numero docenti di sostegno e alunni iscritti
(uno ogni 138)
Finanziaria 2003 (Legge Misure più restrittive per il rilascio della attestazione di handicap
289/2002)
DPCM 185/2006
Approvazione di nuove modalità di certificazione: per l’accertamento
delle condizioni di disabilità vengono utilizzati i parametri definiti
dall’Organizzazione Mondiale della Sanità
Finanziaria 2007 (Legge Modifica il parametro “astratto” della L. 449/97 (1/138): organici
296/2006)
stabiliti in base ad effettive necessità rilevate attraverso collaborazione
tra Regione, Uffici scolastici, ASL, Istituzioni scolastiche.
Finanziaria 2008 (Legge Ulteriore modifica agli organici: tetto massimo di un docente di
444/2007)
sostegno ogni 4 classi e rapporto medio nazionale di un docente ogni
due alunni disabili
Decreti Legge n. 112, 137, “Manovra finanziaria” sulla scuola: misure contro la precarietà degli
154 del 2008
insegnanti specializzati; tetto all’espansione dei posti per docenti di
sostegno con collegamento al numero di alunni e classi e non alla
sola produzione di certificazioni
Legge 18/2009
Ratifica della Convenzione ONU per i diritti delle persone con
disabilità
Per ragioni di brevità non si è ritenuto di aggiungere all’elenco le molte leggi di “riforma”
della scuola emanate negli ultimi due decenni, né le principali norme di riferimento sull’autonomia
delle Istituzioni scolastiche, ma si rileva che in tutte queste norme, principi e disposizioni principali
sulla scuola inclusiva e l’integrazione degli alunni in condizioni di svantaggio ed handicap sono
riprese e confermate.
Per le stesse ragioni non è possibile richiamare qui le norme che negli ultimi decenni, fino
all’approvazione della Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità ed alla Legge di
ratifica n. 18/2009, hanno progressivamente rivisto, anche sul piano culturale e dell’approccio
complessivo al tema, il significato di disabilità, collegandolo sempre più fortemente con ambiente e
contesto sociale in cui la persona vive e che hanno ovviamente avuto sulla specifica normativa
dell’integrazione scolastica effetti determinanti.
Le Linee Guida sull’integrazione scolastica degli alunni disabili si muovono nell’ambito della
legislazione primaria e secondaria schematicamente richiamata ed hanno il duplice obiettivo di
fornire agli operatori scolastici una visione organica della materia che possa meglio orientarne i
comportamenti in piena coerenza con i principi dell’integrazione ed innalzare così il livello
qualitativo degli interventi formativi ed educativi sugli alunni. I principi alla base della piena
integrazione nella scuola ordinaria e le norme che li hanno nel tempo ripresi e, sulla carta,
rafforzati, vengono ribaditi con forza nel quadro di un’analisi della piena corrispondenza a tali
norme e principi delle politiche e delle concrete pratiche fin qui realizzate. Il tentativo alla base del
documento è dunque quello di focalizzare l’attenzione di tutti i soggetti a vario titolo coinvolti sugli
aspetti culturali, pedagogici, giuridici, ma anche più concreti e operativi, del lungo percorso di
integrazione e inclusione che ha caratterizzato e, in una certa misura, qualificato, la scuola italiana
negli ultimi decenni. Di seguito alcuni degli elementi più significativi rilevabili nelle direttive del
Ministero:
-
forte richiamo al diritto all’integrazione, fondato su una interpretazione della
Costituzione e dei documenti internazionali (Convenzione ONU per i diritti delle
persone con disabilità) e necessità di un rinnovato, forte, concorde e fattivo
intervento di tutte le istituzioni interessate per dare concreta attuazione a tali principi;
-
condizione di handicap come risultante di una interazione tra situazione di disabilità,
contesto sociale, elementi di facilitazione o di ostacolo messi in atto nell’ambiente
scolastico e di vita dell’alunno disabile;
-
preferenza accordata ai nuovi sistemi di classificazione della disabilità, basati
sull’ICF (International Classification of Functioning) in grado di meglio cogliere il
profilo dinamico e sociale dell’handicap;
-
consapevolezza che un vero processo di integrazione non può limitarsi alla sola
esperienza scolastica, nel tempo e nei luoghi;
-
esigenza che il POF (piano dell’offerta formativa) sia esplicitamente orientato
all’inclusione e ne dia testimonianza concreta nelle scelte di fondo dell’istituto;
-
ruolo propulsivo del dirigente scolastico, effettiva funzione di leadership educativa, di
orientamento e guida pedagogica;
-
condivisione delle responsabilità tra tutti gli insegnanti del gruppo docente, in merito
all’integrazione dei disabili che è problema della classe (anzi, della scuola) e non
solo del docente di sostegno;
-
preferenza per le didattiche attive e cooperative (più volte viene citato il cooperative
learning), come capaci di valorizzare diversità e intelligenze dei disabili;
-
esplicito divieto di pratiche segregatrici o separatrici, come pure dell’impropria
utilizzazione delle figure di sostegno per altre finalità1.
