Report Egitto - United Nations Public Administration Network

Egitto
Manutenzione, innovazione
e riforma amministrativa
Luglio 2004
TESTO PROVVISORIO
The views expressed do not imply the expression of any opinion
whatsoever on the part of the United Nations and of Italian Department
for Public Administration, and Formez
1
Indice
Egitto.
Manutenzione, innovazione e riforma amministrativa
Capitolo I
Assetto istituzionale e riforma amministrativa in Egitto
1. Cenni storici
2. L’assetto istituzionale
Capitolo II
Innovazione e riforma amministrativa
1 Istituzioni e principi della riforma amministrativa
2. Il decentramento e la gestione delle municipalità
3. La gestione delle città
Capitolo III
I progetti attivati
1. Gli interventi in campo economico
Fonti
2
Capitolo I
Assetto istituzionale e riforma amministrativa in
Egitto
1. Cenni storici
L’indipendenza dell’Egitto1, conquistata nel 1922, fu il punto
d’arrivo di una lunga storia di dominazioni straniere. Già nel corso del
XVI secolo i turchi ottomani avevano invaso l’Egitto, trasformandolo in
una provincia del loro impero. Con l’arrivo di Napoleone Bonaparte, il
2 luglio 1798, ebbe inizio una fase nuova nella storia dell’Egitto,
caratterizzata dall’influenza occidentale sul Paese. Il controllo di
Napoleone fu molto breve, infatti nel 1801 Mohamad Ali, un ufficiale
nell’esercito ottomano, leader del contingente albanese, salì al potere
con l’appoggio del popolo egiziano, assumendo il titolo di Khedive
(nella lingua persiana, Signore). Il suo regno, dal 1805 a 1849, fu un
periodo denso di eventi importanti per la storia contemporanea
dell’Egitto. Egli è considerato il padre dell’Egitto moderno, colui che
diede un impulso decisivo alla modernizzazione del Paese.
Nel 1863 salì al potere Khedive Ismail, un membro della dinastia di
Mohamad Ali. Se Mohamad Ali aveva avviato il processo di
modernizzazione, fu Ismail a portarlo a maturazione. Egli aveva infatti
la grande ambizione di condurre l’Egitto allo stesso livello di cultura,
civiltà e sviluppo delle nazioni europee. Durante il suo regno, il 17
novembre 1869, venne inaugurato il canale di Suez. Bisogna tuttavia
1
Questi cenni sono tratti dalle pagine web del sito istituzionale della Presidenza della
Repubblica: <http://www.presidency.gov.eg/html/history.html>, maggio 2003.
3
ricordare che nella seconda metà dell’Ottocento l’Egitto venne a
trovarsi in una situazione finanziaria particolarmente difficile che portò
alla creazione di un organismo internazionale chiamato ad amministrare
il debito pubblico egiziano, la Commissione sul debito pubblico. Anche
mediante questa istituzione, il controllo europeo sul Paese crebbe
notevolmente.
Verso la fine del secolo, il 12 agosto 1882, le truppe britanniche
sbarcarono ad Alessandria, segnando l’inizio di un’occupazione
destinata a durare 74 anni. L’inizio del XX secolo fu testimone del
risveglio della coscienza nazionale che mirava a porre fine
all’occupazione straniera: Mustafa Kamel, Sa’ad Zaghloul, Mustafa El
Nahas e altri, divennero figure preminenti del movimento Wafd, che si
impegnò a fondo nella realizzazione dei due fondamentali obiettivi
nazionali: l’indipendenza e la riforma costituzionale. Il 28 febbraio 1922
la Gran Bretagna dichiarò unilateralmente la conclusione del
Protettorato britannico e l’Egitto fu dichiarato uno stato indipendente;
tuttavia l’influenza inglese sarebbe durata a lungo. A salvaguardia dei
propri interessi venne infatti stipulato un trattato in forza del quale la
Gran Bretagna avrebbe continuato a determinare la politica egiziana in
alcune importanti materie2. I successivi trenta anni di monarchia
rappresentarono un periodo di forte turbolenza nella storia recente
dell’Egitto, ma anche particolarmente fecondo per la democratizzazione
del Paese: il 19 aprile 1923 fu proclamata, per decreto reale, la prima
costituzione dell’Egitto indipendente (entrata in vigore il 30 aprile
successivo); Sa’ad Zaghloul formò il primo governo rappresentativo
dell’Egitto.
La costituzione del 1923 disegnava un Egitto indipendente, libero e
sovrano, governato da una monarchia ereditaria e da un governo
rappresentativo; assicurava inoltre ai cittadini egiziani il godimento di
un certo numero di diritti civili e politici; il potere legislativo era diviso
tra il Re e un Parlamento bicamerale. Dal punto di vista politico, l’intero
periodo che precedette la rivoluzione fu caratterizzato da una continua
2
Si trattava della sicurezza delle comunicazioni imperiali, della difesa dell’Egitto contro
aggressioni o interferenze straniere, della protezione degli interessi stranieri e delle minoranze,
dei rapporti con il Sudan.
4
conflittualità tra la maggioranza politica (in particolare il partito Wafd)
e il Re, che spesso avrebbe portato allo scioglimento del Parlamento3.
La seconda guerra mondiale dimostrò quanto fragile fosse
l’indipendenza egiziana, infatti la Gran Bretagna si ingerì apertamente
di vicende politiche interne per almeno due volte: in un caso per
ottenere le dimissioni del primo ministro Ali Mahir, sospettato di
favorire la Germania, quindi nel 1942 per provocare delle elezioni.
Attraverso alternanti esiti elettorali e momenti di grave crisi politica,
come nel caso dell’assassinio del primo ministro an Nugrashi (del
partito Sa’adis, schierato dalla parte del re e ostile al Wafd), i sentimenti
contrari agli inglesi si consolidarono, giungendo al culmine della
tensione nel gennaio 1952, quando ebbero luogo scontri violenti tra le
truppe britanniche e la polizia egiziana.
Il grande senso di frustrazione politica, economica e sociale condusse
alla formazione del Movimento degli ufficiali liberi (Free Officers
Movement) che fu creato da un gruppo di giovani ufficiali che
ritenevano di essere stati traditi dal proprio governo. Il 23 luglio 1952 il
Movimento degli ufficiali liberi, capeggiato da Gamal Abd El-Nasser,
conquistò il potere con una rivoluzione senza sangue, che permise a re
Farouk di lasciare il Paese, salvando le prerogative regie.
Il 18 giugno 1953 ebbe fine la monarchia, l’Egitto fu dichiarato una
Repubblica e fu nominato come primo presidente Mohamad Naguib;
l’anno dopo gli successe Gamal Abdel Nasser, militare di primo piano
del movimento rivoluzionario. Questi abolì la costituzione del 1923 e
varò una commissione costituzionale incaricata di redigere un testo
provvisorio poi adottato il 10 febbraio 1953. In esso si prevedeva una
forte concentrazione di poteri in capo ai leader della rivoluzione
legalmente riconosciuti nel Consiglio del comando rivoluzionario. Tutti
i partiti politici furono sciolti nel febbraio 1953 e la proclamazione della
Repubblica fu accompagnata dalla nomina del generale Mohammad
3
Sintomatico della gravità del problema fu la vicenda del primo ministro Mustafa anNahhas, successore di Zaghlul, che in qualità di leader del partito di opposizione al re (il Wafd)
fu primo ministro cinque volte tra il 1928 e il 1950 e dovette dimettersi in ogni occasione di
scontro con il re. Cfr.: K. DE FEYTER, Egypt, in «Costitutiones Africae», Bruxelles,
Etablissemants Emile Bruylant, S. A., 1989, p. 10
5
Naguib come leader della rivoluzione; tre mesi dopo questi divenne
primo ministro.
Intanto i diversi progetti politici propugnati dal ministro dell’Interno,
Nasser, fortemente critico sulla possibilità di una forma di governo
parlamentare e liberale, favorita invece da Naguib, determinarono il
graduale tramonto politico di quest’ultimo e l’ascesa del rivale Nasser
che in breve tempo fu primo ministro e poi capo dello Stato (novembre
1954).
Durante la presidenza di Nasser, furono condotti a termine vasti
progetti di sviluppo agricolo e industriale, fra i quali merita di essere
ricordata la costruzione della diga di Aswan. Nel 1954, con
l’evacuazione del canale di Suez da parte delle truppe britanniche (nel
rispetto di un’intesa raggiunta in quell’anno), i Paesi occidentali si
sentirono minacciati dalla perdita di controllo sul canale e sospesero gli
aiuti finanziari, con i quali l’Egitto stava facendo fronte alla
realizzazione dell’importante opera. Nasser irrigidì ulteriormente la sua
posizione dando corpo ai timori occidentali e nazionalizzando il canale.
Questa mossa determinò una reazione internazionale che portò alla
invasione della penisola del Sinai da parte di Israele, Francia e
Inghilterra; solo l’intervento delle Nazioni Unite riuscì ad imporre un
provvisorio silenzio delle armi. Intanto la politica estera egiziana si
muoveva non solo in direzione dei Paesi europei ma anche guardando
all’Unione sovietica, soprattutto alla ricerca di aiuti finanziari.
