Individuazione delle zone del territorio comunale

ASSOCIAZIONE NAZIONALE
COMUNI ITALIANI
Associazione Regionale del Piemonte
QUESITO
Il Comune , con delibera del Consiglio Comunale avente per oggetto "Individuazione delle zone
del territorio comunale non metanizzate-criteri per usufruire della riduzione del
prezzo sul
gasolio e gpl di cui all'art. 8 comma 10 della L. 448/98 e s.m.i. a seguito della pubblicazione della
legge finanziaria 2010" ha individuato con una carta tecnica le zone del territorio comunale non
metanizzate e le frazioni esterne al centro abitato capoluogo, i cui abitanti possono godere delle
agevolazioni fiscali sull'acquisto del combustibile da riscaldamento, se non collegati alla rete del
metano.
L'Agenzia delle Dogane, con una prima circolare del 15/01/2010 indicava l'autocertificazione come
mezzo per usufruire di tale agevolazione, in presenza di un atto di individuazione delle zone già
elaborato dall'Ente.
Successivamente, in data 12/04/2010 veniva emanata una nuova circolare in cui si indicava che, nei
casi di dubbia individuazione, poteva essere richiesta una attestazione comunale, il cui modello
era allegato alla circolare medesima.
I fornitori di combustibile da riscaldamento non accettano più l'autocertificazione e richiedono
sempre l'attestazione.
Il Comune rilascia attestazioni relative alle localizzazioni e ai vincoli in carta resa legale dietro
presentazione di istanza in bollo e pagamento dei diritti di segreteria, per un importo complessivo
a carico del cittadino pari a circa € 50,00.
È possibile, nella fattispecie, rilasciare l'attestazione in carta libera avvalendosi di quanto previsto
all'art. 5 della Tabella Allegato B del DPR 642/72?
Inoltre, è corretto obbligare un cittadino a procurarsi una attestazione onerosa se è prevista la
autocertificazione?
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PARERE
Il quesito attiene alla complessa attuazione della legislazione in materia di riduzione di
prezzo sui combustibili nelle frazioni non metanizzate dei Comuni. In particolare la
complicazione riguarda il mancato richiamo dell’art. 13, comma 2 della legge 23 dicembre
2001, n. 448 (che aveva previsto l’individuazione delle aree ricadenti nella zona climatica
E, individuate, dai Comuni medesimi, con apposita delibera consiliare), da parte della
legge finanziaria 2010 (legge 23 dicembre 2009, n. 191), che ora comporta la non
applicazione della riduzione di prezzo alle “frazioni parzialmente non metanizzate”
comprese nel centro abitato ove ha sede la casa comunale. L’esclusione delle zone in
questione ha provocato difficoltà operative quando gli utenti finali non possono
determinare oggettivamente l'appartenenza all’una o all’altra zona in quanto, in forza
della predetta normativa di settore, i Comuni negli atti consiliari sono tenuti a distinguere
esclusivamente le zone metanizzate da quelle non metanizzate.
Non sempre però all’interno di tali zone viene individuata l'effettiva posizione geografica
delle abitazioni che hanno diritto all’agevolazione, con la conseguenza che, in tal modo,
vengono a generarsi evidenti dubbi interpretativi sulla concreta applicazione del beneficio
fiscale sia da parte degli operatori di settore che dei destinatari finali, nonché, a volte, degli
stessi Enti comunali interessati.
La questione è stata affrontata in via amministrativa mediante le due circolari dell’Agenzia
delle dogane che lo stesso Comune richiedente ricorda.
In
particolare
la
più
recente
circolare
R.U.
41017
del
12
aprile
u.s.
(http://www.agenziadogane.it/wps/wcm/connect/ed/Agenzia/Accise/Normativa+sulle+Ac
cise/2010) afferma, nella parte di interesse (sottolineatura nostra):
“Per dissipare eventuali dubbi interpretativi in merito alle loro effettive posizioni
geografiche, è opportuno che i Comuni interessati, nei casi in cui sia necessario,
distinguano, attraverso atti ufficiali, le “porzioni edificate” non metanizzate che sono
ubicate nel centro abitato ove ha sede la casa comunale da quelle che, invece, si trovano
fuori dal detto centro abitato e mantengono quindi, il diritto all’agevolazione.