Non è possibile, in questa sede, soffermarsi a lungo su ciascuno dei punti citati, ma è parso
utile richiamare tali passaggi quali elementi di riflessione utili a contestualizzare meglio il quadro
analitico della presenza degli alunni disabili nella scuola cuneese e che viene descritto di seguito.
Per completare la descrizione di scenario si aggiungono di seguito alcuni dati e considerazioni
sulla crescita del numero di alunni disabili iscritti nelle scuole statali e su quello che viene
considerato lo strumento principale, ed insieme il parametro più significativo, almeno a livello
quantitativo, per una effettiva integrazione degli alunni disabili nella scuola ordinaria: la disponibilità
di insegnanti di sostegno.
Nell’anno scolastico 2009-10 gli alunni disabili inseriti nelle scuole statali di ogni ordine e
grado hanno superato le 181mila unità, con un incremento di oltre 5mila unità rispetto all’anno
precedente. L’aumento del numero di alunni disabili è una costante del nostro sistema che porrà
presto nuovi problemi di razionalizzazione e verifica. Nel 1995-96, con una popolazione scolastica
complessiva superiore a quella attuale, gli alunni con disabilità inseriti nelle scuole statali erano
circa 108.000 unità.
In quindici anni sono aumentati di quasi il 70% e negli ultimi cinque anni del 12,3%, mentre
nello stesso periodo la popolazione scolastica, passando da 7.714.557 a 7.804.711, aumentava
solo dell’1,2%.
Tuttavia accanto a questi numeri, si rilevano, a seconda dell’area geografica, enormi
differenze, sia nel numero di alunni disabili iscritti, sia in quello relativo ai docenti specializzati, e
tali scostamenti sembrano permanere nonostante le normative che si sono susseguite, in parte già
evidenziate, abbiano stabilito alcuni punti fermi validi su tutto il territorio nazionale e tra questi, in
particolare, gli accertamenti collegiali da parte delle aziende sanitarie con indicazione precisa delle
patologie e della loro gravità, sulla base delle classificazioni internazionali dell’OMS.
I docenti di sostegno, che 15 anni fa erano circa 35mila, sono diventati ora più di 90mila
con un incremento superiore al 150%. Allora vi era un docente di sostegno ogni tre alunni disabili;
1
A proposito delle Linee Guida sull’integrazione dei disabili – Loretta Lega (www.tuttoscuola.it)
oggi c’è un docente ogni due. Ma anche in questo caso, e in misura ancora più “sorprendente”, le
differenze tra il numero di posti per docenti tra un’area e l’altra del paese, sono particolarmente
rilevanti.
La legge finanziaria 2008 era intervenuta per regolare questa particolare fase, prevedendo,
tra l’altro, che venissero assegnati docenti di sostegno in quantità equa, cioè rapportata al numero
degli alunni disabili secondo un rapporto medio di un docente ogni due disabili inseriti.
Considerata la notevole sperequazione territoriale in atto al momento dell’approvazione
della legge, era stata prevista una graduale compensazione tra le regioni con un numero elevato di
docenti di sostegno rispetto ai disabili inseriti e quelle che si trovano, invece, in posizione
diametralmente opposta, ma l’operazione di perequazione non sembra essere stata efficace e le
differenze tra nord, centro, sud e isole restano molto, troppo, significative.
Altro processo che le leggi finanziarie degli ultimi anni hanno cercato di avviare e che
presenta, nel suo concreto avanzamento, grosse diversità di effettiva applicazione a seconda
dell’area e regione, è quello della stabilizzazione degli insegnanti di sostegno che, come noto,
presentano storicamente percentuali di precarietà molto elevate.