Il 23 giugno 1956 venne approvata, con referendum nazionale, una
nuova costituzione nella quale l’Egitto veniva definito una Repubblica
democratica e uno Stato arabo, indipendente e sovrano. Ai cittadini
veniva riconosciuto il godimento di importanti diritti civili, ma anche di
diritti economici come quello ad un giusto impiego lavorativo e alla
sicurezza sociale. La costituzione del 1956 optò peraltro per una
pianificazione di Stato dell’economia, anche se la proprietà privata
utilizzata nell’interesse del popolo, venne comunque garantita.
Un’Assemblea nazionale unicamerale costituì il corpo legislativo,
mentre il presidente assunse molte delle prerogative in precedenza
appartenute al re. In un plebiscito tenutosi nel giugno 1956 Nasser fu
eletto presidente per un mandato di sei anni, con un consenso quasi
6
unanime; a seguire, nel 1957, ebbero luogo le prime elezioni per i 350
membri della Assemblea nazionale che, tuttavia, condussero sui seggi
parlamentari soprattutto rappresentanti della proprietà terriera e della
classe media; la classe lavoratrice fu rappresentata in maniera molto
limitata e la circostanza diede luogo a frequenti dispute tra governo e
Parlamento, soprattutto sui temi delle riforme sociali.
L’unificazione del mondo arabo sotto la guida egiziana costituì uno
degli obiettivi più ambiziosi della politica di Nasser: l’Unione socialista
araba fu posta in essere durante gli anni seguenti, ma la sua struttura
complessa venne completata nel 1968. Soltanto in quell’anno l’obiettivo
di elezioni democratiche che coinvolgessero anche i livelli più bassi
venne realizzato. I nuclei concettuali socialisti introdotti nella Carta
vennero elaborati in una nuova costituzione del 25 marzo 1964, nella
quale la posizione dominante del presidente rimase intatta. Un atto del
novembre 1963 aveva già dettato le condizioni per l’appartenenza
all’Assemblea: contadini e lavoratori dovevano costituire la
maggioranza dei 360 seggi, 10 dei quali nominati dal presidente come
rappresentanti dei gruppi minoritari. La politica estera costituì dunque
un catalizzatore dell’attenzione politica del Paese, a scapito delle urgenti
necessità economiche ed amministrative che il Paese continuava a
presentare. Lo scoppio della “guerra dei sei giorni” nel 1967, non favorì
certo l’attenzione sui problemi interni, che anzi con la crisi
presidenziale del 9 giugno 1967 e la successiva morte di Nasser,
avvenuta il 28 settembre 1970, finirono inevitabilmente per acuirsi.
L’ufficio presidenziale fu assunto da Anwar El-Sadat, uno dei primi
esponenti dell’originario Movimento degli ufficiali liberi, già presidente
dell’assemblea del popolo e vice presidente alla morte di Nasser.
Durante i primi mesi della sua presidenza, Sadat agì con abilità per
assicurarsi il più vasto consenso possibile, liberando molti degli
oppositori di Nasser, musulmani e marxisti radicali. Ulteriori passi
verso un regime meno autoritario furono compiuti nella Costituzione del
1971. La posizione del Parlamento fu considerevolmente rafforzata e la
denominazione ufficiale dello Stato divenne quella attuale: Repubblica
araba d’Egitto.
7
Sul fronte dell’unità araba, Sadat volle porsi su una linea di
sostanziale continuità rispetto al suo predecessore: il 1 gennaio 1972
nacque la Federazione delle repubbliche arabe, ma la politica egiziana
sulla questione israeliana vanificò di fatto ogni progetto legato alla
federazione (la proposta unione con la Libia venne rinviata in modo
indefinito). Nel frattempo, condotte altalenanti motivate dalla necessità
di forti supporti alla disastrata economia del Paese, spinsero ora in
direzione del blocco sovietico, ora verso il mondo occidentale.
Negli anni 70 la conflittualità legata al problema israelo-palestinese
continuò ad avere momenti di viva tensione: lo scompaginamento della
linea difensiva israeliana Bar Lev posta a presidio di parti del Sinai
occupate da Israele nel 19674, e la guerra dello Yom Kippur resero
necessari nuovi interventi diplomatici: un primo accordo tra Egitto e
Israele il 18 agosto 1974 (Sinai I) con il quale Israele si ritirò dalle
posizioni sul Canale di Suez e il canale fu riaperto nel 1975, poi un
secondo accordo (Sinai 2), stipulato il 1 settembre 1975, con il quale
ritornavano sotto il controllo egiziano importanti istallazioni petrolifere
(Abu Rodais), vitali per il rilancio economico del Paese.
Sul fronte della politica interna, Sadat percepì attorno a sé il
consenso adeguato per varare la “politica della porta aperta”, presentata
all’Unione socialista araba nell’October paper: si trattò di un
programma di progressiva liberalizzazione dell’economia, proteso ad
attrarre nuovi investimenti stranieri attraverso unioni commerciali o
richieste di finanziamenti. Sadat affrontò anche il nodo del partito unico,
proponendo una riforma dell’Unione socialista araba, volta a ottenere
almeno un maggior livello di rappresentatività delle diverse tendenze
all’interno del partito. A questi timidi tentativi di pluralismo, corrispose
comunque una legislazione di controllo per la sicurezza politica del
Paese fortemente penetrante, esemplificata dalla legge n. 40 del 2 luglio
1977, che vietava la costituzione di partiti su base religiosa e, nel
contempo, prescriveva che i programmi dei partiti non potessero essere
in contrasto con i superiori principi della legge islamica.
4
<http://www.jajz-ed.org.il/100/italy/concepts/sd3.html>, maggio 2003.
8
Nel luglio 1978 Sadat sciolse l’Unione socialista araba e la sostituì
con il Partito democratico nazionale, il proprio partito di provenienza.
L’opposizione di sinistra all’interno della precedente Unione socialista
araba divenne il maggior partito di opposizione, il Partito socialista
laburista. Sul fronte della pace, Sadat diede un impulso decisivo:
intraprese un’azione che avrebbe condotto all’avvio dei negoziati di
Camp David, negli Stati Uniti, tra il presidente Sadat e il primo ministro
israeliano Menachim. Il risultato fu un accordo su due punti essenziali:
uno schema di mediazione per la pace in Medio Oriente e una bozza per
un trattato di pace tra Egitto e Israele. Questo processo portò
all’isolamento dell’Egitto nell’ambito del mondo arabo, e ad una presa
di distanze da parte del mondo palestinese. Il trattato di pace, che venne
finalmente firmato a Washington, il 26 marzo 1979, significò un
radicale mutamento nella politica estera del Paese, anche perché
l’accettazione di Israele come partecipante ai negoziati, frantumò l’unità
araba; in cambio l’Egitto ottenne un maggior favore agli occhi del
mondo occidentale. Sul fronte interno, Sadat nel 1980 assunse nelle sue
mani anche la carica di primo ministro, avendo però formato un
gabinetto interno di sei deputati primi ministri. Il 22 maggio 1980 un
referendum popolare approvò importanti emendamenti al testo
costituzionale del 1971: venne abrogato il divieto di rielezione per più
di una volta per il presidente, fu sancita la fine dello status
costituzionale dell’Unione socialista araba, fu affermato che la
giurisprudenza islamica costituiva la principale fonte di legge egiziana.
A fronte di questi cambiamenti indirizzati verso politiche economiche
più liberali, crebbe dunque l’influenza del fondamentalismo islamico.
La situazione giunse ad un punto grave nell’estate del 1981, con gravi
disordini tra cristiani coopti e musulmani integralisti. Sadat ricorse
all’applicazione dell’articolo 74 della Costituzione che gli conferiva il
diritto di prendere misure urgenti a garanzia dell’unità e della sicurezza
del Paese: ci furono arresti, l’attività politica venne pesantemente
limitata, alcuni organi di stampa vennero messi fuori legge. La
situazione conobbe momenti di assoluta drammaticità con l’assassinio
di Sadat, il 6 ottobre 1981, per mano di un gruppo di fondamentalisti.
9
Il successore Hosny Mubarak soffocò il fondamentalismo islamico, e
lanciò anche un’ampia campagna anti-corruzione, colpendo, tra gli altri,
il fratello di Sadat. Ciononostante l’establishment di Sadat continuò ad
esistere sia nel governo sia nel mondo economico.
Dal punto di vista economico, furono fatti grandi sforzi per lo
sviluppo dell’energia nucleare e fu stipulato un accordo di mutuo
incoraggiamento negli investimenti tra Egitto e Stati Uniti.