A tal fine, per snellire le attività delle Amministrazioni comunali ed uniformare, a livello
nazionale, la prassi operativa, è stato predisposto, di concerto con le Associazioni di
categoria e con l’A.N.C.I., l’allegato fac-simile di attestazione che potrebbe essere utilizzato
dagli Enti comunali per la corretta individuazione, di volta in volta, delle porzioni di
territorio edificate, già dichiarate come “non metanizzate” dalle apposite delibere
comunali, che si trovano, o meno, al di fuori del centro abitato ove ha sede la casa
comunale e che di conseguenza possono, o meno, fruire della riduzione di prezzo.
Sulla base di tale attestazione i fornitori che, a seguito delle indicazioni fornite da questa
Agenzia
nella
nota
n.
5961/R.U.
del
15
gennaio
2010
(reperibile
sul
sito
www.agenziadogane.it sezione accise - normativa sulle accise), abbiano temporaneamente
fatturato il gasolio o il GPL a prezzo pieno, potranno effettuare, ove spettanti, le relative
riduzioni di prezzo presentando quindi agli Uffici delle Dogane territorialmente
competenti istanza di rimborso corredata dalla documentazione necessaria, ai sensi
dell’articolo 2, comma 2 del D.P.R. 30 settembre 1999, n. 361”.
Così ricostruita la vicenda, occorre precisare quanto segue:
-
la legislazione vigente (l. n. 448 del 2001 e l. n. 191 del 2009) comporta che i comuni
provvedano con deliberazione consiliare per individuare le zone non metanizzate e
nulla dice espressamente con riferimento all’individuazione, all’interno di tali aree,
delle porzioni al di fuori del centro abitato;
-
le due circolari dell’Agenzia delle dogane richiamate sono soltanto atti
amministrativi, che intendono fornire istruzioni per semplificare l’attività
amministrativa: esse non sono vincolanti né per le Amministrazioni comunali né
per gli utenti. Esse peraltro facoltizzano e non obbligano i Comuni ad avvalersi
dell’allegato fac-simile di attestazione e prevedono che solo “ove necessario” i
comuni provvedano mediante “atti ufficiali”;
-
a fronte di tale situazione normativa, che si appalesa lacunosa, e delle circolari
amministrative il cui valore è di mero orientamento, le Amministrazioni comunali
sono tenute ad interpretare la legge, come risultante dall’ultima riforma, nel
rispetto del principio del buon andamento, in modo da non violare le posizioni
soggettive degli utenti;
-
alla luce di tale principio la soluzione più corretta è che il Comune proceda ad
approvare nuova deliberazione consiliare con la quale individuare le porzioni fuori
dal centro abitato. La deliberazione potrebbe essere strutturata come segue:
“Atteso che la Legge Finanziaria 2010 – L. 191 del 23/12/2009 – non ha reiterato
l’ampliamento dell’ambito applicativo della riduzione del prezzo del gasolio e del
GPL usati come combustibile per riscaldamento in alcune zone del territorio
nazionale climaticamente svantaggiate, disposto dall’art. 13, comma 2 della L.
28/12/2001, n. 448; Atteso che il citato articolo 13, comma 2 della L. 28/12/2001, n.
448, con riguardo ai Comuni metanizzati ricadenti nella zona climatica E di cui al
DPR 412/1993, estendeva la riduzione di prezzo alle frazioni parzialmente non
metanizzate – limitatamente alle parti di territorio comunale individuate con
delibera del Consiglio Comunale – ancorché nelle stesse frazioni fosse ubicata la
casa comunale; Preso atto che, a causa della mancata reiterazione del citato articolo
13, comma 2 della L. 448/2001, l’ambito applicativo del beneficio in questione deve
ora essere individuato sulla base dell’art. 8, comma 10, lett. c), punto 4) della Legge
448 del 23.12.1998, come modificato dall’art. 12, comma 4 della Legge 23/12/1999, n.
488 e di quanto stabilito dall’art. 4 del decreto-legge 30/9/2000, n. 268, convertito con
modificazioni dalla L. 23/11/2000, n. 354; Atteso che il citato art. 4, del D.L. n.
