definizioni e strumenti legislativi per il controllo e la promozione del

Commissione Provinciale
per l'Emersione del Lavoro non Regolare
Messina
istituita dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri L. 448/98
definizioni e strumenti legislativi
per il controllo e la promozione del lavoro regolare
a cura di
Marianna Triolo
presentazione
Grazio Miloro
FrancoMaria Catanzaro
Giacinto Santoro
DEFINIZIONI E STRUMENTI
LEGISLATIVI
PER IL CONTROLLO E LA PROMOZIONE
DEL LAVORO REGOLARE
coordinamento, elaborazione grafica:
Grazio Miloro - Giuseppa Irrera - Massimo Minutoli
in copertina disegno di
Adele Caminiti
INDICE
Presentazione (di Orazio Miloro).
Presentazione (di FrancoMaria Catanzaro).
Presentazione (di Giacinto Santoro).
5
10
13
IDENTIFICAZIONE DEL LAVORO SOMMERSO NEL CONTESTO
ECONOMICO: ALCUNE DISTINZIONI
15
LAVORO SOMMERSO IN AMBITO LEGISLATIVO: DEFINIZIONI.
1) Definizioni generali
19
2) Definizione del lavoro sommerso nell'ordinamento giuridico italiano....20
3) La comunicazione preventiva al Centro per l'Impiego competente
23
LAVORO APPARENTEMENTE REGOLARE
1) Lavoro grigio o in elusione
2) Lavoro subordinato e lavoro autonomo
3) La certificazione dei contratti di lavoro
32
35
49
LA POTESTÀ LEGISLATIVA IN MATERIA DI LAVORO SOMMERSO
E GLI INTERVENTI DELLA REGIONE SICILIA
1) La riforma del Titolo V della Costituzione
51
2) La potestà legislativa in materia di rapporto di lavoro e vigilanza,
sanzioni e lavoro sommerso
52
3) II mercato del lavoro in Sicilia
55
4) Interventi della Regione Sicilia finalizzati alla lotta contro il lavoro
irregolare
57
GLI ORGANI CHE SI OCCUPANO DELL'ATTIVITÀ DI VIGILANZA
E LE LORO FUNZIONI.
1) Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
60
1.1) Direzione generale con compiti di direzione e coordinamento delle
attività ispettive
60
2.1) Commissione centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza
61
3.1) Direzioni regionali e provinciali del lavoro e sottocommissioni. Il
personale ispettivo: nozione e compiti
61
2) Attività di vigilanza affidati ad organi diversi dal Ministero del Lavoro
e della Previdenza sociale
63
1.2) Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro
63
3
2.2) Guardia di Finanza
64
3.2) INPS, INAIL e altri Enti previdenziali (ENPALS, ENASARCO,
INPSI, IPSEMA)
64
3) I poteri del personale ispettivo
65
4) I ricorsi avverso gli atti degli organi ispettivi
71
GLI STRUMENTI PER IL CONTRASTO AL LAVORO IRREGOLARE
ATTUALMENTE PREDISPOSTI.
1) II ruolo della prevenzione e promozione nella lotta al lavoro
sommerso
72
2) La disciplina delle sanzioni per il lavoro nero
74
A)L'omissione e l'evasione del versamento dei contributi e dei premi
assicurativi obbligatori
74
Sanzioni penali
74
Sanzioni civili
75
Sanzioni amministrative
77
B) Maxisanzione
78
C) La sospensione dell'attività imprenditoriale in caso di lavoro
nero
86
3) II Libro unico del lavoro
91
4) Verbalizzazione Unica
93
5) II Documento unico di regolarità contributiva (DURC)
95
6) Buoni lavoro (Voucher) per il lavoro occasionale accessorio
99
Presentazione
di Grazio Miloro
"CONTRASTO AL LAVORO IRREGOLARE E SOMMERSO: evoluzione
normativa e rinnovata esigenza di legalità ".Negli ultimi anni, e non a caso, l'attenzione degli amministratori ed esperti di
economia si è rivolta sempre più verso il lavoro irregolare e sul sommerso in
particolare.
Spiegare e capire il lavoro sommerso non è molto semplice, perché non può
essere racchiuso in un'unica e ristretta definizione, trattandosi, piuttosto, di
un fenomeno assai variegato che, come molti studiosi hanno dovuto
riconoscere, si manifesta con caratteristiche e modalità diverse a secondo dei
differenti settori ed in relazione al territorio; anzi, per sgomberare subito il
campo da equivoci, va detto che, il fenomeno del lavoro sommerso, andrebbe
analizzato ormai in un'unica ottica europea, con politiche di contrasto al
fenomeno e con le armi più affinate e incisive poste in essere in una strategia
strutturata su più ampia scala comunitaria.
Ciò posto, bisogna riconoscere come, anche in Europa, sia comunque
difficile trovare un sistema comune per avversare il ricorso al sommerso. La
Commissione Europea ha identificato l'accezione di "lavoro sommerso" con
quella di "underclared work" (lavoro non dichiarato), classificando e
suddividendo, poi, due grandi gruppi di paesi al suo interno: quelli in cui il
sommerso si attesta su una percentuale consistente e davvero elevata, mai
inferiore al 20%, e quelli invece in cui il dato è notevolmente inferiore con
una consistenza per così dire "fisiologica", e che giunge fino ad un minimo
del 5% dell'intera economia di quel paese. Molti sono i paesi che si trovano
più prossimi alle due estremità di tale "forbice", e tra queste è facile
immaginare dove si trovi l'Italia, mentre poche sono le nazioni che si trovano
invece in una posizione intermedia.
Volendo tuttavia arrivare ad una definizione, per lavoro sommerso si intende
quella parte di economia che fa riferimento alle prestazioni di lavoro svolte
irregolarmente, ossia non in conformità con la legislazione vigente, la cui
realtà, fatta di luci ed ombre, è difficilmente quantificabile e, soprattutto,
risulta difficile trovare delle azioni e soluzioni applicabili a tutti i settori.
Per la quantificazione si fa riferimento essenzialmente ai controlli degli
organi ispettivi i cui limiti riguardano la carenza dei mezzi e delle risorse a
disposizione, nonché la campionatura dei soggetti da indagare. Vi sono poi i
metodi cosiddetti indiretti legati a misurazioni per così dire econometriche;
in tal modo si valuta quanta parte del PIL (si badi bene sempre in termini del
tutto empirici) è ascrivibile al sommerso.
In Italia, nell'ultimo decennio, i dati statistici hanno segnato un crescendo dei
fenomeni legati all'economia sommersa, le cui molteplici cause vedono, da
ultima, la grave crisi mondiale, ma sono senz'altro da ricercarsi anche nella
gravosa imposizione fiscale e contributiva sul lavoro, nonché nell'eccesso di
regolamentazione e di burocrazia che poco si adatta alla flessibilità, alla
velocità dei cambiamenti ed alla volatilità dell'economia.
Le conseguenze sono purtroppo note:
• Concorrenza sleale esercitata nei confronti delle aziende che accettano, e
si sforzano, di rispettare le regole;
• Compressione delle entrate e conseguente compressione dei servizi che
lo Stato è in grado di offrire, creando così un vortice, un inaccettabile
circolo vizioso, in cui il Governo è obbligato ad aumentare le tasse per
mantenere il livello di servizi offerti creando, di contro, incentivazione
alla pratica di nuovo sommerso;
• Disagio sociale (i lavoratori occupati irregolarmente subiscono una
conseguente riduzione dei diritti: l'azienda che occupa in nero o "in
grigio" non garantisce il posto di lavoro, la sicurezza per l'incolumità
anche fisica nei luoghi di lavoro, la possibilità di crescere
professionalmente, etc.).
Quest'ultimo punto ci porta a riflettere, inoltre, su altri aspetti rivelatisi ancor
più esecrabili per gli inquietanti risvolti sociali del sommerso, ovvero la
piaga degli infortuni sul lavoro (spesso mortali) e l'immigrazione
clandestina.
Per l'anno 2009, i dati forniti dall'INAIL contano 1120 infortuni mortali, nel
2010 i morti sul lavoro sono stati 973, mentre nel 2011 sono stati 920, in
ulteriore calo del 5,4% rispetto all'anno precedente, il numero più basso mai
registrato. In calo anche il totale degli infortuni sul lavoro denunciati
all'Istituto Nazionale Assicurazioni contro gli Infortuni sul Lavoro: 725 mila,
in flessione del 6,6% rispetto ai 776 mila del 2010.
Tuttavia resta il ragionevole dubbio che, i dati di cui sopra, non indichino
un'autentica diminuzione del numero di infortuni, quanto che possa essere
aumentato il numero di infortuni non dichiarati, in quanto occorsi a
lavoratori non regolarizzati.
Un esempio su tutti: il settore dell'edilizia nel 2011 ha fatto registrare un calo
significativo degli incidenti del 14,7%. Sono dati reali (fortemente
condizionati dal calo complessivo degli occupati in questi tempi di crisi che
in Italia ha visto, nel solo anno 2012, la perdita stimata di ben 700.000 posti
di lavoro), o condizionati dall'impiego di lavoratori in nero?
Resta il dato sconfortante che ogni giorno, nel nostro paese, quasi tre persone
perdono la vita sul luogo di lavoro. Di questi lavoratori, uno su quattro è
extracomunitario.
In Italia, la situazione del sommerso è resa ancora più grave dalla crisi
economica ed i rimedi adottati non appaiono sempre efficaci. Oggi
l'intervento, affidato sostanzialmente a sistemi di repressione e controllo,
oltre che a macchinosi sistemi di accesso ad agevolazioni fiscali e
contributive per le imprese, andrebbe rivisto, puntando su sistemi e regole di
più facile accesso, aprendo al contenimento del costo del lavoro e degli oneri
6
sociali, oltre che al coinvolgimento e all'educazione del cittadino sulla
necessità di protendere al rispetto delle regole in un rinnovato slancio verso
la riaffermazione della legalità.
Sul fronte dell'evoluzione normativa, i primi provvedimenti normativi nel
contrasto al lavoro sommerso posti in essere in Italia, risalgono ai primi anni
'80 con i contratti di riallineamento nei territori del Mezzogiorno, che
culminarono nella legge 389/89. Si trattava di un meccanismo triangolare in
cui sindacati, enti pubblici ed aziende si impegnavano in un programma
comune di graduale fuoriuscita delle imprese dalla condizione di illegalità.
Con la legge 196/97, che modificava quanto previsto dal comma 1 dell'ari. 5
della legge 608/96, si estendeva a tutte le imprese del mezzogiorno la
possibilità di avvalersi dei contratti di riallineamento, possibilità limitata
prima solo al settore industriale ed artigianale.
Nel tempo, la legge ha imposto all'Ispettorato Provinciale del Lavoro di
collaborare nel contrasto e nella repressione del lavoro irregolare, con gli
Istituti previdenziali ed assistenziali (INPS ed INAIL) e con le Commissioni
istituite a livello provinciale dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e
dei datori di lavoro, per adottare un'azione coordinata di tutte le parti sociali.
L'art. 78 della legge 23/12/1998 n. 448, finanziaria del 1999, ha previsto
l'istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Comitato
Nazionale per l'Emersione del Lavoro Irregolare, un organo tecnico con
funzioni di analisi, proposta, promozione ed attuazione delle iniziative in
tema di emersione del lavoro non regolare.
Nel 2001 è stata varata la legge 383 con la quale si stabiliva una procedura
definita di "emersione automatica"; con la legge 73/2002 il legislatore ha
introdotto, nella legge 383, l'ari. Ibis con la norma denominata "emersione
progressiva". Ma quella norma inlroduceva all'ari. 3, e. 3, anche "..una
sanzione amministrativa dal 200 al 400% del costo del lavoro calcolato sulla
base del CCNL relativo a ciascun lavoratore occupato in nero per il periodo
compreso tra l'inizio dell'anno e la data di contestazione della violazione..".
La norma è slala radicalmente mulala dall'ari. 36bis della L. 248/2006 in cui
si prevedeva una "..sanzione amministrativa da 1.500,00 a 12.000,00 Euro
per ciascun lavoratore non risultante da scritture o altra documentazione
obbligatoria, maggiorata di 150,00 Euro per ciascuna giornata di lavoro
nero.. ". La norma prevedeva poi tulla una serie di misure per conlrastare il
lavoro sommerso con particolare riferimenlo al settore dell'edilizia,
prevedendo la sospensione dell'atlivilà di impresa in caso di impiego di
manodopera irregolare in misura pari o superiore del 20% dei lavoratóri
occupali nel canliere oggello dell'ispezione. La sospensione poi veniva
eslesa a lulle le aziende di lulli i seltori dall'ari. 5 della L. 123/2007.
Inlanlo, un'allra fondamenlale pielra miliare è rappresenlala dal D. Lgs. 124
del 2004 con il quale viene inlrodollo nell'ordinamento un'organica riforma
dei servizi di vigilanza in materia di lavoro, in alluazione della delega
legislaliva previsla dall'ari. 8, legge 14 febbraio 2003, n. 30, con particolare
riferimento all'organizzazione complessiva e al coordinamento dell'attività
ispettiva di tutti gli organismi competenti in materia di lavoro e legislazione
sociale, nonché di quelli comunque impegnati sul territorio in azioni di
contrasto al lavoro sommerso e irregolare, per profili diversi da quelli di
ordine e sicurezza pubblica.
Da ultimo, dopo il passaggio contenuto nel D.Lgs 112/2008, convcrtito in
legge 133/2008, con l'abolizione dei "vecchi" libri paga e matricola e
l'istituzione del libro unico del lavoro, è stato varato il collegato lavoro, L.
183/2010, di cui diffusamente, in questo lavoro, si dispiega l'analisi.
Tornando all'ari. 78 della legge 23/12/1998 n. 448 (finanziaria del 1999,
relativa all'istituzione del Comitato Nazionale per l'Emersione del Lavoro
Irregolare), al 4° comma si prevede anche l'istituzione di Commissioni
Regionali e Provinciali.
Con determinazione n° 125 del 01.03.2001, il Presidente della Provincia
Regionale di Messina, ha istituito la Commissione Provinciale per
l'Emersione del Lavoro non Regolare di Messina.
Come previsto dal citato art. 78, la Commissione è composta da membri e
commissari designati dalle Amministrazioni Pubbliche, aventi competenza in
materia, e dalle organizzazioni sindacali datoriali e dei lavoratori. La stessa si
è insediata in data 24/05/2001 avviando da allora tutta una serie di importanti
iniziative, sul solco delle iniziative intraprese a carattere nazionale, volte
principalmente ad una completa ricognizione della situazione del lavoro non
regolare nell'ampio territorio provinciale di Messina che conta 108 comuni
ed una superficie, dalle variegate tipologie geografiche, di 3.247,13 Kmq.
La Commissione Provinciale per l'Emersione del Lavoro non Regolare di
Messina, ha posto, in questi ultimi anni, la lotta al lavoro irregolare e
all'economia sommersa in cima alle sue priorità. Nell'ambito delle
innumerevoli attività istituzionali promosse con questo obiettivo, si è ritenuto
oltremodo utile la pubblicazione di questo compendio, che rappresenta, pur
nella sintetica esposizione, un esauriente quadro di insieme. Su questo
versante, infatti, l'obiettivo non può considerarsi efficacemente perseguito
con il "solo" contrasto istituzionale al lavoro sommerso; si ritiene infatti non
si possa prescindere da un percorso più complessivo e articolato, che parta
dal coinvolgimento attivo di tutti gli attori implicati, che consolidi nel tessuto
sociale l'esigenza di affermare principi di legalità e rispetto delle regole
previste nel nostro ordinamento.
La Commissione, in questi anni, ha operato sul territorio (in stretta sinergia
con gli altri organismi deputati alle verifiche ed al controllo e con le parti
sociali), con la pianificazione di iniziative seminariali, le pubblicazioni
tematiche, le elaborazioni statistiche, gli incontri con tutte le istituzioni, e tra
queste e il tessuto sociale.
Oggi la "Commissione" legittimamente rivendica il ruolo e l'esperienza sul
campo e, con lavori come questo, intende rendere "patrimonio comune" il
bagaglio di anni di attività, introducendo considerazioni sul processo di
8
evoluzione normativa e della prassi; tale attività ha determinato in passato, e
orienterà nei prossimi mesi, l'azione di contrasto alle irregolarità.
Il lavoro si divide efficacemente in tre sezioni:
• nella prima si approfondiscono i concetti legati alla definizione del
lavoro sommerso e delle implicazioni sociali del fenomeno;
• nella seconda il riferimento è alla normativa vigente sul piano nazionale
e regionale ed all'attività svolta dagli organismi che istituzionalmente si
occupano di prevenire, contrastare e sanzionare il lavoro irregolare;
• nella terza si esaminano gli strumenti per contrastare il lavoro irregolare
e si analizza l'impianto sanzionatorio.
Oggi va riconosciuto il valore sociale dell'attività resa dalla Commissione
Provinciale per l'Emersione del Lavoro non Regolare di Messina, al
contempo organismo di prevenzione, verifica, elaborazione statistica e di
monitoraggio dei fenomeni, in una società dolorosamente colpita da una crisi
economica senza precedenti, in cui l'esigenza di riscoprire il valore del
lavoro, nel solco di una riaffermata invocazione alla legalità, ora più che mai,
non consente di abbassare la guardia.
Per questo lavoro mi è lieto rivolgere un particolare ringraziamento alla
Dott.ssa Marianna Triolo, neo laureata Consulente del Lavoro, che in virtù
della convenzione sottoscritta da questa Commissione con l'Università degli
Studi di Messina (CARECI) ha svolto il proprio tirocinio formativo presso i
nostri uffici, dimostrando competenza ed impegno nel trattare un tema in
continua evoluzione con apprezzabile chiarezza espositiva e di contenuti.
Rivolgo un ringraziamento anche ai Componenti di questa Commissione per
aver sostenuto e curato anche questa iniziativa con la consueta
professionalità.
Se l'intento di quest'opera è richiamare l'attenzione e sollecitare la
discussione su un argomento tanto grave quanto diffuso, l'auspicio è che
possa dimostrarsi valido strumento nell'approccio alle tematiche di contrasto
al lavoro nero e/o grigio, reputando base solida per una qualunque attività o
progetto l'informazione e la formazione.
Dott. Orario Mi/oro
Presidente Commissione provinciale
per l'emersione del lavoro non regolare di Messina
Presentazione
di FrancoMaria Catanzaro
Promozione del contrasto al lavoro non regolare
L'espressione lavoro nero o lavoro irregolare non ha in Italia una chiara
definizione giuridica.
Le definizioni di lavoro nero sono state negli anni le seguenti: - legge 28
luglio 2006, n. 248, (il c.d decreto Bersani) che ha all'art. 36-bis, comma 1,
introdotto la sanzione per il "lavoro nero" stabilendo che è tale:« ... l'impiego
di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria. » -. Probabilmente tale definizione è stata tratta da art. L. 125-1
del Code du Travaii (Codice del lavoro francese) che stabilisce cosa sia il
lavoro illegale.
Cercando di dare una definizione più chiara alla locuzione lavoro nero,
possiamo dire che: - il lavoro nero o irregolare si riferisce ad un'attività
lavorativa a scopo di lucro svolta in violazione delle prescrizioni legali-. In
rapporto è tale come fenomeno, ovviamente, difficilmente misurabile
statisticamente, perché in gran parte "invisibile". Lo studio, prodotto negli
anni da questa Commissione, fotografa in maniera dettagliata ed eloquente in
quale contesto si sviluppa e cresce il lavoro irregolare.
L'elaborazione è stata fatta sulla base dei dati reali sull'attività di repressione
e di controllo svolta dai tanti lavoratori, appartenenti ai servizi ispettivi e alle
forze dell'ordine, che ogni giorno sul campo e, a volte, in condizioni difficili,
contribuiscono a restituire "dignità al lavoro" e "diritti ai lavoratori". La loro
attività spesso è riferita all'applicazione del D.Lgs. n° 124/2004, in materia
di "Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza
sociale e di lavoro" che ha peraltro istituito la Direzione generale per
l'Attività Ispettiva del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.
In tale contesto in Sicilia, sono frequenti "campagne ispettive", effettuate
dall'Assessorato regionale al lavoro congiuntamente ad altri soggetti
competenti in materia di lavoro e legislazione sociale (in particolare INPS ed
INAIL), che consentono di contrastare fenomeni di forte impatto sociale
come, ad esempio, lo sfruttamento del lavoro extracomunitario e minorile.
A questo si aggiunge al c.d. diritto di interpello, previsto dall'ari. 9 del
D.Lgs. n° 124/2004, che consente ad ordini professionali, associazioni di
categorie ed enti pubblici di porre quesiti di carattere generale sulle materie
di competenza del Ministero e svolge un ruolo fondamentale ai fini della
corretta applicazione della normativa lavoristica.
Per onestà intellettuale, pur riconoscendo il prezioso apporto di queste
professionalità, questa Commissione ha da sempre privilegiato il contrasto al
fenomeno dell'irregolare con la divulgazione e pubblicizzazione della
10
"cultura della legalità", sensibilizzando la società sin dal momento formativo
(scuole_ università) e non solo.
In Italia, l'Ente di statistica ha stimato, in circa 2 milioni e 966 mila le unità
di lavoro non regolare, occupate in prevalenza come dipendenti (2 milioni e
326 mila rispetto alle 640 mila non dipendenti).
Nello stesso periodo, il tasso di irregolarità, calcolato come incidenza delle
unità di lavoro non regolari sul totale delle unità di lavoro, pari al 12,2%,
registra una diminuzione di 1,6 punti percentuali rispetto al 2001 (dove
venivano calcolate circa 3 milioni e 280 mila unità non regolari), con un
lieve aumento rispetto al 2008 (11,9%).
Delle 2.966mila unità di lavoro irregolari occupate sul territorio nazionale,
stimate dall'ISTAT nel 2010, gli irregolari residenti (italiani e stranieri)
rappresentano la componente più rilevante pari a 1.652mila unità mentre gli
stranieri clandestini ne rappresentano solo una quota marginale stimata in
circa 377mila unità (il 12.7%).
Nell'ambito di questa ampia dimensione i rapporti di lavoro integralmente
non dichiarati, il caporalato e lo sfruttamento della manodopera straniera
sono, in realtà, fenomeni particolarmente odiosi quanto complessi, perché
influenzati da una ampia serie di fattori economici, sociali e culturali e
perché caratterizzati da una accentuata variabilità sul territorio. Per essere
affrontati efficacemente sono necessari sinergici interventi normativi,
educativi e culturali. Essenziale è anche la collaborazione tra le attività
ispettive del Ministero del lavoro e delle Politiche sociali e degli enti
previdenziali, l'azione sinergica sul territorio con forze di Polizia,
Carabinieri e Guardia di Finanza, lo sviluppo delle forme di controllo sociale
che possono essere garantite dagli organismi bilaterali e dalle parti sociali.
Un importante riferimento operativo è fornito anche dalle indicazioni
contenute nelle Linee Guida della Strategia Europea per la Occupazione per
il periodo 2008-2010, che offrono un quadro preciso nell'ambito del quale
gli Stati membri sono chiamati a progettare interventi e politiche di
emersione.
Nell'ambito delle nuove misure di contrasto al "lavoro nero " troviamo, In
particolare , nel collegato lavoro la L . 24_11_2010 n ° 183 Art. 04,
riservandosi successivamente di intervenire con l'Art. 38 della stessa, che
modifica all'articolo 11 del decreto legislativo 23 aprile 2004 n° 124.
Com'è noto, la Legge n°183 del 24 novembre 2010 all'ari. 4 torna a
modificare l'art. 3, 3° comma del D.L. n. 12/2002, convcrtito in Legge n.
73/2002, disciplina la cosiddetta "maxi-sanzione per lavoro nero",
prevedendo che, dal 24 novembre 2010, "ferma restando l'applicazione delle
sanzioni già previste dalla normativa in vigore, in caso di impiego di
lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del
rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato, con la sola esclusione
del datore di lavoro domestico, si applica altresì la sanzione amministrativa
11
da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150
per ciascuna giornata di lavoro effettivo".
In ultimo, a seguito comparazioni delle diverse Strutture ed Enti che
collaborano con la Commissione per l'emersione lavoro nero in Sicilia, e
dall'indagine degli I. P. L. presso le nove provincie, emerge una inquietante
nuova società, ove vi sono dipendenti in nero o sottopagati in una azienda
siciliana su due.
Compiaciuti della presente pubblicazione, posta in essere della Commissione
Provinciale per l'emersione del Lavoro non regolare di Messina, consapevoli
che questa è una delle occasioni migliori per potere meglio ufficializzare con
approccio istituzionale tale fenomeno, questa Commissione ricorda
succintamente tale fenomeno per la Sicilia.
Nella fattispecie i lavoratori in nero e irregolari scoperti nel 2011 sono
12.464 e il trend (da prospettive di Autorità addette ai lavoro) è tanto
aumentato nel 2012. L'esito dei controlli ha prodotto che gli I. P. L. di Sicilia
nel 2011 hanno passato alla lente d'ingrandimento 8.073 aziende
individuando irregolarità in 4.000 di queste.
Questo fenomeno, per gli esperti della materia lavoro, e maggiormente per le
OO SS, è la spia di una emergenza. Analisi condivisa dalle Istituzioni addetti
ai lavori e che invita una condivisione della preoccupante odierna realtà.
Dott. FrancoMaria Catan^aro
Vice-Presidente Commissione regionale
per l'emersione del lavoro non regolare Sicilia
12
Presentazione
di Giacinto Santoro
II fenomeno del lavoro non regolare e di lavoro sommerso nell'accezione più
comune e sintetica di "lavoro irregolare" tout court, ha nel nostro Paese
origini che affondano le radici lontano (ben prima del D.L.vo n. 276/2003
che, peraltro, ha normato forse anche troppe tipologie contrattuali), in un
comportamento diffuso con una percentuale che, francamente, ci pone, in
Europa, in una poco invidiabile posizione di supremazia.
Siamo invischiati in una crisi su scala mondiale, e questo è noto. Si tratta di
una crisi generale che ha alla base una corruzione così vasta e così allarmante
da non potersi definire, e che si è tradotta in crisi di imprese medie e grandi,
con l'eliminazione dal contesto delle attività produttive di piccole imprese
nonché di posti di lavoro. Le conseguenze più rilevanti di questa crisi
investono tutt'ora la tutela previdenziale dei redditi da lavoro attraverso la
Cassa integrazione anche in deroga nonché il fenomeno di una crescente
disoccupazione insieme con l'ulteriore aggravamento delle difficoltà a
trovare lavoro per coloro che l'hanno perduto e soprattutto per i giovani che
lo cercano.
Sono recentissimi i dati pubblicati che descrivono come siano oltre un
milione i posti di lavoro perduti nell'arco del 2012. Sono cifre del sistema
delle comunicazioni obbligatorie del ministero del lavoro. I licenziamenti
durante l'anno scorso hanno raggiunto quota 1.027.462, con un aumento del
13,9% rispetto al 2011 (quando sono stati 901.796). Nel solo ultimo
trimestre sono stati 329.259 in un aumento del 15,1% sullo stesso periodo
2011. Nell'intero 2012 sono stati attivati circa 10,2 milioni di rapporti di
lavoro a fronte di quasi 10,4 milioni cessati, nel complesso, tra dimissioni,
pensionamenti, scadenze di contratti e licenziamenti. I licenziamenti
registrati nel periodo riguardano sia quelli collettivi, sia quelli individuali
(per giusta causa, per giustificato motivo oggettivo o soggettivo).
Nel quarto trimestre del 2012, le nuove assunzioni (in termini di rapporti di
lavoro attivati, dipendenti o parasubordinati) sono state oltre 2,2 milioni
(2.269.764), con un calo del 5,8% rispetto allo stesso trimestre del 2011.
Assunzioni che corrispondono a poco più di 1,6 milioni (1.610.779) di
lavoratori interessati, in ampio decremento: l'8,2% in meno rispetto al quarto
trimestre del 2011, con valori negativi maggiori tra i giovani (-13,9% e 10,9% rispettivamente tra i 15-24enni e i 25-34enni). I lavoratori over-55, tra
i 55 e i 64 anni registrano un leggero incremento (+0,4%), mentre più
sostenuto è l'aumento, sempre rispetto allo stesso periodo dell'anno prima,
degli ultrasessantacinquenni interessati da un nuovo rapporto di lavoro
(+7,6%). Infine, sempre nel quarto trimestre del 2012, in totale i rapporti di
13
lavoro cessati sono stati poco più di 3,2 milioni (3.205.753), con una leggera
diminuzione (-0,2%) rispetto al quarto trimestre 2011.
Dati così aspri, non sembra possano consentire indugi. Il sentiero che, il
nuovo governo che verrà, deve intraprendere, sembra segnato verso politiche
di sostegno al reddito delle famiglie che così dolorosamente sono colpite da
una crisi la cui fine appare ancora distante; quelle famiglie che sono attaccate
dai dati sopracitati sulla disoccupazione dilagante e da un desolante quadro
economico - sociale e, da ultimo, anche etico e di valori.