Alla morte del primo ministro Mohieddin, nel maggio del 1983, il
premierato fu assunto da Rifaat El Maghoub; il generale Kamal Hassin
Ali formò un nuovo governo nel luglio 1984, che durò fino al settembre
dell’anno successivo quando divenne primo ministro Ali Lufti, un
economista che aveva come obiettivo primario l’impegno del governo
nell’affrontare in modo risolutivo la situazione economica. Negli anni
seguenti il malcontento sociale crebbe: si registrarono imponenti
scioperi e la polizia in alcune circostanze intervenne pesantemente per
tentare di sedare i disordini che assumevano sempre più l’aspetto di
rivolte. Il presidente Mubarak riuscì a destreggiarsi abbastanza bene
nella situazione incandescente, ma il suo ministro dell’interno Ahmed
Rushdi fu costretto alle dimissioni. I movimenti islamici nel frattempo
invocarono l’applicazione della Svaria, la legge islamica, e si svolse un
dibattito parlamentare che affidò la questione a una commissione
parlamentare; in generale l’influenza dei movimenti religiosi integralisti
crebbe con la conseguente stretta repressiva da parte delle autorità.
Il delicato ruolo che l’Egitto si è sempre trovato a dover ricoprire
nello scenario mediorientale è stato indubbiamente uno dei motivi che
maggiormente hanno pesato nel ritardo con cui la politica del Paese si è
concentrata sulle grandi questioni economiche e sulle necessità
amministrative.
La storia politica recente egiziana mostra il fondamentale ruolo
ambivalente del capo dello Stato. L’Egitto ha una tradizione di
personalizzazione della leadership, infatti la popolarità e l’autorevolezza
del governo poggiano in maniera preminente sul carisma del leader. Sia
Nasser che Sadat conseguirono un grande prestigio personale: Nasser
quale eroe della rivoluzione e in una fase successiva quale ispirato
leader del mondo arabo; Sadat nelle vesti di comandante militare di un
10
esercito che vinse una storica battaglia con Israele, anche se la seconda
prova di forza, il viaggio a Gerusalemme, non ebbe gli esiti sperati.
Questi aspetti finirono spesso per catalizzare l’attenzione generale
lontano dai problemi quotidiani.
La figura del capo dello Stato è preminente nella vita politica e
istituzionale: ha una forte leadership, è munito di un grande potere
personale che, normalmente, viene esercitato con notevole estensione,
pur persistendo delle forze che tentano di sottrarsi al controllo
presidenziale (l’opposizione extra parlamentare, sia politica che
religiosa). È interessante notare che il potere giudiziario spesso assume
il ruolo normalmente assunto dall’opposizione parlamentare: sia nei
conflitti sul lavoro che in quelli religiosi, gli oppositori alle politiche del
governo infatti, si sono spesso rivolti ai tribunali che non hanno avuto
timore di prendere posizione di fronte a politiche ritenute illegali. Se
questo trend persiste, il governo potrebbe essere indotto ad intervenire
più incisivamente. Negli ultimi anni Mubarak, dopo aver pacificato
l’arena politica, ha cercato di impegnarsi per l’ottenimento di un
soddisfacente sviluppo economico. Vanno senza dubbio in questa
direzione la promozione di investimenti locali, arabi e stranieri, l’avvio
del processo di privatizzazioni, la rivitalizzazione del cambio di scorta e
la firma e la realizzazione di importanti programmi di riforma con il
Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale.
2. L’assetto istituzionale
La forma di governo dell’Egitto è delineata dalla V parte della
Costituzione5, composta di sette capitoli relativi alle seguenti istituzioni:
- il capo dello Stato
- il legislativo – l’Assemblea popolare
- l’esecutivo
- l’autorità giudiziaria
- la Suprema corte costituzionale
5
DE FEYTER, Egypt, cit.; la Costituzione è stata adottata nel 1971 ed emendata nel 1980.
11
- il procuratore pubblico socialista
- le Forze armate e il Consiglio nazionale di difesa.
La Costituzione della Repubblica araba d’Egitto dichiara l’Egitto una
repubblica araba con un sistema democratico. La funzione esecutiva è
esercitata dal capo dello Stato, il presidente della Repubblica, che è
nominato a maggioranza qualificata dall’Assemblea del popolo e
successivamente sottoposto a un referendum popolare per un mandato
di sei anni; è possibile la rielezione. Il presidente decide la politica
generale dello Stato, ne supervisiona l’attuazione ed è il comandante
supremo delle Forze armate. L’attuale capo dello Stato è Mohamad
Hosny Mubarak, rieletto, per il suo quarto mandato, nell’ottobre 1999.
Il governo è il supremo organo esecutivo e amministrativo dello
Stato. Esso è composto dal Consiglio dei ministri e dal primo ministro,
che lo presiede e supervisiona il lavoro del governo.
L’Assemblea del popolo è il braccio legislativo dello Stato. Approva
le leggi, il bilancio e il piano di sviluppo. La Costituzione prevede che
la composizione dell’Assemblea del popolo sia regolata con legge
ordinaria. La legge 38/72 ne prescrive la composizione in 444 membri
eletti direttamente, più 10 membri designati dal presidente, che
ricoprono l’incarico per un periodo di cinque anni. Il consiglio della
Shura, cioè il Senato, è l’organo consultivo: fornisce consulenza e
propone nuove leggi e regolamenti all’Assemblea del popolo6.
L’autorità giudiziaria è esercitata attraverso quattro categorie di
tribunali di giustizia: la Suprema corte costituzionale, che è il corpo
giudiziario più alto, la Corte di cassazione, le sette corti d’appello nei
diversi Governatorati (muhafazah) e i tribunali sommari nei distretti.
Il sistema politico è di tipo pluripartitico: la legge 40 del 1977 regola
la formazione dei partiti politici e ne proibisce la formazione su base
religiosa. Attualmente esistono 14 partiti politici attivi, rappresentativi
dell’intera gamma di posizioni politiche e la maggioranza dei seggi
6
<http://www.assembly.gov.eg/EPA/en/Levels.jsp?levelid=2&levelno=1&parentlevel =0>
12
nell’Assemblea del popolo è detenuta dal Partito democratico
nazionale7.
Amministrativamente l’Egitto è diviso in 26 muhafazah o
Governatorati8, ai quali si aggiunge Luxor City, ognuno guidato da un
governatore che è designato dal presidente. All’interno dei propri
distretti, le unità di governo locale, forniscono i servizi e designano le
aree industriali. Vi sono poi i Consigli popolari locali che sono corpi
elettivi che, insieme alle unità locali amministrative, si occupano del
governo locale.
Nel 1980 sono stati introdotti importanti emendamenti al testo
costituzionale, che riflettono il percorso complesso che il Paese ha
compiuto dagli anni di Nasser fino a Sadat: si tratta di affermazioni che
toccano le basi ideologiche del testo normativo, idonee ad abbandonare
la matrice socialista che esso rifletteva e a spostare il baricentro
ideologico del testo verso principi liberali e al contempo di ispirazione
islamica.
Il capo dello Stato9 è il presidente della Repubblica; nominato
dall’Assemblea del popolo a maggioranza qualificata, è sottoposto a
referendum popolare. Questo procedimento rappresenta una mescolanza
di elementi di democrazia diretta e indiretta: un’istituzione
rappresentativa decide le nomine, ma la Costituzione demanda al popolo
la parola finale. Se l’ufficio presidenziale è vacante, il presidente
dell’Assemblea del popolo assume temporaneamente la presidenza
(qualora anche l’Assemblea del popolo non sia disciolta). Il mandato
presidenziale è di sei anni ed è possibile la rielezione. Tuttavia, fino agli
7
I più attivi sono: National Democratic Party (NDP), guidato dal presidente Mohammed
Hosni Mubarak, è il partito di governo; The Greens Party, guidato da Hasan Rajab; Labor
Party, guidato da Ibrahim Shukri; Liberal Party (LP), guidato da Mostafa Kamel Morad; Misr
al-Fatah Party (Young Egypt Party), guidato da Ali al-Din Salih; Nasserist Arab Democratic
Party, guidato da Dia’a-al din Dawoud; New Wafd Party (NWP), guidato da Fu’ad Siraj Eldin;
National Progressive Unionist Rally (NPUR), guidato da Khalid Muhi Eldin; Umma Party,
guidato da Ahmad al-Sabahi.
8
Alexandria, Aswan, Asiut, Beheira, Beni Suef, Cairo, Dakahliya, Dumietta, Fayoum,
Gharbiya, Giza, Ismailiya, Kafr El-Sheikh, Kalyobiya, Kena, Matroh, Monofiya, Minia, New
Valley, North Sinai, Port Said, Red Sea, Sharkiya, Sohag, South Sinai, Suez.
9
Artt. 73-85.
13
emendamenti del 1980, la rieleggibilità era possibile per un solo
mandato. Le attività del presidente sono essenzialmente volte ad
affermare la sovranità del popolo, a garantire il rispetto della
costituzione e la supremazia della legge, a salvaguardare l’unità
nazionale e a sorvegliare sulla separazione dei poteri.
Il presidente può adottare misure urgenti se «un pericolo minaccia
l’unità nazionale o la sicurezza della madrepatria o ostacola il ruolo
costituzionale delle istituzioni dello Stato» (art. 74). L’uso di questo
potere largamente discrezionale è stato spesso motivo di controversia.
