Il Manuale di gestione del protocollo informatico secondo le

Serena Bussani - Gianni Penzo Doria
Il Manuale di gestione del protocollo informatico
secondo le nuove regole tecniche del DPCM 3 dicembre 2013
1. Premessa
Dopo una lunga attesa, è stato pubblicato il DPCM 3 dicembre 2013, recante le “Regole
tecniche per il protocollo informatico ai sensi degli articoli 40-bis, 41, 47, 57-bis e 71, del
Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005” (GU
12.03.2014, n. 59 – SO n. 20).
Tale decreto è stato pubblicato unitamente a un altro DPCM di pari data, recante le “Regole
tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5-bis, 23ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44-bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione
digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”. La pubblicazione dei due decreti, in
combinata con il DPCM 22 febbraio 2013 in materia di firme elettroniche (semplici, avanzate,
qualificate e digitali), ci permette di considerare (quasi) completato il quadro di dettaglio sui
documenti in ambiente digitale, con l’intento di dare piena e integrale applicazione agli istituti
contenuti nel Codice dell’amministrazione digitale.
Nessun dubbio può quindi residuare, ammesso che ve ne fosse rimasto ancora qualcuno, circa
l’intento del legislatore: lo sviluppo, ormai pienamente “maturo” di strumenti quali la firma
elettronica e il protocollo informatico, uniti all’espansione dell’uso della posta elettronica, anche
certificata, rende possibile la realizzazione di una gestione completamente informatica dei flussi
documentali e la conseguente attuazione di profonde innovazioni nelle modalità operative delle
amministrazioni pubbliche.
Forse è anche tempo di non chiamare più il documento cartaceo come “tradizionale” e di
appellare come “nuove tecnologie” quelle informatiche: fanno ormai parte consolidata del
nostro modo di agire come persone, come associazioni, come enti pubblici e privati, con sempre
minori resistenze e sempre maggiori convinzioni. Ci auguriamo che nessuno, per restare
nell’ambito del provvedimento in commento, voglia proporre un ripristino o una restaurazione
al registro di protocollo cartaceo.
Del resto, l’art. 40 del CAD, fonte normativa primaria delle regole in commento, con
disposizione alquanto “tranchant”, ha previsto che «Le pubbliche amministrazioni formano gli
originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente
codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71». A fortiori, la novella del 2010 aveva altresì
abrogato la disposizione del 2° comma che consentiva ancora, prima dell’intervento legislativo,
«la redazione di documenti originali su supporto cartaceo, nonché la copia di documenti
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informatici sul medesimo supporto (...) ove risulti necessaria e comunque nel rispetto del
principio dell'economicità». In pratica, però, la disposizione non avrebbe mai potuto essere
rispettata, essendo la stampa su carta di originali nativi digitali di per sé un’attività
antieconomica.
Di un tale assunto è permeato anche il decreto in commento. Dall’analisi comparativa con la
fonte di riferimento previgente, il DPCM 31 ottobre 2000, emerge come sia completamente
abbandonato il cd. sistema del “doppio binario”, ossia la compresenza di una gestione
documentale ibrida, ricomprendente documenti analogici e digitali, per approdare invece a una
disciplina orientata alla produzione, gestione, trasmissione e conservazione di documentazione
nativa digitale.
In altre parole, il provvedimento non risulta – come invece affermato da qualche incauto
commentatore – un semplice calco aggiornato di quello del 2000, ma introduce elementi e
novità significativi, che esamineremo nei prossimi paragrafi.
2. Le regole tecniche
Strutturalmente il DPCM si compone, oltre che delle regole tecniche propriamente dette, di
quattro allegati, costituenti, per espressa previsione dell’art. 1, parte integrante del testo
normativo. E, in un’operazione di opportuna semplificazione lineare, gli allegati devono
considerarsi parte integrante di entrambi i DPCM 3 dicembre 2013, pubblicati assieme ai loro
allegati nel medesimo supplemento della Gazzetta ufficiale. Quasi un dossier.