Questa apprezzabile pubblicazione ha il pregio di offrire un quadro
d'insieme efficace sulla normativa in materia di lavoro e rappresenta un utile
compendio per una consultazione completa sui principali provvedimenti
normativi e di prassi. Utile e semplice ne risulta la consultazione, soddisfa
appieno l'intento previsto alla vigilia della sua pubblicazione, e cioè
consentire alla Commissione Provinciale per l'emersione sul lavoro non
regolare di Messina di fornire uno strumento che consenta di conoscere
compiutamente una piaga dei nostri tempi come quella del lavoro nero e
irregolare, rendere fruibile a tutti (e soprattutto ai giovani) il frutto
dell'esperienza solida costruita sul campo sui temi del lavoro, di fornire un
aggiornato vademecum da utilizzare nel caso in cui ci si trovasse di fronte
alle prime esperienze di lavoro e agli inevitabili interrogativi che si
determinano al primo accesso al mondo del lavoro e agli adempimenti
conseguenti.
Al momento della pubblicazione, un sentimento di gratitudine vada rivolto a
tutti i componenti della Commissione (collaboratori, membri effettivi e
invitati permanenti) che hanno consentito alla Commissione stessa di
lavorare proficuamente e proporsi come riferimento in materia di emersione.
Sono infatti queste persone che, con le loro idee e la loro disponibilità, hanno
consentito le iniziative pregevoli intraprese in queste anni a cui si aggiunge,
oggi, questa pubblicazione.
Dott. Giacinto Santoro
Componente Commissione provinciale
per l'emersione del lavoro di Messina
in rappresentanza INPS
14
IDENTIFICAZIONE DEL LAVORO
SOMMERSO NEL CONTESTO ECONOMICO:
ALCUNE DISTINZIONI.
Sembra opportuno iniziare con la definizione ed identificazione del fenomeno
del lavoro sommerso all'interno del contesto economico partendo dall'analisi
della c.d. economia non osservata (nel senso che non può essere
direttamente conosciuta perché "nascosta" alle istituzioni), che può essere
suddivisa in:
- economia sommersa;
- economia informale;
- economia criminale.
Con economia sommersa s'intende l'insieme delle attività di produzione di
beni e servizi legali di cui la pubblica amministrazione non è a conoscenza
per diverse ragioni: evasione fiscale e contributiva, elusione della normativa
lavoristica, mancato rispetto delle norme amministrative. A sua volta vi sono
due diverse articolazioni: essa si può distinguere in un sommerso d'impresa
(ovvero un'organizzazione aziendale di dimensioni variabili completamente o
parzialmente sconosciuta al fisco e alle statistiche ufficiali) e in un sommerso
di lavoro (dove l'irregolarità può prevedere la totale assenza di un rapporto
formalizzato ovvero una regolarità solo formale a fronte di un salario e
condizioni lavorative diverse da quelle contrattuali).
L'economia informale comprende quelle attività svolte, in genere, nell'ambito
delle famiglie (quindi non in vere e proprie unità produttive), che non essendo
svolte per l'evasione delle tasse o dei contributi sociali non si possono
includere nell'economia sommersa.
L'economia criminale non ha origine da processi direttamente ascrivibili allo
sviluppo economico o a comportamenti sociali, ma persegue la realizzazione
del fatturato illegale commettendo a volte gravi reati, anche attraverso metodi
violenti. Le attività, quindi, sono svolte nella violazione del codice penale e
sono proibite dalla legge (ad esempio il traffico di stupefacenti, lo
15
sfruttamento della prostituzione e del lavoro minorile, ecc.), altre sono illegali
se esercitate da persone non prowiste delle richieste autorizzazioni (si pensi
a quelle persone che esercitano la professione di medico o avvocato senza
essere iscritti ai relativi ordini professionali).
Oltre alla distinzione tra sommerso d'impresa e sommerso di lavoro esiste un
altro possibile criterio di ripartizione e definizione:
- criterio economico;
- criterio giuridico;
- criterio statistico.
Secondo il criterio economico (reddito nascosto) si può avere un'economia
formale (economia limitata a quanto accade sul mercato regolato dai prezzi
dei beni scambiati e dalla retribuzione dei fattori di produzione) e
un'economia informale (attività di beni e servizi per il consumo familiare e
quelle non retribuite di particolari soggetti o membri di una collettività);
Secondo
il criterio
giuridico
(produzione
in
contravvenzione
alla
legislazione) si distinguono un'economia regolare (fondata su attività che non
violano la normativa vigente), un'economia irregolare (dove la violazione della
legislazione concerne la modalità con cui l'attività economica è svolta) e
un'economia criminale (dove è illecito l'oggetto dell'attività economica);
Infine, secondo il criterio statistico (non dichiarata ad una o più autorità) si
parla di economia nascosta o non osservata: owero di quella parte
dell'economia che non viene rilevata per la reticenza dei soggetti intervistati o
per l'inefficienza del sistema statistico.
La Banca d'Italia ha proposto una suddivisione dell'economia sommersa in
base alle diverse cause dalle quali trae origine:
- sommerso fisiologico che si può far coincidere con l'economia
informale, costituito da microimprese individuali e familiari, lavoratori
autonomi saltuari, prestatori d'opera marginali;
16
- sommerso per arretratezza sociale o produttiva, cui appartengono
lavoratori poco istruiti e a basso livello di qualificazione, minori
appartenenti a famiglie indigenti, immigrati poveri irregolari, ecc.
- sommerso per
riduzione
dei
costi generato dalla
crescente
competizione di costo prodotta dai processi di globalizzazione in
atto.
Importanti contributi alla definizione di lavoro sommerso sono stati dati, nel
tempo, anche dagli organi dell'Unione Europea1. Così nel
1998,
la
Comunità
Economica
Europea
perviene
all'elaborazione della prima definizione legislativa di lavoro
irregolare2 individuando la questione del lavoro sommerso come una delle
tematiche di "interesse comune" nell'ambito dell'occupazione3. La stessa
Commissione, infatti, fornisce la seguente definizione:
"II concetto di lavoro sommerso riguarda le attività retribuite di perse legittime
ma che non sono dichiarate alle autorità pubbliche, nella consapevolezza
però che si deve tener conto delle diversità che sussistono nei sistemi
normativi degli Stati membri". E ancora più di recente4 è stato evidenziato
come "diversi possono essere i protagonisti del lavoro sommerso: i datori di
lavoro, i consumatori, i lavoratori dipendenti e i lavoratori autonomi. Entrando
in concorrenza con le attività in regola con la normativa vigente, tale tipo di
lavoro rappresenta una forma di dumping sociale. Esso determina inoltre una
frode sociale allorquando vi si aggiunge un reddito percepito a compenso di
uno stato d'inattività".
' Si rimanda al capitolo seguente.
Con la comunicazione della Commissione Europea COM (98)- 219.
' Nel 2003. la Commissione ha adottato al termine di un vasto dibattito su scala europea, un approccio
strategico comune nel quadro delle linee di orientamento per l'occupazione 2003-2005. Passo successivo fu il
Libro verde della Commissione , dove la lotta contro il lavoro sommerso è considerata una sfida chiave della
modernizzazione delle legislazioni europee. Il dibattito suscitato da tale libro verde ha dimostrato la volontà
di tutte le parti interessate (amministrazioni, parti sociali, ecc.) di potenziare la cooperazione e di intensificare
lo scambio di informazioni e di buone prassi a livello dell'Unione Europea.
4 Con la comunicazione del 24 ottobre 2007 dal titolo "Rafforzare la lotta contro il lavoro sommerso"
COM(2007) 682.
2
17
Nell'ambito del lavoro sommerso un'ulteriore distinzione è stata elaborata dal
Dipartimento del Lavoro Americano (US Department ofLabof):
l'economia illegale, quale attività economica esercitata in violazione
della disciplina che determina le modalità del corretto esercizio
dell'attività imprenditoriale;
l'economia non dichiarata, quale attività economica che aggira o
evade gli obblighi fiscali;
l'economia non registrata, quale attività economica non rilevata dalle
statistiche ufficiali concernenti il mercato;
l'economia informale, quale attività economica che evade i costi
connessi al rispetto del complesso di norme che regolano il corretto
esercizio dell'attività imprenditoriale.
18
LAVORO SOMMERSO IN AMBITO
LEGISLATIVO: DEFINIZIONI.
1) Definizioni generali.
Nell'ambito del fenomeno del lavoro non regolare è possibile ricomprendere
tutte le diverse tipologie di lavoro prestato in condizioni peggiorative rispetto a
quelle previste dalla legge e dai Contratti Collettivi. Il lavoro irregolare,
pertanto, si sviluppa nelle diverse articolazioni del lavoro sommerso o nero,
del lavoro grigio e, all'interno di quest'ultimo, del lavoro in elusione, ecc.
LAVORO IRREGOLARE
LAVORO NERO
O
SOMMERSO
LAVORO
GRIGIO
LAVORO
IN
ELUSIONE
II lavoro nero si qualifica come quell'attività lavorativa retribuita, lecita, ma
—. r. un Minima^^
XT"
•'
^^^^•fl
che non viene dichiarata in conformità alla legge,
rimanendo sconosciuta ai rilevatori (INPS, INAIL,
i
•
Agenzia
delle
comprende
Entrate,
i lavoratori
ecc.).
Tale
che forniscono
fenomeno
la loro
prestazione al di fuori di un qualsiasi rapporto di lavoro
formalizzato, perché dipendenti da aziende completamente sommerse o da
aziende emerse che non rispettano gli obblighi di registrazione, ma può
comprendere anche i lavoratori autonomi che non dichiarano la propria
attività.
19
Il lavoro grigio indica un lavoro formalmente regolare ma contenente di fatto
elementi di irregolarità e si riferisce a tutte le irregolarità parziali riguardanti
sia i lavoratori dipendenti sia gli autonomi, le cui attività sono dichiarate in
modo distorto rispetto alla realtà. Esempi di questa condizione semi-regolare
sono le diffuse pratiche del secondo lavoro, dell'evasione contributiva, del
"fuori busta", lo straordinario non dichiarato ecc.
Il lavoro in elusionc è un tipo di lavoro irregolare, legato all'introduzione dei
c.d. contratti atipici, dove i datori di lavoro, fanno uso delle tipologie di lavoro
flessibile, sebbene le attività poste in essere dai lavoratori abbiano le
caratteristiche del lavoro dipendente.
2) Definizione di lavoro nero nell'ordinamento
italiano.
giuridico
Definizione legislativa di lavoro nero.
Nel
campo
del
diritto
italiano,
sebbene
la
problematica del lavoro nero sia stata oggetto di
una produzione legislativa, che definiva, di volta in
volta, particolari situazioni d'irregolarità a seconda
dei fini perseguiti, questa non aveva fornito una
definizione normativa della fattispecie del lavoro irregolare nelle sue diverse
tipologie.
La definizione prima della riforma del 2010.
Una prima definizione del fenomeno, da parte del sistema
giuridico italiano si produsse nel 20025, quando venne punito
Con la legge 23 aprile n. 73, che converte e modifica il decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, recante
"disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di
lavoro irregolare", all'articolo 3 comma 3: "Ferma restando l'applicazione delle sanzioni previste, l'impiego
di lavoratori difendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione (thhlixatorie, è altresì punito con
sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell'importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo
del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio
dell'anno e la data di constatazione della violazione".
5
20
per la prima volta "l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle
scritture o altra documentazione obbligatorie". In seguito, il c.d. decreto
Bersani6 mutò la definizione di "lavoro nero", ampliandone il campo di
applicazione: la locuzione "impiego di lavoratori" in luogo della locuzione
"impiego di lavoratori dipendenti" non limitava più
l'applicazione della
normativa esclusivamente al lavoro subordinato ex articolo 20947 c.c. La
nuova definizione legislativa di lavoro nero risultava pertanto essere:
"l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria" quindi lavoratori "sconosciuti alla Pubblica Amministrazione"
relativamente al loro status di lavoratori, sia subordinati che autonomi.
All'applicabilità della sanzione ai rapporti di natura autonoma conseguiva la
dilatazione della definizione di lavoro nero, nonché la sanzionabilità di alcune
ipotesi di lavoro grigio. Tuttavia era espressamente previsto, che la sanzione
potesse trovare applicazione solo nei casi in cui l'ordinamento prevedeva
precisi obblighi di formalizzazione documentale del rapporto di lavoro da
parte del committente e quindi con riferimento all'utilizzo di forme contrattuali
quali le collaborazioni coordinate e continuative, le collaborazioni coordinate e
continuative
nella
modalità
a
progetto,
le
collaborazioni
coordinate
occasionali, l'associazione in partecipazione con apporto di lavoro. Nel caso
in cui, invece, il committente ricorreva a prestazioni da parte di un lavoratore
autonomo di cui all'art. 22228 c.c., fosse esso artigiano o non, nell'ipotesi in
" La legge 28 luglio 2006, n. 248 all'articolo 36-bis. comma 1. Mutando anche il regime sanzionatorio. 1'
articolo 3 comma 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002 n. 12. risultava, pertanto, così sostituito: "[...] Ferma
restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l'impiego di lavoratori non
risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria è altresì punito con la sanzione
amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna
giornata di lavoro effettivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei contributi e
premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000,
indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata [...]". Alla definizione di lavoro nero
è. quindi, legata l'applicazione della relativa sanzione. La stessa nozione è poi stata ripresa sia nell'articolo 1.
comma 1192. della legge n. 296/2006. che disciplinava il procedimento di emersione dal lavoro nero, sia
nell'articolo 14 del D. Igs n. 81/2008. che, nella sua nuova riformulazione, disciplina il provvedimento di
sospensione dell'attività imprenditoriale, identificando i lavoratori "in nero" il cui utilizzo può dar luogo
all'adozione del provvedimento.
7 L'articolo 2094 c.c. è la norma che da la definizione di lavoratore subordinato: "È prestatore di lavoro
subordinato chi si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell'impresa, prestando il proprio lavoro
intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell'imprenditore".
M L'articolo 2222 c.c. definisce il lavoro autonomo: "Quando una persona si obbliga a compiere verso un
corrispettivo un'opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei
confronti del committente, si applicano le norme di questo capo, salvo che il rapporto abbia una disciplina
particolare nel libro IV".
21
cui le citate prestazioni fossero realmente di natura autonoma, non trovava
applicazione la maxisanzione stante l'assenza per il committente di obblighi o
adempimenti formali di natura lavoristica, previdenziale e/o assicurativa9.
La definizione legislativa attuale di lavoro nero dopo l'entrata in
vigore del c.d. Collegato lavoro.
Preso atto della soppressione dei libri paga e matricola, è mutato l'oggetto
della violazione che consiste ora nell' impiego di lavoratori subordinati senza
preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del
datore di lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro
domestico"
(e non più quindi, l'impiego di lavoratori non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria). La definizione di lavoro nero
risulta pertanto strettamente connessa agli obblighi di comunicazione
dell'instaurazione del rapporto di lavoro previsti dalla legge10. La sanzione per
il lavoro nero, adesso, è prevista solo per irregolarità nei rapporti di lavoro di
tipo subordinato e non anche per quelli autonomi.
Schematizzando allo stato attuale un lavoratore, dal punto di vista
legislativo11, è considerato in nero qualora sussistano le seguenti condizioni:
•:•
sia titolare di una rapporto di lavoro subordinato;
'' Sulla questione relativa alla sanzione per l'uso di lavoratori autonomi che configuravano ipotesi di lavoro in
nero, il Ministero del lavoro, in data 4 luglio 2007, emanò una lettera circolare che forniva importanti
chiarimenti sull'applicabilità della fattispecie sanzionatoria in specifiche ipotesi di impiego di manodopera. La
suddetta Circolare ebbe, infine, cura di specificare che nel caso in cui il commiuente ricorra a prestazioni da
parte di un lavoratore autonomo ai sensi dell'alt. 2222 c.c., sia esso artigiano o non, nell'ipotesi in cui le citate
prestazioni siano realmente di natura autonoma, l'eventuale omessa iscrizione del prestatore d'opera al
registro delle imprese o all'albo delle imprese artigiane non fosse condizione sufficiente per l'applicazione
della maxisanzione, giacché tali adempimenti gravano sullo stesso prestatore d'opera e non sul committente, il
quale non è tenuto a formalizzare nei confronti degli organi pubblici la stipula di un contratto d'opera.
'" La legge n. 183/2010 è intervenuta di nuovo modificando l'articolo 3 comma 3 del decreto legge 22
febbraio 2002, n. 12, così come convcrtito e precedentemente modificato. Attualmente l'articolo in parola
risulta così riformulato: "Pernia restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore,
in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di
lavoro da varie del datore di lavoro privato, con la noia esclusione del datore di lavoro domestico, si applica
altresì la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro
150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo della sanzione è da euro 1.000 a euro 8.000 per
ciascun lavoratore, maggiorato di euro 30 per ciascuna giornata di lavoro irregolare, nel caso in cui il
lavoratore risulti regolarmente occupalo per un periodo lavorativo successivo. L'importo delle sanzioni civili
connesse all'evasione dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore di cui ai periodi precedenti è
aumentato del 50 per cento ".
" Ai fini dell'applicazione della maxisanzione.
22
*
il proprio datore di lavoro sia privato12 ad esclusione di quello
domestico;
*
sia stato occupato senza preventiva comunicazione di instaurazione del
rapporto di lavoro;
*
il proprio datore di lavoro abbia operato con la volontà di occultare il
rapporto di lavoro (ovvero
qualora, dagli adempimenti di carattere
contributivo precedentemente assolti, non sia rawisabile la volontà di
non occultare il rapporto, anche se trattasi di differente qualificazione).
Queste norme offrono una definizione legislativa solo alla tipologia del lavoro
nero, ne restano esclusi il lavoro grigio e il lavoro in elusione. Per l'analisi di
queste tipologie dal punto di vista della loro definizione legislativa è
necessario spostare l'analisi a disposizioni che ne disciplinano le fattispecie in
relazione a procedure o sanzioni particolari13.
3) La comunicazione preventiva al Centro per l'Impiego
competente.
La comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto
di lavoro al Centro
per
l'Impiego territorialmente
competente14, obbligatoria15 per via telematica dal 1°
marzo 200816, grava a carico di tutti i datori di lavoro
12 Gli enti pubblici economici, le società a partecipazione statale, sono equiparati al datore di lavoro privato.
Per la disciplina si rimanda all'articolo 9-bis. comma 2, del decreto legge n. 510/1996, convcrtito, con
modificazioni, dalla legge n. 608/1996, così come ancora modificato dalla legge n. 183/2010.
" Per quanto riguarda il lavoro grigio, ad esempio, un riferimento è individuabile nella legge n. 383 del 2001
"Primi interventi per il rilancio dell'economia" che definiva come irregolare il lavoro prestato senza adempiere
«in tutto o in parte agli obblighi previsti dalla normativa vigente in materia fiscale e previdenziale».
14 Si tratta del centro per l'Impiego nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro.
" L' articolo 9 bis della legge n. 608/1996 come modificato dall'articolo 1 comma 1180 della legge 27 n.
296/2006 (Legge finanziaria 2007).
16 Per effetto del decreto interministeriale 30 ottobre 2007, attuativo delle disposizioni di cui ai commi 1180 e
seguenti della legge n. 296/2006.
23
del settore privato17, per tutte le tipologie di rapporto di lavoro subordinato,
nonché per alcune categorie di lavoro autonomo18, per il lavoro associato e
per altre esperienze lavorative.
L'obbligo di comunicazione, già presente in caso di assunzione, è stato
esteso a tutte le circostanze che possono modificare il rapporto di lavoro in
corso di svolgimento, anche per eventi modificativi degli assetti societari
dell'azienda.
Per quanto riguarda i termini, l'obbligo di comunicazione di instaurazione del
rapporto di lavoro deve essere assolto entro e non oltre il giorno precedente
all'inizio dell'attività lavorativa, mediante documentazione avente data certa e
di norma attraverso
la procedura on-line sul sito delle comunicazioni
obbligatorie19. L'obbligo di comunicazione preventiva per il datore di lavoro
pubblico, in particolare qualora sia essa una Pubblica Amministrazione20, è
oggetto di una disciplina speciale21 per la quale le pubbliche amministrazioni
hanno l'obbligo di comunicare al servizio competente, in relazione al proprio
La norma comprende esplicitamente anche i datori di lavoro del settore agricolo, che in precedenza erano
tenuti ad effettuare la comunicazione di assunzione direttamente all'INPS ai sensi dell'articolo I. comma 9
della Legge 81/2006.
1K Nel caso di lavoro autonomo in forma coordinata e continuata, il datore di lavoro si identifica con il
committente, nel caso di contratto di agenzia e di rappresentanza con il preponente, così come nel caso di
associazione in partecipazione esso si identifica con l'associante. Infine, con riguardo ai tirocini ed alle altre
esperienze lavorative ad essi assimilate, per datore di lavoro deve intendersi il soggetto ospitante. E ancora,
per quanto riguarda gli enti pubblici economici, si intendono quegli enti che operano nel campo della
produzione di beni e servizi svolgendo attività prevalentemente o esclusivamente economiche. Ad essi si
applica lo statuto dell'impresa privata, compresa l'iscrizione nel registro delle imprese.
''' II termine di comunicazione scade alle ore 24.00 del giorno antecedente a quello di effettiva instaurazione
del rapporto di lavoro e nulla rileva se trattasi di giorno festivo. L'avvenuto adempimento deve essere provato
dal datore di lavoro mediante documentazione da cui si possa evincere la data certa in cui la trasmissione è
stata effettuata.
:" Assunzioni tramite concorso pubblico, chiamata diretta, selezione dopo avviamento da graduatorie
pubbliche, ecc. Nel caso di assunzione da parte di una pubblica amministrazione l'obbligo di comunicazione
gravava sul dirigente responsabile del procedimento di assunzione. La norma comprende esplicitamente
anche i datori di lavoro agricoli, che in precedenza erano tenuti ad effettuare la comunicazione di assunzione
direttamente all'INPS ai sensi dell'articolo 1. comma 9 della Legge 81/2006. Le Pubbliche Amministrazioni
che rientravano nel campo di applicazione della normativa sulle comunicazioni obbligatorie dei rapporti di
lavoro, erano quelle richiamate all'art. 1, comma 2. D.Lgs. n. 165/2001, ossia: "Le amministrazioni dello
Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane
e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di
commercio, industria, agricoltura e artigianato e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici
nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio Sanitario nazionale, l'agenzia
per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) e le agenzie di cui al d.lgs. 30 luglio
1999. n. 300". L'obbligo non sussiste per quelle categorie del pubblico impiego che non hanno natura
contrattuale ma è regolato dalla legge (magistrati, avvocati dello stato, personale militare e delle forze di
polizia, personale della carriera diplomatica e prefettizia, professori e ricercatori universitari, ecc.).
-' A norma della legge n. 183/2010.
24
ambito
territoriale,
l'assunzione,
la proroga,
la trasformazione
e la
cessazione, entro il ventesimo giorno del mese successivo alla data in cui si è
verificata tale condizione.
Tipologie contrattuali interessate:
A) "lavoro subordinato": comprende tutte le figure di lavoro dipendente,
anche quelle che presentano caratteri di specialità rispetto alla disciplina del
lavoro subordinato nell'impresa di cui all'ari. 2094 e.e. In tal senso sono da
considerarsi ricompresi il rapporto di lavoro nautico e aeronautico22, il
rapporto di lavoro sportivo 23 , il rapporto di lavoro dei dirigenti.
6) "lavoro autonomo in forma coordinata e. continuativa, anche nella
modalità a progetto": non è inclusa tutta l'area del lavoro autonomo, ma
solo quello reso in forma coordinata e continuativa24. In relazione alle finalità
che la disciplina persegue, il legislatore ha voluto fare riferimento a tutte
quelle tipologie di lavoro che la dottrina ha qualificato come parasubordinati,
vale a dire caratterizzati da:
- Collaborazione, nel senso che si esclude qualsiasi vincolo di subordinazione
del prestatore di lavoro nei confronti del destinatario della prestazione;
- Coordinamento, che consiste nel collegamento funzionale dell'attività del
prestatore d'opera con la struttura del committente;
- Continuità, nel senso che la prestazione non ha carattere occasionale ma
continuativo;
- Personalità della prestazione, vale a dire la prevalenza del carattere
personale dell'apporto lavorativo.
" Disciplinato dal Codice della Navigazione.
:< Disciplinato dalla legge 23 marzo 1981 n. 91.
24 Di tali tipologie contrattuali si trova menzione nell'art. 409, punto 3, del c.p.c., che ha esteso l'applicazione
delle norme del processo del lavoro a un insieme eterogeneo di rapporti di lavoro autonomo. Successivamente
la legge di riforma del sistema pensionistico (n. 335/95) ha previsto l'iscrizione dei collaboratori coordinati e
continuativi a una apposita Gestione Separata dell'Inps, al fine di estendere loro l'assicurazione generale
obbligatoria per invalidità, vecchiaia e superstiti. Inoltre, l'art. 5 del D.Lgs. n. 38/2000 ha esteso loro l'obbligo
dell'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali. Da ultimo il D.Lgs. n. 276/2003 ha
disciplinato, agli articoli da 61 a 74, il lavoro a progetto, il lavoro occasionale, il lavoro accessorio e le
prestazioni che esulano dal mercato del lavoro con specifico riguardo alle attività agricole, cui va aggiunta
anche l'ipotesi prevista per gli imprenditori artigiani dall'ari. 21. comma 6-ter, del D.Lgs. n. 269/2003.
convcrtito con modificazioni in Legge n. 326/2003.
25
Sulla qualificazione dei rapporti di collaborazione per i quali sussiste l'obbligo
di comunicazione è intervenuto il Ministero del Lavoro con una serie di
provvedimenti di natura amministrativa25. Dobbiamo evidenziare che, come
meglio al riguardo si dirà più avanti, per ciò che concerne l'applicazione della
maxisanzione contro il lavoro sommerso alle categorie delle collaborazione
coordinata e continuativa deve ritenersi ad essi non applicabile, alla luce degli
ultimi sviluppi normativi, che circoscrivono l'applicazione di tale sanzione ai
lavoratori subordinati.
C) "socio lavoratore di cooperativa": tra la cooperativa ed il socio
lavoratore si instaura un rapporto di lavoro ulteriore a quello associativo e tale
rapporto può assumere qualsiasi forma prevista dall'ordinamento26. Pertanto,
le società cooperative sono tenute a comunicare ai servizi competenti i
rapporti di lavoro subordinati o di collaborazione coordinata e continuativa,
così come individuati alle lettere precedenti, stipulati con i soci lavoratori.
D) "associazione in partecipazione agli utili con apporto lavorativo": essi
rilevano solo se caratterizzati dall'apporto di lavoro, anche non esclusivo, da
parte dell'associato, con la sola esclusione dei lavoratori già iscritti ad albi
professionali27.
II Ministero del lavoro ha individuato come criterio interpretativo, per l'individuazioni delle tipologie
contrattuali soggette all'obbligo, quello Ideologico; tale criterio connesso alle finalità della normativa, di
supportare le azioni di contrasto al lavoro irregolare, circoscrive l'obbligo in parola a quelle tipologie che
siano significative sotto il profilo della conoscenza dell'andamento del mercato del lavoro e che al contempo
presentino rischi consistenti di abuso o di elusione di normative inderogabili. Alla luce di ciò vanno
considerate inclusi, il contratto di lavoro a progetto (art. 61, comma 1, D. Lgs. n. 276/2003), il contratto di
agenzia e di rappresentanza commerciale, se caratterizzati da prestazione coordinata e continuativa
prevalentemente personale, la collaborazione coordinata e continuativa nelle pubbliche amministrazioni, la
collaborazione occasionale, di cui all'ari. 61, comma 2, D.Lgs. n. 276/2003, nella quale pur mancando la
continuità sussiste il coordinamento con il committente (c.d. "mini-co.co.co."), la prestazione sportiva, di cui
all'ari. 3 della L. n. 89/1981, se svolta in forma di collaborazione coordinata e continuativa e le collaborazioni
individuate e disciplinate dall'articolo 90 della legge n. 289/2002, le prestazioni rientranti nel settore dello
spettacolo, ai sensi dell'ari. 1 della Legge n. 8/1979, per le quali vige l'obbligo di assicurazione E.N.P.A.L.S.
(oggi INPS).