La sola salvaguardia contro eventuali abusi è la richiesta di emanare una
dichiarazione diretta al popolo e di indire un referendum sulle misure
intraprese entro sei giorni dalla loro adozione. Il presidente Sadat fece
affidamento due volte sull’art. 74 (nel 1977 e nel 1981) per restringere
severamente l’esercizio dei diritti politici. In entrambi i casi la sua
valutazione del pericolo corso, posta a giustificazione delle misure
restrittive, fu messa in discussione dopo il ritorno della pace nel Paese.
L’Assemblea del popolo10, unicamerale, è il principale corpo
legislativo dell’Egitto: la Costituzione prescrive che la metà dei membri
sia costituita da «lavoratori o contadini». Le leggi elettorali inoltre
richiedono una rappresentanza minima di donne. Quasi tutti i membri
sono eletti con voto diretto e segreto, ma il presidente può designare
fino a 10 membri. Originariamente questo potere era esercitato in modo
da assicurare la rappresentanza della principale minoranza religiosa, i
coopti, ma Mubarak ne estese l’uso dopo le elezioni del maggio 1984,
quando nominò membri dell’opposizione in modo da compensare i
risultati delle elezioni.
La durata del mandato dell’Assemblea del popolo è di 5 anni dalla
data della prima riunione. I membri possono essere revocati con una
decisione presa da un maggioranza di 2/3 «per la perdita di fiducia o di
status, o di una delle condizioni di appartenenza o la perdita dello status
di lavoratore o contadino in base al quale è stato eletto o per violazione
del mandato» (art. 96). Il presidente convoca l’Assemblea per la
sessione annuale. Se non convocata, l’Assemblea si riunisce in forza
10 Cfr. art. 86-136 C.
14
della Costituzione. Riunioni straordinarie (art. 102) non sono mai state
convocate su richiesta dei membri dell’Assemblea, ma solo su iniziativa
presidenziale. Secondo l’art. 86 le attività dell’Assemblea del popolo
sono di tre tipi: l’esercizio del potere legislativo; l’approvazione della
politica dello Stato, la pianificazione dello sviluppo sociale ed
economico e il bilancio; il controllo sull’operato dell’esecutivo.
L’iniziativa legislativa, a norma dell’art. 109, spetta al presidente e a
ogni membro dell’Assemblea. In quest’ultimo caso il procedimento
legislativo è complesso: in una fase iniziale, le proposte presentate dai
membri del Parlamento sono riferite a una speciale commissione per gli
affari legislativi, che formula pareri sull’idoneità della proposta ad
essere sottoposta all’Assemblea. Quest’ultima decide se inviare la
proposta a una delle sue commissioni specializzate, ciascuna in un
particolare campo. Se la decisione è sfavorevole, la proposta non potrà
essere ripresentata nel corso della stessa sessione; se l’Assemblea si
pronuncia favorevolmente, la competente commissione prepara una
relazione e la sottopone all’Assemblea, che su di essa vota. Le proposte
provenienti dal presidente sono invece direttamente riferite alla
commissione competente, per cui la gran parte dei progetti è elaborata
dall’amministrazione presidenziale e dal governo. Attualmente
l’Assemblea del popolo esercita il suo potere legislativo e di controllo
attraverso 18 commissioni11.
Le proposte sono adottate dalla maggioranza assoluta dei presenti e
votate articolo per articolo. Il presidente può opporre un veto a un
progetto approvato dall’Assemblea. In questo caso, il progetto è rinviato
all’Assemblea, che può annullare il veto presidenziale a maggioranza di
2/312.
11 Si tratta delle seguenti commissioni: Costituzionale e legislativa, Pianificazione e
bilancio, Affari economici, Affari esteri, Affari arabi, Difesa e sicurezza nazionale,
Suggerimenti e reclami, Forza lavoro, Industria ed energia, Agricoltura e irrigazione, Istruzione
e ricerca scientifica, Waqf, Affari sociali e religiosi, Cultura, Media e turismo, Salute e affari
ambientali, Trasporti e comunicazioni, Case pubbliche, Costruzioni e pubblica utilità,
Organizzazione pubblica e governo locale, Commissione giovani (Egypt Year Book 2002,
<http://www.sis.gov.eg/public/yearbook/2002/html/03.htm>, giugno 2003).
12 Il potere di un singolo membro dell’Assemblea parlamentare è quindi abbastanza limitato
da queste previsioni, anche perché, nella pratica, il presidente può far affidamento su una larga
maggioranza governativa; inoltre ha il diritto «in caso di necessità o in casi eccezionali» di
15
Per le leggi di revisione costituzionale è prevista una procedura
complessa, la cui iniziativa spetta al presidente o a 1/3 dei membri
dell’Assemblea13.
L’Assemblea approva il piano generale per lo sviluppo sociale ed
economico (art. 114), elaborato dal governo, e il bilancio, che entra in
vigore solo dopo l’approvazione e tuttavia non può subire modifiche se
non con l’assenso del governo (art. 115). L’imposizione, la modifica,
l’abolizione di tasse generali sono parte delle competenze
dell’Assemblea (art. 119).
I membri del Parlamento hanno tre mezzi a disposizione per ottenere
informazioni dal governo: domande (art. 124: questions), interpellanze
(art. 125: interpellations), e domande pubbliche (art. 129: public
questions). Solo le interpellanze mettono in discussione la responsabilità
della persona interrogata e possono determinare una mozione di sfiducia
e le dimissioni di un singolo ministro o dell’intero gabinetto. Tuttavia la
macchinosità della procedura rende completamente inverosimile il
raggiungimento delle dimissioni di un intero governo. D’altra parte le
domande e le domande pubbliche costituiscono dei semplici inviti al
governo a discutere di un particolare aspetto della sua politica e sono
utilizzate di frequente. Il governo è comunque responsabile davanti
all’Assemblea, ma questa può essere sciolta dal presidente: ne risulta
che essendo quest’ultimo a capo dell’esecutivo, il suo potere non è
controbilanciato da nessun tipo di controllo da parte dell’Assemblea. Un
tentativo di bilanciamento fu fatto nel 1971, quando fu previsto
esplicitamente che il potere presidenziale di scioglimento
dell’Assemblea era esercitabile solo in stato di necessità e previo
referendum; tuttavia l’unico arbitro dello stato di necessità rimane il
presidente.
Nell’aprile 1979, in seguito alla conclusione del trattato di pace tra
Egitto e Israele, l’Assemblea fu sciolta ricorrendo a questi poteri, in
modo da evitare situazioni di critica o dissenso.
emanare risoluzioni con forza di legge (art. 108), a condizione di ottenere l’autorizzazione dei
due terzi dell’Assemblea.
13 Cfr. art. 189 C.
16
Secondo alcuni studiosi14 l’Assemblea è la sede di dialogo
privilegiato con il governo, più che un luogo dove viene esercitato un
effettivo controllo sulla politica governativa. Il Parlamento ha un ruolo
di opposizione costruttiva (favorito da Sadat), ma non è capace di porre
in discussione il potere legislativo ed esecutivo del presidente.
Il potere esecutivo15 è esercitato dal presidente (art. 137). Nondimeno
egli divide il potere di «dispiegare la politica generale dello Stato e la
supervisione sulla sua realizzazione» (art. 138) con il governo. L’ampia
varietà dei poteri esecutivi del presidente e la sua abilità di manovrare il
gabinetto secondo il proprio gradimento, pone le fondamenta di
un’ampia autorità personale.
La funzione di vice-presidente, che nei sistemi presidenziali classici
rimpiazza il presidente ogni volta che sia necessario, è svalutata. Il
presidente può nominare il numero di vicepresidenti che desidera
nonché sollevarli dall’incarico. Di per sé, il vice presidente non è più
importante di un ministro fino a che il presidente è in carica. Non c’è un
esercizio binario del potere, tuttavia sia Sadat che Mubarak erano
vicepresidenti al momento della loro nomina; il ruolo più importante di
un vicepresidente rimane legato alla continuità del potere. Il presidente
ha poteri decisivi rispetto al governo, che è ridotto ad un organo di
coordinamento: egli presiede le riunioni del Consiglio dei ministri e ha
poteri regolamentari che può delegare; può nominare o sollevare il
primo ministro e i ministri e può procedere a un rimpasto del Consiglio
secondo le proprie valutazioni. Il presidente fa anche tutte le nomine
militari e civili; controlla la politica estera, accredita le rappresentanze
diplomatiche degli Stati stranieri, conclude trattati, in alcuni casi
soggetti all’approvazione dell’Assemblea, e ha il comando supremo
delle Forze armate.
Il primo ministro supervisiona il lavoro del governo, ma considerata
l’estensione dei poteri presidenziali, il suo ruolo è secondario. Nel 1980
il presidente Sadat diventò egli stesso primo ministro e nominò sei
deputati primi ministri per creare un gabinetto interno. Il primo ministro
14 P. MIREL, Le Parlement égyptien, 1971-1979, in «Revue juridique et politique», 1980, 4,
pp. 841-56, in particolare p. 856.
15 Cfr. art. 137-164 C.
17
è principalmente competente in tema di politica interna. Ogni ministro è
il capo amministrativo del proprio dipartimento e, nei limiti delle
proprie competenze, dispone di un ampio margine di potere.