268/2000 definisce come “frazioni di comuni” le “…porzioni edificate…ubicate a
qualsiasi quota, al di fuori del centro abitato ove ha sede la casa comunale, ivi
comprese le aree su cui insistono case sparse”; Atteso, quindi, che ai fini della
corretta applicazione del beneficio, ad oggi, sia indispensabile individuare il centro
abitato ove ha sede la casa comunale; il Consiglio delibera di individuare le aree del
centro abitato come segue ....”;
-
in difetto il Comune violerebbe il principio di buona amministrazione: l’utente
potrebbe autocertificare la propria situazione assumendosi però il rischio di
dichiarazioni non veritiere ove mancasse da parte del Comune l’individuazione del
centro abitato; inoltre l’autocertificazione non viene ammessa dai fornitori, che sono
soggetti privati e quindi non sono tenuti per legge ad accettarla e non avrebbe
alcuna efficacia probatoria in caso di contestazione (cfr. Cass., sez. III, 20-09-2004, n.
18856, secondo cui la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, così come
l’autocertificazione in genere, ha attitudine certificativa e probatoria solamente nei
rapporti con la p.a. essendo viceversa priva di efficacia in sede giurisdizionale nelle
liti tra privati);
-
il Comune deducente chiede infine se sia possibile procedere al rilascio
dell’attestazione, evidentemente in difetto di apposita deliberazione consiliare,
senza esigere il pagamento dell’imposta di bollo. Come noto, le fattispecie di
esenzione dall’imposta di bollo sono disciplinate dal d.P.R. n. 642 del 1972, allegato
B ed assumono carattere tassativo. L’attestazione in esame è finalizzata
all’applicazione di disposizione normativa tributaria (di favore), posto che l’accisa
rientra tra le imposte indirette sulla produzione e le imposte indirette sul consumo
(da ultimo, la ricostruzione della disciplina delle accise è puntualmente effettuata
dalla Corte cost., con sentenza n. 115 del 2010: “(...) tali norme, perciò, hanno
l’esplicito obiettivo di creare una nozione unitaria di accisa quale imposta relativa a
specifici settori di produzione, in cui il consumo rileva esclusivamente come
destinazione del bene prodotto (o importato) ed ai fini dell’esigibilità di
un’obbligazione tributaria già sorta sin dal momento della fabbricazione (o
importazione); e ciò ancorché, in base al sistema voluto dal legislatore, il soggetto
che immette in consumo – e, perciò, tenuto al pagamento del tributo – possa essere
diverso dal soggetto fabbricante (o produttore)”.
Unica fattispecie di esenzione che si avvicina al caso di specie tra quelle
dell’Allegato B) del d.P.R. n. 642 del 1972 è prevista al punto 5, ove sono menzionati
“Atti e copie del procedimento di accertamento e riscossione di qualsiasi tributo,
dichiarazioni, denunzie, atti, documenti e copie presentati ai competenti uffici ai
fini dell'applicazione delle leggi tributarie, con esclusione di ricorsi, opposizioni ed
altri atti difensivi del contribuente. (...) Istanze di rimborso e di sospensione del
pagamento di qualsiasi tributo, nonché documenti allegati alle istanze medesime”.
La richiamata previsione è tuttavia riferita solo alle istanze formulate
dall’amministrato
e
non
contempla
l’attestazione
per
l’effetto
rilasciata
dall’Amministrazione comunale. Pare quindi, alla luce della tassatività delle
fattispecie di esenzione, che non sia consentito al Comune non esigere l’imposta di
bollo riguardo all’attestazione de qua;
-
proprio per le ragioni menzionate si ritiene che l’Amministrazione comunale sia
tenuta a provvedere con nuova deliberazione comunale aggiornata al dettato della
legge n. 191 del 2009. Ancorché tale ultima legge non lo preveda espressamente,
essa comunque modifica la previgente legislazione, che imponeva ai Comuni la
deliberazione ricognitiva, sicché il nuovo ambito di applicazione della normativa
così modificata impone all’Amministrazione comunale di aggiornare la propria
precedente attività deliberativa. Ciò anche nel rispetto del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione nei rapporti con gli amministrati, cui le
soluzioni alternative non potrebbero fornire alcun vantaggio (autocertificazione e
estratti onerosi con imposta di bollo).
La Presidente di ANCI Piemonte
Amalia NEIROTTI
(Sindaco di Rivalta di Torino)