La presenza di tali allegati si configura come una novità di tecnica legislativa rispetto al sistema
previgente e testimonia, soprattutto nella parte relativa alla descrizione dei formati e dei
metadati, la crescente consapevolezza del legislatore del rischio della rapidissima obsolescenza,
stante l’evoluzione tecnologica, delle specifiche tecniche contenute negli atti normativi. Ciò
rende preferibile l’inserimento di quest’ultime in atti più facilmente modificabili e aggiornabili,
anche in ossequio al principio europeo della neutralità della norma rispetto alla tecnologia.
Come nel testo previgente, anche il DPCM esordisce enucleando gli obblighi in capo alle
amministrazioni pubbliche. In tal senso, non si riscontrano particolari novità sostanziali. Si
tratta, infatti, di adempimenti cui la maggior parte delle amministrazioni pubbliche avrebbe
dovuto ottemperare già da tempo.
Due novità da segnalare, invece, riguardano la modifica del nomen juris del responsabile del
servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli
archivi, ora ri-denominato in “Responsabile della gestione documentale e l’introduzione di una
nuova figura, il “Coordinatore della gestione documentale”. Quest’ultima figura è riservata alle
amministrazioni che abbiano istituito più di un’area organizzativa omogenea.
Nel glossario sono meglio specificate le due figure: il coordinatore della gestione documentale è
«responsabile della definizione di criteri uniformi di classificazione ed archiviazione nonché di
comunicazione interna tra le AOO (...) nei casi di amministrazioni che abbiano istituito più Aree
Organizzative Omogenee», mentre il responsabile della gestione documentale è il «dirigente o
funzionario, comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico
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archivistica, preposto al servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei
flussi documentali e degli archivi, ai sensi dell’articolo 61 del DPR 28 dicembre 2000, n. 445,
che produce il pacchetto di versamento ed effettua il trasferimento del suo contenuto nel sistema
di conservazione». Quest’ultimo, invero, riprende il larga misura proprio l’art. 61 del DPR
445/2000 (che aveva già abrogato il DPR 428/1998), aggiungendo qualche innovazione.
3. Dal nucleo minimo al nucleo minimalista
Per quanto concerne il sistema di protocollo informatico propriamente detto, anche questo
decreto prende le mosse dal cd. “nucleo minimo” o “funzionalità minime”, che comprende,
come noto, le operazioni di registrazione, di segnatura e di classificazione dei documenti. Il
secondo comma dell’art. 6, tuttavia, a testimonianza della consapevolezza che ormai un sistema
di gestione documentale integrato rappresenta una necessità ineludibile, prevede che le
amministrazioni “acquisiscono o realizzano” e non più “valutano l’opportunità di acquisire o
realizzare” le funzionalità aggiuntive.
D’altronde, in oltre quindici anni di applicazione (1998-2014), l’esperienza ha dimostrato come
le amministrazioni si siano orientate maggiormente verso un “nucleo minimalista”, dove
l’attribuzione di “sistema scarno ed essenziale” rasenta l’eufemismo. La gestione documentale
non può limitarsi all’applicazione del solo nucleo minimo e in una visione limitata alle novelle
introdotte a suo tempo dall’abrogato DPR 428/1998. La gestione documentale, d’altronde,
prevede alcuni altri obblighi stabiliti dal legislatore in altri provvedimenti.
Chi protocolla, classifica e non fascicola non è a norma. Infatti, il fascicolo è un obbligo
stabilito dall’art. 41 del Codice dell’amministrazione digitale, ma anche dagli art. 23 e 35 del
D.Lgs. 33/2013. Occorre dire con chiarezza che le amministrazioni pubbliche non possono
fermarsi all’applicazione delle operazioni minimaliste, che finirebbero con il ridurre la
rivoluzione del protocollo informatico a una mera e burocratica memorizzazione di 4 elementi
(numero, data, corrispondente e oggetto), di cui due rilasciati automaticamente dal sistema
(numero e data).
Degna di nota è poi certamente la novella contenuta nell’art. 7, comma 5, in virtù della quale «il
registro giornaliero di protocollo è trasmesso entro la giornata lavorativa successiva al sistema
di conservazione garantendone l’immodificabilità del contenuto».