La Costituzione salvaguarda l’indipendenza e l’immunità dei giudici
(art. 64); essi sono soggetti soltanto alla legge e il loro status è
irrevocabile16.
Un Consiglio supremo (art. 173), creato da una legge del 1969, si
occupa di questioni riguardanti l’organizzazione giudiziaria: ad esso
spetta l’adozione di eventuali misure disciplinari contro i giudici. Nel
sistema giudiziario i Tribunali sommari (Summary Courts) e i Tribunali
di prima istanza (Courts of First Istance) sono i tribunali di grado più
basso. Le Corti di appello decidono i casi in secondo grado: sono in
numero di 6, ognuna composta di tre giudici. Il livello più alto di
giurisdizione è rappresentato dalla Corte di Cassazione, che ha sede al
Cairo. Giudica le sentenze delle Corti d’appello, sia in materia civile
che penale.
Il Tribunale per la sicurezza dello Stato (State Security Court) (art.
171) fu creato nel 1980. Ha competenza sui problemi di alta polizia
politica: molti dei casi riguardano l’appartenenza a partiti politici
illegali o movimenti islamici integralisti e propensi all’utilizzo di
strumenti di natura terroristica, come nel caso del processo del
movimento islamico Al-Jihad.
Il Consiglio di Stato (State Council) è un organo giudiziario che ha
competenza sulle dispute amministrative e sui casi disciplinari (art.172).
Creato nel 1879 e rimodellato, dopo l’influenza francese, nel 1946, ha
ricevuto la sua forma definitiva dopo l’adozione della Costituzione del
1971. Il Consiglio di Stato è competente nei giudizi d’appello contro le
decisioni delle corti amministrative inferiori; tratta le dispute in materia
elettorale e quelle relative ai pareri negativi della Commissione sui
partiti17. Accanto alle funzioni di tribunale amministrativo, il Consiglio
16 Cfr. art. 165-179 C.
17
Ne è un esempio la decisione nel caso relativo al partito Wafd, allorché la Corte approvò
la ricostituzione del partito contro la decisione della Commissione sui partiti e contrariamente
agli auspici del primo ministro.
18
di Stato tratta anche le misure disciplinari contro gli ufficiali di Stato; ha
inoltre un ruolo consultivo nel processo legislativo.
La Suprema corte costituzionale esercita la revisione giudiziale degli
atti legislativi ed esecutivi (art. 175) ed esercita il controllo sulla
costituzionalità di leggi e regolamenti. La sua giurisdizione può essere
invocata dalle parti lese in sede di giudizio ordinario. Il tribunale
inferiore quindi rinvia il caso alla Suprema corte costituzionale che,
pronunciatasi sulla questione, rimette il caso per la decisione al
tribunale che ha sollevato la questione. La Suprema corte costituzionale
può, su richiesta del ministro della giustizia, dare un parere sulla
costituzionalità dei testi legislativi e regola i conflitti di competenza tra
tribunali. I suoi membri sono nominati dal presidente e la carica è
irrevocabile. La Suprema corte costituzionale fu fondata dalla legge
48/1979, che la sostituisce alla precedente Corte costituzionale, prevista
e regolata dalla legge 81/196918.
Il procuratore generale socialista promuove tutte le procedure che
hanno il fine di «assicurare i diritti del popolo, la sicurezza della società
e del suo sistema politico, la conservazione delle conquiste socialiste e
si impegna ad un comportamento socialista» (art. 179). È nominato e
revocato dal presidente e le sue azioni sono soggette al controllo
dell’Assemblea del popolo. Nel passato recente si è concentrato sul
perseguimento di quanti sono stati coinvolti in frodi o manipolazioni
fiscali19.
L’Assemblea Shura (Shura)è il corpo consultivo creato nel 1980, che
sostituisce la precedente Commissione centrale dell’Unione socialista
araba. Fin dal 1968 la politica generale dell’Unione socialista araba è
stata discussa a livello nazionale nel Congresso nazionale, convocato
ogni due anni. Allo stesso tempo, il partito era diretto da una
commissione centrale che si incontrava due volte all’anno per discutere
18 Alcune notizie relative al funzionamento della Suprema corte costituzionale sono
disponibili al sito <http://www.accpuf.org/egy>, maggio 2003.
19 Un caso famoso riguardò un cambiavalute, il cui processo provocò uno spettacolare
rialzo dei tassi di cambio del dollaro. Il procuratore generale socialista si è anche occupato di
indagini politiche: in forza di una legge del 1980 voluta da Sadat, diventò competente ad
interrogare i detenuti arrestati dopo il settembre 1981 (in forza della legge n. 95 del 1980, «a
protezione dei valori morali da condotte indegne»).
19
l’esecuzione delle risoluzioni del congresso e le questioni generali di
politica estera e interna. Quando la rilevanza costituzionale dell’Unione
socialista araba terminò nel 1980, la Commissione centrale fu sostituita
dall’Assemblea Shura, un corpo pluripartitico.
L’art. 194 stabilisce che l’Assemblea Shura si preoccupa di studiare
e proporre quanto necessario per mantenere saldi i principi della
rivoluzione, per consolidare l’unità nazionale e la pace sociale, per
difendere il sistema democratico socialista e per ampliarne la portata.
L’assemblea ha 210 membri, 140 dei quali sono eletti con un sistema
nel quale il partito che ottiene la maggioranza elettorale prende tutti i
seggi elettivi; i rimanenti 70 membri sono nominati dal presidente. Metà
dei 140 seggi sono rinnovati ogni tre anni. La prima elezione ebbe luogo
nell’ottobre 1983.
L’esecutivo è emanazione del presidente della Repubblica che ne
detiene il controllo. Il governo è composto dal primo ministro e dai
seguenti ministeri:
- Ministero dell’agricoltura e della restituzione della proprietà
terriera
- Ministero degli affari religiosi (awqaf)
- Ministero delle comunicazioni e dell’Information Technology
- Ministero dell’edilizia e delle nuove comunità urbane
- Ministero della cultura
- Ministero della difesa e della produzione militare
- Ministero dell’istruzione
- Ministero dell’energia e dell’elettricità
- Ministero dell’ambiente
- Ministero delle finanze
- Ministero degli affari esteri
- Ministero del commercio con l’estero
- Ministero della salute e della popolazione
- Ministero dell’istruzione universitaria
- Ministero dell’industria e dello sviluppo tecnologico
- Ministero dell’informazione
- Ministero dell’assicurazione e degli affari sociali
- Ministero della forza lavoro e dell’immigrazione
20
- Ministero del petrolio
- Ministero della pianificazione
- Ministero dell’imprenditoria pubblica
- Ministero dell’offerta e del commercio interno
- Ministero degli interni
- Ministero della giustizia
- Ministero del turismo
- Ministero dei trasporti
- Ministero delle risorse idriche
- Ministero della gioventù
- ministro di stato per lo sviluppo amministrativo
- ministro di stato per le questioni ambientali
- ministro di stato per gli affari con l’estero
- ministro di stato per la cooperazione internazionale
- ministro di stato per lo sviluppo locale
- ministro di stato per la produzione militare
- ministro di stato per gli affari parlamentari e del consiglio
- ministro di stato per la ricerca scientifica
21
Capitolo II
Innovazione e riforma amministrativa
1. Istituzioni e principi della riforma amministrativa
L’istituzione che si occupa di riforma della pubblica
amministrazione, dal punto di vista organizzativo e istituzionale, è il
ministro di Stato per lo Sviluppo Amministrativo, ma a tutt’oggi
l’attività svolta da questo ministero risulta di scarso impatto sulla realtà
amministrativa del Paese20. Il ministro del Settore delle Imprese
Pubbliche si occupa invece dell’attuazione della riforma dal punto di
vista delle privatizzazioni. Ha infatti promosso un programma di
riforma nella direzione della privatizzazione, liberalizzazione e
deregolamentazione
dell’azione
amministrativa
mirante
al
perseguimento dei seguenti obiettivi:
- definizione di un nuovo ruolo delle istituzioni amministrative dello
Stato in un’economia di mercato;
- adattamento della riforma amministrativa al nuovo ordine mondiale
ispirato ai principi della competitività, del libero scambio e dei
raggruppamenti economici regionali;
- adattamento della struttura amministrativa alle nuove condizioni
nazionali e internazionali;
- attuazione di un programma di privatizzazioni;
20
Il dato è confermato da osservatori qualificati della rappresentanza diplomatica italiana
del Cairo.
22
- decentramento e devoluzione di funzioni (le comunità locali sono
riconosciute come il principale pilastro dello sviluppo del Paese);
- attuazione di un programma di formazione e specializzazione delle
risorse umane.