Di converso, in base allo stesso criterio interpretativo, vanno esclusi dall'obbligo di comunicazione quei
rapporti, che, pur rientrando astrattamente nell'area della c.d. parasubordinazione, non presentino rischi
consistenti di abuso o elusione della normativa inderogabile in materia di lavoro: le attività rientranti
nell'esercizio di una professione intellettuale, per la quali è necessaria l'iscrizione in appositi albi
professionali, le nomine dei componenti di organi di amministrazione e controllo di società, le partecipazioni a
collegi e commissioni, le prestazioni di lavoro accessorio, di cui all'ari. 70 del D.Lgs. n. 276/2003, le
prestazioni che esulano dal mercato del lavoro ai sensi dell'ari. 74 del D.Lgs. n. 276/2003 e quelle previste
dall'ari. 21, comma 6-ler, del D.L. n. 269/2003, convellilo in Legge n. 326/2003.
26 Ai sensi dell'art. 1, comma 3, L. n. 142/2001.
27 Articolo 2549 del codice civile.
25
26
In via generale, restano totalmente esclusi dall'ambito di applicazione della
specifica disciplina tutte le forme di lavoro autonomo reso ai sensi dell'ari.
2222 c.c., sia in forma professionale che occasionale28, così come, tutte le
attività lavorative di tipo autonomo esercitate in forma imprenditoriale.
Pertanto, con riguardo alle categorie più significative, sono da escludere: i
lavoratori
agricoli
autonomi,
i collaboratori
familiari,
gli
agenti
e i
rappresentanti di commercio costituiti in società o che si avvalgono di una
autonoma struttura imprenditoriale, e ancora, si ritengono escluse quelle
prestazioni rese nell'ambito del c.d. volontariato, dove manca qualsiasi
vincolo contrattuale di corrispettività29.
Per quanto riguarda la modalità di espletamento di tale obbligo in caso di
assunzione, cessazione, trasformazione e proroga dei rapporti di lavoro
autonomo, subordinato, associato, dei tirocini
e
di altre esperienze
professionali, è stata introdotta la e. d. pluriefficacia della comunicazione.
Ciò significa che il datore di lavoro dovrà inviare telematicamente al Servizio
competente, nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro, un'unica
comunicazione che è valida anche ai fini dell'assolvimento degli obblighi di
comunicazione nei confronti delle direzioni regionali e provinciali del lavoro,
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale, dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, o di altre forme previdenziali
sostitutive o esclusive, nonché nei confronti della Prefettura - Ufficio
territoriale del Governo30.
L'obbligo di comunicazione. Particolarità:
A) Nei tirocini ed altre forme di esperienza
professionale che non
costituiscono rapporto di lavoro subordinato (borse lavoro, LSU, ecc.)
l'obbligo sussiste in capo al soggetto ospitante. Si precisa, però, che nulla
vieta che la comunicazione sia effettuata in sua vece dal soggetto
Ai sensi dell'ari. 67, lett. 1). del D.P.R. n. 917/1986 (T.U.I.R.).
Ai sensi della legge n. 266/1991
"' Si tratta delle comunicazioni previste dall' articolo 14. comma 2 del D. Igs. n. 38/2000 e dall' articolo 9 del
decreto del Capo provvisorio dello Stato n. 708/1947.
28
2"
27
promotore31.
B) Nel lavoro domestico vi è una "deroga"32 al sistema delle comunicazioni
obbligatorie, introducendo la possibilità per i datori di lavoro domestico di
adempiere agli obblighi di comunicazione preventiva, con la presentazione di
un modello semplificato all'INPS. Al riguardo, il Ministero ha precisato33 che
tale agevolazione si applica a tutti i datori di lavoro che assumono alle proprie
dipendenze lavoratori per l'espletamento di attività domestiche, escluse però
le prestazioni rese per esigenze solo temporanee.
Inoltre le relative
comunicazioni possono avvenire attraverso una telefonata al Contaci center
dell'INPS o con collegamento al sito internet dell'Istituto.
C) In caso di urgenza connessa ad esigenze produttive, la comunicazione
può essere effettuata entro i 5 giorni successivi, fermo restando l'obbligo di
effettuare entro il giorno antecedente, mediante comunicazione con data
certa di trasmissione, una prima informativa al Centro per l'Impiego limitata
alla data di inizio della prestazione ed alle generalità del lavoratore e del
datore di lavoro.
D) L'obbligo di comunicazione preventiva resta escluso nelle assunzioni a
causa di "forza maggiore" (per esempio un evento naturale catastrofico)
ovvero a causa di awenimenti di carattere straordinario ed eccezionale che il
datore di lavoro non avrebbe potuto oggettivamente prevedere. In tali casi la
comunicazione di assunzione deve essere effettuata entro il primo giorno utile
e, comunque, non oltre il 5° giorno.
E) Nei settori del turismo e dei pubblici esercizi, per l'esecuzione di speciali
servizi di durata non superiore a 3 giorni34. Il Ministero del Lavoro35 aveva
31 Qualora la convenzione con l'azienda venga stipulata dal Centro per l'Impiego (quale soggetto promotore),
il soggetto ospitante è comunque tenuto ad effettuare la comunicazione entro il giorno antecedente l'inizio del
tirocinio. Sono esclusi dall'obbligo di comunicazione i tirocini promossi da soggetti ed istituzioni formative
(Università. Istituti scolastici. Centri di formazione professionale operanti in regime di convenzione con la
Regione o la Provincia) a favore dei propri studenti ed allievi frequentanti con la finalità di realizzare momenti
di alternanza tra studio e lavoro (deve trattarsi di tirocini svolti all'interno del periodo di frequenza del corso
di studi o del corso di formazione).
32 Cfr l'articolo 16 bis. commi 11 e 12, del decreto legge 28 novembre 2008, n. 185, come modificato dalla
legge di conversione 28 gennaio 2009, n. 2.
" Con circolare del 16 febbraio 2009, n. 1044.
34 Articolo 10, comma 3, del D.Lgs. 368/2001.
" Rispondendo in data 11 luglio 2007 ad un interpello della Federazione delle Associazioni Italiane Alberghi
e Turismo di Roma.
28
chiarito che l'assunzione diretta di manodopera, nei settori del turismo e dei
pubblici esercizi, per l'esecuzione di speciali servizi di durata non superiore a
3 giorni, determinata dai contratti collettivi stipulati con i sindacati locali o
nazionali aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul
piano nazionale, rientrava nell'ipotesi di assunzione determinata da "forza
maggiore" o da "avvenimenti di carattere straordinario"; tuttavia l'art. 10 e. 3
D. Lgs 368/2001 è stato soppresso dall'ari. 18 e. 2 del D.L 5/2012 convertito
con modificazioni nella L. 35 del 04/04/2012, per cui all'articolo 10, comma 3,
del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, il secondo periodo è
sostituito dal seguente: "La comunicazione dell'assunzione deve essere
effettuata al centro per l'impiego entro il giorno antecedente l'instaurazione
del rapporto di lavoro".
F) Ancora nel settore turistico, il datore di lavoro che non sia in possesso di
uno o più dati anagrafici inerenti al lavoratore può integrare la comunicazione
entro il terzo giorno successivo a quello dell'instaurazione del rapporto di
lavoro,
purché
dalla
comunicazione
preventiva
risultino
in
maniera
inequivocabile la tipologia contrattuale e l'identificazione del prestatore di
lavoro.
G) Per le istituzioni scolastiche, è stato disposto36 che queste provvedano
a comunicare ai Centri per l'Impiego, l'instaurazione,
trasformazione,
variazione o cessazione del rapporto di lavoro entro il termine dei 10 giorni
successivi all'evento.
H) Le Agenzie per
il
lavoro autorizzate alla somministrazione
di
manodopera possono effettuare le comunicazioni di assunzione, cessazione
e proroga dei lavoratori somministrati entro il giorno 20 del mese successivo
alla data di assunzione (ovvero di proroga o cessazione). Le comunicazioni
effettuate dalle Agenzie per il lavoro devono essere inviate al Centro per
l'Impiego competente per il territorio ove è ubicata la "sede operativa"
dell'Agenzia stessa.
" Decreto Legge n. 147/2007, convertito nella Ugge n. 176/2007.
29
I) Per l'assunzione di soci/collaboratori/coadiuvanti artigiani e non
artigiani. I datori di lavoro artigiani e non artigiani sono tenuti a presentare,
prima dell'inizio dell'attività lavorativa, la denuncia nominativa all'Inaii dei
collaboratori e coadiuvanti delle imprese familiari, coadiuvanti delle imprese
commerciali, soci lavoratori di attività commerciale e di imprese in forma
societaria, quando non sono oggetto della comunicazione
preventiva di
instaurazione del rapporto di lavoro.37
L) In qualsiasi settore con tipologia di lavoro occasionale o accessorio.
Prima dell'inizio delle attività di lavoro accessorio, i committenti devono
effettuare una comunicazione preventiva verso l'Inaii38, indicando, oltre ai
propri dati anagrafici e codici fiscali, l'anagrafica di ogni prestatore di lavoro
ed il relativo codice fiscale, il luogo di svolgimento della prestazione, le date
presunte di inizio e di fine dell'attività lavorativa, e in caso di spostamento
delle suddette date, dovrà essere effettuata, con le stesse modalità, nuova
comunicazione di variazione all'Inaii. Dal 7 settembre 2009 è attiva sul portale
internet dell'Inaii una procedura on line che consente ai committenti di
effettuare la comunicazione preventiva all'Ente. Questa procedura permette
anche di effettuare le eventuali successive variazioni dei dati relativi alle
prestazioni di lavoro occasionale accessorio riguardanti il luogo ed il periodo
della prestazione ed i dati anagrafici propri e del prestatore, anche in caso di
variazioni del periodo di lavoro (cessazione o modifica del periodo). Inoltre, al
fine di semplificare i canali di comunicazione per effettuare la denuncia
preventiva di lavoro occasionale accessorio è attiva anche un'applicazione
telematica che permette, ai committenti che intendano utilizzare la suddetta
tipologia contrattuale, a decorrere dal 23 settembre 2009, di rivolgersi
direttamente agli operatori del Contaci Center Integrato Inps-lnail, al fine di
" Ai sensi dell'articolo 23, comma 8, del DPR 30 giugno 1965. n. 1124, come modificato dall'articolo 39.
comma 8. del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008,
n. 133.
3M Dal 23 settembre 2009. l'Inaii ha ammesso la possibilità per i datori di lavoro di presentare le comunicazioni
preventive relative al lavoro accessorio, ossia quelle attività lavorative, di natura occasionale, previste dagli
articoli 70 e seguenti del Dlgs n. 276/2003. In particolare, la comunicazione preventiva riguarda l'avvio della
prestazione, inteso come luogo e periodo di svolgimento dell'attività lavorativa, nonché i dati anagrafici del
committente e del prestatore, e/o qualsiasi variazione di dati e modalità relative sempre all'attività lavorativa.
30
effettuare, per il loro tramite, tale comunicazione e le successive variazioni
dei dati relativi alle prestazioni occasionali accessorie.
M)
Coloro
che
contestualmente
all'inizio
dell'attività
aziendale,
assumono lavoratori, hanno cinque giorni di tempo per trasmettere al centro
per l'impiego competente la comunicazione di costituzione del rapporto di
lavoro.
L'obbligo per le imprese di comunicare alle competenti autorità una copia di ogni
contratto a tempo parziale stipulato, la cui inottemperanza è sanzionata a livello
amministrativo dall' art. 2, primo comma, del D. Igs. n. 61 del 2000, è stato
ritenuto dalla Corte dì Giustizia Europea, con la sentenza C/55/07 del 24 aprile
2008, in contrasto con la direttiva europea 97/81 diretta a promuovere il tempo
parziale, in quanto introduce un ostacolo amministrativo che può limitare la
possibilità di lavoro a tempo parziale. Ne consegue, alla luce della sentenza n.
16502 del 15 luglio 2009 della Corte di Cassazione, la disapplicazione della
disposizione legislativa e il venir meno dell'obbligo e della relativa sanzione.
L'obbligo di comunicazione in caso di cessazione.
La comunicazione di cessazione dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato
oppure la diversa data di cessazione dei rapporti di lavoro a termine
(precedentemente
comunicata
all'atto
dell'assunzione)
dovrà
essere
effettuata al Centro per l'Impiego territorialmente competente entro 5 giorni
dal verificarsi dell'evento, fermo restando le disposizioni previste da
normative
speciali39.
Le
Agenzie
per
il
lavoro
autorizzate
alla
somministrazione di manodopera possono effettuare le comunicazioni di
assunzione, cessazione e proroga dei lavoratori somministrati entro il giorno
20 del mese successivo alla data di assunzione (ovvero di proroga o
cessazione). Le comunicazioni effettuate dalle Agenzie per il lavoro devono
essere inviate al Centro per l'Impiego competente per il territorio dove è
ubicata la sede operativa dell'Agenzia stessa.
"' Ad esempio le norme sul collocamento mirato la cui comunicazione di cessazione, ai sensi di quanto
disposto dall'articolo 10 della Legge 68/99. deve essere effettuata entro 10 giorni dalla data della stessa.
31
LAVORO APPARENTEMENTE REGOLARE
1) II lavoro grigio ed il lavoro in e Iasione.
In alcuni casi sebbene
contratto
modalità
di
lavoro
sia stato sottoscritto un
apparentemente
concrete
di
regolare
svolgimento
le
(ovvero
l'esecuzione) del rapporto di lavoro non coincidono con
quelle previste dal contratto.
Si rientra quindi in ipotesi di lavoro grigio o di lavoro in
elusione, a seconda del rapporto tra ciò che risulta essere stato stabilito nel
contratto e le modalità di svolgimento del rapporto di lavoro:
•
lavoro in elusione: il datore di lavoro, che incorre in ipotesi di lavoro
in elusione, ricorre alle tipologie di lavoro flessibile, al posto del
lavoro subordinato che offre maggiori garanzie per il lavoratore,
sebbene le attività poste in essere dai lavoratori, in concreto, siano
configurabili come lavoro dipendente ovvero come lavoro a tempo
indeterminato ovvero a tempo pieno40.
Ecco cosa potrebbe succedere, ad esempio, concretamente:
•
la stipulazione fittizia di altre figure contrattuali al fine di eludere la
normativa inderogabile che disciplina il rapporto di lavoro subordinato
effettivamente svolto avviene quando il lavoratore che svolge di fatto
prestazioni sotto il vincolo della subordinazione, stipula un contratto
fittizio avente ad oggetto, lavoro autonomo o una diversa tipologia
contrattuale, in luogo della stipulazione del contratto di lavoro
subordinato.
•
la stipula di contratti a tempo determinato in luogo di contratti a
tempo indeterminato, si verifica con l'apposizione del termine ad un
contratto di lavoro subordinato al di fuori dei casi previsti dalla legge,
ovvero con la stipula di una successione di contratti a termine, di per
C.f.r. paragrafo successivo.
32
sé legittimi, così da trattarsi effettivamente di lavoro a tempo
indeterminato.
In assenza di una norma specifica che disciplini queste ipotesi, questi
contratti sono ricondotti alla normativa generale del codice civile laddove
questa risulti applicabile41. Modifiche sostanziali sono state introdotte ai
contratti a termine dalla L 92/2012, per le quali si rimanda allo schema di
pagina 33 e seguenti.
*
Lavoro grigio: a volte un rapporto di lavoro apparentemente regolare
potrebbe presentare alcuni elementi di irregolarità.
Ad esempio, la stipula di contratti di lavoro part-time in luogo di
contratti a tempo pieno, si concretizza quando durante l'esecuzione di
rapporti di lavoro a tempo parziale, le prestazioni lavorative si
protraggono di norma oltre l'orario di lavoro stabilito così da arrivare a
coprire l'orario di lavoro del tempo pieno. Spesso il pagamento di
queste
ore
eccedenti
viene
effettuato
"fuori
busta",
ovvero
percependo somme di denaro liquido non dichiarate.
A seconda della fattispecie concreta, pertanto, il contratto di lavoro posto in essere sarà ricondotto alla
disciplina della simulazione del contratto, oppure a quella del contratto in frode alla legge.
41
33
In alcuni casi, il datore di lavoro richiedeva al lavoratore all'atto dell'assunzione
(spesso come condizione della stessa assunzione), di apporre la propria firma su un
foglio in bianco che poteva essere compilato successivamente con le dimissioni
"volontarie" del lavoratore, con l'intento di sottrarlo alla tutela legislativa dei
licenziamenti. Di fatto, questa pratica rendeva il lavoro ancora più precario delle
tipologie di lavoro flessibile in quanto lasciava ogni decisione sull'opportunità, il
momento e le motivazioni del "licenziamento - dimissioni", unicamente all'arbitrio del
datore di lavoro, sebbene il lavoratore fosse stato assunto con contratto di lavoro a
tempo indeterminato.
Una nuova disciplina delle dimissioni (e delle risoluzioni consensuali) è stata
introdotta dalla riforma Fornero L. 92/2012 (articolo 4, commi 16-23). La finalità che
giustifica l'intervento della legge sulle dimissioni è la volontà di contrastare II
fenomeno delle dimissioni in bianco, che si verifica quando il datore di lavoro, al
momento dell'assunzione, estorce al dipendente la firma di una lettera con la quale lo
stesso risolve il rapporto di lavoro.
Con la nuova normativa, la lettera di dimissioni diventa solo il primo momento del
percorso di uscita dal lavoro, perché la risoluzione del rapporto diventa efficace solo
dopo che è stata messa in atto una specifica procedura. In particolare, dopo la
ricezione delle dimissioni, ed entro 30 giorni da questo momento, il datore di lavoro
deve preoccuparsi di acquisire dal lavoratore la convalida delle dimissioni, invitandolo
- in forma scritta - a confermare formalmente la propria volontà di lasciare il lavoro.
Una volta ricevuto l'invito, ed entro sette giorni da questo momento, il lavoratore ha di
fronte a sé diverse opzioni per convalidare l'atto di recesso dal rapporto. La convalida
si può ottenere presso la Direzione Territoriale del Lavoro, il centro per l'impiego
territorialmente competenti, o le sedi individuate dai contratti collettivi nazionali
stipulati dalle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale. In
alternativa a questa strada, il lavoratore può convalidare le dimissioni sottoscrivendo
una dichiarazione in calce alla ricevuta di trasmissione della comunicazione di
cessazione del rapporto di lavoro che l'azienda è obbligata a inviare al centro per
l'impiego entro cinque giorni dalla data in cui è prevista la cessazione del rapporto.
34
Il lavoro irregolare, che sia nero, grigio o in elusione, comporta nell'immediato
un risparmio economico per il datore di lavoro, unitamente alla minore
"responsabilità" che questi assume nei confronti del lavoratore. Il datore di
lavoro, però, rischia di incorrere in pesantissime sanzioni che potrebbero
arrivare fino alla sospensione dell'attività aziendale, oltre, ovviamente, il
riconoscimento e la conseguente costituzione di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato
per ciascun lavoratore
impiegato
irregolarmente.
Per il
lavoratore, lavorare irregolarmente, significa lavorare alle condizioni stabilite
unilateralmente dal datore di lavoro, in un'assenza assoluta di tutela sia
economica che sociale.
2) Lavoro subordinato e. lavoro autonomo.
Ogni attività umana economicamente rilevante, a seconda delle modalità del
suo svolgimento, può essere oggetto sia di un rapporto di lavoro subordinato
sia di un rapporto di lavoro autonomo: ciò significa che le parti possano
scegliere non di "nominare" come meglio ritengono il contenuto del loro
contratto, bensì di determinare le modalità concrete di svolgimento dell'attività
lavorativa in modo coerente con il tipo di contratto di lavoro scelto all'atto della
stipulazione.
Le principali differenze tra le due determinazioni sono riportate nel seguente
schema:
LAVORO SUBORDINATO
LAVORO AUTONOMO
La definizione di lavoratore subordinato è
L' articolo 2222 e.e. definisce il "contratto
contenuta nell' articolo 2094 del codice
d'opera", ovvero, di lavoro autonomo, come
civile, a norma del quale: "è prestatore di
quello in cui una persona si obbliga a
lavoro subordinato chi si obbliga mediante
compiere verso un corrispettivo un'opera o
retribuzione a collaborare nell'impresa,
un servizio, con lavoro prevalentemente
prestando il proprio lavoro intellettuale o
proprio e senza vincolo di subordinazione
manuale alle dipendenze e sotto la direzione
nei confronti del committente.
dell'imprenditore".
35
Nel rapporto di lavoro subordinato il
Il lavoratore autonomo garantisce al
lavoratore mette le proprie energie
committente la realizzazione di
lavorative a disposizione del datore di
un'opera ovvero di un risultato, in
lavoro.
funzione del quale matura il suo diritto
al corrispettivo.
Per rapporto di lavoro subordinato si
Nell'esecuzione del contratto di lavoro
intende, quindi, l'assoggettamento del
autonomo il lavoratore versa in una
lavoratore al potere direttivo,
posizione di dipendenza nei confronti
organizzativo, e disciplinare del datore
del committente rispetto al quale non
di lavoro e dei collaboratori che da lui
intercorre alcun vincolo di
gerarchicamente dipendono. Ne
subordinazione
consegue che manifestazione tipica del
vincolo della subordinazione è
l'inserimento del lavoratore nella
struttura organizzativa aziendale.
£LI ELEMENTI TIPICI DELLA SUBORDINAZIONE.
(Elaborati dalla giurisprudenza)
La
giurisprudenza
ha
elaborato
una
serie
di
elementi
tipici
della
subordinazione:
>
>
l'inserimento dell'attività lavorativa nell'organizzazione dell'azienda,
la soggezione del lavoratore al potere gerarchico e disciplinare del
datore di lavoro,
>
la continuità temporale della collaborazione e della prestazione,
>
l'osservanza di un orario di lavoro rigido e predeterminato,
>
il pagamento della retribuzione a scadenze fisse,
>
l'assenza per il lavoratore del rischio del risultato della prestazione
lavorativa,
>
l'assenza in capo al lavoratore di una struttura imprenditoriale seppure
minima.
La natura dell'attività svolta dal lavoratore deve indurre a ritenere la sussistenza
della subordinazione non in relazione all'oggetto della prestazione lavorativa,
bensì in relazione agli elementi tipici della subordinazione.
36
Il problema della qualificazione del rapporto di lavoro difforme a quello
dichiarato dalle parti nel contratto di lavoro.
A seconda della qualificazione del rapporto di lavoro si applica la disciplina del
lavoro subordinato, che è più favorevole per il lavoratore, o del lavoro
autonomo, o ancora del lavoro parasubordinato che presenta elementi sia
dell'una che dell'altra tipologia precedente. Per affrontare tale questione, è
importante considerare che dal contratto di lavoro nasce un rapporto
contrattuale che si protrae nel tempo, distinguendo in particolare il momento
della sottoscrizione del contratto da quello dell'esecuzione. La volontà e la
qualificazione del rapporto (c.d. nomen juris42), espresse dalle parti nel
contratto, non possono essere considerati fattori decisivi ed esaustivi per la
qualificazione del rapporto di lavoro; è invece, il comportamento delle parti
posteriore alla conclusione del contratto (ovvero l'esecuzione del contratto43),
l'elemento di valutazione, non solo ai fini della sua interpretazione, ma anche
ai fini dell'accertamento di una nuova volontà, eventualmente intervenuta nel
corso dell'attuazione del rapporto, e diretta a modificare singole sue clausole
o, talora, la stessa natura del rapporto lavorativo inizialmente prevista (da
autonoma a subordinata). Di qui la conseguenza che, in caso di contrasto fra
ciò che inizialmente viene stabilito nel contratto riguardo alla natura del
rapporto e ciò che emerge dal suo concreto svolgimento, è a quest' ultimo che
deve darsi necessariamente rilievo, nell'ottica della tutela sia delle parti stesse
sia del terzo (ad esempio, proprio in quest'ambito si colloca la posizione degli
enti previdenziali o assicurativi44).
Riassumendo, quindi, un rapporto di lavoro può essere qualificato come
subordinato se si dimostra che la subordinazione si è di fatto realizzata nella
II nomen juris è la qualificazione che le stesse parti attribuiscono al contratto. La qualificazione circoscrive
l'appartenenza della fattispecie (norme applicabili), così come denominata dalle parti nel contratto, ad un
determinato istituto giuridico e ne consegue l'applicazione delle norme che regolano quest'ultimo alla
fattispecie.
4 * II passaggio fondamentale a livello giuridico è che, l'esecuzione, esprimendo soggettivamente la suddetta
volontà ed oggettivamente la causa contrattuale, e protraendosi nel tempo, resta, ai sensi dell'art. 1362 c.c.,
secondo comma, lo strumento di emersione di una nuova diversa volontà eventualmente intervenuta nel corso
dell'attuazione del rapporto e diretta a modificare singole sue clausole e talora la stessa natura del rapporto
lavorativo inizialmente prevista, conferendo, al medesimo, un nuovo assetto negoziale.
44 Corte di Cassazione sentenza n. 151/2001.
4:
37
fase di esecuzione del contratto, con l'assoggettamento del lavoratore al
potere del datore di lavoro di disporre della prestazione e controllarne lo
svolgimento. Allo stesso modo, un rapporto di lavoro subordinato, può essere
sostituito da uno di lavoro autonomo, ma a tal fine è necessario che alla
volontà delle parti di mutare il regime giuridico del rapporto si accompagni un
effettivo mutamento delle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa,
pur potendo restare immutato il contenuto della stessa, quale conseguenza del
venir meno del vincolo di assoggettamento del lavoratore al datore di lavoro,
dovendosi altrimenti desumere che il rapporto sia proseguito col regime
precedente45. Colui che intende far valere questa modifica ha, tuttavia, l'onere
di indicare gli elementi della consensuale esecuzione che, in quanto
contrastanti con il contenuto dell'atto iniziale, determinino il nuovo contenuto
negoziale del rapporto46. Tuttavia, la qualificazione fornita dalle parti al
momento della stipulazione del contratto, acquista rilevanza nei casi in cui ogni
altra circostanza complessivamente valutata non offra elementi decisivi in un
senso o nell'altro.
Norme poste ad evitare l'elusione nelle tipologie contrattuali flessibili.
Nelle tabelle che seguono, a titolo esemplificativo, sono riportate, per le
tipologie contrattuali più frequenti, le norme che disciplinano le conseguenze di
specifiche condizioni di irregolarità.
TIPOLOGIE
lONTRATTUALI
PER IL LAVORO
SUBORDINATO
LAVORO A TEMPO
DETERMINATO
ISCHI
NORME POSTE AD EVITARE
POSSIBILI FINALITÀ'
ELUSIVE
Deve esistere effettivamente
Possibile finalità elusiva del lavoro a
l'esigenza produttiva dell'azienda
tempo indeterminato. Per questo è
pena il rischio della costituzione di
stato previsto che:
diritto di un rapporto di lavoro a
- Il termine finale del contratto può
tempo indeterminato.
essere prorogato, per una sola volta,
quando il contratto iniziale ha una
Corte di Cassazione sentenza n. 29000/2008.
* Corte di Cassazione sentenza n. 20361/2005
38
durata inferiore a tre anni e con il
consenso del lavoratore. La proroga
è ammessa quando sussistono
ragioni oggettive e si riferisce alla
stessa attività lavorativa per la quale
era stato stipulato il contratto iniziale.
In tal caso, la durata complessiva del
rapporto di lavoro (durata iniziale +
proroga) non può superare i 3 anni.
Unica deroga all'obbligo di
interruzione, è quella introdotta con
l'articolo 28 del D. L. 179/2012 che
dispone la possibilità, in caso di
costituzione di una start-up
innovativa per lo svolgimento di
attività inerenti o strumentali
all'oggetto sociale della stessa, di
instaurare rapporti a tempo
determinato fino ad un massimo di 4
anni "anche senza soluzione di
continuità".
- Se il rapporto di lavoro prosegue
dopo la scadenza del termine
inizialmente fissato o
successivamente prorogato, il datore
di lavoro deve corrispondere al
lavoratore una maggiorazione della
retribuzione complessiva pari al 20%
fino al decimo giorno successivo alla
scadenza, e pari al 40% per ogni
giorno ulteriore. La legge 92/2012,
fissa anche un termine massimo per
la prosecuzione oltre la scadenza,
termine pari a 30 giorni, se il
contratto a termine ha una durata
inferiore a 6 mesi, e a 50 giorni negli
altri casi. Se il rapporto di lavoro
prosegue oltre i suddetti termini, il
contratto deve essere considerato a
tempo indeterminato a partire dalla
scadenza dei termini.
39
- Una disciplina particolare è prevista
per l'ipotesi in cui il lavoratore venga
assunto più volte con contratti a
tempo determinato presso la stessa
azienda. In tale ipotesi, se il
lavoratore viene riassunto con
contratto a termine entro 60 o 90
giorni dalla scadenza, a seconda che
il primo contratto fosse di durata
rispettivamente inferiore o superiore
a 6 mesi, il secondo contratto viene
considerato a tempo indeterminato
(legge 92/2012 art. 1, e. 9 lettera g.).
Se invece il lavoratore viene
riassunto con contratto a termine
immediatamente dopo la scadenza
del primo contratto, in modo che tra il
primo e il secondo contratto non vi
sia alcuna soluzione di continuità, il
rapporto di lavoro si considera a
tempo indeterminato fin dalla data
della stipulazione del primo contratto.