La legge finanziaria 2008, oltre a prevedere una distribuzione più equa delle risorse umane
tra i diversi territori, ha cercato di realizzare una maggiore stabilità del sistema, riducendo il più
possibile le situazioni precarie e provvisorie in deroga, che avevano quasi raggiunto la metà del
numero di docenti di sostegno impiegati. Ha determinato innanzitutto un organico complessivo
nazionale predeterminato e ha disposto che il 70% di quell’organico sia stabile e di diritto,
insomma non precario e non soggetto dunque a cambiare sede ogni anno. Quel 70% di posti di
sostegno, stabili e di diritto, doveva essere conseguito gradualmente entro l’anno 2010-11. Ed è
quanto è puntualmente avvenuto con l’annuale decreto interministeriale sugli organici, ma questa
distribuzione, nonostante il dettato normativo non è avvenuta equamente.
Il tema della disponibilità di un maggior numero di docenti di sostegno in organico è
unanimemente riconosciuto come centrale nel perseguire una effettiva ed efficace integrazione ed
educazione degli alunni disabili, in quanto legata alle forti esigenze di continuità relazionale e
didattica che, nel caso dei ragazzi più svantaggiati, assume una rilevanza ancora maggiore.
Da quanto sopra riportato, se pur in modo sintetico e molto sommariamente, si può
concludere che, se da un lato il progressivo e crescente inserimento degli alunni con disabilità in
tutto il paese conferma il giudizio sostanzialmente positivo di cui gode il nostro sistema scolastico
su questa tematica, dall’altro permangono criticità, e qualche “zona d’ombra”. In relazione ad
alcune delle fasi sostanziali che devono caratterizzare il processo di effettiva integrazione recenti
studi già richiamati sembrano infatti rilevare profonde differenze tra aree geografiche e tra differenti
organismi e istituti, con particolare riferimento a:
-
le modalità e i criteri con cui vengono accertate le condizioni di handicap da
parte delle competenti autorità sanitarie;
-
l’assegnazione di docenti di sostegno da parte delle Istituzioni scolastiche;
-
la disponibilità e presenza di risorse, progetti, azioni, strumenti che rendano
effettivo ed efficace il percorso di integrazione all’interno della specifica scuola.
Solo un’indagine di diversa natura e con obiettivi diversi da quelli del presente rapporto
potrebbe consentire di fornire un’analisi puntuale e utile di questi elementi riferita al territorio
cuneese. In questa sede ci si limita a fornire alcuni dati più rilevanti unitamente a qualche cenno
sulle iniziative che la Provincia ha messo in campo per favorire l’obiettivo della piena integrazione2.
Gli alunni disabili in Provincia di Cuneo
Nelle tabelle e grafici seguenti sono stati raccolti ed elaborati alcuni dati più significativi
sulla presenza degli alunni disabili nella scuola della provincia di Cuneo. Di seguito si anticipano
alcune delle indicazioni che è possibile ricavare dalla lettura e analisi di tali dati.
Nel corso degli ultimi anni gli alunni disabili iscritti al sistema scolastico, in linea con il trend
nazionale, hanno registrato una progressiva crescita, attestandosi, nel 2008-2009, a 1.733 unità,
con un’incidenza del 2,1% sul totale della popolazione scolastica.
Con specifico riferimento alla scuola dell’infanzia, la provincia conta quasi 200 iscritti
disabili. La crescita appare particolarmente elevata nell’ambito territoriale di Saluzzo, mentre si
registra una lieve flessione ad Alba e Mondovì.
Un aumento particolarmente significativo, con riferimento a tutti gli ambiti territoriali,
interessa la scuola primaria, mentre un andamento più irregolare, sebbene comunque
complessivamente in crescita, evidenzia la scuola secondaria di I grado.
Nel corso dell’ultimo biennio si segnala inoltre l’aumento degli iscritti alla scuola secondaria
di II grado, che negli anni precedenti aveva registrato incrementi piuttosto limitati.