Un’attenzione particolare è stata di recente dedicata alle innovazioni
tecnologiche: il ministro della Comunicazione e dell’Informazione
tecnologica, in collaborazione con gli altri ministeri, ha adottato
un’iniziativa di riforma del settore pubblico avente per obiettivo
l’innalzamento della qualità dei servizi al cittadino nonché la
promozione di una più alta partecipazione di quest’ultimo agli affari
politico-istituzionali. In linea con i principi di efficacia, efficienza e
semplificazione amministrativa, l’e-government in Egitto non mira
semplicemente all’informatizzazione degli uffici pubblici ma alla
facilitazione dell’accesso ai servizi. Prevede quindi azioni che
permettano ai cittadini di accedere a documenti e informazioni anche
presso l’ufficio postale più vicino o, nel migliore dei casi, da casa
propria, 24 ore su 24. Da segnalare è il progetto congiunto delle Nazioni
Unite e del Ministero per lo sviluppo locale firmato al Cairo il 21
settembre del 2002, che mira a sviluppare le capacità tecnologiche ed
informatiche per l’utilizzo delle nuove tecnologie nell’ambito dello
sviluppo locale (cosiddetto empowerment delle comunità locali)21.
2. Il decentramento e la gestione delle municipalità
Lo sviluppo storico delle istituzioni di governo in Egitto ha creato
una forte preferenza in favore della centralizzazione22. La burocrazia è
stata modellata nei suoi anni di consolidamento dal piano di
centralizzazione e di sviluppo guidato da Nasser. Benché in anni recenti
Mubarak ha intrapreso sforzi per snellire e localizzare la pubblica
amministrazione, l’Egitto rimane un sistema politico altamente
21
<http://www.sis.gov.eg/public/yearbook96/YEARBOOK/INDEX.HTM>, maggio 2003
22
UNDP (United Nation Development Programme), POGAR, (Programme on Governance in
the Arab Region), Egypt (<http://www.undp-pogar.org/countries/egypt>, maggio 2003).
23
centralizzato anche se la nazione è divisa in 26 Governatorati. Questi
sono i bracci esecutivi del governo, responsabili dello sviluppo locale,
ed esercitano le proprie prerogative su vaste aree urbane, ma anche su
terre aride, oltre che su zone industriali o libere. I Governatorati
controllano i fondi del governo centrale incanalati dal Ministero della
pianificazione nel contesto dei piani di sviluppo quinquennali e una
certa quantità di fondi di sviluppo locale, creati con gli incassi generati
dalla vendita di terreni.
I Governatorati sono guidati da un governatore e da un Consiglio
esecutivo nominato dal presidente. Ad un livello successivo ci sono 126
distretti amministrativi. Ci sono Consigli del popolo elettivi sia a livello
di Governatorati che di distretti, ma questi corpi hanno poteri molto
limitati rispetto ai Consigli esecutivi. Si contano 4.496 villaggimunicipalità e 199 città-municipalità. Le municipalità sono controllate
da un Consiglio esecutivo nominato dal governo centrale. Sono
responsabili in tema di salute, istruzione, sviluppo delle infrastrutture, e
fornitura di pubblici servizi. Le elezioni municipali per i Consigli del
popolo si svolgono ogni quattro anni. I Consigli eletti hanno
relativamente pochi poteri e una vasta maggioranza dei membri (95%)
proviene dal Partito democratico nazionale (Pdn)23.
I corpi di governo subnazionali hanno una bassa autonomia fiscale:
tutti i bilanci dei Governatorati, dei distretti, dei municipi sono parte del
bilancio centrale approvato dal legislativo; i trasferimenti di fondi dal
governo centrale costituiscono il 90% delle entrate locali. Altre entrate
locali sono costituite da proventi derivanti da proprietà immobiliari
urbane, terre coltivabili, tasse di registrazione di motoveicoli e
concessione di licenze. La maggior parte dei fondi locali e regionali
sono impiegati per spese già impegnate, come i salari e la gestione del
debito. L’assenza di capitale al livello locale compromette la capacità di
questi governi di intraprendere progetti di sviluppo. Due delle principali
fonti di capitale locale sono il Conto dei fondi speciali nazionale
23
A titolo esemplificativo, nelle elezioni municipali dell’Aprile 1997, il Pdn iscrisse 47.000
candidati contro gli 11.550 dell’opposizione e degli indipendenti. Il Pdn vinse nel 49% delle
circoscrizioni incontrastato. I partiti di opposizione hanno criticato il governo per brogli
elettorali e repressione politica. L’affluenza alle urne è stata stimata al 20% degli aventi diritto.
24
(Special Funds Account) e i bilanci dei Consigli del popolo municipali.
Il governo dell’Egitto ha implementato un certo numero di programmi
in coordinamento con un’assistenza internazionale, per incrementare le
capacità istituzionali locali e migliorare l’efficienza amministrativa. In
collaborazione con programmi statunitensi (United States Agency for
Internationa Development)24, e programmi delle Nazioni Unite i
funzionari di governo hanno sviluppato programmi per incrementare la
devoluzione di autorità al governo locale e incrementare la sua
partecipazione nello sviluppo rurale.
Sui problemi del decentramento, e più in generale del governo locale,
in Egitto si segnalano le interessanti ricerche condotte dal Public
Administration Research & Consultation Center, presso il Dipartimento
di economia e scienze politiche dell’Università del Cairo25. In un lavoro
recente26 sono state ricostruite le linee teoriche dei fenomeni legati
all’amministrazione locale in Egitto, mettendone in evidenza alcune
criticità. Il sistema amministrativo locale egiziano è uno dei più antichi
sistemi di amministrazione locale, infatti risale ai Consigli locali creati
nel 1883 durante l’occupazione britannica. Il sistema fu poi sviluppato
su un modello francese, basato sulla possibilità di organizzare i poteri
locali in termini generali attraverso la legislazione, e dando grande
spazio di intervento al governo centrale per supervisionare le attività e
24
25
Sito web: <http://www.usaid.gov/index.html>, maggio 2003.
PARC: <http://www.parc.edu.eg>, maggio 2003.
26
Ali EL SAWY, The Problems Of Local Organization In Egypt, 1999 (cfr.:
<http://www.parc.edu.eg/english/publications/administrative/the_problems.html>,
maggio
2003). Il libro si articola in quattro capitoli. Il primo è intitolato: Gli imperativi dei sistemi locali
e il decentramento e affronta i concetti teorici principali e le risultanze pratiche in materia di
sistemi locali nella società moderna. La sezione sui concetti comprende decentramento,
decentramento amministrativo, gli stili del decentramento e i metodi di supervisione. Il secondo
capitolo è intitolato La struttura politica dell’amministrazione locale in Egitto: si confronta con
la relazione fra le entità centrale-locale nella storia dell’Egitto moderno; si evidenziano i ruoli
giocati dagli organi e dai ministeri in relazione alle amministrazioni locali. Il terzo capitolo
affronta La struttura organizzativa delle “località” nella dimensione amministrativa,
organizzativa e legale; questo capitolo analizza le relazioni fra gli organi locali e i meccanismi
di controllo. Il quarto capitolo è intitolato I sette problemi del sistema locale egiziano: esamina i
principali problemi del sistema locale che necessitano di essere risolti. Le soluzioni variano da
quella legislativa (adatta per organizzare le relazioni tra le nuove comunità e le vecchie
“località”) e il continuo addestramento per le risorse umane da inserire nelle comunità locali.
25
assicurare una certa unità di stile amministrativo. Il sistema inglese,
d’altra parte, consente variazioni negli stili amministrativi, mentre dà
poteri di supervisione solo al Parlamento e al potere giudiziario.
Il sistema francese fu ulteriormente sviluppato durante la presidenza
di Francois Mitterand, avendo come obiettivo la maggiore
indipendenza, sia finanziaria che amministrativa, dei Consigli locali.
I compiti delle autorità locali sono disciplinati da leggi ordinarie,
mancando specifici riferimenti nella Costituzione. In particolare è
previsto che i Consigli possano utilizzare strumenti di tipo parlamentare,
come il diritto di porre domande, di svolgere dibattiti e discussioni.
Questi strumenti sono rivolti dal consiglio elettivo all’organo esecutivo,
come nei sistemi presidenziali, dove c’è una separazione dei poteri tra le
autorità legislative ed esecutive. In questo caso, però, il Consiglio locale
è privo di un potere costituzionale indipendente. I poteri dei Consigli
locali sono molto ridotti e vanno esercitati sotto la supervisione del
governo centrale, del governatore o del Consiglio supremo
dell’amministrazione locale (Supreme Council of the Local
Administration). Questi ultimi due corpi hanno eroso una parte dei
poteri utilizzati dal governo centrale in relazione alle realtà locali e agli
organi locali elettivi.
3. La gestione delle città
La gestione di nuove realtà urbane che si stanno sviluppando sul
territorio egiziano ha stimolato una riflessione teorico-pratica sui
modelli di gestione e di governo migliori da utilizzare27. È stato notato
che esistono due fondamentali approcci alla gestione delle nuove città:
la gestione dello sviluppo dei progetti e la gestione della società. Nel
primo caso si tratta essenzialmente di gestire programmi, e l’attività è
molto più semplice rispetto alla gestione, e cioè alla costruzione di un
tessuto sociale fatto di relazioni tra i cittadini. A livello governativo, si è
27
Si veda il resoconto della conferenza sul tema Managing the New City temuta da Ahmed
Saker Ashour e disponibile sul web all’indirizzo: <http://www.parc.edu.eg/english/
publications/conferences/managing_cities.html> (maggio 2003).