- Fatte salve diverse disposizioni di
contratti collettivi stipulati a livello
nazionale, territoriale o aziendale,
qualora il rapporto di lavoro avente
ad oggetto mansioni equivalenti
abbia complessivamente superato i
36 mesi, comprensivi di proroghe e
rinnovi, indipendentemente dai
periodi di interruzione che
intercorrono tra un contratto e l'altro,
il rapporto di lavoro si considera a
tempo indeterminato a partire dalla
scadenza dell'ultimo termine.
Eccezioni
- anche se complessivamente il
rapporto di lavoro ha superato i 36
mesi, un successivo contratto a
termine può essere concluso per una
sola volta, a condizione che la stipula
40
avvenga presso la Direzione
Provinciale del lavoro (in Trentino il
Servizio Lavoro) con l'assistenza di
un rappresentante sindacale.
- il limite dei 36 mesi non si applica
nei confronti delle attività stagionali.
La nuova disciplina
Per l'azione di nullità del termine
apposto al contratto di lavoro qualora
non sussistano i presupposti previsti
dalla legge per la conclusione di
rapporti di lavoro a tempo
determinato o in caso di violazione
della disciplina della proroga,
l'impugnazione deve essere proposta
entro sessanta giorni a decorrere
dalla scadenza del contratto.
L'impugnazione, fatta con qualsiasi
atto scritto, anche extragiudiziale,
idoneo a rendere nota la volontà del
lavoratore anche attraverso
l'intervento dell'organizzazione
sindacale, è inefficace se non è
seguita entro il successivo termine di
centottanta giorni, dal deposito del
ricorso nella cancelleria del tribunale
in funzione di giudice di lavoro o dalla
comunicazione alla controparte della
richiesta di tentativo di conciliazione
o arbitrato. La legge 92/2012 con i
commi 11 e 12 dell'ari. 1 modifica i
termini introdotti dal "Collegato
Lavoro" ed in particolare innalza da
60 a 120 giorni il termine per
proporre l'impugnativa stragiudiziale.
Qualora la conciliazione o l'arbitrato
richiesti siano rifiutati o non sia
raggiunto l'accordo, il ricorso al
giudice deve essere depositato a
pena di decadenza entro gli ulteriori
sessanta giorni dal rifiuto o dal
41
mancato accordo.
LAVORO A TEMPO
PARZIALE
Possibile finalità elusiva dei
Il contratto di lavoro a tempo parziale
contratti a tempo pieno, quando
va stipulato con la forma scritta, ma
durante l'esecuzione di rapporti di
soltanto ai fini della prova, in
lavoro a tempo parziale, le
mancanza quindi non c'è nullità del
prestazioni lavorative si
contratto, ma si presume contratto di
protraggono di norma oltre l'orario
lavoro a tempo pieno; il contratto
di lavoro stabilito cosi da arrivare a
deve inoltre contenere la precisa
coprire l'orario di lavoro del tempo
determinazione degli orari ridotti.
pieno.
Tuttavia possono essere inserite
all'interno del contratto le c.d.
"clausole elastiche" (variazione in
aumento della durata della
prestazione lavorativa) o "clausole
flessibili" (variazione della
collocazione temporale della
prestazione lavorativa), dove si
stabilisce che il lavoratore può essere
utilizzato anche fuori dell'orario
pattuito o per un periodo maggiore.
La riforma del lavoro L. 92/2012
prevede che i CCNL debbano
regolare le condizioni e le modalità
che consentono al lavoratore di
richiedere la modifica ovvero la
revoca delle clausole flessibili o
elastiche.
Inadempimento dell'obbligo di
APPRENDISTATO
In caso di inadempimento dell'obbligo
formazione e utilizzo di questa
di formazione di cui sia
forma in luogo di altre tipologie di
esclusivamente responsabile il datore
lavoro poste realmente in essere.
di lavoro e che sia tale da impedire la
Oltre l'inquadramento del
realizzazione delle finalità di
lavoratore fino a due categorie
formazione, il datore di lavoro e'
inferiori rispetto alle mansioni
tenuto a versare la differenza tra la
effettivamente svolte, la legge
contribuzione versata e quella dovuta
incentiva questa tipologia
con riferimento al livello di
contrattuale attraverso incentivi alla
inquadramento contrattuale superiore
contribuzione.
che sarebbe stato raggiunto dal
lavoratore al termine del periodo di
42
apprendistato, maggiorata del 100
per cento. Inoltre, secondo la Corte
di Cassazione:
- è necessario lo svolgimento
effettivo e non meramente figurativo
delle prestazioni lavorative da parte
del dipendente e al contempo della
corrispondente attività di
insegnamento da parte del datore di
lavoro (Cass. sez. lav. 11.5.2002, n.
6787);
- La funzione giuridica del contratto
di apprendistato è caratterizzato,
oltre che dallo svolgimento della
prestazione lavorativa, anche da un
effettivo addestramento professionale
finalizzato all'acquisizione da parte
dell'apprendista della necessaria
capacità tecnica per diventare
lavoratore qualificato. Consegue che,
ove siffatta peculiare caratteristica
manchi e le mansioni dell'apprendista
non siano in realtà intrinsecamente
formative, deve riconoscersi
l'esistenza di un comune rapporto
subordinato, soggetto alla disciplina
ordinaria anche in relazione alla
stabilità del posto di lavoro, tenendo
conto che incombe su chi allega
resistenza di un contratto l'onere di
fornirne la relativa completa prova.
(Cass. sez. lav. 20.8.1987, n. 6972);
- Può essere un ispettore del lavoro a
riqualificare il rapporto di lavoro in
subordinato, poiché non vi è alcun
accertamento compiuto dall'autorità
irrogante che possa pregiudicare il
diritto dell'interessato a far valere in
un tempo successivo l'infondatezza
della pretesa avanzata con ordinanza
ingiunzione (Cass. sez. lav.
43
20.1.2004,n.849).
L'inadempimento capace di costituire
motivo della sanzione potrà
configurarsi in presenza di uno dei
suddetti elementi: insufficiente e
carente formazione, anche periodica,
inferiore a quella stabilita nel piano
formativo o dalla regolamentazione
regionale; mancanza di un tutor
aziendale avente competenze
adeguate, o di ogni altro elemento
che provi una grave inadempienza
del datore di lavoro nell'obbligo
formativo.
CONTRATTO
D'INSERIMENTO
Mancata realizzazione, mediante
Oltre a prevedere limiti sia di durata
un progetto individuale, dell'
sia in relazione ai datori di lavoro che
adattamento delle competenze
ne possono fruire, il contratto di
professionali del lavoratore ad un
inserimento deve avere forma scritta
determinato contesto lavorativo.
e contenere l'indicazione precisa del
Sussistenza, in concreto, di altra
progetto individuale di inserimento.
tipologia contrattuale.
La mancanza di forma scritta
comporta la nullità del contratto e la
trasformazione in un rapporto di
lavoro a tempo indeterminato.
La riforma 92/2012 abroga gli articoli
da 54 a 59 del decreto legislativo
276/2003 relativi al contratto di
inserimento. Saranno validi, fino a
scadenza, unicamente i contratti in
essere e quelli stipulati entro il
31/12/2012.
LAVORO
INTERMITTENTE O
A CHIAMATA
Rischio che l'azienda non registri
Oltre la circostanza per la quale è
alcune giornate di lavoro.
previsto che del lavoro intermittente
possano fruire solo lavoratori con
determinati requisiti e solo per alcuni
settori, tale contratto deve risultare in
forma scritta ai fi ni della prova e deve
contenere l'indicazione di una serie di
elementi:
- la durata e le ipotesi (oggettive o
soggettive) che consentono la stipula
44
del contratto stesso;
- il luogo, le modalità della
disponibilità (eventualmente
garantita) e il relativo preavviso di
chiamata del lavoratore che non può
essere inferiore ad un giorno
lavorativo; nel caso in cui, il datore di
lavoro abbia più sedi o più unità
produttive, deve essere
espressamente specif calo per quale
sede si intende garantire la propria
disponibilità (se per una sola o per
tutte);
- il trattamento economico e
normativo spettante al lavoratore per
la prestazione eseguita e, se
prevista, la relativa indennità di
disponibilità;
- i tempi e le modalità di pagamento
della retribuzione e dell'eventuale
indennità di disponibilità;
- le forme e le modalità con cui il
datore di lavoro può richiedere
l'esecuzione della prestazione
nonché modalità di rilevazione della
stessa;
- eventuali misure di prevenzione
sulla sicurezza e la salute specifiche
per l'attività svolta.
Non si è obbligati ad inserire nel
contratto l'orario o la collocazione
temporale della prestazione
lavorativa. Nell'indicare gli elementi di
contenuto del contratto di lavoro
intermittente, vanno, poi, recepite,
ove previste, le indicazioni contenute
nei contratti collettivi. Salve altre
disposizioni dei contratti collettivi, il
datore di lavoro è, inoltre, tenuto ad
informare ogni anno le
rappresentanze sindacali aziendali,
45
se esistono, sull'andamento del
ricorso al contratto di lavoro
intermittente.
Potranno essere conclusi contratti
solo con soggetti che abbiano
compiuto 55 anni e con soggetti che
abbiano (al momento della stipula)
meno di 24 anni.
E' stato introdotto l'obbligo per i
datori di lavoro di comunicare la
chiamata e la sua durata alla
Direzione Territoriale del Lavoro
compente prima dell'inizio di ogni
singola prestazione o di un ciclo
integrato di lavoro non superiore a
trenta giorni.
In caso di mancata denuncia
LAVORO
OCCASIONALE M
TIPO ACCESSORIO
- è prevista una comunicazione
all'Inaii o nel caso di impiego in
preventiva: al contaci center
tempi di lavoro non denunciati,
dell'INPS/INAIL; oppure un fax
costituisce un ipotesi di lavoro nero,
all'INAIL o per via telematica (punto
essendo configurabile come lavoro
cliente INAIL)
dipendente.
- per i lavoratori part-time c'è il
divieto ad essere assunti con lavoro
accessorio da parte del datore di
lavoro con il quale già hanno il
contratto di lavoro part-time.
E' possibile ricorrere al lavoro
accessorio in relazione a qualsiasi
attività lavorativa, attesa
l'eliminazione dell'elenco di cui all'ari.
70 del D. Lgs 276/2003.
Il limite complessivo annuo per tali
compensi, è stabilito in € 5.000,00
annui e le attività lavorative effettuate
nei confronti di committenti
imprenditori commerciali e
professionisti non possono prevedere
compensi superiori a € 2.000,00
(annualmente rivalutati).
Per quanto riguarda il settore
Agricolo, il Ministero del Lavoro ha
46
precisato che è possibile utilizzare
tale tipologia di lavoro sino a €
5.000,00 solo se l'attività è svolta da
pensionati o studenti, o da chiunque
se il committente è un piccolo
imprenditore agricolo (volume d'affari
fino a € 7.500,00). Per tale tipologia
di contratti vengono utilizzati i ed.
"Voucher" il cui valore orario è stato
parametrato a 10 € orari a seguito
delle modifiche intervenute con la
Legge Fornero all'ari. 72 del D. Igs.
276/2003 che ha previsto il limite
temporale di 30 giorni per l'utilizzo
del voucher acquistato
TIPOLOGIE
CONTRATTUALI
PER IL LAVORO
AUTONOMO
NORME POSTE AD EVITARE
RISCHI
ELUSIVE
Rischio di non genuinità del
CONTRATTO DI
LAVORO A
PROSETTO
POSSIBILI FINALITÀ1
rapporto di lavoro autonomo.
I rapporti di collaborazione coordinata
e continuativa instaurati senza
l'individuazione di uno specifico
progetto, programma di lavoro o fase
di esso sono considerati rapporti di
(COLLABORAZIONE
COORDINATA E
CONTINUATIVA
RICONDUCISELI A
UNO O PIÙ
PROGETTI SPECIFICI
O PROGRAMMI DI
LAVORO O FASI DI
ESSO)
lavoro subordinato a tempo
indeterminato sin dalla data di
costituzione del rapporto. Si tratta di
una presunzione che può essere
superata qualora il committente
fornisca in giudizio prova della
esistenza di un rapporto di lavoro
effettivamente autonomo.
Il Ministero del lavoro, ha fornito
importanti chiarimenti e linee guida al
personale ispettivo, volte all'analisi
delle prestazioni concretamente
svolte dai lavoratori assunti mediante
contratto a progetto, al fine di
garantire un'applicazione antielusiva
della disciplina.
In tale circolare il Ministero ha per
l'appunto evidenziato gli indici
47
sintomatici della collaborazione a
progetto:
a) Progetto: bisogna vagliarne la
specificità, tenendo presente che lo
stesso può solo essere
funzionalmente correlato, o non
coincidere, con l'attività principale o
accessoria dell'impresa:
b) Inserimento del collaboratore
nell'impresa: occorre valutare la
tipologia e le modalità in cui si esplica
l'inserimento del collaboratore
nell'organizzazione aziendale,
avendo particolare riguardo alle
forme di coordinamento, che devono
espressamente essere individuate
nell'accordo contrattuale;
e) Contenuto della prestazione: una
prestazione elementare, ripetitiva e
predeterminata è assai difficilmente
compatibile con un'attività di
carattere
progettuale, suscettibile di una
valutazione in termini di risultato
tipica della
co.co.prò.;
d) Autonomia del collaboratore: al
collaboratore a progetto deve
residuare, infatti, un'autonomia di
scelta sulle modalità esecutive di
svolgimento della prestazione;
e) Compenso: deve essere correlato
al risultato enucleato nel progetto,
programma o fase di esso, e non
deve essere legato esclusivamente al
tempo della prestazione; il compenso
corrisposto dovrà essere
proporzionato alla qualità e quantità
del lavoro eseguito e non potrà
essere inferiore ai minimi stabiliti in
modo specifico per ciascun settore di
48
attività da parte dei CCNL di
categoria, ed in relazione alle
mansioni equiparabili svolte dai
lavoratori subordinati;
f) Proroga e rinnovo della co.co.pro.:
la proroga ingiustificata o il rinnovo di
un progetto identico al precedente
costituiscono elementi indiziari
particolarmente incisivi di un
eventuale rapporto di
subordinazione;
g) Clausola di esclusiva: la
sussistenza di una ipotesi di
"monocommittenza" che di per sé è
compatibile con il lavoro a progetto,
ma la cui sottoscrizione richiede una
maggiore verifica di tutti gli altri indici
evidenziati.
MINI CO.CO.CO
Mancanza del requisito della
La prestazione che consiste in un
"parasubordinazione" ovvero del
apporto di lavoro di natura autonoma,
carattere della collaborazione e
flessibile, deve essere limitata nel
coordinamento della prestazione
tempo, non potendo eccedere le 30
che di fatto deve essere resa senza
giornate lavorative annue, e
vincoli da parte del lavoratore.
comunque per compensi inferiori a
5.000 euro in un anno.
Non è prevista l'indicazione di un
progetto o di un programma.
È previsto l'obbligo contributivo.
LAVORO
OCCASIONALE
AUTONOMO
Le modalità di esecuzione del
Privo di particolari adempimenti,
rapporto lavorativo potrebbero non
almeno fino a quando il lavoratore
avere natura autonoma ma
percepisce una somma inferiore a
subordinata.
5.000 euro annui.
2) La ccrtifica7ione dei contratti di lavoro.
La certificazione47 può essere richiesta per tutti i contratti che hanno ad oggetto
prestazioni lavorative.
Disciplinata dall' articolo 75 e seguenti del D.Lgs 276/2003. In realtà, l'articolo 75 del D.Lgs 276/2003
aveva previsto la certificazione solo per i contratti di lavoro intermittente, ripartito, pari lime, a progetto e per i
contratti di associazione in partecipazione. Ma il D.Lgs 251/2004, correttivo del D.Lgs 276/2003, ha esteso la
certificazione a tutti i tipi di contratto.
47
49
Sono abilitati alla certificazione dei contratti di lavoro, le commissioni istituite
presso:
- gli enti bilaterali costituiti su iniziativa delle associazioni dei datori di lavoro e dei
lavoratori comparativamente più rappresentativi.
- le Direzioni Provinciali del Lavoro e le Province
- le Università, esclusivamente nell'ambito di collaborazione e consulenza attivati con
docenti di diritto del lavoro di ruolo
- Direzione generale della tutela delle condizioni di lavoro, presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, esclusivamente nei casi in cui il datore di lavoro abbia le
proprie sedi di lavoro in almeno due provincie anche di regioni diverse, ovvero per quei
datori di lavoro con unica sede associati ad organizzazioni imprenditoriali che abbiano
predisposto a livello nazionale schemi di convenzioni certificati dalla commissione
istituita presso il Ministero del lavoro.
La procedura di certificazione è volontaria. Per farvi ricorso le parti (lavoratori e
aziende) devono fare richiesta congiunta. Convocate le parti, la commissione provvede
a certificare il contratto, proponendo eventuali modifiche al testo. Fra le competenze
della commissione rientra anche quella di prestare attività di consulenza e assistenza
alle parti. Quest'ultime devono presenziare personalmente all'audizione e, solo in caso
di comprovate motivazioni valutate dal Presidente della Commissione, possono farsi
rappresentare da un soggetto munito di delega. L'intera procedura deve essere
completata entro 30 giorni dal ricevimento dell'istanza, oppure dal ricevimento
dell'ulteriore documentazione che venga richiesta dalla Commissione.
Il collegato lavoro (L. 183/2010) ha potenziato il ruolo della certificazione stabilendo
espressamente che:
- nei casi di qualificazione e di interpretazione del contratto di lavoro, il giudice non
possa discostarsi dalle valutazioni che le parti hanno espresso in sede di certificazione,
salvo i casi di qualificazione erronea, vizi del consenso o difformità tra il contratto e la
sua attuazione.
- nel valutare le motivazioni alla base del licenziamento, il giudice debba tenere conto
delle ipotesi per le quali le parti abbiano pattuito che possa scattare il licenziamento48.
Si tratta di tipizzazioni di giusta causa o giustificato motivo che si affiancano a quelle già previste nella
contrattazione collettiva.
4K
50
LA POTESTÀ LEGISLATIVA IN MATERIA
DI LAVORO SOMMERSO E GLI
INTERVENTI DELLA REGIONE SICILIA.
1) La riforma del Titolo V della Costituzione.
Le innovazioni introdotte nel Titolo V della Costituzione49 riconoscono un
ruolo crescente alle Regioni ed agli enti locali nella definizione
ed attuazione di politiche attive del lavoro. Tralasciando l'iter
legislativo che ha portato, nel tempo, a questo decentramento di
potestà legislativa, si analizzano le competenze delle Regioni
soprattutto in materia di vigilanza e di lavoro sommerso. La
riforma, in sintesi, ha riorganizzato il sistema di riparto delle competenze
legislative tra Stato e Regioni fissando che:
•>
le materie espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato
(articolo 117, comma 2) possono essere disciplinate solamente con
legge dello Stato;
<»
le materie, espressamente previste, di legislazione concorrente (articolo
117, comma 3) competono allo Stato per la determinazione dei principi
fondamentali mentre alle Regioni spetta l'adozione, nel rispetto dei
principi statali, della legislazione di dettaglio;
*
le materie non rientranti né tra quelle riservate alla legislazione esclusiva
dello Stato né tra quelle di legislazione concorrente, in quanto non
comprese nelle relative enumerazioni, sono attribuite alla potestà
legislativa delle Regioni (articolo 117, comma 4).
Tra la materie di legislazione concorrente sono contemplate la "tutela e
sicurezza del lavoro".
' Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
51
2) La potestà legislativa in materia di rapporto di
lavoro e vigilanza, sanzioni e lavoro sommerso.
Per quanto riguarda l'attribuzione della potestà
legislativa in materia di
rapporto di lavoro, vigilanza e lavoro sommerso la Corte Costituzionale ha
stabilito che:
•>
La disciplina del rapporto normativo tra datore di lavoro e
lavoratore, non è ricompresa nella materia "tutela e sicurezza del
lavoro" di competenza legislativa "concorrente" Stato - Regioni, ma
fa parte invece dell' "ordinamento civile", che, così come la materia
della "previdenza sociale", è competenza legislativa esclusiva dello
Stato. Infatti, per quanto riguarda le leggi dello stato in materia di
vigilanza,
queste
mirano
alla
prevenzione
e
promozione
dell'osservanza della disciplina degli obblighi previdenziali, del
rapporto di lavoro, del trattamento economico e normativo minimo e
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
*
Le sanzioni, a seguito
del riscontro
d'irregolarità
o anche
inadempimenti, che sono prettamente civilistiche, quali la nullità o
l'annullabilità di un negozio, o quelle penali, rientreranno nella sfera
di competenza statale, mentre tutto ciò che si esaurisce sul piano
esclusivamente
amministrativo
farà
parte
delle
attribuzioni
costituzionali delle Regioni e delle Province autonome50.
' Per ciò che concerne l'attività di vigilanza, la legge n. 30 del 2003 che conferisce al Governo la delega per
la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, detta i relativi principi
e criteri direttivi, prevedendo inoltre la procedura di approvazione dei decreti legislativi attuativi. Il decreto
legislativo che attuò questa delega è il D. Igs. n. 124 del 2004. Alcune regioni, promossero un giudizio di
costituzionalità riguardante le suddette norme reputate lesive della potestà legislativa ad esse attribuite5" in
materia di sicurezza e tutela del lavoro, in quanto non si limitavano a stabilire i principi fondamentali, ma
disciplinavano nel dettaglio l'attività ispettiva in ambito lavorativo. La Corte Costituzionale rigettò la tesi
promossa dalle regioni ricorrenti secondo la quale "la vigilanza è un'attività avente caratteristiche proprie
rispetto all'oggetto su cui si esercita, tali da non essere da questo connotata in modo determinante": "la
vigilanza sul lavoro e le ispezioni - che della vigilanza costituiscono una modalità di esercizio - rientrano
comunque nella materia "tutela del lavoro" di cui all'articolo 117, terzo comma, Cosi., quale che sia lo
specifico oggetto su cui vertono. Solo dopo che siano stati accertati irregolarità o anche inadempimenti.
52
*
Le attività concernenti l'emersione del lavoro sommerso ed il
contrasto al lavoro irregolare, rientrano in larga prevalenza in via
diretta nell' "ordinamento civile" e si riflettono in via mediata negli
ordinamenti tributario e previdenziale, tutti di competenza esclusiva
dello Stato. Inoltre, la disciplina contenuta in queste norme risulta
essere "speciale", in quanto idonea a modificare, al fine di
uniformarlo, l'originario regolamento contrattuale, riferendosi quindi
all'esercizio dell'autonomia negoziale in tema di contratti di lavoro e
deve perciò essere ricondotta all'esclusiva sfera di competenza
legislativa dello Stato. Ad ogni modo, queste norme vanno
annoverate tra quelle che "pongono alla potestà legislativa regionale
il limite cosiddetto del diritto privato, fondato sull'esigenza, connessa
al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel
territorio
nazionale
delle
regole fondamentali
disciplinano i rapporti fra privati"51.
di diritto
che
Pertanto, in materia di
potranno insorgere problemi riguardanti la competenza legislativa e la allocazione delle funzioni
amministrative relative ai provvedimenti conseguenti agli esiti delle attività di vigilanza.
M Sentenze n. 50 del 2005. n. 282 del 2004. n. 352 del 2001 e n. 82 del 1998. D'altro canto "quale che sia il
completo contenuto che debba riconoscersi alla materia "tutela e sicurezza del lavoro"51 è indubitabile che.
mentre vi rientra certamente la disciplina del collocamento ed in genere dei servizi per l'impiego, altrettanto
certamente non vi e compresa la normazione dei rapporti intersoggettivi tra datore di lavoro e lavoratore, che
fa parte invece dell'ordinamento civile". Quest'ultima materia, unitamente a quella della "previdenza sociale",
è inclusa nel secondo comma dell'articolo 117 Cost.. e risulta pertanto essere di competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Secondo quanto disposto dalla Corte, l'espressione «mantenimento da parte dello Stato
delle funzioni amministrative relative alla vigilanza in materia di lavoro», contenuta nella legge 30 del 2004.
nonostante la sua formulazione letterale, deve essere letta come riferita alla materia oggetto della delega e
quindi a materia rientrante nella tutela del lavoro. Non si spiegherebbe altrimenti la collocazione della
disposizione all'interno di un articolo ulteriore, l'articolol. che riguarda la delega in materia di collocamento
ed in genere di servizi per l'impiego, quando poi l'articolo 8 contiene la delega alla riforma e razionalizzazione
delle ispezioni in materia di lavoro. Generalmente, l'allocazione delle funzioni amministrative in materie di
competenza concorrente non spetta allo Stato. Tuttavia, vi sono funzioni e servizi pubblici che non possono
essere interrotti se non a costo di incidere su posizioni soggettive ed interessi rilevanti. Tali considerazioni
comportano che le funzioni dello Stato continueranno a svolgersi secondo le disposizioni vigenti fin quando le
Regioni non le avranno sostituite con una propria disciplina. Si deve soggiungere che in quelle Regioni e
Province autonome in cui ciò è già avvenuto - come nel caso della Provincia di Trento - anche se per effetto
di deleghe statali, la disposizione ha la valenza di indicare il nuovo titolo di legittimazione spettante alle
Regioni e Province autonome loro attribuito con le modifiche introdotte con la legge costituzionale n. 3 del
2001, esteso a queste ultime ed alle Regioni a statuto speciale in forza della norma di maggior favore di cui
all'articolo IO della citata legge. I criteri sopra esposti riguardo alla natura dell'attività di vigilanza, e quindi
riguardo alla individuazione della legittimazione a legiferare in materia ed a organizzare ed esercitare le
correlative funzioni amministrative. In merito alle deleghe contenute nell'articolo 8 che hanno ad oggetto il
riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro nonché la
definizione di un quadro regolatorio finalizzato alla prevenzione delle controversie individuali di lavoro in
sede conciliativa, ispirato a criteri di equità ed efficienza, se le ispezioni sono una modalità di esercizio della
vigilanza e se questa è connotata dal suo oggetto, si deve concludere che la disposizione concerne materie di
53
"emersione dall'economia sommersa", la fase di emersione, culmina
in quella di regolarizzazione fiscale e previdenziale, quest'ultima è
sicuramente riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato52.
In Sicilia le Direzioni Territoriali Provinciali del Lavoro sono uffici periferici del
Dipartimento Regionale del Lavoro, dell'Impiego, dell'orientamento, dei servizi
e delle attività formative dell'Assessorato Regionale della Famiglia, delle
Politiche Sociali e del Lavoro.
Ogni provincia ha una Direzione Territoriale e tutte e nove le Direzioni sono
coordinate dal Servizio VII "Attività di coordinamento Direzioni Territoriali del
Lavoro" dello stesso Dipartimento in cui è incardinata la Segreteria del
Comitato per i rapporti di lavoro e che svolge l'istruttoria dei ricorsi ex art.16
D. Lgs. 124/2004.
competenza esclusiva dello Stato. Ad ogni modo, la conciliazione delle controversie individuali di lavoro
rientra nella materia della giurisdizione e delle norme processuali, anch'essa di competenza legislativa
esclusiva dello stato.
52 Nella sentenza n. 234 del 2005, la Corte Costituzionale, chiamata a decidere sulla costituzionalità delle
norme relative all'attività e alle procedure messe in atto dai CLES, parificandole a quelle disciplinanti il
regime agevolato fiscale e previdenziale dell'emersione, stabilì che queste debbano essere ricondotte alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, ricomprendendole in particolare, in applicazione del criterio della
prevalenza, nella materia dell'"ordinamento civile" di cui all'articolo 117. secondo comma, lettera 0. della
Costituzione. Essendo la ratio di esse riconducibile all'obiettivo generale del rilancio dell'economia,
desumibile anche dal titolo della legge: "l'intento del legislatore è di raggiungere tale obiettivo favorendo
"l'emersione dall'economia sommersa", attraverso una disciplina transitoria che mantenga inalterata la
funzionalità economica delle imprese emergenti. Gli strumenti predisposti a tal fine dalla legge n. 383 del
2001 sono, da un lato, un appropriato regime di incentivo fiscale e previdenziale (articolo 1, commi da 2 a 5)
e. dall'altro, l'attribuzione agli imprenditori della facoltà di ritardare l'adeguamento agli obblighi rimasti
inadempiuti, secondo le modalità previste da piani individuali di emersione (articolo I-/H.Y)". Inoltre, la
disciplina contenuta in queste norme risulta essere "speciale", in quanto "idonea a modificare a fini di
uniformità l'originario regolamento contrattuale, attiene dunque - in modo caratterizzante - all'esercizio
dell'autonomia negoziale in tema di contratti di lavoro e deve perciò essere ricondotta, secondo un criterio di
prevalenza, alla materia dell'"ordinamento civile", ai sensi dell'articolo 117. secondo comma, lettera /), Cost.
e, quindi, all'esclusiva sfera di competenza legislativa dello Stato". Ad ogni modo, queste norme vanno
annoverate tra quelle che "pongono alla potestà legislativa regionale il limite cosiddetto del diritto privato,
fondato sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel
territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati". In sintesi, in
materia di "emersione dall'economia sommersa", la fase di emersione, culmina in quella di regolarizzazione
fiscale e previdenziale, quest'ultima è sicuramente riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e) (moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari;
tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle
risorse finanziarie) e lettera o) (previdenza sociale) della Costituzione. Infine, "l'applicazione del criterio della
prevalenza52 per la risoluzione dell'interferenza tra la norma censurata e le competenze legislative provinciali,
in presenza dell'accertata appartenenza del nucleo essenziale della disciplina denunciata alla materia
dell'ordinamento civile, esclude, infine, l'operatività del principio di leale collaborazione sia sotto il profilo
legislativo che amministrativo". Non trova, pertanto, applicazione neanche l'articolo 2, comma 3, del D. Igs. n.