Si tratta, in sostanza, di una norma di salvaguardia e di tutela del registro di protocollo come
atto pubblico di fede privilegiata. Fermo restando l'obbligo di produzione del registro annuale anche a distanza di qualche anno, come previsto da numerosi Manuali di gestione - al fine di
garantire la prova delle integrazioni e delle modificazioni intervenute nel corso della trattazione
dei procedimenti amministrativi. Le amministrazioni, dunque, devono “cristallizzare” le
operazioni effettuate in una giornata e conservarle come testimonianza sincronica del dipanarsi
dell'attività amministrativa.
Particolare rilievo è assegnato ai formati e alle modalità di trasmissione dei documenti fra le
amministrazioni. In quest’ambito, il quindicennio trascorso dalle regole tecniche del 2000, come
d’evidenza, non ha mancato di lasciare il segno. L’art. 16 prevede, infatti, che lo scambio di
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documenti sia effettuato mediante messaggi di posta elettronica certificata, attraverso specifica
casella dedicata associata al registro di protocollo di ciascun area organizzativa omogenea. Ad
ogni messaggio ricevuto o spedito dall’AOO deve corrispondere un’unica registrazione di
protocollo e alla stessa devono venire associate le ricevute generate dal sistema di posta
elettronica certificata.
Ciascuna amministrazione può, altresì, istituire specifiche caselle di posta elettronica, semplice
o certificata, per trattare peculiari tipologie documentali, ad esempio per la fatturazione
elettronica già avviata nelle pubbliche amministrazioni centrali, ma di prossimo esordio, salvo
anticipi, in tutta la PA (31 marzo 2015). Giova ricordare, infine, che gli indirizzi devono essere
pubblicati nell’indice delle pubbliche amministrazioni.
4. Il Manuale di gestione: verso una certificazione di qualità del sistema documentale
Fra i compiti confermati di maggior rilievo del responsabile della gestione documentale, il
decreto ricomprende la predisposizione dello schema di Manuale di gestione (art. 3, comma 1,
lett. d).
Com’è noto, l’adempimento in sé non rappresenta affatto una novità, essendo previsto anche
nelle regole tecniche del 2000. Di certo, tuttavia, il contenuto del medesimo, alla luce della
transizione piena al digitale, deve essere completamente rivisto, nell’ottica di una gestione
dematerializzata di affari, di attività e di procedimenti amministrativi posti in essere dalle
amministrazioni pubbliche.
L’art. 5 precisa che «il manuale di gestione descrive il sistema di gestione, anche ai fini della
conservazione, dei documenti informatici (...)». Risulta evidente, pertanto, lo stretto
collegamento che deve instaurarsi con il manuale della conservazione e la necessaria,
imprescindibile, sinergia fra le figure professionali del responsabile della gestione documentale,
del responsabile della conservazione e del privacy officer.
Il manuale, così come descritto nelle regole tecniche, si configura nettamente come “manuale di
procedura”, strumento auspicabilmente snello e operativo, atto a fornire le istruzioni per il
corretto funzionamento del sistema di gestione documentale e a divenire un indispensabile
vademecum per tutti gli operatori di protocollo, per i funzionari, per i dirigenti, per la
governance e, soprattutto, per i responsabili dei procedimenti amministrativi in una visione
d’insieme da parte del soggetto produttore. Si tratta, quindi, di uno strumento altamente
professionale – non di strategia bensì di attività – che può diventare il primo punto fermo della
certificazione di qualità dei servizi documentali.
4.1. Il sommario del Manuale di gestione previsto dal DPCM
Com’è facilmente intuibile, il Manuale, imprescindibile mezzo di corredo coevo alla formazione
dell’archivio del soggetto produttore, richiede di essere redatto con approccio multidisciplinare
e “illuminato”. È necessaria, infatti, la coalescenza delle professionalità di chi si occupa di
informatica, di informatica giuridica, di diritto amministrativo, di diplomatica digitale, di
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archivistica, di sicurezza e di privacy. Proprio questo rappresenta, rectius deve rappresentare,
nel senso di cogliere un’opportunità, un valore aggiunto, grazie alla messa a fattor comune delle
esperienza professionali, in una visione trasversale e non solipsistica dell’agire amministrativo
all’interno della gestione documentale.