26
incoraggiato il fenomeno e in modo particolare la costruzione di
un’organizzazione di investitori per migliorare il livello dei servizi.
L’osservazione condotta sui casi relativi alla regione industriale di
Assuit, a Ramadan City, a Borg El Arab e a El Nahada ha evidenziato
alcuni punti fermi: le nuove città possono costituire un’occasione per
sperimentare nuovi percorsi di gestione; pur non essendo uguali fra loro
esse hanno la stessa vita e le stesse necessità sociali; è necessario
diminuire il livello di centralizzazione; bisogna valorizzare al massimo i
terreni agricoli che rappresentano un’importante fonte di ricchezza delle
nuove città. Si è inoltre evidenziata in molti dei casi analizzati la
mancanza di una pianificazione sistematica ed efficace.
Un caso particolarmente interessante è costituito dal Governatorato
urbano di Ismailia. Questo centro è stato testimone di una rapida
crescita della popolazione e dell’urbanizzazione negli ultimi 25 anni.
Tuttavia in assenza di un piano strategico e di un approccio
complessivo, questo percorso di sviluppo ha avuto effetti negativi per le
risorse naturali e ha creato dei guasti ambientali di notevole portata.
Benché i problemi fossero differenti tra i diversi cinque distretti
(marakiz) del Governatorato, i temi di fondo erano simili. Per esempio,
il drenaggio agricolo, gli scarichi municipali e industriali avevano
inquinato il lago Timash, la maggior fonte di pesce e il maggior centro
ricreativo e turistico di Ismailia. Nei primi anni 90 queste sfide
divennero improcrastinabili. La necessità di dare una soluzione a queste
emergenze portò a un processo di ripensamento e di autovalutazione
critica e da questo sforzo si elaborò un modello di gestione e
pianificazione ambientale (Environmental Planning and Managment),
concepito e sviluppato con il sostegno di un’agenzia delle Nazioni Unite
denominata Centro per gli insediamenti umani, United Nations Centre
for Human Settlements28, divenendo poi la base di un progetto più
ampio riguardante una rete globale di città conosciuto come il
Programma delle città sostenibili (Sustainable City Programme). La
città di Ismailia, capitale dell’omonimo Governatorato è stata così
selezionata per il primo progetto dimostrativo di città sostenibile nella
28
<http://www.unhabitat.org>
27
regione araba, nel 1992, attraverso il lancio del progetto Sustainable
Ismailia Project. Il Governatorato ha assunto il ruolo di agenzia
nazionale esecutiva per il progetto, il Programma di sviluppo delle
Nazioni Unite (UNDP) è stato la maggior agenzia di finanziamento,
mentre il Centro per gli insediamenti umani (Centre for Human
Settlements) ha assunto il compito di agenzia di cooperazione tecnica. Il
progetto ha puntato a promuovere uno sviluppo sostenibile dal punto di
vista ambientale, finanziario e istituzionale nella città, attraverso un
incarico articolato in tre parti: innanzitutto, la preparazione di un piano
strategico di sviluppo per Ismailia che includesse gli elementi chiave per
la gestione ambientale, quindi la costruzione di un portafoglio di
investimenti di capitali e di progetti di assistenza tecnica idonei a
sostenere lo sviluppo, ad aggiornare le infrastrutture sociali e produttive
e a sostenere le risorse ambientali e naturali della città; in ultimo, il
rafforzamento delle capacità istituzionali pubbliche e private di
pianificare e gestire uno sviluppo e una crescita urbana coordinata, con
particolare attenzione alla partecipazione della comunità. Questo
progetto si è sviluppato con buoni esiti, tanto da porsi come parametro
di riferimento per le altre città (anche al di fuori dell’Egitto) che hanno
sviluppato il programma.
I cambi di leadership politica che Ismailia ha avuto nel corso dello
scorso decennio hanno influenzato la continuità del progetto ma l’alta
valenza tecnica che allo stesso è stata riconosciuta, ne ha in parte messo
al riparo l’evoluzione. Il Governatorato si è mosso poi verso una
maggiore istituzionalizzazione del progetto (che vedeva coinvolti vari
stakeholder, quali l’Agenzia delle Nazioni Unite, agenzie di Paesi
stranieri come la Svezia, non facenti parte delle realtà istituzionali
nazionali, ma indispensabili per gli apporti di capitale e di know-how),
che è stato riproposto con gli adattamenti necessari nei rimanenti quattro
distretti del Governatorato. Uno dei maggiori obiettivi conseguiti dal
progetto è stata la creazione di una sensibilità diffusa rispetto ai
problemi ambientali al livello dei Governatorati e delle città, rendendo
molto presente la questione dello sviluppo sostenibile nei dibattiti e
nella pratica locale. Inoltre il progetto ha creato durevoli cambiamenti
nell’approccio ai modelli amministrativi che richiedono coordinamento,
28
lavoro di squadra, condivisione di informazioni, come pure molto
significativo è il fatto che è stato applicato un piano strategico completo,
un modo di lavorare che deve essere ancora completamente adottato
dalle autorità locali. Alcuni fattori hanno avuto un’influenza
determinante sul processo: la complessità del problema ambientale
(essenzialmente legato alla necessità di recuperare il lago di Timsah ad
una dimensione ecologicamente corretta), l’urgenza, il desiderio dei
diversi stakeholder a partecipare e cooperare, l’impegno politico, la
presenza di alcuni aspetti di rivalità istituzionali, la capacità del
problema di attrarre interesse e risorse. Un primo e drastico spostamento
nel modo di porsi di fronte al problema da risolvere è stato il
cambiamento di posizione da chi nega la responsabilità per eventuali
condotte inquinanti allo sviluppo di un senso di appartenenza del lago.
Non sono mancati elementi che hanno influenzato negativamente il
processo: innanzi tutto una certa resistenza alla condivisione delle
informazioni, poi la resistente centralizzazione dei precedenti piani di
sviluppo urbani e infine il controllo da parte dell’esercito e dell’autorità
del Canale di Suez di terreni di primaria importanza in varie località del
Governatorato, che in molti casi hanno impedito la rapida realizzazione
dei piani di sviluppo. Queste problematiche hanno suggerito di
indirizzare la realizzazione dei progetti dove la città aveva avuto
esperienze di successo, formalmente aggiornando progetti in parte già
avviati. La questione strategica della definizione del futuro percorso di
crescita e la direzione spaziale dell’espansione non è stata ancora
avviata in maniera soddisfacente; similmente la questione del
collegamento della pianificazione urbana con i problemi ambientali ha
ancora ampi margini di miglioramento. Questo primo progetto nato nel
1992 è stato rilanciato e in parte istituzionalizzato nel 199729 con una
partecipazione sempre più determinante del Governatorato di Ismailia,
pur mantenendo l’apporto di varie agenzie nazionali e non (Social
Development Fund of Egypt, Danish International Development Agency
- DANIDA, United Nations Development Programme - UNDP, United
Nations Human Settlements Programme - UN-Habitat).
29
<http://www.unhabitat.org/offices/roaas/egypt/index.htm>, (maggio 2003).
29
Capitolo III
I progetti attivati
1. Gli interventi in campo economico
Il Paese sta cercando di sviluppare un programma di ampio respiro,
che parte dai piani di sviluppo varati negli ultimi venti anni e guarda in
avanti per altrettanti anni, puntando al conseguimento di obiettivi di
lungo periodo, fino al 202230.
I principali obiettivi del piano quinquennale sono i seguenti:
- promozione della qualità della vita e miglioramento degli standard
di vita attraverso il miglioramento dei servizi basilari;
- miglioramento delle misure in favore delle famiglie;
- aumento dell’occupazione;
- aumento del tasso di crescita economica fino a una media del 6,2%
per anno attraverso il piano quinquennale, così da portare il prodotto
interno lordo a circa 491,6 miliardi di sterline egiziane al prezzo di base
per l’ anno 2001/02, contro i circa 363,14 miliardi nell’anno 2001/02.
Nel primo anno del piano, il tasso di crescita reale desiderato deve
raggiungere il 4,6%, aumentando il Pil approssimativamente a 415
miliardi e le entrate pro capite a 6,030 miliardi.
- Ripristino del bilancio economico aumentando la stabilità
monetaria e finanziaria attraverso un pacchetto armonizzato di strumenti
di politica monetaria e finanziaria idonei ad accelerare i tassi di sviluppo
negli anni pianificati. Il bilancio economico può anche essere
30
http://www.sis.gov.eg/public/yearbook/2002/html/eyb00.htm, (maggio 2003)
30
ripristinato generando un surplus nel bilancio corrente fino a circa 2
miliardi contro un deficit stimato nel 2001/02 di circa 11,7 miliardi. A
questo fine, servizi e esportazioni dovrebbero crescere a un tasso medio
del 10% annuo.
- Miglioramento della partecipazione delle donne nel processo di
sviluppo, specialmente nella forza lavoro, fino al 18% nel primo anno
del piano (dal 17,7% della precedente rilevazione), e fino al 19,2% alla
fine del piano, ad un tasso di crescita medio del 4,4%.
- Incremento della fornitura di servizi di base nelle aree rurali,
migliorando le condizioni dei villaggi e attivazione delle risorse locali
legate al turismo.