281 del 1997. che prevede che la Conferenza Stato-Regioni sia sentita sugli schemi di atti normativi statali
nelle materie di competenza delle Regioni.
54
3) II mercato del lavoro in Sicilia53.
PRINCIPALI CARATTERISTICHE DEL MERCATO DEL LAVORO IN SICILIA
PUNTI DI FORZA
-Presenza elevata e
crescente di forze di lavoro
in possesso di livelli medio
alti di scolarizzazione,
prevalentemente giovani e di
genere femminile .
-Tendenza nella crescita
della domanda di lavoro, in
particolare di quella
femminile.
-Flussi migratori in entrata
consistenti
PUNTI DI DEBOLEZZA
-Incremento della componente di popolazione in età
lavorativo, soprattutto donne, "scoraggiata" il che si
riflette in tendenziale decremento nei tassi di
attività;
-Ampia presenza di forza lavoro a bassa
qualificazione;
-Elevata incidenza di forme, di lavoro irregolare
connesso ad una quota importate di valore aggiunto
regionale espressione di economia sommersa;
-Peso relativamente maggiore della disoccupazione
di lunga durata e quote consistente di giovani
disoccupati, che non risparmia anche quei lavoratori
con livelli di istruzione elevati;
-Presenza significativa di occupati, soprattutto tra i
giovani, con forme contrattuali atipiche e a tempo
determinato;
-Mobilità lavorativa contenuta che si riflette in
consistenti difficoltà di inserimento e
reinserimento nel mercato del lavoro.
La Sicilia ha mostrato negli ultimi dieci anni un altalenante andamento dei
livelli
dell'occupazione
e
della
disoccupazione,
compensato soprattutto dal contributo della componente
femminile, sebbene emerga ancora un gap di minore
entità
rispetto
alle
medie
del
Mezzogiorno
e
si
mantengano significativamente distanti rispetto ai target
fissati
da
Lisbona.
Inoltre
è
opportuno
evidenziare
come
eventuali
miglioramenti siano contrastati in termini di tassi di attività che si sono invece
ridotti dal 55,5% del 2001 al 52,7% del 2005, un andamento largamente
" Informazioni tratte dal P.O.R. 2007 - 2013 della Regione Sicilia.
55
imputabile alla significativa contrazione nel numero di persone in cerca di
occupazione (circa 120.000 unità) il che riflette verosimilmente sia la crescita
nei tassi
di
scolarità
sia
anche
però
un preoccupante effetto
di
scoraggiamento ed acuirsi di posizioni nel mercato irregolare. Se guardiamo
questi andamenti nei tassi di attività in termini di genere (dal 37% del 2000 al
36% del 2005 ultimo anno disponibile) risulta evidente come l'allontanamento
dal mercato del lavoro interessi soprattutto le donne, che, pur a fronte dei
miglioramenti
occupazionali,
continuano
a
rappresentare
una
delle
componenti più fragili del lavoro in Sicilia. La debolezza del mercato del
lavoro regionale è testimoniata anche da un'incidenza significativa del
sommerso e da un peggioramento della redditività del lavoro. Il tasso di
occupazione regolare54 della Sicilia è il secondo più basso in Italia e inferiore
rispetto al Mezzogiorno, sebbene si rilevi nel quinquennio 1998/2003 una
leggera tendenza al miglioramento. Il tasso di irregolarità, dato dal rapporto
tra le unità di lavoro non regolari di una determinata area geografica e le unità
di lavoro totali riferite allo stesso territorio, fornisce una misura del fenomeno
dell'economia sommersa, che in Sicilia, nel 2003, è giunto al 25% delle unità
di lavoro totali55 (Fonte Istat - Dati di Contabilità Nazionale), a fronte del
12,4%
registrato a livello nazionale e del 22,8% del dato relativo al
Mezzogiorno. Differenze esistono anche nei valori dei tassi di irregolarità
calcolati a livello settoriale. La Sicilia presenta tassi di irregolarità piuttosto
elevati in Agricoltura (42,4%) e nelle Costruzioni (33,1%) mostrando per tutti i
settori dell'economia valori superiori a quelli medi dell'area.
Fonte: DPS-ISTAT, banca dati degli indicatori regionali per le politiche di sviluppo" e dall'allegato al QSN
2007-2013 - "Indicatori e target per la politica regionale per il 2007-2013.
55 Fonte Istat Contabilità Nazionale.
54
56
4) Interventi della Regione Sicilia finalizzati alla lotta
contro il lavoro irregolare56.
Nel biennio 2005 - 2006, per contenere il fenomeno del lavoro irregolare, la
Regione Sicilia, attuando le disposizioni del C.I.P.E.57 e utilizzando le risorse
del Fondo per l'occupazione che le erano state assegnate, si era orientata
verso politiche attive volte alla formazione dei giovani, attraverso la
promozione
di numerosi tirocini
formativi
di
orientamento,
che
costituendo un importante aiuto per l'inserimento lavorativo di persone senza
occupazione, avevano "finalità strettamente legate alla promozione di
politiche di emersione dal lavoro sommerso"; la stessa Regione, infatti, ha
individuato tale misura di politica attiva del lavoro come strumento efficace
per la prevenzione e il contrasto al fenomeno del sommerso, nella misura in
cui i datori di lavoro privati, appartenenti ai settori produttivi dell'Isola, nei
quali maggiormente si riscontra il fenomeno devastante del "lavoro
sommerso" nell'ospitare i tirocini formativi e di orientamento, si impegnano a
partecipare ad attività informative di diffusione e promozione degli strumenti
normativi vigenti per l'emersione del lavoro non regolare. In sintesi, l'obiettivo
che la Regione Sicilia si proponeva, era di favorire la prevenzione e
l'emersione del lavoro sommerso, mediante la diffusione nel territorio
regionale di tavoli informativi sul tema "Emersione è sviluppo" a cura delle
Associazioni datoriali firmatarie di convenzioni-quadro, offrendo nel contempo
l'opportunità ai datori di lavoro partecipanti di attivare esperienze formative,
che facilitino l'incontro tra le esigenze proprie e quelle delle persone
impegnate nelle esperienze, favorendo altresì l'occupabilità di questi ultimi
soggetti.
Infine, sono da segnalare:
Informazioni tratte dal P.O.R. 2007 - 2013 della Regione Sicilia.
" Comitato Interministeriale Programmazione Economica, organo di decisione politica in ambito economico e
finanziario, svolge funzioni di coordinamento in materia di programmazione della politica economica da
perseguire a livello nazionale, comunitario ed internazionale: esamina la situazione socio-economica generale
ai fini dell'adozione di provvedimenti congiunturali; individua gli indirizzi e le azioni necessario per il
conseguimento degli obiettivi di politica economica; alloca le risorse finanziarie a programmi e progetti di
sviluppo; approva le principali iniziative di investimento pubblico del Paese.
56
57
- nell'ambito della promozione di tirocini formativi, la sottoscrizione di un
accordo da parte della Regione Siciliana con la Regione Veneto, per
l'attivazione di 80 tirocini formativi nell'ambito delle imprese metalmeccaniche
del Nord- Est, destinati a giovani siciliani;
- "Formispc", un progetto per la formazione degli Ispettori del Lavoro,
nell'ambito della lotta al lavoro nero;
- ulteriori progetti, campagne informative, convegni, anche a livello
europeo, per favorire la formazione dei giovani.
Più di recente, nel
P.O.R,
Programma Operativo Regionale, che è il
documento di programmazione per l'utilizzo dei Fondi Strutturali Europei
integrati da quelli del Ministero dell'Economia e delle Finanze e da quelli
regionali, la regione Sicilia per gli anni 2007-2013, tra i propri obiettivi,
enuncia quello di sostenere la regolarizzazione del mercato del lavoro e
garantire la sicurezza sociale dei lavoratori nell'intero territorio regionale, con
particolare attenzione alle aree metropolitane e ai settori con maggiore
presenza di lavoro irregolare (ad esempio agricoltura e edilizia).
A tal fine, tra gli interventi, a titolo esemplificativo sono annoverati:
- Azioni di promozione, diffusione e sperimentazione gestionale di forme di
lavoro finalizzate a creare "best practices"58 a supporto delle scelte legislative,
in vista di potenziare la qualità e la produttività sul posto di lavoro, comprese
le condizioni di salute e di sicurezza, e di verificare forme di lavoro
sperimentali;
- Azioni di promozione di politiche attive finalizzate alla fuoriuscita del
precariato attraverso anche l'attivazione di microcrediti, strumenti di mobilità e
ricollocamento;
- Percorsi integrati di orientamento ed accompagnamento diretti al sistema
delle PMI locali, anche con il supporto/coinvolgimento diretto degli Ispettorati
del lavoro, finalizzati a favorire l'emersione del lavoro nero;
- Servizi ed incentivi rivolti alla consulenza, orientamento e sostegno ali'
autoimpiego, finalizzati all'emersione del lavoro nero;
Per "migliore pratica" si intendono in genere le esperienze più significative o i migliori risultati adottati in
diversi contesti.
58
58
- Strumenti innovativi della bilateralità per l'emersione del lavoro nero;
- Incentivi per il sostegno all'occupazione, destinati ai soggetti più deboli sul
mercato del lavoro.
I destinatari di tali attività sono i seguenti: Dipartimento
Regionale
Formazione
Organismi
Professionale, Dipartimento
Regionale
Lavoro,
accreditati, Associazioni datoriali e/o dei lavoratori Sistema imprenditoriale
locale, lavoratori precari delle imprese private o degli enti pubblici, lavoratori
irregolari, Ispettori del Lavoro.
Da ultimo, allo scopo di contrastare gli effetti della crisi economica sull'
occupazione, la Regione Sicilia ha stipulato, con le organizzazioni sindacali
comparativamente
più
rappresentative,
un
accordo
quadro
sugli
ammortizzatori sociali in deroga a valere sugli anni 2009-2010, dove
nell'ambito della gestione di tali strumenti, si conviene la necessità di
integrazione degli stessi con azioni di monitoraggio fisico e finanziario, allo
scopo di prevenire e contrastare un uso distorto di tali strumenti
eventuale ricorso al lavoro irregolare e sommerso.
59
e di un
GLI ORFANI CHE SI OCCUPANO
DELL'ATTIVITÀ DI VIGILANZA E LE LORO
FUNZIONI.
1) Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale.
La funzione di vigilanza in materia di rapporti di lavoro e dei
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livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
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'
nazionale fa capo esclusivamente al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali che al riguardo assume e coordina ogni iniziativa, ivi
comprese anche quelle finalizzate a contrastare il lavoro sommerso e
irregolare. In quest'ottica, il decreto legislativo 23 aprile 2003, n. 124
attribuisce particolare rilievo allo svolgimento delle attività di vigilanza mirate
a prevenire e promuovere I' osservanza delle norme di legislazione sociale e
del lavoro, ivi compresa l'applicazione dei contratti collettivi di lavoro e della
disciplina previdenziale59.
1.1) Direzione generale con compiti di direzione e coordinamento delle
attività ispettive.
Presso il Ministero è istituita una direzione generale60 che ha compiti di
direzione e coordinamento delle attività ispettive svolte dai soggetti che
effettuano vigilanza in materia di rapporto di lavoro, compresi anche gli enti
previdenziali. In particolare, la citata direzione, sulla base delle direttive
emanate dal Ministero, fornisce direttive operative e coordina l'attività di
vigilanza allo scopo di garantire, da un lato, l'esercizio unitario dell'attività
ispettiva di competenza del Ministero del lavoro e degli enti previdenziali e,
dall'altro, l'unitarietà di comportamento di tutti gli organi di vigilanza destinatari
di quelle direttive.
" Articolo 1 D. Lgs. 23 aprile 2003, n. 124.
Articolo 2 D. Lgs. 23 aprile 2003, n. 124.
60
60
2.1) Commissione centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza.
La Commissione centrale di coordinamento dell'attività di vigilanza61, viene
convocata dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali nel caso in cui sia
opportuno coordinare a livello nazionale l'attività di tutti gli organi impegnati
sul territorio nelle azioni di contrasto del lavoro sommerso e irregolare, per i
profili diversi da quelli di ordine e sicurezza pubblica, al fine di individuare gli
indirizzi e gli obiettivi strategici, nonché le priorità degli interventi ispettivi.
3.1) Direzioni regionali e provinciali del lavoro e sottocommissioni. Il
personale ispettivo: nozione e compiti.
Il personale ispettivo del Ministero del Lavoro, in forza presso le direzioni
regionali e provinciali del lavoro, assolve le funzioni di vigilanza in materia di
lavoro e di legislazione sociale ed opera in qualità di Ufficiale di Polizia
Giudiziaria "nei limiti del servizio cui è destinato e secondo le attribuzioni
conferite dalla normativa vigente".
Il personale ispettivo ha62 il compito di:
- vigilare sull'esecuzione di tutte le leggi in materia di livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale, di tutela dei rapporti di lavoro e di legislazione
sociale ovunque sia prestata attività di lavoro a prescindere dallo schema
contrattuale, tipico o atipico, di volta in volta utilizzato;
- vigilare sulla corretta applicazione dei contratti e accordi collettivi;
- vigilare in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro (limitatamente al settore
edile);
- vigilare sul funzionamento delle attività previdenziali e assistenziali a favore
dei prestatori d'opera compiute dalle associazioni professionali, da altri enti
Disciplinata dall'articolo 3 D. Lgs. 23 aprile 2003, n. 124. Questa commissione è nominata con decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, è composta dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali o da
un sottosegretario delegato, in qualità di presidente; dal direttore generale della direzione generale, dal
Direttore generale dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS); dal Direttore generale dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL); dal Comandante generale della Guardia
di finanza; dal Direttore generale dell'Agenzia delle entrate; dal Coordinatore nazionale delle aziende sanitarie
locali; dal Presidente del Comitato nazionale per la emersione del lavoro non regolare di cui all'articolo 78,
comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448; da quattro rappresentanti dei datori di lavoro e quattro
rappresentanti dei lavoratori designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a
livello nazionale
62 Ai sensi della Legge n. 628/1961 e del D. Lgs. n. 124/2004.
61
61
pubblici e da privati, escluse le istituzioni esercitate direttamente dallo Stato,
dalle Province e dai Comuni per il personale da essi dipendenti;
- effettuare inchieste, indagini e rilevazioni, su richiesta del Ministero del
lavoro;
- compiere le funzioni demandate da disposizioni legislative o regolamentari o
delegate dal Ministero.
Le Direzioni Regionali del Lavoro63 sono uffici del Ministero con sede nei
capoluoghi di Regione, ad eccezione della Sicilia e del Trentino Alto Adige.
Nello specifico ambito delle competenze in materia di lavoro irregolare, le
direzioni regionali del lavoro, sentiti i Direttori regionali dell'INPS e dell'Inaii e
degli altri enti previdenziali, coordinano l'attività di vigilanza in materia di
lavoro e di legislazione sociale, individuando specifiche linee operative
secondo le direttive della direzione generale. Qualora si renda opportuno
coordinare l'attività di tutti gli organi impegnati nell'azione di contrasto del
lavoro irregolare per i profili diversi da quelli di ordine e sicurezza pubblica,
secondo le indicazioni fornite dalla direzione generale, il Direttore della
direzione regionale del lavoro convoca la commissione
regionale
di
coordinamento dell'attività di vigilanza64.
Analogamente, le Direzioni Provinciali del Lavoro (DPL)65 sono uffici del
Ministero con sede nei capoluoghi di Provincia, tranne che in Sicilia ed in
Trentino Alto Adige. Le competenze di questo organo per quanto riguarda la
vigilanza ordinaria, limitatamente al lavoro irregolare, sono:
-
Vigilanza
sull'esecuzione
dei
contratti
collettivi
di
lavoro
e
sull'applicazione di tutte le leggi in materia di lavoro e di previdenza
sociale;
In Sicilia Ispettorato Regionale del lavoro.
Nominata con decreto del Direttore della direzione regionale del lavoro è composta dal Direttore della
Direzione regionale del lavoro, che la presiede; dal Direttore regionale dell'INPS; dal Direttore regionale
dell'Inaii; dal comandante regionale della Guardia di finanza; dal Direttore regionale dell'Agenzia delle
entrate; dal Coordinatore regionale delle aziende sanitarie locali; da quattro rappresentanti dei datori di lavoro
e quattro rappresentanti dei lavoratori designati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più
rappresentative a livello nazionale. Infine, alle sedute della Commissione, possono essere invitati a partecipare
i Direttori regionali degli altri enti previdenziali e i componenti istituzionali delle Commissioni regionali per
l'emersione del lavoro non regolare di cui agli articoli 78 e 79 della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
65 In Sicilia Ispettorato Provinciale del lavoro.
63
M
62
*
programmazione ed attività di coordinamento di altri organi di vigilanza in
materia previdenziale e fiscale;
*
conciliazione monocratica su richieste di intervento.
Per ciò che concerne i compiti della direzione provinciale del lavoro, questa,
sentiti i Direttori provinciali dell'INPS e dell'Inaii, coordina l'esercizio delle
funzioni ispettive e fornisce le direttive volte a razionalizzare l'attività di
vigilanza, al fine di evitare duplicazione di interventi ed uniformarne le
modalità di esecuzione.
2) Attività di vigilanza affidata ad organi diversi dal
Ministero del Lavoro e. della Previdenza sociale.
L'attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale, sebbene con
differenti competenze, è affidata non soltanto al personale ispettivo del
Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ma anche ai Carabinieri del
Comando per la Tutela del Lavoro, alla Guardia di Finanza ed al personale
ispettivo degli Enti previdenziali ed assicurativi66.
1.2) Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro.
I militari del Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro
svolgono funzioni analoghe a quelle di competenza del
personale ispettivo civile del Ministero. Tale comando svolge, in
particolare, attività di Polizia Giudiziaria che, diversamente dagli
ispettori del lavoro, non è soggetta ai "limiti del servizio...e alle attribuzioni
conferite dalla normativa vigente".
Oltre al personale ispettivo del Ministero del lavoro e degli Istituti previdenziali, anche le AASSLL
dispongono di personale cui è demandata una attività finalizzata alla vigilanza circa la corretta applicazione
delle norme in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Come agli ispettori del lavoro, anche a tale
personale compete la qualifica di Ufficiale di Polizia Giudiziaria ed i relativi doveri.
6(1
63
2.2) Guardia di Finanza
La Guardia di Finanza67 ha competenza68 generale come Forza
di polizia su tutta la materia economica e finanziaria. Tra gli
obiettivi di questo corpo di Polizia vi è il contrasto all'economia
sommersa, nella sua duplice forma del sommerso "d'azienda" e
"di lavoro", attraverso un mirato programma dell'attività di verifica e controllo.
ora e* n a
3.2)
e. altri Enti previdenziali (ex ENPALS.
ENASARCO. INPSI, ex IPSEMA).
Le funzioni di vigilanza in materia previdenziale e assicurativa sono svolte
tanto dal personale ispettivo dell'INPS, dell'Inaii che di altri Enti "nell'ambito
dell'attività di verifica del rispetto degli obblighi previdenziali e contributivi". A
tale personale non compete la qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria ed i poteri cui può fare affidamento sono ridotti rispetto a quelli
spettante al personale ispettivo ministeriale. Allo stesso sono conferiti69 poteri
che abbiano diretta o indiretta pertinenza con l'assolvimento degli obblighi
contributivi e l'erogazione delle prestazioni:
a) di accedere a tutti i locali delle aziende, agli stabilimenti, ai laboratori, ai
cantieri ed altri luoghi di lavoro, per esaminare i libri di matricola e paga, i
documenti equipollenti ed ogni altra documentazione, compresa quella
contabile, che abbia diretta o indiretta pertinenza con l'assolvimento degli
obblighi contributivi e l'erogazione delle prestazioni;
b) di assumere dai datori di lavoro, dai lavoratori, dalle
rispettive
rappresentanze sindacali e dagli istituti di patronato, dichiarazioni e notizie
attinenti alla sussistenza di rapporti di lavoro, alle retribuzioni,
agli
adempimenti contributivi e assicurativi e alla erogazione delle prestazioni.
67 La Guardia di Finanza è uno speciale Corpo di Polizia che dipende direttamente dal ministro dell'Economia
e delle Finanze.
68 Decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68, in attuazione dei principi direttivi della legge n. 78/2000.
w Ai sensi dell'articolo 3 della legge 11 novembre 1983, n. 638.
64
3) I poteri del personale ispettivo.
Tra le novità da esso apportate, la legge n. 183/2010 ha ridisegnato l'articolo
13 del D.lgs. n. 124 del 2004, prevedendo che "il personale ispettivo accede
presso i luoghi di lavoro nei modi e nei tempi consentiti dalla legge". I poteri
del personale ispettivo restano molteplici e possono suddividersi in due
macro aree, a seconda della sanzione che determinano nell'ordinamento
giuridico, e seguono la suddivisione dei poteri procedurali che utilizza
l'Ispettore:
>
l'ambito penale, seguendo le norme del codice di rito relativo, qualora vi
siano gli estremi di reato, ed in tal caso prenderà la veste di Ufficiale di
Polizia Giudiziaria;
>
l'ambito amministrativo, ossia l'attività svolta seguendo le norme
relative alla legge n. 689/1981, che disciplina l'apparato sanzionatorio
amministrativo, nonché le altre normative specifiche.
Poteri del personale ispettivo in ambito penale:
•>
La prescrizione obbligatoria70. Si tratta di un provvedimento di tipo
generale che l'organo ispettivo in qualità di Ufficiale di polizia giudiziaria
emette ogniqualvolta si rawisino estremi di reato che siano puniti (o
punibili) con la sola ammenda o con questa alternativa all'arresto. In
particolare esso è un ordine dato dall'Ispettore al datore di lavoro che
impone
la regolarizzazione
della
situazione
sanabile,
e la
cui
ottemperanza e il successivo pagamento di un importo pari ad un quarto
dell'ammenda portano all'estinzione del reato. Tuttavia, l'Ispettore deve
sempre comunicare alla Procura della Repubblica l'emissione del
provvedimento e l'esito. In caso di non ottemperanza alla prescrizione
obbligatoria o non pagamento si avrà il procedimento penale ordinario.
' Ai sensi dell'articolo 15 del D. Igs. n. 124/2004.
65
La prescrizione si pone come condizione di procedibilità dell'azione
penale.
*
la diffida per le ritenute previdenziali71. Pur trattandosi di delitti, nel
caso dell'omesso versamento delle ritenute previdenziali a carico del
lavoratore e trattenute dal Datore di lavoro, l'Ispettore diffida il datore di
lavoro, con apposito verbale, al pagamento preciso dell'ammontare delle
ritenute non versate all'ente previdenziale. Qualora il diffidato ottemperi
al pagamento entro tre mesi dalla notifica del verbale, il reato è estinto. In
ogni caso l'Ispettore comunicherà alla Procura della Repubblica l'attività
svolta.
Se il reato non rientra tra quelli puniti (o punibili) con le pene sopra indicate,
ossia contravvenzioni punite (o punibili) con l'ammenda, sola o congiunta con
l'arresto, oppure si tratti di delitti (tranne l'eccezione della diffida per le ritenute
previdenziali), l'Ispettore segue le norme del codice di procedura penale,
assicurando le fonti di prova, effettuando, se del caso, sequestri penali,
sentendo a sommarie informazioni le persone informate sui fatti, ecc.
riferendo immediatamente all'autorità inquirente e ponendosi a disposizione
di questa.
Poteri del personale ispettivo in ambito amministrativo:
<»
la conciliazione monocratica72. Nelle ipotesi di richieste di intervento
ispettivo alla direzione provinciale del lavoro dalle quali emergano
elementi per una soluzione conciliativa della controversia, la Direzione
provinciale del lavoro territorialmente competente può, mediante un
proprio funzionario, anche con qualifica ispettiva, avviare il tentativo di
conciliazione sulle questioni segnalate. Le parti convocate possono farsi
assistere anche da associazioni o organizzazioni sindacali ovvero da
professionisti cui abbiano conferito specifico mandato. In caso di
accordo, al verbale sottoscritto dalle parti non trovano applicazione le
" Ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 638/1983.
Ai sensi dell'articolo 11 del D. Igs. 124/2004.
72
66
disposizioni dell'ari 2113 c.c. in materia di rinunce e transazioni73. Il
suddetto verbale può essere dichiarato esecutivo con un decreto del
giudice
competente,
su
istanza
della
parte
interessata.
Tale
procedimento ispettivo si estingue:
- con i versamenti dei contributi previdenziali e assicurativi, da
determinarsi secondo le norme in vigore, i minimali previsti, riferiti
alle somme concordate in sede conciliativa, in relazione al periodo
lavorativo riconosciuto dalle parti,
- il pagamento delle somme dovute al lavoratore, estinguono il
procedimento ispettivo. Al fine di verificare l'avvenuto versamento
dei contributi previdenziali e assicurativi, le direzioni provinciali del
lavoro trasmettono agli enti previdenziali interessati la relativa
documentazione.
Nella ipotesi di mancato accordo ovvero di assenza di una o di
entrambe le parti convocate, attestata da apposito verbale, la
direzione provinciale del lavoro da seguito agli accertamenti
ispettivi. Analoga procedura conciliativa può aver luogo nel corso
della attività di vigilanza qualora l'ispettore ritenga che ricorrano i
presupposti per una soluzione conciliativa. In tale caso, dopo aver
acquisito il consenso delle parti interessate, l'ispettore informa con
apposita relazione la Direzione provinciale del lavoro ai fini
dell'attivazione della procedura di conciliazione.
*
La contestazione o notificazione di illecito amministrativo74. Tale
atto,
segue
la normativa generale
sulle
sanzioni
amministrative
pecuniarie. È previsto75 che la sanzione sia contestata in forma ridotta,
ovvero un terzo del massimo o se più favorevole il doppio del minimo,
Articolo 2113 c.c.: "Le rinunzie e le transazioni, che hanno per oggetto diritti del prestatore di lavoro
derivanti da disposizioni inderogabili della legge e dei contratti o accordi collettivi concernenti i rapporti di
cui all'articolo 409 del codice di procedura civile, non sono valide. L'impugnazione deve essere proposta, a
pena di decadenza, entro sei mesi dalla data di cessazione del rapporto o dalla data della rinunzia o della
transazione, se queste sono intervenute dopo la cessazione medesima. Le rinunzie e le transazioni di cui ai
commi precedenti possono essere impugnate con qualsiasi atto scritto, anche stragiudiziale, del lavoratore
idoneo a renderne nota la volontà. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alla conciliazione
intervenuta ai sensi degli articoli 185, 410 e 411 del codice di procedura civile."
74 Ai sensi dell'articolo 14 della legge 689/1981.
75 La legge n. 689/1981 all'articolo 16.
71
67
qualora la sanzione abbia un minimo ed un massimo. In caso di mancato
pagamento, o qualora non sia ammesso il pagamento in forma ridotta, si
procede76
con
ordinanza-ingiunzione
innanzi
all'Ufficio
Legale
e
Contenzioso della Direzione Provinciale del Lavoro. In tale sede, e prima
dell'emissione, è possibile essere sentiti e presentare memorie difensive.
Se l'Ufficio Legale ritiene che vi siano le prove del commesso illecito
rigetta le tesi del datore di lavoro ed emette la predetta ordinanza in cui
ingiunge il pagamento di una somma di denaro. In caso contrario, se si
ritiene che le tesi del datore di lavoro vadano accolte, l'Ufficio Legale e
Contenzioso emette ordinanza di archiviazione. L'ordinanza-ingiunzione
è ricorribile innanzi al Tribunale ordinario.