Tavola 4.2.1 Allievi disabili iscritti e incidenza % su popolazione scolastica
Anno
2
Allievi disabili
inc. % su pop. scolastica
2004-2005
1441
1,8
2005-2006
1433
1,8
2006-2007
1493
1,9
Larga parte delle informazioni e dei dati riportati nella Premessa del presente capitolo sono tratti dal Dossier 2010 sulla disabilità
nella scuola statale prodotto e pubblicato su www.tuttoscuola.it
2007-2008
1545
1,9
2008-2009
1733
2,1
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Tabella 4.2.2 Allievi disabili iscritti alla scuola dell’infanzia per ambito, serie storica 2004-2009
Alba
Cuneo
Fossano
Mondovì
Saluzzo
Totale
2004-2005
38
42
26
24
16
146
2005-2006
43
40
27
20
12
142
2006-2007
44
41
30
29
21
165
2007-2008
54
46
27
22
29
178
2008-2009
51
61
30
20
37
199
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Grafico 4.2.1
Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola dell’infanzia per ambito, serie storica 2004-2009
250%
200%
150%
100%
50%
0%
2004-2005
Alba
2005-2006
Cuneo
2006-2007
Fossano
2007-2008
Mondovì
Saluzzo
2008-2009
Totale
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Tabella 4.2.3 Allievi disabili iscritti alla scuola primaria per ambito, serie storica 2004-2009
Alba
Cuneo
Fossano
Mondovì
Saluzzo
Totale
2004-2005
173
125
84
66
52
500
2005-2006
174
115
88
65
46
488
2006-2007
172
117
89
60
58
496
2007-2008
193
118
91
82
65
549
2008-2009
202
152
111
88
63
616
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Grafico 4.2.2
Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola primaria per ambito, serie storica 2004-2009
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2004-2005
Alba
2005-2006
Cuneo
2006-2007
Fossano
2007-2008
Mondovì
Saluzzo
2008-2009
Totale
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Tabella 4.2.4
Allievi disabili iscritti alla scuola superiore di I grado per ambito, serie storica 2004-2009
Alba
Cuneo
Fossano
Mondovì
Saluzzo
Totale
2004-2005
173
124
81
66
56
500
2005-2006
174
114
86
65
49
488
2006-2007
172
115
87
60
62
496
2007-2008
158
95
86
72
53
464
2008-2009
188
116
105
76
52
537
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Grafico 4.2.3 Variazione % allievi disabili iscritti alla scuola superiore di I grado per ambito, serie storica 2004-2009
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2004-2005
Alba
2005-2006
Cuneo
2006-2007
Fossano
Mondovì
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
2007-2008
Saluzzo
2008-2009
Totale
Tabella 4.2.5 Allievi disabili iscritti alla scuola superiore di II grado per ambito, serie storica 2004-2009
Alba
Cuneo
Fossano
Mondovì
Saluzzo
Totale
2004-2005
94
70
49
58
24
295
2005-2006
105
66
53
62
29
315
2006-2007
126
57
50
71
32
336
2007-2008
126
78
58
53
39
354
2008-2009
138
91
59
53
40
381
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Grafico 4.2.4 – Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola superiore di II grado per ambito, serie storica 20042009
180%
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2004-2005
Alba
2005-2006
Cuneo
2006-2007
Fossano
2007-2008
Mondovì
Saluzzo
2008-2009
Totale
Fonte: elaborazione su dati Regione Piemonte
Come risponde la Provincia di Cuneo alle esigenze degli alunni disabili
Tra le competenze assegnate dalle norme nazionali e dalla Legge regionale 28/07 alle Province, è
previsto che esse provvedano anche agli interventi per l'integrazione scolastica degli alunni disabili
o con esigenze educative speciali.
A livello di programmazione e indirizzi, il Piano Triennale Regionale, oltre a ribadire tra i principi
chiave quello delle pari opportunità anche per coloro che hanno particolari esigenze educative,
prevede che le Province approvino annualmente piani annuali relativi ad interventi per il trasporto e
l’integrazione scolastica degli alunni disabili o con esigenze educative speciali.
In conformità a tali disposizioni e indirizzi, nel Piano Provinciale per il diritto allo Studio per l’anno
scolastico 2009-2010 la Provincia di Cuneo ha ammesso a finanziamento interventi per
l’integrazione scolastica degli alunni disabili o con esigenze educative speciali prevedendo gli
interventi giù specificati e descritti nell’analisi del contesto normativo (cap. 1)