- Rafforzamento della sicurezza dei cittadini e del Paese, assicurando
le necessarie forniture alle Forze armate e alla polizia.
Il piano per il 2002/03 punta a realizzare un tasso di crescita della
produzione del 4,5% circa. Si prevede che il settore privato possa
contribuire con il 74,9% del Pil nel 2002/03, contro il 74,6% dell’anno
precedente.
La storia economica recente dell’Egitto è piuttosto altalenante. Negli
anni 90 si sono registrati progressi significativi, anche in conseguenza
dello schieramento politico filo-occidentale durante gli avvenimenti
della guerra del Golfo, che ha consentito al Paese di ottenere consistenti
finanziamenti e la cancellazione di metà del debito pubblico presso i
governi occidentali, con effetti particolarmente positivi sul riequilibrio
degli indicatori macroeconomici. Va considerato che i benefici della
ripresa, pur fortemente condizionata dalle congiunture di politica
internazionale, hanno portato l’Egitto ad occupare la seconda posizione
nel mondo arabo, dopo l’Arabia Saudita, per dimensione economica. Il
tenore di vita è stato innalzato e si apprezza un significativo
miglioramento del sostrato infrastrutturale.
31
Figura 1 Andamento del Pil
PIL (mld.US$)
1996
PIL reale (tassi % di crescita)
1997
1998
1999
PIL pro capite (US $)
2000
Fonte: Caimed
All’interno della linea finanziaria Meda, legata al partenariato euromediterraneo, l’Unione Europea ha stanziato 250 milioni di euro per la
promozione del programma di sviluppo industriale, nella prospettiva
dell’attuazione del regime di libero scambio. Le stime ufficiali relative
al Pil per il 2000/01 assegnano al settore agricolo il 16% del contributo
sul totale, l’8% al settore petrolifero, il 20% al settore minerario e
manifatturiero, il 6% al comparto delle costruzioni ed un significativo
50% al settore dei servizi.
32
Figura 2 Composizione del Pil (2000/01)
agricoltura
16%
settore
petrolifero
8%
costruzioni
6%
settore
minerario e
manifatturier
o
20%
servizi
50%
Fonte: Caimed.
È altrettanto significativo, però il dato relativo ai consumi pubblici e
privati, articolati in maniera tale che la domanda interna risulta superare
l’offerta per l’equivalente di 6 punti percentuali: il dato scaturisce dalla
differenza tra l’esportazione di beni e servizi, pari al 18% del Pil e
l’importazione di beni e servizi, pari al 24% del Pil. La domanda interna
è particolarmente forte per i beni di consumo durevoli, il sistema casapersona e le spese mediche. Il movimento inflattivo è in rallentamento,
anche in conseguenza della nuova prospettiva in tema di politica
monetaria recentemente adottata dal governo. Tuttavia una nuova fase
di inerzia politica ha aggravato i problemi di bilancio pubblico e delle
esportazioni, legate anche alle scelte di politica monetaria.
Nel World Economic Outlook del settembre 2001, il Fondo
monetario internazionale ha corretto le proiezioni ufficiali del tasso di
crescita del governo, che dal 4,9% è passato al 3,3%. Il rallentamento
della crescita è legato ad una crisi di liquidità che si è affacciata alla fine
degli anni 90 e si è acuita in questi ultimi due anni. La crisi ha
determinato conseguenze sul mercato dei cambi, la borsa ha subito
perdite consistenti, creando problemi al proseguimento del processo di
privatizzazione e, di riflesso, alla concretizzazione dello sviluppo
fondato sulla liberalizzazione delle quote di mercato. La causa
33
principale di tale crisi va ricercata nella politica monetaria, che sta
attualmente attraversando un cambiamento di direzione non ancora
sufficiente a recuperare il danno pregresso. Nel febbraio 2001 è stata
annunciata una nuova politica di fluttuazione che, con successivi
aggiustamenti, ha consentito il riequilibrio della bilancia dei pagamenti
correnti.
La ristrutturazione della politica monetaria può rappresentare un
impulso significativo nella direzione della crescita economica e le
nuove stime sono attestate intorno al 4,8% per il 2002. A fronte
dell’impegno governativo vanno però ancora considerate le congiunture
internazionali ed il particolare contesto regionale, notevolmente
sensibile, anche sotto il profilo sociale, alle delicate e fluttuanti
dinamiche politiche.
L’Egitto attraversa attualmente la fase avanzata di un processo di
transizione considerevolmente importante, una linea di sviluppo iniziata
più di dieci anni fa dal presidente Sadat, quando il Paese ha avviato una
serie di riforme economiche con il programma di aggiustamento
definito insieme al Fondo monetario internazionale. Tale processo
dovrebbe attivare un circolo virtuoso in un ambito pienamente integrato,
nel contesto dell’Unione Europea e, in particolare, rispetto all’Italia, da
sempre fra i primi partner commerciali dell’Egitto.
Il 26 giugno 2001 è stato firmato l’accordo di Associazione
all’Unione Europea per la costituzione di un’Area euro-mediterranea di
libero scambio31. Tra gli indicatori del processo di apertura del mercato
egiziano si ricordi:
- il moltiplicarsi, a partire dal 1995, delle fiere internazionali
specializzate (attualmente si svolgono al Cairo non meno di 50 fiere
ogni anno);
- lo sviluppo della grande distribuzione (grandi magazzini e centri
commerciali di tipo moderno), che oggi soddisfa soprattutto i bisogni e
la voglia di modernità delle fascia intermedia ed alta della popolazione;
31
Tale accordo, negoziato fin dal 1995, è stato da più parti considerato lesivo degli interessi
delle imprese esportatrici egiziane, che verrebbero danneggiate dalla forte concorrenza di
prodotti europei a più alto contenuto di know-how e tecnologia.
34
- l’offerta crescente e diversificata dei beni di consumo, che riflette la
recente evoluzione della composizione della domanda delle famiglie.
In linea di massima si può dire che si assiste ad una crescita moderata
ma costante, che caratterizza il Paese negli ultimi sei anni. Tuttavia le
esigenze di ammodernare il settore primario e, contestualmente, di
assecondare il processo di sviluppo industriale e di elevare il tenore di
vita della popolazione, soprattutto dei ceti medi, ha recentemente
accentuato la tendenza verso un punto critico, caratterizzato da una
bilancia dei pagamenti in pesante passivo e dalla conseguente tripla
svalutazione della moneta nel 2001.
Secondo i dati forniti dalla Cbe (Central Bank of Egypt),
l’incremento reale del prodotto interno lordo alla fine dell’esercizio
finanziario 2000/01 (l’esercizio finanziario termina a giugno dell’anno
solare) è stato del 4,9 % per un valore di 316 milioni di lire egiziane. Il
tasso di inflazione, secondo i dati della Cbe, è risultato pari al 2,4%,
contro il 2,8% del 1999/2000 e il 3,8% del 1998/99.
Figura 3 Tasso di inflazione, 1996-2000
8,2
3,8
3,8
2,4
2,8
1996
1997
1998
1999
2000
Fonte: Caimed
La disoccupazione è in continua discesa e si è attestata al 7,6 per
cento nel 2000.
35
Figura 4 Tasso di disoccupazione, 1996-2000
8,8
8,5
7,9
7,9
1996
1997
1998
1999
7,6
2000
Fonte: Caimed.
Sebbene il governo egiziano abbia promosso e, almeno in parte,
avviato profonde riforme strutturali - perseguimento di programmi di
privatizzazione, anche nel settore bancario, attrazione di capitali
stranieri per collaborazione industriale, joint venture - e sebbene queste
abitudini abbiano stimolato gli investimenti ed abbiano condotto ad una
graduale ripresa dell’economia, tali interventi non possono essere
considerati sufficienti. Per favorire in pieno la ripresa sarà necessario
garantire agli investitori non solo incentivi economici, ma anche e
soprattutto chiarezza delle regole del gioco, efficienza e trasparenza.
36
Tabella 1 Riepilogo degli indicatori macroeconomici
1996/97
1997/98
1998/99
Pil (mld US
Dollars)
75.6
82.3
88.4
Pil reale (%
crescita)
Pil pro
Capite (US
$)
% inflazione
media
Saldo
Bilancio
Pubblico/Pil
(%)
Debito
estero
pubblico/Pil
(%)
Debito
estero/Pil
(%)
1999/00
2000/01
98.0
97.5
5.3
5.7
6.1
5.1
4.9
1258
1342
1411
1532
1493
8.2
3.8
3.8
2.8
2.4
-0.9
-1.0
-4.2
-4.7
--
49.0
48.8
48.7
48.9
--
38.0
34.0
31.7
28.5
27.5
4445
6388
7078
17008
17861
16432
7.9
7.9
7.6
3,396
3,446
3,850
Esportazioni
(mil US
5345
5128
Dollars)
Importazioni
15565
16899
(mil US $)
(%)
disoccupazi
8.8
8.5
one urbana
Sterlina
egiziana/US
3,389
3,388
$ (media
annua)
Fonte: Economist Intelligence Unit, 2002.
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