*
La diffida77. È previsto che in caso di constatata inosservanza delle
norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione
sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali
derivino
sanzioni
amministrative,
questi
provvede
a
diffidare
il
trasgressore e l'eventuale obbligato in solido78, alla regolarizzazione
delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il termine di
trenta giorni dalla data di notificazione del verbale di accertamento e
notificazione79. In caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o
l'eventuale obbligato in solido è ammesso al pagamento di una somma
pari all'importo della sanzione nella misura del minimo previsto dalla
legge ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in
misura fissa, entro il termine di quindici giorni dalla scadenza del termine
di 30 giorni di cui sopra. Il pagamento dell'importo della predetta somma
estingue il procedimento sanzionatorio limitatamente alle inosservanze
oggetto di diffida e a condizione dell'effettiva ottemperanza alla diffida
A norma dell'articolo 17 della legge n. 689/1981.
Ai sensi dell'articolo 13 del D. Igs. 124/2004.
78 La norma richiama l'articolo 6 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che regola l'obbligazione solidale in
caso di sanzioni amministrative. Tale norma descrive alcune ipotesi di solidarietà nel debito prevedendo che
determinati soggetti siano chiamati a rispondere in solido con l'autore della violazione , del pagamento della
somma da questi dovuta a titolo di sanzione amministrativa. Il disposto dell'articolo 6 si raccorda con la
previsione dell'articolo 14 della legge n. 689/1981, che impone di indirizzare la constatazione della violazione
non solo al trasgressore, ma anche alla persona obbligata in solido.
IJ II verbale di accertamento e notificazione verrà esaminato successivamente.
76
77
68
stessa. Anche per le violazioni formali rilevate d'ufficio, che sono
prevalentemente quelle rilevate dal personale amministrativo allorquando
il datore di lavoro, spontaneamente, ma oltre i termini, effettua denunce
obbligatorie
all'Istituto,
deve
essere
applicata
l'agevolazione
al
pagamento della sanzione minima a seguito di diffida obbligatoria80. Il
potere di diffida, in origine limitato agli ispettori del Ministero del lavoro, in
tutti i casi e con tutti gli effetti fin qui illustrati, è esteso sia agli ispettori e
ai funzionari amministrativi degli enti e degli istituti previdenziali per le
inadempienze da essi rilevate, sia agli ufficiali e agenti di polizia
giudiziaria che accertano81, violazioni in materia di lavoro e legislazione
sociale. Le diffide emesse da questi soggetti hanno gli stessi effetti e
seguono le stesse procedure82 di quelle emesse dagli ispettori del
Ministero.
Resta
impregiudicata
la
competenza
della
Direzione
provinciale del lavoro ad emettere l'ordinanza ingiunzione in caso di
inottemperanza alla diffida e al mancato pagamento della sanzione in
misura ridotta83 e per l'eventuale destinazione di scritti difensivi84.
•>
La disposizione85. Le disposizioni impartite dal personale ispettivo in
materia di lavoro e di legislazione sociale, nell'ambito dell'applicazione
delle norme per cui sia attribuito dalle singole disposizioni di legge un
apprezzamento
discrezionale,
sono
esecutive.
Contro
queste
"disposizioni" è ammesso ricorso, entro quindici giorni, al Direttore della
direzione provinciale del lavoro, il quale decide entro i successivi quindici
*" L'agevolazione di pagamento della sanzione minima a seguito di diffida obbligatoria non era, invece, in
origine, prevista nel caso in cui la violazione fosse stata rilevata dai funzionari amministrativi, i quali
attivavano direttamente la procedura sanzionatoria di cui alla legge n. 689/1981.
81 A norma dell' articolo 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689, "gli organi addetti al controllo
sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione e' prevista la sanzione amministrativa del pagamento di
una somma di denaro possono, per l'accertamento delle violazioni di rispettiva competenza, assumere
informazioni e procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici,
descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica. Possono altresì procedere al sequestro cautelare
delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di
procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria.!...]".
"2 Nella formulazione originaria dell'articolo 13 della legge sopra citata, limitava l'esercizio di tale potere ai
soli illeciti amministrativi accertati dagli ispettori e, solo in tal caso, il datore di lavoro era ammesso a pagare
come sanzione il minimo previsto dalla legge. Già la legge n. 123/2007 ha esteso il potere di diffida,
limitatamente alla materia della previdenza e dell'assistenza sociale, anche agli ispettori degli enti
previdenziali, per le inadempienze da loro rilevate.
" Ai sensi dell'articolo 16 della Legge 689/1981.
84 C.f.r articolo 18 della Legge 689/1981.
85 Ai sensi dell'articolo 14 del D. Igs. 124/2004.
69
giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si
intende respinto. Il ricorso non sospende l'esecutività della disposizione.
A differenza della diffida, la disposizione impone al datore di lavoro un
obbligo nuovo, che viene a specificare quello genericamente previsto
dalla legge, specie laddove essa non regolamenta fin nei dettagli la
singola fattispecie considerata.
*
La diffida
accertativa
per crediti
patrimoniali86.
Nell'ambito
dell'attività di vigilanza qualora emergano inosservanze alla disciplina
contrattuale da cui scaturiscono crediti patrimoniali in favore dei
prestatori di lavoro, il personale ispettivo delle Direzioni del lavoro diffida
il datore di lavoro a corrispondere gli importi risultanti dagli accertamenti.
Entro trenta giorni dalla notifica della diffida accertativa, il datore di lavoro
può promuovere tentativo di conciliazione presso la Direzione provinciale
del lavoro. In caso di accordo, risultante da verbale sottoscritto dalle
parti, il prowedimento di diffida perde efficacia e, per il verbale
medesimo, non trovano applicazione le disposizioni di cui all'articolo
2113 c.c.87, in materia di rinunce e transazioni. Decorso inutilmente il
termine o in caso di mancato raggiungimento dell'accordo, attestato da
apposito verbale, il provvedimento di diffida acquista, con provvedimento
del
direttore
della
Direzione
provinciale
del
lavoro,
valore
di
accertamento tecnico, con efficacia di titolo esecutivo. Nei confronti del
prowedimento di diffida è ammesso ricorso davanti al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro, integrato con un rappresentante dei
datori di lavoro ed un rappresentante dei lavoratori designati dalle
organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative a livello
nazionale. In mancanza della designazione entro trenta giorni dalla
richiesta di nomina, il Comitato decide il ricorso nella sua composizione
ordinaria. I ricorsi vanno inoltrati alla direzione regionale del lavoro e
sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato nel termine di
novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta
86
87
Ai sensi dell'articolo 12 del D. Igs. 124/2004.
C.f.r. sopra.
70
dal ricorrente e di quella in possesso dell'Amministrazione. Decorso
inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende
respinto. Il ricorso sospende l'esecutività della diffida.
4) I ricorsi verso gli atti degli organi ispettivi.
Presso la direzione regionale del lavoro è costituito il Comitato regionale
per i rapporti di lavoro, composto dal direttore della direzione regionale del
lavoro, che la presiede, dal Direttore regionale dell'INPS e dal Direttore
regionale dell'Inaii. Tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento e le
ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali
di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad
oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati
alla direzione regionale del lavoro e sono decisi, con provvedimento motivato,
dal Comitato nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della
documentazione
prodotta
dal
ricorrente
e
di
quella
in
possesso
dell'Amministrazione. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione
il ricorso si
intende
respinto.
Il ricorso non
sospende
l'esecutività
dell'ordinanza-ingiunzione, salvo che la direzione regionale del lavoro, su
richiesta del ricorrente, disponga la sospensione.
71
GLI STRUMENTI PER IL CONTRASTO AL
LAVORO IRREGOLARE ATTUALMENTE
PREDISPOSTE.
1) II ruolo della prevenzione e promozione nella lotta al
lavoro sommerso.
La legge n. 124/200488, prevede che le Direzioni regionali e provinciali del
lavoro organizzino, mediante il proprio personale ispettivo, eventualmente
anche in concorso con le Commissioni regionali e
9
£ t
9
provinciali per la emersione del lavoro non regolare,
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^*SfcXxXs»<''\ svolgano attività di prevenzione e promozione, su
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questioni di ordine generale, presso i datori di
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lavoro, finalizzata al rispetto della normativa in
materia lavoristica e previdenziale, con particolare riferimento alle questioni di
maggior rilevanza sociale, nonché alle novità legislative e interpretative.
Durante lo svolgimento di tali attività il personale ispettivo non esercita le
funzione di Ufficiale di Polizia Giudiziaria. Qualora nel corso della attività
ispettiva di tipo istituzionale emergano profili di inosservanza o di non corretta
applicazione della normativa a tutela del lavoro, con particolare riferimento
agli istituti di maggiore ricorrenza, da cui non consegua l'adozione di sanzioni
penali o amministrative, il personale ispettivo fornisce indicazioni operative
sulle modalità per la corretta attuazione della predetta normativa. La direzione
generale e le direzioni regionali e provinciali del lavoro, anche d'intesa con gli
enti previdenziali, propongono ad enti, datori di lavoro e associazioni, attività
di informazione ed aggiornamento, da svolgersi, a cura e spese di tali ultimi
soggetti, mediante stipula di apposita convenzione. La direzione provinciale
Già l'articolo 4 della 1. n. 628/1961 prevedeva sia l'istituzione di un apposito nucleo nell'ambito degli uffici
con il compito di fornire "attività di consulenza" sulla materia lavoristica e previdenziale, sia una competenza
di carattere generale del personale ispettivo volta a fornire "chiarimenti" sull'applicazione della normativa di
legislazione sociale. Tuttavia, sino all'emanazione dell'articolo 8 del D. Igs 23 aprile 2004, n. 124, tale
previsione non sembrava aver avuto un adeguato sviluppo stante la difficoltà di coniugare le prerogative
proprie dell'ispezione con una attività di prevenzione.
72
del lavoro89, fornisce anche i criteri volti a uniformare l'azione dei vari soggetti
abilitati alla certificazione dei rapporti di lavoro90. Le attività di prevenzione e
promozione possono essere svolte, secondo le rispettive competenze, anche
dagli enti previdenziali, nel rispetto delle indicazioni e direttive della direzione
generale.
L'attività di prevenzione e promozione ha ricevuto da parte del Ministro del
lavoro della salute e delle politiche sociali91 una maggiore attenzione nella
programmazione dell'attività ispettiva, costituendo come principale obiettivo, il
contrasto al lavoro sommerso, inteso, sia come quello prestato nei confronti
di datori di lavoro totalmente sconosciuti alle amministrazioni previdenziali e
fiscali, sia come quello reso da soggetti non assicurati, né denunciati agli enti
previdenziali, anche in considerazione dell'incidenza di tale fenomeno sui
profili di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, sul salario e sulla
perdita di diritti, conseguenti all'instaurazione di un regolare rapporto di
lavoro. A tal fine, è stato previsto dal Ministero92:
•>
un coordinamento diretto delle Direzioni provinciali del lavoro con la
Direzione regionale competente e con la Direzione generale per l'attività
ispettiva,
•>
tali azioni dovranno risolversi in apposite iniziative, a cadenza almeno
mensile, anche presso associazioni di categoria o singoli datori di lavoro,
con riferimento a questioni e problematiche di rilevanza generale, al fine
di garantire e assicurare l'integrale rispetto della normativa in materia di
lavoro e di previdenza ovvero per diffondere la corretta applicazione dei
*'' Sentiti gli organismi preposti, sulla base di direttive del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
'"' La certificazione dei rapporti di lavoro è una procedura introdotta nel!1 ordinamento italiano dall'articolo 75
del D.lgs. 276/2003. Mediante l'espletamento di questa procedura le parti possono ottenere la certificazione
del contratto, al fine di ridurre il contenzioso in materia di qualificazione dei contratti di lavoro.
y| Nella direttiva del 3 febbraio 2009 avente ad oggetto la programmazione dell'attività di vigilanza per l'anno
2009.
92 Partendo dall'assunto che l'efficacia dell'attività ispettiva nel suo complesso, rispetto ad uno specifico
territorio provinciale, va misurata e rilevata con riguardo alla valutazione «del lavoro sommerso che in quello
stesso ambito viene eliminato, nonché delle situazioni di regolarità gestionale dei rapporti di lavoro che si
riscontrano». Vale a dire che si pongono sul medesimo piano non soltanto il numero dei rapporti di lavoro "in
nero" che vengono accertati e regolarizzati e quindi emergono, ma anche le fattispecie di regolare occupazione
e di rispetto della normativa lavoristica che si individuano nel corso degli accessi ispettivi. Nel primo caso, il
risultato sarà addebitabile alla "forza repressivo-sanzionatoria" dei Servizi ispettivi delle Direzioni provinciali
del lavoro, nel secondo caso, invece, il contributo sarà offerto dalla "forza preventivo-promozionale" degli
stessi uffici territoriali del Ministero.
73
nuovi istituti legislativi secondo le indicazioni interpretative provenienti
dall'Amministrazione.
•>
Le organizzazioni datoriali e sindacali, le realtà economico-sociale
presenti sul territorio, nonché gli ordini professionali prendano contatti
con i dirigenti delle Direzioni provinciali del lavoro per segnalare
l'opportunità
di
avviare specifiche
iniziative
di
informazione
o
aggiornamento ovvero di esaminare congiuntamente problematiche di
carattere generale legate alle norme di lavoro e legislazione sociale.
2) La disciplina delle sanzioni per il lavoro nero.
A) L'omissione e Invasione del versamento dei contributi e dei premi
assicurativi obbligatori.
*
Sanzioni penali.
L'omesso versamento di ritenute previdenziali e assistenziali93 costituisce
reato94 penale punito con la reclusione. In particolare, è previsto che
l'omissione dolosa di registrazioni o denunce obbligatorie ovvero la
presentazione di denunce non conformi al vero quando dal fatto derivi
l'omesso versamento di contributi per un importo mensile non inferiore al
maggior importo tra euro 2.582,28 ed il 50% dei contributi complessivamente
dovuti, siano punite con la reclusione fino a due anni, salvo che il fatto non
costituisca reato più grave. Il procedimento penale è sospeso in presenza di
ricorso amministrativo o giudiziario sull'accertamento effettuato, e tale
sospensione
amministrativo
opera
fino
al
o
giudiziario
momento
di
primo
della
grado.
decisione
La
dell'organo
regolarizzazione
dell'inadempienza accertata, anche attraverso dilazione, estingue il reato.
Per quanto riguarda il reato di omesso versamento delle ritenute operate sulle
retribuzioni dei lavoratori dipendenti, questo è punito95 con la reclusione fino a
Ai sensi dall'articolo 2, comma 1 bis, D.L. n. 463/1983, così come sostituito dall'articolo 1, D.Lgs. n.
211/1994.
94 Ai sensi dell'articolo 37 della legge n. 689/1981. così come sostituito dall'articolo 116 comma 19 della legge
n. 388/2000.
95 Ai sensi dell' articolo 1 del D. Lgs. n. 211/1994.
91
74
tre anni e multa fino a euro 1.032. Il datore di lavoro non è punibile se
provvede al versamento entro tre mesi dalla contestazione o dalla notifica
dell'accertamento. Tale previsione è stata di recente96 estesa anche al
mancato versamento delle ritenute operate ai collaboratori.
•>
Sanzioni civili.
Il regime sanzionatone per i casi di omesso o ritardato versamento dei
contributi97 distingue in via principale tra l'ipotesi di omissione e quella di
evasione. Si ha "omissione"98 quando l'ammontare dei contributi non versati è
rilevabile dalle denunce e/o dalle registrazioni obbligatorie, in tali casi il
mancato o ritardato pagamento dei contributi è punito con una sanzione
civile, in ragione d'anno, pari al tasso ufficiale di riferimento maggiorato di
5,50 punti. L'importo della sanzione non può superare il 40% dell'importo dei
contributi non corrisposti entro la scadenza di legge. Dopo il superamento del
tetto del 40% sul debito contributivo maturano gli interessi di mora.
La fattispecie posta in essere dal datore di lavoro nel caso in cui assuma un
lavoratore in nero è ascrivibile a quella, più grave, dell'elusione, essendo99,
qualificato come evasione il caso in cui l'inadempienza sia connessa a
denunce (ossia le comunicazioni che i soggetti obbligati devono effettuare nei
confronti degli enti previdenziali) e/o registrazioni (vale a dire le annotazioni
che i soggetti obbligati devono fare nei libri di cui è obbligatoria la tenuta)100
omesse o non conformi al vero, cioè nel caso in cui il datore di lavoro con
l'intenzione specifica di non versare i contributi, occulta rapporti di lavoro in
essere ovvero le retribuzioni erogate. Pertanto, la mancata iscrizione
dell'azienda ali' Ente di previdenza ed eventualmente a quello assicurativo, la
mancata iscrizione sui libro unico del lavoro di uno o più dipendenti, l'infedele
registrazione delle retribuzioni, costituiscono evasione. Per quest' ultima
fattispecie, le sanzioni civili a carico del datore di lavoro sono pari al tasso
Legge n. 138/2010.
'" Contenuto nell'articolo 116, e. 8 e seguenti della legge n. 388/2000.
"* Ai sensi della lettera (a del comma 8, articolo 116, della legge n. 388/2000.
" Ai sensi della lettera (b del comma 8, articolo 116, della legge n. 388/2000.
""' Per l'analisi di questi adempimenti, confronta sopra.
%
75
del 30% in base annua calcolate sull'importo dei contributi evasi con un
massimo del 60% ed una maggiorazione ulteriore pari al 50% dell'importo
della sanzione nel caso di impiego di lavoratori subordinati senza aver assolto
l'obbligo di comunicazione preventiva. La sanzione trova applicazione nelle
ipotesi in cui sia scaduto il termine per il "versamento dei contributi relativi al
periodo di paga in corso al momento dell'accertamento". Inoltre ciascun Ente
titolare dei contributi dovuti, è competente a ricevere la "sanzione civile" in
considerazione del fatto che i termini di scadenza per il versamento dei
contributi101 sono messi in relazione al termine previsto per ciascuno dei
predetti Enti102.
Oltre alla misura ordinaria delle sanzioni civili, sopra illustrata, sono
contemplate103 alcune fattispecie eccezionali in cui, fermo restando l'integrale
pagamento dei contributi dovuti, le sanzioni possono essere ridotte, a
richiesta degli interessati, fino alla misura degli interessi legali secondo criteri
e modalità stabiliti dagli enti impositori.104
L'unica ipotesi di riduzione della sanzione civile in caso di elusione è prevista
qualora la denuncia debitoria venga effettuata spontaneamente, prima di
contestazioni o richieste da parte degli enti impositori e comunque entro 12
mesi dal termine stabilito per il pagamento e se il pagamento del debito
venga effettuato entro 30 giorni dalla denuncia verrà applicata una più
favorevole disciplina sanzionatoria, applicando la sanzione civile, in ragion
d'anno, pari al tasso ufficiale di riferimento maggiorato di 5,50 punti. L'importo
della sanzione non può superare il 40% dell'importo dei contributi non
"" Previsto dall'ari. 116, comma 8 e seguenti della legge n. 388/2000.
[n2 Pertanto, ad esempio, ai fini INAIL, presupposto per la sua applicazione, nei casi in cui la ditta sia
comunque già titolare di un rapporto assicurativo per l'attività svolta, è che sia scaduto il termine di legge per
la presentazione della dichiarazione delle retribuzioni inerenti l'anno o il minor periodo di riferimento e per il
conseguente versamento del premio definitivamente dovuto per lo stesso periodo.
"" Legge n. 388/2000, al comma 15 dell'articolo 116.
04 La riduzione delle sanzioni è prevista solo se ricorre la fattispecie di omissione e nei seguenti casi
espressamente previsti dalla legge: rilevanti, oggettive incertezze connesse a contrastanti o sopravvenuti
diversi orientamenti giurisprudenziali o amministrativi (articololló e. 15 leti.a); fatto doloso del terzo
denunciato all'Autorità giudiziaria; aziende in crisi con richiesta di cassa integrazione guadagni; aziende in
fase di riorganizzazione, riconversione, ristrutturazione, che abbiano particolare rilevanza sociale ed
economica nell'ambito territoriale e il cui stato di crisi sia accertato dagli ispettori del Ministero del Lavoro;
aziende sottoposte a procedure concorsuali; enti non economici, enti, fondazioni e associazioni senza fini di
lucro, nel caso in cui l'inadempienza contributiva sia dipesa da ritardata erogazione di contributi pubblici
previsti per legge o convenzione.
76
corrisposti entro la scadenza di legge. Dopo il superamento del tetto del 40%
sul debito contributivo maturano gli interessi di mora.
*
Sanzioni amministrative.
Non costituiscono reato105 e sono soggette alla sanzione amministrativa del
pagamento di una somma di denaro tutte le violazioni previste dalle leggi in
materia di previdenza ed assistenza obbligatorie, punite con la sola
ammenda. Il datore di lavoro ha l'obbligo di comunicare ali' Ente previdenziale
e quello assicurativo l'assunzione e anche l'eventuale trasformazione o
cessazione del rapporto di lavoro. Se il datore di lavoro omette o ritarda la
comunicazione obbligatoria, deve pagare una sanzione amministrativa alla
Direzione Provinciale del Lavoro che va da 100 a 500 euro per ogni
lavoratore di cui non si è comunicata l'assunzione. Questa sanzione
amministrativa può essere cumulata con la sanzione prevista per la mancata
iscrizione ali' Ente previdenziale e assicurativo e/o alla sanzione civile
prevista per l'omesso pagamento dei contributi. Nel caso di accertamento
della sussistenza di lavoro nero è prevista una "maxisanzione" di natura
amministrativa in aggiunta a tutte
le altre sanzioni civili, penali e
amministrative configurabili, tranne che per la sanzione per l'omessa
comunicazione d'instaurazione del rapporto di lavoro, che viene "assorbita"
dalla maxisanzione.
In merito alle sanzioni pecuniarie per i datori di lavoro che inviano in ritardo ai
Centri per l'impiego la comunicazione obbligatoria di assunzione di un dipendente,
la Corte di Cassazione ha stabilito che il ritardo nell'invio della comunicazione
equivale ad un mancato invio e comporta una multa che va dai 100 ai 500 euro.
In edilizia indipendentemente dal fatto che il lavoratore sia assunto con contratto di
lavoro part-time, ai fini del calcolo dell'importo dei contributi, l'imponibile è
rapportato all'orario normale di lavoro (c.d. virtuale) stabilito dal contratto collettivo
nazionale di lavoro, dai contratti integrativi territoriali e di attuazione. L'imponibile
può essere ridotto solo dalle assenze giustificate.
5
Ai sensi dell'articolo 35 della legge n. 689/1981.
77
B) La maxisanzione.
La disciplina della c.d. maxisanzione è stata oggetto di diverse
modifiche
da
parte
del
legislatore106.
Una
sostanziale
innovazione alla disciplina di tale sanzione è stata operata da
ultima dalla Legge n. 138/2010 che ha modificato la condotta
oggetto della sanzione, i soggetti destinatari, ne ha esteso l'applicabilità al
lavoro accessorio e ha introdotto una sanzione in forma "ridotta" per coloro
che si ravvedono.
La nuova legislazione107 ha previsto che le sanzioni non trovano applicazione
qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo precedentemente assolti,
si evidenzi comunque la volontà di non occultare il rapporto, anche se trattasi
di differente qualificazione. Allo stato attuale la legge stabilisce che:
«Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in
vigore, in caso di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva
comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di
lavoro privato, con la sola esclusione del datore di lavoro domestico, si
"* La legge n. 248/2006, c.d. decreto Bersani, è intervenuta inasprendo la sanzione amministrativa aggiuntiva
da irrogare in caso di utilizzo dì lavoratori in nero. La legge in parola, modificando la legislazione
preesistente, all'articolo 36 bis comma 7, ha rivisitato tale sanzione, denominata "maxi" non solo per il
relativo importo pecuniario elevato, ma anche perché essa si applica in aggiunta a ogni altra sanzione fissata
per le singole violazioni riscontrate. La maxisanzione è stata introdotta e disciplinata, per la prima volta,
dall'articolo 3 commi 3, 4 e 5 del decreto legge 22 febbraio 2002, n. 12 convcrtito in legge 23 aprile 2002, n.
73, che così recitavano: "3. Ferma restando l'applicazione delle sanzioni previste, l'impiego di lavoratori
dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatoria è altresì punito con la sanzione
amministrativa dal 200 al 400 per cento dell'importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro
calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la
data di constatazione della violazione. 4. Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai
controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro. 5. Competente alla irrogazione della sanzione
amministrativa di cui al comma 3 è l'Agenzia delle Entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo
18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell'articolo 16". La
disposizione medesima è stata oggetto di una dichiarazione di illegittimità costituzionale (sentenza Corte
costituzionale n. 144/2005) nella parte in cui non ammetteva "la possibilità di provare che il rapporto di lavoro
irregolare ha avuto inizio successivamente al primo gennaio dell'anno in cui è stata constatata la violazione".
L'articolo 36 bis comma 7 della legge n. 248/2006, lasciando invariato il comma 4, ha così riformulato i
commi 3 e 5 dell'articolo 3 del decreto legge n, 12/2002: "3. Fermo restando l'applicazione delle sanzioni già
previste dalla normativa in vigore, l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria, è altresì punito con la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per
ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L' importo delle sanzioni
civili connesse all'omesso versamento dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo
precedente non può essere inferiore a euro 3.000,00, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorati
va accertata". "5. Alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 provvede la Direzione
provinciale del lavoro territorialmente competente. Nei confronti della sanzione non è ammessa la procedura
di diffida di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124".
1117 Intervenendo sempre sul Decreto Legge n. 12/2002, ha sostituito i commi 3, 4 e 5.
78
applica altresì la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per
ciascun lavoratore irregolare, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di
lavoro effettivo. L'importo della sanzione è da euro 1.000 a euro 8.000 per
ciascun lavoratore irregolare, maggiorato di euro 30 per ciascuna giornata di
lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente occupato per
un periodo lavorativo successivo. L'importo delle sanzioni civili connesse
all'evasione dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore irregolare di
cui ai periodi precedenti è aumentato del 50 per cento»;
In sintesi queste le novità introdotte dal legislatore nel 2010:
*
risulta mutato l'oggetto della violazione, ora coincidente con la mancata
comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore
di lavoro privato108. Restano quindi adesso esclusi dall'applicazione della
sanzione: il datore di lavoro pubblico, il datore di lavoro domestico e le
attività che non sono ascrivibili al lavoro subordinato.
•>
L'introduzione accanto ali' importo della sanzione che resta immutato, di
una sanzione "ridotta" nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente
occupato per un periodo lavorativo successivo. Si tratta di una ipotesi di
ravvedimento operoso109 che prevede la regolarizzazione tardiva della
posizione del lavoratore dopo l'avvio del contratto di lavoro ma
comunque prima dell'accesso ispettivo.
*
Da un lato non è più previsto il limite minimo di 3.000 euro per l'importo
delle sanzioni civili connesse all'evasione dei contributi e dei premi riferiti
a ciascun lavoratore irregolare, dall'altro tale importo è aumentato in
misura pari al 50 per cento.
"m Già prima dell'entrata in vigore della Legge n. 183/2010, il Ministero del Lavoro1"* aveva fornito
chiarimenti in merito all'applicazione della maxisanzione dopo I' introduzione del libro unico del lavoro.
Infatti, il presupposto per l'applicazione della suddetta sanzione pecuniaria, era l'impiego di lavoratori non
risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria. Con la soppressione del libro matricola e
dell'obbligo di iscrizione preventiva, prima della immissione al lavoro, dei lavoratori occupati nei documenti
di lavoro, il personale ispettivo doveva fondare l'accertamento della sussistenza di un impiego lavorativo in
nero esclusivamente sull' effettuazione della comunicazione obbligatoria di instaurazione del rapporto.
109 La nuova disposizione riprende quanto già previsto dall'articolo 19 del D.lgs. n. 276/2003, abrogato in
riguardo alle comunicazioni obbligatorie, dall' articolo 1 comma 1185 della Legge n. 296/2006.
79
Caratteristiche detta maxisanzione:
•>
La maxisanzione è una penalità aggiuntiva, in quanto l'irrogazione della
stessa non esclude l'applicazione di tutte le altre sanzioni fissate per le
violazioni in materia di lavoro, previdenza e assicurazione obbligatorie.
•>
La condotta sanzionata di illecita occupazione di lavoratori110 consiste
nell'impiego di lavoratori
per i quali
non è stata effettuata
la
comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore
di lavoro privato. Tale condotta si realizza con l'instaurazione di un
rapporto di lavoro che sia privo delle forme di comunicazione previste
dalla
legge,
e
che
risulti
pertanto
sconosciuto
alla
pubblica
amministrazione. Dal confronto con la precedente disposizione si può
notare come il legislatore, nella norma attualmente in vigore, non faccia
più riferimento ai lavoratori tout court, avendo reintrodotto l'accezione
"subordinati"111. Da ciò deve necessariamente dedursi la rilevanza, ai fini
della presente condotta illecita, della tipologia contrattuale adottata.
L'applicazione della maxisanzione è esclusa nel caso di lavoro grigio o in
elusione essendo specificatamente previsto che tali sanzioni "non
trovano applicazione qualora, dagli adempimenti di carattere contributivo
precedentemente assolti, si evidenzi comunque la volontà di non
occultare il rapporto, anche se trattasi di differente qualificazione". Perciò
l'errata qualificazione, sia pure intenzionale, della tipologia contrattuale
non vale ad integrare la condotta tipica descritta dalla norma in esame.
Ciò significa che l'instaurazione di un rapporto di lavoro, che sia stato
fittiziamente o erroneamente qualificato, ad esempio, come autonomo,
non potrà dare luogo all'applicazione della maxisanzione qualora lo
stesso sia stato oggetto della comunicazione obbligatoria prevista per la
tipologia contrattuale.
*
È previsto un importo che va da 1.500 € a 12.000 € per ciascun
lavoratore irregolare, maggiorato di euro 150 per ciascuna giornata di
"' Contemplata dall'articolo 3 comma 3 del Decreto Legge n. 12/2002, così come modificato dalla
legislazione che si è susseguita.
111 Nella formulazione originaria della norma era espressa l'accezione "dipendenti"; in seguito alla novella del
2006. questa parola è stata soppressa, per poi, nel 2010, trovare di nuovo l'espressione della nuova specifica
"subordinati".
80
lavoro effettivo quindi escludendo dal calcolo della maggiorazione le
giornate festive o comunque le giornate nelle quali il lavoratore non ha
prestato attività. L'importo della sanzione è da 1.000 € a 8.000 € per
ciascun lavoratore irregolare, maggiorato di 30 € per ciascuna giornata di
lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore risulti regolarmente
occupato per un periodo lavorativo successivo.
*
È prevista in ogni caso una maggiorazione del 50% di tutte le sanzioni
civili connesse all'evasione dei contributi e dei premi riferiti a ciascun
lavoratore irregolare di cui ai periodi precedenti.
La norma così come riscritta nel 2006112, specificava espressamente che nel
caso della maxisanzione non era applicabile l'istituto della
diffida
obbligatoria113. A tal proposito, poiché le nuove disposizioni legislative,
hanno omesso tale specificazione, si ritiene, adesso, tale istituto applicabile
alla maxisanzione per il lavoro sommerso.
La competenza a constatare la violazione oggetto della sanzione è rimasta
invariata in capo agli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva
e del lavoro, quali ad esempio la Guardia di Finanza, gli ispettori del Ministero
del Lavoro e della previdenza sociale in servizio presso le Direzioni provinciali
del lavoro, gli ispettori dell'INPS, gli ispettori dell'Inaii, eccetera.
La competenza ad irrogare la sanzione amministrativa è attribuita a tutti gli
organi di vigilanza che effettuano controlli in materia di lavoro, fisco e
previdenza.
La
contestazione
e
la
notificazione
di
questa
misura
sanzionatoria e delle altre sanzioni riguardanti il lavoro nero, avviene
attraverso il verbale unico di accertamento notificazione. Per quanto riguarda
tutte le altre sanzioni amministrative connesse la competenza dell'irrogazione
è della Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente: gli organi
che procedono alla constatazione della violazione trasmettono114 i relativi atti
• Al comma 6.
' Ex articolo 13 del decreto legislativo n. 124/2004. Confronta sopra.
' Ai sensi dell'articolo 17 della legge n. 689/1981.
81
alla Direzione medesima, che provvedere ad attivare il procedimento
sanzionatone115.
Alla luce della sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n.
23206 del 3 novembre 2009, il datore di lavoro, in caso di accertamento della
presenza di lavoratori non regolarmente denunciati, può provare che il rapporto di
lavoro per il quale è contestata l'omissione sia sorto successivamente al primo
gennaio dell'anno nel quale è stata elevata la contestazione della violazione,
presumendosi in difetto di tale prova che il rapporto decorra dal primo gennaio
dell'anno dell'accertamento.
Quando la maxisanzione non può essere applicato:
*
Se la prestazione lavorativa non è di natura subordinata, essendo
esclusa l'applicazione di questa sanzione nel caso di rapporti di lavoro
genuinamente instaurati con lavoratori autonomi e parasubordinati per i
quali non è stata effettuata, nel caso sia normativamente prevista, la
comunicazione preventiva al Centro per l'impiego.
•>
Qualora
sia
possibile
rilevare
da
altri
adempimenti
obbligatori
precedentemente assolti la volontà di non occultare i rapporti di lavoro,
anche se differentemente qualificati rispetto agli esiti della attività di
indagine espletata.
*
La disciplina della maxisanzione è strettamente connessa con quella
delle comunicazione obbligatorie cosicché per le assunzioni effettuate
per cause di forza maggiore o per avvenimenti di carattere straordinario,
'" In origine la competenza ad irrogare la sanzione amministrativa apparteneva all'Agenzia delle Entrate che
applicava le disposizioni di cui al decreto legislativo n. 472/1997 recanti la disciplina delle sanzioni
amministrative in materia tributaria, e riceveva, pertanto, le constatazioni di violazione redatte dai diversi
organi di controllo. Nel 2006, così come poi confermato nel 2010, la suddetta competenza è stata attribuita
alla Direzione Provinciale del lavoro territorialmente competente. La Corte Costituzionale con la sentenza n.
130 del 14 maggio 2008, contrariamente a quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, ha,
inoltre, dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni sul processo tributario, per contrasto con
l'articolo 102 comma 2 della Costituzione, nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione tributaria le
controversie relative alle sanzioni irrogate dall'Agenzia delle Entrate, laddove le stesse abbiano ad oggetto
disposizioni non aventi natura tributaria. La maxisanzione, difatti, concerne obblighi di natura retributiva e
previdenziale che, pertanto, rientrano nella giurisdizione del Tribunale Ordinario, in funzione di giudice del
lavoro.
82
si applica la maxisanzione solo quando l'ispettore ha accertato,
valutando attentamente tutte le circostanze, che non sussisteva una
oggettiva impossibilità di conoscere anticipatamente il numero e i
nominativi dei lavoratori occupati. Inoltre, la maxisanzione non potrà
operare nelle ipotesi in cui l'azienda che si è affidata a professionisti o
Associazioni di categoria per le comunicazioni di instaurazione dei
rapporti di lavoro si trovi a non poter effettuare la comunicazione in via
telematica mediante il modello previsto (UniLAV), in coincidenza con le
ferie o la chiusura dei soggetti abilitati o autorizzati. Ciò a condizione che
il datore di lavoro abbia proceduto all'invio della
comunicazione
preventiva, a mezzo fax e mediante il modello predisposto (UniURG),
documentando agli organi di vigilanza l'affidamento degli adempimenti a
un soggetto abilitato e autorizzato e la chiusura dello stesso, fermo
restando l'obbligo di invio della comunicazione ordinaria nel primo giorno
utile successivo dopo la riapertura degli studi professionali o degli uffici
dalle associazioni di categoria. In ogni caso, la volontà di non occultare il
rapporto emerge anche dall' effettuazione della denuncia ali' ente
previdenziale (attraverso il modello Uniemens).
SCHEDA RIASSUNTIVA DELLE PRINCIPALI SANZIONI
APPLICABILI AL LAVORO IRREGOLARE
COSTITUZIONE E TRASFORMAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO
Omessa comunicazione di assunzione
(art. 9 bis, comma 2 e 2 bis, DI. 510/96
cosi come modificato). Sanzione in vigore
dal 1 gennaio 2007, per il caso in cui non
sia stata data comunicazione al centro
per l'impiego territorialmente
competente, dell'instaurazione di un
rapporto di lavoro con una delle tipologie
contrattuali per le quali quest'obbligo è.
previsto.
83
Sanzione amministrativa
pecuniaria dell'importo da
100 € a 500 € per ogni
lavoratore interessato.
Omessa consegna della c.d.
dichiarazione di assunzione (art. 4 bis,
comma 2, D.lgs. 181/2000, come
introdotto dall'art. 6 comma 1 D.lgs.
297/2002). La sanzione è irrogata al
datore di lavoro per aver omesso di
consegnare la dichiarazione di assunzione
al lavoratore all'atto dell'instaurazione
del rapporto di lavoro e prima dell'inizio
dell'attività lavorativa
Maxi-sanzione per lavoro irregolare
(art. 3 d.l. n. 12/2002) per l'impiego di
lavoratori subordinati per i quali non è
stata effettuata la comunicazione di
instaurazione del rapporto di lavoro da
parte del datore di lavoro privato;
Sanzione amministrativa
pecuniaria dell'importo da
250 € a 1.500 € per ogni
lavoratore interessato.
Sanzione amministrativa da
1.500 € a 12.000 € + 150 €
per ogni giorno lavorato.
L'importo della sanzione è da
1.000 € a 8.000 € per
ciascun lavoratore irregolare,
maggiorato di 30 € per
ciascuna giornata di lavoro
irregolare, nel caso in cui il
lavoratore risulti
regolarmente occupato per
un periodo lavorativo
successivo
PROSPETTO PAGA E LIBRO UNICO DEL LAVORO
Prospetto di paga ( artt. 1 e 5 legge n.
4/1953) per non aver fatto o ritardato la
consegna del prospetto di paga con la
retribuzione, o per omissioni o
inesattezze o per aver consegnato al
lavoratore un prospetto paga non
corrispondente alle annotazione sui libri
obbligatori;
Sanzione amministrativa da
125 € a 770 € per ciascun
lavoratore.
Omesse o infedeli registrazioni
sostanziali (art. 39, commi 1 e 2, D.L. n.
112/2008, così come modificati) per aver
omesso il datore di lavoro di effettuare
le prescritte registrazioni sul libro unico
del lavoro o per aver effettuato
registrazioni infedeli.
Sanzione amministrativa:
da 150 € a 1.500 € fino a 10
lavoratori interessati alla
violazione
- da 500 € a 3.000 € da
undici lavoratori
84
PREVIDENZA, ASSISTENZA ED ASSICURAZIONE DEL LAVORO
Omissione e falsità contributiva (art. 37
L. 689/81 così come modificata) per aver
il datore di lavoro, salvo che il fatto
costituisca più grave reato, al fine di non
versare in tutto o in parte contributi e
premi previsti dalla legge sulla previdenza
e assistenza obbligatorie, omesse una o
più registrazioni o denunce obbligatorie,
ovvero eseguito una o più denunce
obbligatorie in tutto o in parte non
conformi al vero.
Omesso versamento ritenute
previdenziali (art. 2 d.l. 463/83) per non
aver versato le ritenute previdenziali a
carico dei lavoratori, operate sulle
retribuzioni di quest'ultimi;
Reclusione fino a due anni
quando dal fatto deriva
l'omesso versamento di
contributi e premi previsti
dalle leggi sulla previdenza e
assistenza obbligatoria per
un importo mensile non
inferiore al maggiore importo
fra euro 2.582 € mensili e il
50% dei contributi
complessivamente dovuti.
Reclusione fino a 3 anni e
multa fino a 1.032 €
il datore di lavoro però non è
punibile se provvede al
versamento delle somme
entro tre mesi dalla
contestazione o dalla
notificazione dell'avvenuto
accertamento della
violazione.
PREVENZIONE DEGLI INFORTUNI
Informazione sulle misure di sicurezza
(artt. 36 e 55 T.U. 81/08) per non aver
informato il lavoratore sui rischi
derivanti dall'attività lavorativa per la
quale è assunto;
Ammenda dal.200 € a 5.200
€ o arresto da 2 a 4 mesi
Formazione sulle misure di sicurezza
(artt. 37 e 55 T.U. 81/08) per non aver
dato al lavoratore una formazione
adeguata a proteggersi dai rischi
dell'attività lavorativa;
Dispositivi di protezione ( art. 18 e 55
T.U. 81/08) per non aver dato al
lavoratore i dispositivi di
protezione individuale necessari a
proteggersi dai rischi ineliminabili;
Ammenda da 1.200 € a 5.200
€ o arresto da 2 a 4 mesi
85
Ammenda da 2.000 € a
4.000 €
Visita medica preventiva:
- (artt. 18 e 55 T.U. 81/2008) per non
aver inviato il lavoratore a visita medica
prima di adibirlo a mansioni soggette a
sorveglianza sanitaria
- ( art. 14, comma 1, D.lgs. 66/2003 così
come convcrtito e modificato) nel caso il
datore di lavoro, non abbia fatto
svolgere al lavoratore la visita medica
preventiva e periadica nel caso di lavoro
notturno
Ammenda da 2.000 € a
4.000 €
Ammenda da 1.549 € a 4.131€
o arresto da 3 a 6 mesi
C) La sospensione dell'attività imprenditoriale in caso di lavoro nero.
La sospensione dell'attività imprenditoriale116 sanziona sia
l'impiego
di personale non risultante
dalle scritture
obbligatorie, sia le condotte che reiterano gravi violazioni in
materia di tutela della salute e di sicurezza sul lavoro.
<•
Disciplina. L'adozione di tale provvedimento è previsto solo per gli
organi di vigilanza del Ministero del lavoro117. Concretamente tali
organi, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche, possono
adottare provvedimenti di sospensione di un'attività imprenditoriale
qualora riscontrino l'impiego di personale non risultante dalla
documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per
cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, salvo il
caso in cui l'azienda abbia un unico dipendente118. Qualora le
circostanze non consentano l'emanazione di un provvedimento di
sospensione,
l'eventuale
accertamento
circa
l'impiego
di
un
116 Disciplinata dall'articolo 14 del D. Igs. N. 81/2008. il cosiddetto Testo unico sulla sicurezza, così come
successivamente modificato dal D. Igs. n. 106/2009.
"7 La prima modifica sostanziale apportata dal D. Igs. n. 106/2009 riguarda l'attribuzione della competenza
dell'adozione del provvedimento interdittivo, non al personale ispettivo, ma agli organi di vigilanza del
Ministero del Lavoro. Ciò comporta che titolare del potere è l'ufficio da cui dipendono i funzionar! ispettivi;
tale ufficio però esercita detto potere attraverso il proprio personale ispettivo, in virtù del rapporto
interorganico che intercorre tra questi due soggetti. Le modifiche introdotte nel 2009, lasciano invariata la
natura discrezionale del provvedimento, essendo previsto che "gli organi di vigilanza [..] possono adottare
provvedimenti di sospensione".
I I K Articolo 14 comma 11 bis della legge in parola.
86
lavoratore
in nero, comunque, comporterà
l'allontanamento
del
lavoratore stesso sino al momento in cui il datore non abbia provveduto a
regolarizzarne
la
posizione.
L'adozione
del
provvedimento
di
sospensione è comunicata all'Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture ed al Ministero delle infrastrutture
affinchè emanino un provvedimento interdittivo alla contrattazione con
le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare pubbliche di
durata pari a quella della sospensione nonché per un eventuale ulteriore
periodo di tempo non inferiore al doppio della durata della sospensione e
comunque non superiore a due anni119. Queste disposizioni si applicano
anche con riferimento ai lavori nell'ambito dei cantieri edili.
l'interpretazione
del
Ministero
del
lavoro120
il
Secondo
provvedimento
di
sospensione deve essere adottato ogni qual volta ne sussistono i
presupposti, salvo casi eccezionali connessi alla tutela della salute, della
sicurezza sui luoghi di lavoro, o ancora laddove la sospensione possa
compromettere il funzionamento regolare di un' attività di servizio
pubblico pregiudicando il godimento di diritti costituzionalmente garantiti.
E ancora, più specificatamente, nel caso la sospensione avvenga per
l'impiego di lavoratori in nero, tenendo conto delle ripercussioni socioeconomiche che il provvedimento determinerebbe, è opportuno non
adottarlo quando lo stesso rechi un grave danno agli impianti o alle
attrezzature (come ad esempio per le attività a ciclo continuo) ovvero ai
beni (frutti giunti a maturazione o allevamenti).
<•
Nozione di lavoratore in nero. Si precisa infine che per lavoratore
"occupato" si intende qualsiasi prestatore di lavoro, anche autonomo, a
prescindere
dalla tipologia
contrattuale
utilizzata.
La nozione
di
lavoratore in nero rilevante ai fini di questo provvedimento, coincide
119 La durata dell' interdizione è uguale al periodo di sospensione dell'attività nel caso in cui i lavoratori
impiegati irregolarmente siano pari o minori al 50% dei lavoratori presenti nel luogo di lavoro; nel caso in cui
superino questa percentuale, l'interdizione ha durata doppia rispetto la sospensione e comunque non superiore
a due anni. Infine, nel caso di reiterazione la decorrenza del periodo di interdizione è successiva al termine del
precedente periodo di interdizione; nel caso di non intervenuta revoca del provvedimento di sospensione entro
quattro mesi dalla data della sua emissione, la durata del provvedimento è pari a due anni, fatta salva
l'adozione di eventuali successivi provvedimenti di rideterminazione della durata dell'interdizione a seguito
dell'acquisizione della revoca della sospensione.
12(1 Circolare n. 33/2009.
87
con
il
lavoratore
impiegato
senza
preventiva
comunicazione
di
instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per l'impiego ovvero previa
comunicazione ad altri Enti come richiesto dalla specifica tipologia
contrattuale. Inoltre, per quanto riguarda il provvedimento in esame il
requisito della subordinazione del rapporto non costituisce un elemento
essenziale. Potranno considerarsi a tal fine irregolari:
tutti quei lavoratori rispetto ai quali non è stata effettuata
detta comunicazione al Centro per l'impiego ovvero non siano stati
effettuati gli adempimenti previsti ai fini dell'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro121.
tutti i soggetti comunque riconducibili alla ampia nozione di
lavoratore di cui del T.U. sulla sicurezza122, rispetto ai quali non si
sia provveduto a formalizzare il rapporto, comprendendovi anche i
soggetti che pur risultando iscritti alla Camera di Commercio,
Industria, Artigianato e Agricoltura, in quanto titolari di cariche
societarie svolgono attività lavorative a qualsiasi titolo, nonché i
lavoratori autonomi occasionali non genuini per i quali dalla
121 Previsti dall'articolo 23 del D.P.R. n. 1124/1965: per il coniuge. i figli, anche naturali o adottivi, gli altri
parenti, gli affini, gli affiliati e gli affidati del datore di lavoro che prestano con o senza retribuzione alle di lui
dipendenze opera manuale, ed anche non manuale sovraintendendo al lavoro di altri, nonché per i soci delle
cooperative e di ogni altro tipo di società, anche di fatto, comunque denominata, costituita od esercitata, i
quali prestino opera manuale, oppure non manuale sovrintendendo i! lavoro di altri, il datore di lavoro, anche
artigiano, qualora non siano oggetto di comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro di cui
all'articolo 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convcrtito, con modificazioni, nella
legge 28 novembre 1996, n. 608, e successive modificazioni, deve denunciarle, in via telematica o a mezzo
fax, all'Istituto assicuratore nominativamente, prima dell'inizio dell'attività lavorativa, indicando altresì il
trattamento retributivo ove previsto.
122 Ai sensi dell'articolo 2 comma 1 lettera a) del D.lgs. n. 81/2008, si intende per «lavoratore»: la persona
che, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, svolge un'attività lavorativa nell'ambito
dell'organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, con o senza retribuzione, anche al solo fine di
apprendere un mestiere, un'arte o una professione, esclusi gli addetti ai servizi domestici e familiari. Al
lavoratore così definito è equiparato: il socio lavoratore di cooperativa o di società, anche di fatto, che presta
la sua attività per conto delle società e dell'ente stesso: l'associato in partecipazione di cui all'articolo 2549, e
ss c.c.; il soggetto beneficiario delle iniziative di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della
legge 24 giugno 1997, n. 196, e di cui a specìfiche disposizioni delle leggi regionali promosse al fine di
realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro o di agevolare le scelte professionali mediante la
conoscenza diretta del mondo del lavoro: l'allievo degli istituti di istruzione ed universitari e il partecipante ai
corsi di formazione professionale nei quali si faccia uso di laboratori, attrezzature di lavoro in genere, agenti
chimici, fisici e biologici, ivi comprese le apparecchiature fornite di videoterminali limitatamente ai periodi in
cui l'allievo sia effettivamente applicato alla strumentazioni o ai laboratori in questione: il volontario, come
definito dalla legge 1° agosto 1991, n. 266; i volontari del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della
protezione civile; il volontario che effettua il servizio civile; il lavoratore di cui al decreto legislativo 1°
dicembre 1997, n. 468, e successive modificazioni.
88
documentazione fiscale non si evinca che il versamento sia stato
effettuato in loro favore.
I soggetti beneficiari delle iniziative di tirocini formativi e di
orientamento,
universitari
gli
ed
professionale,
allievi
i
degli
partecipanti
non
sussistendo
istituti
ai
di
istruzione ed
corsi
l'obbligo
di
di
formazione
invio
della
comunicazione al Centro per l'impiego, la corretta instaurazione del
rapporto formativo è verificabile sulla base delle comunicazioni
effettuate dai soggetti promotori sono della copia della convenzione
e di ciascun progetto formativo e di orientamento alla regione, alla
struttura territoriale del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale competente per territorio in materia di ispezione nonché alle
rappresentanze sindacali
organismi
locali
delle
aziendali ovvero in mancanza,
confederazioni
sindacali
agli
maggiormente
rappresentative sul piano nazionale. Per ciò che concerne i
tirocinanti degli studi professionali è verificabile la preventiva
iscrizione agli albi di riferimento.
Il computo dei lavoratori. Per quanto riguarda invece il computo della
percentuale del 20 per cento sufficiente a consentire l'adozione del
provvedimento di sospensione, detta percentuale è individuata sul totale
dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro al momento dell'accesso
ispettivo. Il computo dei lavoratori deve tenere, quindi, in considerazione i
lavoratori risultanti in nero e quelli regolarmente assunti.
Effetti. Il provvedimento ha effetto in relazione alla parte dell'attività
imprenditoriale interessata dalle violazioni, vale a dire la singola unità
produttiva dove si sono verificati i presupposti per la sua adozione.
Decorrenza. Per quanto riguarda la durata della sospensione, gli effetti
possono essere fatti decorrere dalle ore dodici del giorno lavorativo
successivo dell' Ufficio che ha emanato il provvedimento, ovvero dalla
cessazione dell'attività lavorativa in corso che non può essere interrotta
salvo se si riscontrino pericoli imminenti o gravi rischi per la salute dei
lavoratori o di terzi.
89
Nel caso di reiterazione la decorrenza del periodo di interdizione è
successiva al termine del precedente periodo di interdizione; nel caso di
non intervenuta revoca del provvedimento di sospensione entro quattro
mesi dalla data della sua emissione, la durata del provvedimento è pari
a due anni, fatta salva l'adozione di eventuali successivi provvedimenti
di
rideterminazione
della
durata
dell'interdizione
a
seguito
dell'acquisizione della revoca della sospensione.
Nel caso non si ottemperi. Ai provvedimenti di sospensione dell'attività
imprenditoriale non si applicano le disposizioni generali sul procedimento
amministrativo123
e
il
datore
di
lavoro
che
non
ottempera
al
prowedimento di sospensione di cui al presente articolo è punito con
l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda da 2.500 a 6.400 euro. La
prescrizione consisterà nella sospensione dell'attività imprenditoriale sino
all'avvenuta regolarizzazione del lavoratori interessati124.
La revoca. Il provvedimento di sospensione può essere revocato da
parte dell'organo di vigilanza che lo ha adottato, fatta salva l'applicazione
delle sanzioni penali, civili ed amministrative vigenti. Nel caso specifico in
cui la sospensione ricorra per lavoro in nero,
l'adozione
del
prowedimento in parola può essere revocato, dall'organo di vigilanza del
Ministero del lavoro e della previdenza sociale che l'ha adottato, alle
seguenti condizioni:
Di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241.
tipo di sanzione, sembra riconducibìle all'ambito di applicazione dell'articolo 301 del T.U. secondo
il quale "alle contravvenzioni in materia di igiene, salute e sicurezza sul lavoro previste dal presente decreto
nonché da altre disposizioni aventi forza di legge, per le quali sia prevista la pena alternativa dell'arresto o
dell'ammenda, si applicano le disposizioni in materia di prescrizione ed estinzione del reato di cui agli articoli
20 e ss. del D. Igs. n. 758/1994, del quale si riporta l'articolo 20: 1. Allo scopo di eliminare la contravvenzione
accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria dì cui all'articolo 55 del
codice di procedura penale, impartisce al contravventore un'apposita prescrizione, fissando per la
regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Tale termine è
prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare complessità o per l'oggettiva difficoltà
dell'adempimento. In nessun caso esso può superare i sei mesi. Tuttavia, quando specifiche circostanze non
imputabili al contravventore determinano un ritardo nella regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere
prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore ad ulteriori sei mesi,
con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero. 2. Copia della
prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del
quale opera il contravventore. 3. Con la prescrizione l'organo di vigilanza può imporre specifiche misure atte
a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro. 4. Resta fermo l'obbligo
dell'organo di vigilanza di riferire al pubblico ministero la notizia di reato inerente alla contravvenzione ai
sensi dell'articolo 347 del codice di procedura penale.
123
i;4Questo
90
a) la regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da
altra documentazione obbligatoria;
b) il pagamento di una somma aggiuntiva alle sanzioni civili, penali,
e amministrative, pari ad euro 1.500.
Inoltre, ai fini della revoca del provvedimento, non potranno
ammettersi
le
regolarizzazioni
con tipologie
contrattuali
che
richiedono la forma scritta "ad substantiam"125, né il lavoro
intermittente. La regolarizzazione dei lavoratori interessati effettuata
prima dell' adozione del provvedimento, ipotesi possibile nel caso
della sospensione su segnalazione delle amministrazioni pubbliche
competenti, comporta l'annullamento dello stesso in sede di
autotutela.
•>
II ricorso. Contro i provvedimenti di sospensione è ammesso ricorso,
entro 30 giorni, rispettivamente, alla Direzione regionale del lavoro
territorialmente competente, la quale si pronuncia nel termine di 15 giorni
dalla notifica del ricorso. Decorso inutilmente tale ultimo termine il
provvedimento di sospensione perde efficacia. I motivi per i quali deve
ammettersi il ricorso, non essendo appositamente previsti dal legislatore,
devono ritenersi siano tanto i vizi di legittimità quanto quelli di merito.
3) II Libro unico del lavoro.
Le comunicazioni obbligatorie126 sono importanti in quanto assicurano la
trasparenza e la correttezza della gestione del personale.
Tali
comunicazioni
d'altro
canto
devono
trovare
corrispondenza nelle annotazioni contenute nel Libro
Unico127. Al riguardo va detto che, in precedenza, il
"Ad substantiam" è una locuzione latina, usata nel campo giuridico, che significa letteralmente "ai fini
della sostanza" e identifica quella forma obbligatoriamente richiesta per dare piena sostanza ad un atto.
Generalmente, le tipologie contrattuali che necessitano di tale forma sono c.d flessibili.
126 Confronta sopra.
127 Istituito con il D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convcrtito nella Legge 6 agosto 2008, n. 133. La circolare n.
20 del 21/08/2008, il Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali - Direzione Generale per
l'Attività Ispettiva, ha, poi, impartito le prime istruzioni di carattere operativo al personale ispettivo, in tema di
libro unico del lavoro. In data 18/08/2008, inoltre, è entrato in vigore il Decreto ministeriale de] 9/07/2008.
che ha integrato la disciplina sul libro unico, di cui all'articolo 39 del D.L. 112/2008.
91
datore di lavoro era obbligato a tenere una serie di documenti, tra cui in
particolare il libro paga e il libro matricola in cui era tenuto ad annotare i dati
personali dei dipendenti, la data di assunzione e cessazione del rapporto, la
categoria professionale, nonché tutte le voci relative alla retribuzione di ogni
singolo dipendente. Con l'introduzione del libro unico del lavoro, sono stati
aboliti i suddetti libri obbligatori e le funzioni precedentemente assolte dagli
stessi sono ora espletate, appunto, dal libro unico, il quale fornisce la
"fotografia" dei rapporti di lavoro in modo da consentire agli organi ispettivi di
verificare la regolarità gestionale dei rapporti di lavoro, sotto il profilo
retributivo, previdenziale, assicurativo e fiscale. Soggetti obbligati ad
istituire il libro unico del lavoro sono tutti i datori di lavoro privati, ad eccezione
dei datori di lavoro domestici.
Contenuto. Nel libro unico vanno iscritti tutti i lavoratori subordinati, anche a
domicilio, i collaboratori coordinati e continuativi, nonché a progetto, e gli
associati in partecipazione con apporto di lavoro, anche misto.
Restano esclusi, pertanto, i collaboratori ed i coadiuvanti delle imprese
familiari, i coadiuvanti delle imprese commerciali ed i soci lavoratori di attività
commerciale e di imprese in forma societaria.
Il libro unico del lavoro può essere tenuto presso la sede legale dell'impresa
oppure, alternativamente, presso lo studio del consulente del lavoro o di altri
professionisti abilitati, oppure presso i servizi e i centri di assistenza delle
associazioni di categoria delle imprese artigiane e delle altre piccole imprese,
essendo stata abrogata la disposizione per la quale c'era obbligo di
esibizione dei libri paga e matricola nel luogo in cui si esegue il lavoro, ad
ogni richiesta, agli incaricati dell'istituto assicuratore128.
Sussiste, ad ogni modo, l'obbligo di esibizione tempestiva del libro unico agli
organi di vigilanza, anche a mezzo fax o e-mail, solo qualora lo stesso sia
tenuto presso una sede stabile di lavoro, intendendosi per sede stabile
"un'articolazione autonoma dell'impresa, stabilmente organizzata, che si
presenta idonea ad espletare, in tutto o in parte, l'attività aziendale e risulta
* II comma 1 dell'ari. 21 del D.p.r. n. 1124/1965 è stalo abrogato dall'ari. 39, comma 10, del DI n. 112/2008.
92
dotata degli strumenti necessari, anche con riguardo alla presenza di uffici
amministrativi"129.
4) La verbalizza/ione unica.
I verbali redatti dal personale ispettivo, disciplinato dall'articolo 13 della D.lgs.
n. 124/2004130, vengono identificati come "verbalizzazione
unica", in quanto il loro numero è stato ridotto a due,
entrambi disciplinati
dalla
legge e non più da atti
amministrativi:
I verbale di primo accesso ispettivo:
Rilascio. Alla conclusione delle attività di verifica compiute nel corso
del primo accesso ispettivo, deve essere rilasciato al datore di lavoro
o alla persona presente all'ispezione che dovrà consegnarlo
tempestivamente al datore di lavoro. Sussiste tale obbligo in capo ai
funzionari del Ministero del lavoro e quelli degli istituti di previdenza
che svolgono indagini sul lavoro. Non ne sono tenute le forze di
polizia che compiono le medesime indagini. La nozione di datore di
lavoro coincide con quella di "soggetto ispezionato".
Contenuto vincolante per l'ispettore:
a) l'identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la
descrizione delle modalità del loro impiego;
b) la specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo;
e) le eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro o da chi lo
assiste, o dalla persona presente all'ispezione;
d) ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento
dell'istruttoria
finalizzata
all'accertamento
degli
illeciti,
fermo
restando quanto disposto in materia di sanzioni per coloro che,
Circolare n. 112/2008 del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali.
'•'" Così come riformulato dalla L. n. 138/2010.
IM
93
legalmente richiesti dagli ispettori di fornire notizie, non le forniscano
o le diano scientemente errate od incomplete131.
I verbale di accertamento e notificazione,
Diffida. Qualora l'ispettore constati inosservanze di legge e di
contratti in materia di lavoro e legislazione sociale, che siano
materialmente sanabili, e da cui derivino sanzioni amministrative,
esercita il proprio potere di diffida132, secondo le regole della
contestazione delle violazioni amministrative133. Tale provvedimento
di diffida deve essere contenuto in un unico verbale di accertamento
e notificazione, e notificato, quindi, al trasgressore e all'eventuale
obbligato in solido.
Contenuto.
Il verbale di accertamento e notificazione
deve
contenere:
a) gli esiti dettagliati dell'accertamento, con indicazione puntuale
delle fonti di prova degli illeciti rilevati;
b) la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili;
e) la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e
provvedendo al pagamento della somma di cui sopra ovvero
pagando la medesima somma nei casi di illeciti già oggetto di
regolarizzazione;
Cfr. l'articolo 4, comma 7, della legge 22 luglio 1961, n. 628.
" 2 Cfr. supra.
" La disciplina della contestazione è regolata dall'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
richiamato nel testo della norma. Tale norma prevede che la violazione, quando e' possibile, debba essere
contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento
della somma dovuta per la violazione stessa. Se non e' avvenuta la contestazione immediata per tutte o per
alcune delle persone interessate, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti
nel territorio della repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di
trecentosessanta giorni dall'accertamento. Per gli ulteriori approfondimenti si confronti il testo della
disposizione normativa.
131
94
d) la possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili, ovvero quelli
oggetto di diffida nei casi specificati di seguito, attraverso il
pagamento della sanzione in misura ridotta prevista dalla legge134.
e) l'indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali
proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione.
5) II Documento unico di regolarità contributiva (DURC)
II Dure è una certificazione
unificata del regolare
js|, versamento di contributi previdenziali e assistenziali
(INPS) nonché dei premi (INAII) da parte delle imprese
che ne richiedono il rilascio.
Soggetti obbligati alla presentazione del DURC:
*
le imprese che risultino affidatane di un appalto pubblico ovvero le
imprese che gestiscono servizi e attività in convenzione o concessione
con l'ente pubblico, pena la decadenza della convenzione o la revoca
della concessione stessa135.
*
II committente o il responsabile dei lavori nel settore privato in edilizia ha
l'obbligo di richiedere un certificato di regolarità contributiva, rilasciato,
oltre che dall'lnps e dall'lnail, per quanto di rispettiva competenza, anche
dalle casse edili in virtù di apposite convenzioni136.
•>
Le imprese che intendano accedere ai benefici ed alle sovvenzioni
comunitarie per la realizzazione di investimenti, le imprese di tutti i
settori137.
"4 Pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e
qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo oltre alle spese del
procedimento" (ai sensi articolo 17 della legge n. 689/1981).
"5 Legge n. 266/2002 di conversione, con modificazioni, del D.l. n. 210/2002, articolo 2.
136 L'articolo 86 del D. Igs. n. 276/2003, modificò l'articolo 3, comma 8, del D. Igs. n. 494/1996, che disciplina
gli obblighi dei committenti e responsabili dei lavori.
'" Disposizione riferibile sia alla legge n. 248/2005 sia alla legge n. 266/2005, quest'ultima legge finanziaria
per l'anno 2006.
95
*
Le imprese che intendano fruire di benefici normativi e contributivi
previsti dalla normativa in materia di lavoro e legislazione sociale,
unitamente al rispetto degli altri obblighi di legge e il rispetto degli accordi
e contratti collettivi nazionali, nonché di quelli regionali, territoriali e
aziendali, laddove sottoscritti, stipulati dalle organizzazioni sindacali dei
datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul
piano nazionale138.
Da chi è rilasciato. Il Dure è rilasciato dall'lnps e dall'lnail e, previa apposita
convenzione con i predetti Enti, dagli altri Istituti previdenziali che gestiscono
forme di assicurazione obbligatoria. Per i datori di lavoro dell'edilizia il Dure
ovvero ogni altra certificazione di regolarità contributiva emessa per i fini
sopra indicati sono rilasciati oltre che dai suddetti istituti, nei casi previsti dalla
legge e previa convenzione con gli stessi Istituti, dalle Casse edili costituite
da una o più associazioni dei datori o dei prestatori di lavoro stipulanti il
contratto
collettivo
nazionale
che
siano,
per
ciascuna
parte,
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Il Dure attesta la
regolarità dei versamenti dovuti agli Istituti previdenziali e, per i datori di
lavoro dell'edilizia, la regolarità dei versamenti dovuti alle Casse edili.
Contenuto. Il Dure deve quindi contenere:
a) i dati del datore di lavoro: la denominazione o ragione sociale, la sede
legale e unità operativa, il codice fiscale;
b) l'iscrizione agli Istituti previdenziali e, ove previsto, alle Casse edili;
e) la dichiarazione di regolarità ovvero non regolarità contributiva con
indicazione della motivazione o della specifica scopertura;
d) la data di effettuazione della verifica di regolarità contributiva;
e) la data di rilascio del documento;
f) il nominativo del responsabile del procedimento.
"* Legge n. 296/2006, legge finanziaria per l'anno 2007, ai commi 1175 e 1176. Per quanto riguarda il
rispetto degli accordi collettivi, sotto il profilo sostanziale la disposizione si intende rispettata con
l'applicazione della parte economica e normativa dei suddetti accordi e non è necessariamente richiesta
l'applicazione della parte obbligatoria.
96
Validità temporale del DURC.
Sia nell'ambito degli appalti privati che in quello degli appalti pubblici il Dure
ha la validità di tre mesi dalla data di rilascio, con la differenza che nel primo
ambito può essere utilizzato per l'esecuzione di più lavori mentre nel secondo
l'utilizzo deve essere esclusivo in riferimento alla specifica procedura di
appalto. Infine, nel caso in cui il rilascio del Dure sia finalizzato ad ottenere
benefici normativi e contributivi la validità è di un mese dalla data di rilascio.
Quando deve essere rilasciato. La regolarità contributiva è attestata dagli
Istituti previdenziali qualora risultino corretti gli adempimenti mensili o
periodici, i versamenti effettuati corrispondano ai versamenti accertati dagli
Istituti previdenziali come dovuti, e qualora non sussistano inadempienze in
atto.
*
La regolarità contributiva sussiste inoltre in caso di richiesta di
rateizzazione per la quale l'Istituto competente abbia espresso parere
favorevole, vengano sospesi i pagamenti a seguito di disposizioni
legislative o qualora il contribuente abbia presentato un' istanza di
compensazione per la quale sia stato documentato il credito.
*
II Dure è rilasciato anche qualora vi siano crediti iscritti a ruolo per i quali
sia stata disposta la sospensione della cartella amministrativa a seguito
di ricorso amministrativo o giudiziario. Relativamente ai crediti non
ancora iscritti a ruolo, ma per i quali vi sia in pendenza un contenzioso
amministrativo, la regolarità può essere dichiarata sino alla decisione che
respinge il ricorso; nel caso in cui invece vi sia in pendenza un
contenzioso giudiziario, la regolarità è dichiarata sino al passaggio in
giudicato della sentenza di condanna, salvo l'ipotesi in cui l'Autorità
giudiziaria abbia adottato un provvedimento esecutivo che consente
l'iscrizione a ruolo delle somme oggetto del giudizio139.
*
Ai soli fini della partecipazione a gare di appalto, inoltre, non osta al
rilascio del Dure uno scostamento non grave tra le somme dovute e
9
Ai sensi dell'ari. 24 del D. Igs. n. 46/1999.
97
quelle versate, con riferimento a ciascun Istituto previdenziale ed a
ciascuna Cassa edile. Non si considera grave lo scostamento inferiore o
pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a
ciascun
periodo di paga o di contribuzione
scostamento
inferiore
ad euro
100 fermo
o, comunque,
uno
restando l'obbligo di
versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio
del Dure.
Nell'ipotesi in cui sia rilasciato dalla Cosso edile, la regolarità contributiva
sussiste in caso di versamento dei contributi e degli accantonamenti dovuti,
compresi quelli relativi all'ultimo mese per il quale è scaduto l'obbligo di
versamento all'atto della richiesta di certificazione ovvero in caso di
dichiarazione nella denuncia alla Cassa edile, per ciascun operaio, di un
numero di ore lavorate e non lavorate non inferiore a quello contrattuale,
specificando le causali di assenza, e ancora se il contribuente abbia
effettuato una richiesta di rateizzazione per la quale la Cassa competente
abbia espresso parere favorevole.
Cause ostative al rilascio del Dure. La regolarità contributiva non può
essere attestata dagli Istituti previdenziali qualora risultino non corretti gli
adempimenti mensili o periodici, i versamenti effettuati non corrispondano ai
versamenti accertati dagli Istituti previdenziali come dovuti, e
qualora
sussistano inadempienze in atto.
Il documento di regolarità non viene rilasciato inoltre se il datore di lavoro o il
dirigente responsabile dell'impresa sia stato definitivamente condannato per
violazioni penali e amministrative in materia di tutela del lavoro. Il decreto
ministeriale prevede una dettagliata casistica per cui l'emissione del Dure
viene sospesa. Il periodo di "non rilascio" è di due anni per omicidio colposo a
seguito di violazione degli obblighi di prevenzione degli infortuni140 o per
rimozione od omissione dolosa di cautele contro infortuni sul lavoro141,
mentre arriva a diciotto mesi nel caso in cui la violazione degli obblighi di
140
141
Articolo 589 del Codice Penale.
Articolo 437 del Codice Penale.
98
prevenzione abbia comunque causato lesioni personali ai lavoratori142. La
sospensione dura invece dodici mesi nel caso in cui il datore di lavoro sia
stato punito per non aver ottemperato alle prescrizioni di sicurezza e di salute
per i cantieri edili o per la mancata attuazione del piano di coordinamento e
del piano operativo di sicurezza143, ad una serie di norme relative alla
sicurezza144, alle specifiche regole relative alla prevenzione degli infortuni sul
lavoro nelle costruzioni145 e in tutti gli ambiti di lavoro146, alle norme generali
per l'igiene del lavoro147. Ed ancora il Dure non viene rilasciato per otto mesi
ai datori di lavoro che abbiano occupato lavoratori stranieri non in regola con
il permesso di soggiorno148, per sei mesi nel caso in cui gli ispettori Inps o
Inaii abbiano riscontrato l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o
da altra documentazione obbligatoria149, per tre mesi nel caso i lavoratori,
nella misura minima del 20% dell'organico, non abbiano fruito dei dovuti riposi
giornalieri e settimanali150.
6) Buoni lavoro (Voucher) per il lavoro occasionale accessorio.
Circolare 4/2013 del Ministero del Lavoro
fc--
LAVORO
OCCASIONALE'
Definizione
di
lavoro
occasionale
accessorio.
Le
prestazioni di lavoro occasionale accessorio151 sono attività
lavorative di natura meramente occasionale e accessoria,
Articolo 590 del Codice Penale.
Articolo 22 comma 3 lettera a) del D. Igs. n. 494/1996.
144 Articolo 89 comma 1 e 2 lettera a) del D. Igs. n. 626/1994.
145 Articolo 77 comma 1 lettera a) e b) del D.p.r. n. 164/1956.
146 Articolo 389 comma 1 lettera a) e b) del D.p.r. n. 547/1955.
147 Articolo 58 comma 1 lettera a) e b) del D.p.r. n. 303/1965.
148 Articolo 22 comma 12 del D. Igs. n. 286/1998.
149 Articolo 3 del D.l. n. 12/2002, convcrtito dalla legge n. 73/2002.
1511 Articoli 7 e 9 del D.lgs. n. 66/2003.
"' II lavoro occasionale di tipo accessorio è disciplinato dal capo secondo del D. Igs. n. 276/2003 agli articoli
70 e seguenti. Le modifiche apportate alla suddetta normativa, intervenute ultimamente con la Legge n.
33/2009 e con l'articolo 22 del Decreto Legge n. 112/2008, convertito con la Legge n. 133/2008. hanno
ampliano in modo significativo il campo di applicazione oggettivo e soggettivo dell'istituto e ne hanno
semplificano l'utilizzazione, allo scopo di far emergere dal lavoro "nero" attività occasionali espressamente
indicate dalla legge e di far valere a fini assicurativi e previdenziali, piccole attività lavorative. La legge 23
dicembre 2009, n. 191, legge finanziaria per 1' anno 2010. introduce importanti novità in materia di lavoro
occasionale di tipo accessorio, ampliando l'ambito di utilizzo dei "buoni lavoro", inserendo ulteriori attività e
nuovi committenti. Con i commi 32 e 33 dell'alt. 1 della L. 92/2012, sono stati riscritti gli artt 70-72 del D.
Lgs. 276/2003, ed è stato consentito l'utilizzo dei Vouchers per lo svolgimento di qualsiasi attività di lavoro e
indipendentemente dallo status del lavoratore.
142
141
99
non riconducibili a tipologie contrattuali tipiche di lavoro subordinato o di
lavoro autonomo, ma mere prestazioni di lavoro definite con la sola finalità di
assicurare le tutele minime previdenziali e assicurative in funzione di
contrasto a forme di lavoro nero e irregolare. Inoltre la natura di accessorietà
comporta che le attività debbano essere svolte direttamente a favore
dell'utilizzatore della prestazione, senza il tramite di intermediari.
Le profonde modifiche introdotte dalla L. n. 92/2012 alla disciplina del lavoro
accessorio hanno richiesto una attenta rivisitazione dello strumento anche
sotto il profilo "gestionale". Ciò che infatti occorre tener presente per applicare
correttamente le nuove disposizioni sono le finalità che le hanno ispirate e
che, a loro volta, non possono e non devono essere dimenticate nel momento
in cui si forniscono indicazioni di carattere operativo. Questo è quanto ha fatto
il Ministero del lavoro con la circolare n. 4/2013 quando ha chiarito sia i nuovi
limiti economici legati all'utilizzo dei voucher, sia le loro caratteristiche ("orari,
numerati progressivamente e datati"). Su alcuni aspetti il Ministero, con
lettera circolare del 18 febbraio scorso, ha tuttavia deciso di "temporeggiare",
prendendo atto della necessità di una graduale modifica delle attuali
procedure di rilascio dei voucher.
I limiti economici
Va premesso che, oggi più di ieri, i limiti economici di utilizzo dei voucher
sono l'unico parametro di legittimità cui occorre prestare attenzione. Fatto
salvo l'ambito degli appalti e della somministrazione, rispetto al quale il
Ministero ha confermato la preclusione già chiarita in passato, è possibile
ricorrere al lavoro accessorio in relazione a qualsiasi attività lavorativa, attesa
l'eliminazione dell'elenco prima contenuto nell'ari. 70 del D.Lgs. n. 276/2003.
Più in particolare il Ministero ha chiarito che:
- fermo restando il limite complessivo di € 5.000 nel corso di un anno solare,
nei confronti dei committenti imprenditori commerciali o professionisti, le
attività lavorative possono essere svolte a favore di ciascun singolo
committente per compensi non superiori € 2.000, rivalutati annualmente;
- l'espressione "imprenditore commerciale" vuole in realtà intendere qualsiasi
100
soggetto, persona fisica o giuridica, che opera su un determinato mercato,
senza che l'aggettivo "commerciale" possa in qualche modo circoscrivere
l'attività di impresa.
In pratica l'imprenditore commerciale e gli studi professionali possono
usufruire delle prestazioni accessorie di un soggetto fino all'importo di 2.000
euro netti l'anno; mentre gli altri datori di lavoro/committenti, fino a 5.000 euro
netti l'anno.
In ogni caso, il prestatore non potrà ricevere, dalla totalità dei suoi
committenti, un numero di voucher d'importo superiore ad € 5.000, netti
l'anno (ovvero voucheràa\e nominale non superiore ad € 6.663 lorde).
Con specifico riferimento al settore agricolo, il Ministero ha poi ricordato che è
possibile utilizzare voucher sino a € 5.000 in agricoltura solo se l'attività è
svolta da pensionati o giovani studenti owero, a prescindere da chi è il
lavoratore accessorio, se l'attività è svolta a favore dei piccoli imprenditori
agricoli. Proprio in ragione della specialità del settore, il Ministero ha poi
ritenuto che non trova applicazione l'ulteriore limite di € 2.000 previsto in
relazione alle prestazioni rese nei confronti degli imprenditori e professionisti.
Voucher "orari, numerati progressivamente e datati".
Quanto alle caratteristiche dei voucher il Ministero ha chiarito che gli
interventi sull'ari. 72 del D.Lgs. n. 276/2003 sono stati dettati dalla necessità
di impedire un uso non corretto dello strumento.
Più in particolare la parametrazione oraria del voucher, attualmente del valore
di € 10, ha inteso evitare che lo stesso possa essere utilizzato per
remunerare prestazioni di diverse ore, mentre la sua datazione ha inteso
evitare che fosse utilizzato come "copertura" di prestazioni lavorative "in
nero". Oggi, infatti, la procedura richiede una comunicazione preventiva nella
quale non è indicato il giorno esatto di utilizzo della prestazione ma
semplicemente l'arco temporale in cui "si presume" che il lavoratore sia
impiegato,
senza
alcuna
certezza
sulla
quantificazione
dell'impegno
lavorativo.
Sul tema - certamente il più delicato - II Ministero ha tuttavia specificato che
"considerata la natura preventiva della comunicazione sull'utilizzo del lavoro
101
accessorio, al fine di consentire la massima flessibilità sia del voucher
telematico, sia di quello cartaceo, il riferimento alla "data" non può che
implicare che la stessa vada intesa come un "arco temporale" di utilizzo del
voucher non superiore ai 30 giorni decorrenti dal suo acquisto. Una diversa
interpretazione, infatti, renderebbe assai difficile e oltremodo oneroso per il
committente formalizzare preventivamente le singole giornate e la quantità di
voucher da attribuire ad ogni lavoratore, in particolare in alcuni settori ove la
effettuazione e la quantificazione della prestazione è condizionata da fattori
esterni, anche di carattere climatico, di difficile prevedibilità".
In altre parole, per dare un senso alle nuove disposizioni, la datazione del
voucher poteva voler dire solo due cose:
- l'indicazione della data della prestazione e quindi della sua remunerazione;
- l'indicazione della data di acquisto del voucher quale dies a quo per il suo
utilizzo entro un determinato arco temporale.
Questa seconda strada è stata scelta dal Ministero per consentire,
nonostante tutto, la massima flessibilità dello strumento. Dover indicare, sin
dal momento dell'acquisto del voucher, il giorno del suo utilizzo, sarebbe
stato del resto impraticabile, in particolare in quei settori (ad es. agricoltura) in
cui sino all'ultimo momento non si è sicuri di poter impiegare il lavoratore.
La nota del 18 febbraio 2013
Con la nota del 18 febbraio scorso il Ministero prende atto di alcune
(momentanee)
difficoltà
gestionali
del
voucher
che
rischiano
di
compromettere l'applicazione dei principi contenuti nella circolare n. 4/2013.
Primo fra tutti c'è il problema dell'approvvigionamento dei buoni lavoro. Se i
voucher sono di fatto consegnati solo dopo alcune settimane dalla data di
acquisto e, allo stesso tempo, si chiede di utilizzarli entro 30 giorni dalla
stessa data di acquisto, il problema appare evidente.
Ecco allora che il Ministero, "al fine di consentire una piena utilizzabilità dello
strumento nelle more della definizione delle procedure in questione", ha
ritenuto che possano trovare ancora applicazione le previgenti indicazioni che
102
non limitano temporalmente l'utilizzabilità
dei voucher acquistati, fermi
restando i nuovi limiti di carattere economico.
In altri termini, sino alla ridefinizione delle procedure di rilascio, i voucher non
avranno una scadenza e potranno essere utilizzati anche dopo i 30 giorni dal
loro acquisto.
Quanto ai limiti di carattere economico (€ 5.000 o € 2.000 nel corso di un
anno solare) la circolare aveva dato indicazioni ai datori di lavoro/committenti
di acquisire una dichiarazione del lavoratore circa il non superamento di tali
importi. In un prossimo futuro la dichiarazione non sarà probabilmente più
necessaria in quanto sarà direttamente l'Istituto a fornire questa informazione;
sarà cioè possibile, da parte del datore di lavoro/committente, verificare se i
lavoratori che si vuole impiegare abbiano o meno superato gli importi in
questione o fino a quale importo residuo possano essere impiegati.
In attesa che ciò sia possibile il Ministero chiarisce dunque che "l'acquisizione
della dichiarazione indicata in circ. n. 4/2012 costituisce elemento necessario
e sufficiente ad evitare, in capo al datore di lavoro, eventuali conseguenze di
carattere
sanzionatorio,
ferma
restando
l'effettuazione
dei
vigenti
adempimenti comunicazionali". Del resto, a fronte della acquisizione di una
dichiarazione,
il
datore
di
lavoro/committente
non
potrebbe
essere
considerato responsabile di un uso improprio dei voucher, mancando
l'elemento soggettivo sia del dolo che della colpa; resterebbero tuttavia in
capo al lavoratore le eventuali responsabilità legate al rilascio di una
dichiarazione non veritiera.
Da ultimo, la lettera circolare del 18 febbraio affronta la questione della
parametrazione oraria dei buoni lavoro.
Come noto il Legislatore richiede che il valore nominale dei voucher sia
"fissato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da
adottarsi entro trenta giorni e periodicamente aggiornato, tenuto conto delle
risultanze istruttorie del confronto con le parti sociali". È evidente che tale
passaggio, tenuto conto dell'ancoraggio orario dei buoni lavoro, acquista un
particolare rilievo, atteso che una prestazione oraria non può essere retribuita
in misura uniforme a prescindere dal tipo di attività resa.
103
Ciò vale in particolare nel settore agricolo in cui remunerare la prestazione di
un'ora con un voucher del valore di € 10 appare quantomeno poco
"conveniente". Proprio con riferimento a tale settore, pertanto, il Ministero - in
attesa della adozione del decreto - comunica dunque la possibilità di far
riferimento "alla retribuzione oraria delle prestazioni di natura subordinata
come
individuata
dalla
contrattazione
collettiva
di
riferimento
comparativamente più rappresentativa".
Ministero del lavoro - Lettera circolare 18 febbraio 2013
Limite temporale di 30 giorni
per l'utilizzo del voucher
acquistato
Attualmente non applicabile in attesa della
ridefinizione delle modalità procedurali di
rilascio dei voucher
Dichiarazione del lavoratore
circa il non superamento
delle limitazioni di carattere
economico di utilizzo dei
voucher (€ 5.000 o € 2.000
nel corso di un anno solare)
L'acquisizione della dichiarazione indicata
in circ. n. 4/2012 costituisce elemento
necessario e sufficiente ad evitare, in capo al
datore di lavoro/committente, eventuali
conseguenze di carattere sanzionatorio,
ferma restando l'effettuazione dei vigenti
adempimenti comunicazionali
Valore orario del voucher
pari a € 10
Nel settore agricolo - in attesa della
adozione del decreto che fissa il valore
nominale dei voucher tenendo conto delle
risultanze istruttorie del confronto con le
parti sociali - è possibile far riferimento alla
retribuzione oraria delle prestazioni di natura
subordinata come individuata dalla
contrattazione collettiva di riferimento
comparativamente più rappresentativa
II valore nominale è comprensivo della contribuzione (pari al 13%) a favore
della gestione separata Inps, che viene accreditata sulla posizione individuale
contributiva del prestatore; di quella in favore dell'Inaii per l'assicurazione
anti-infortuni (7%) e di un compenso al concessionario (Inps), per la gestione
del servizio, pari al 5%.
104
CONTATTI UTILI
INDIRIZZI INTERNET
www.lavoro.gov.it
www.inps.it
www.inail.it
Per informazioni sulle COMUNICAZIONI OBBLI6ATORIE si segnalano
anche i seguenti indirizzi:
>
>
>
www.co.lavoro.gov.it (per gli aspetti operativi)
http://www.lavoro.gov.it/CO (per tutte le informazioni
sugli aspetti normativi, procedurali e tecnici del servizio)
indirizzo e-mail: [email protected]
Per informazioni sul DURC si segnalano inoltre i seguenti indirizzi:
> www.sportellounicoprevidenziale.it
> indirizzo e-mail: [email protected]
Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro:
Reparto Operativo Ispett. del Lavoro - Via Cesare De Lollis n. 12 - 00185
- ROMA Tei. 06/46837640 - Fax. 06/46837927;
Nucleo CC Coordinamento Regionale Ispettorato del Lavoro:
Via Maggiore Toselli n. 30/34 - 90100 - PALERMO;
Nuclei CC Ispettorato del Lavoro
Via Ugo Bassi n. 103/A - 98121 MESSINA
105
Guardia di finanza
per tutte le altre informazioni, scrivendo ad [email protected]
NUMERI TELEFONICI
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (NUMERO VERDE):
800 196 196 (attivo dal lunedì al venerdì, dalle ore 9.00 alle ore 20.00
Contact center dell'Inps - Inaii (NUMERO VERDE):
803 164 (attivo dal lunedì al venerdì dalle 8.00 alle 20.00 e il sabato
dalle 8.00 alle 14.00 per parlare con un operatore, mentre il servizio
automatico è in funzione 24 ore al giorno, compresi i festivi).
Guardia di Finanza (NUMERO VERDE): numero di pubblica utilità 117
attivo 24 ore su 24 o il reparto territoriale più vicino, anche al fine di
garantire la completezza dell'informazione e la tempestività
dell'intervento.
Commissione Provinciale
per l'Emersione del Lavoro non Regolare
Messina
Prefettura
Provincia Regionale di Messina
Comune di Messina
Università degli studi di Messina
Associazione degli Industriali
C.C.I.A.A.
I.N.P.S.
I.N.A.I.L.
C.G.I.L.
U.I.L.
Confcommercio
A.L.A.P.I. C.I.L.A.
Confartigianato
CONFAGRICOLTURA
U.G.L.
C.I.S.A.L.
C.N.A.
Unionquadri
Ispettorato del Lavoro
Centro per l'impiego
Ufficio Provinciale del Lavoro
Agenzia delle Entrate
via Giordano Bruno, 1 - Palazzo Camera di Commercio
98123 MESSINA
telefono +39.090.711575 telefax + 39.090.7772215
emersionelavoromefatiscali.it
emersionemessinafeleealmail.it