Per queste ragioni, è bene considerare il 2° comma dell’art. 5 un sommario per il downgrading
di un problema che non può essere affrontato da una sola competenza, ma scomposto, quasi
“spacchettato”, in tanti paragrafi carichi di contenuti operativi e altamente specializzati.
In definitiva, l’art. 5, comma 2, rappresenta una sorta di elenco dei capitoli / paragrafi dal quale
far dipanare le descrizioni previste per:
a) la pianificazione, le modalità e le misure per la completa eliminazione dei protocolli di settore
o reparto;
b) il piano di sicurezza dei documenti informatici;
c) le modalità di utilizzo di strumenti informatici per la formazione dei documenti informatici,
ai sensi dell'art. 40, comma 1, del Codice e per lo scambio degli stessi all'interno ed all'esterno
dell'area organizzativa omogenea, ivi comprese le caselle di posta elettronica, anche certificata,
utilizzate;
d) la descrizione di eventuali ulteriori formati utilizzati per la formazione del documento
informatico in relazione a specifici contesti operativi esplicitati e motivati;
e) l'insieme minimo dei metadati associati ai documenti soggetti a registrazione particolare e gli
eventuali ulteriori metadati rilevanti ai fini amministrativi, definiti, per ogni tipologia di
documento, nell'ambito del contesto a cui esso si riferisce;
f) la descrizione del flusso di lavorazione dei documenti ricevuti, spediti o interni, incluse le
regole di registrazione per i documenti pervenuti secondo particolari modalità di trasmissione,
tra i quali, in particolare, documenti informatici pervenuti attraverso canali diversi da quelli
previsti dagli articoli 16 e 17 del decreto, nonché tramite fax, raccomandata o assicurata;
g) l'indicazione delle regole di smistamento ed assegnazione dei documenti ricevuti con la
specifica dei criteri per l'ulteriore eventuale inoltro dei documenti verso aree organizzative
omogenee della stessa amministrazione o verso altre amministrazioni;
h) le modalità di formazione, implementazione e gestione dei fascicoli informatici relativi ai
procedimenti e delle aggregazioni documentali informatiche con l'insieme minimo dei metadati
ad essi associati;
i) l'indicazione delle unità organizzative responsabili delle attività di registrazione di protocollo,
di organizzazione e tenuta dei documenti all'interno dell'area organizzativa omogenea;
j) l'elenco dei documenti esclusi dalla registrazione di protocollo, ai sensi dell'art. 53, comma 5,
del testo unico;
k) l'elenco dei documenti soggetti a registrazione particolare e le relative modalità di
trattamento;
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l) i registri particolari definiti per il trattamento di registrazioni informatiche anche associati ad
aree organizzative omogenee definite dall'amministrazione sull'intera struttura organizzativa e
gli albi, gli elenchi e ogni raccolta di dati concernente stati, qualità personali e fatti, di cui all'art.
40, comma 4, del Codice;
m) il sistema di classificazione, con l'indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato
con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, con
riferimento alle procedure di scarto;
n) le modalità di produzione e di conservazione delle registrazioni di protocollo informatico e,
in particolare, l'indicazione delle soluzioni tecnologiche ed organizzative adottate per garantire
l'immodificabilità della registrazione di protocollo, la contemporaneità della stessa con
l'operazione di segnatura ai sensi dell'art. 55 del Testo unico, nonché le modalità di registrazione
delle informazioni annullate o modificate nell'ambito di ogni sessione di attività di
registrazione;
o) la descrizione funzionale ed operativa del componente «sistema di protocollo informatico»
del sistema di gestione informatica dei documenti con particolare riferimento alle modalità di
utilizzo;
p) i criteri e le modalità per il rilascio delle abilitazioni di accesso interno ed esterno alle
informazioni documentali;
q) le modalità di utilizzo del registro di emergenza ai sensi dell'art. 63 del testo unico, inclusa la
funzione di recupero dei dati protocollati manualmente.
4.2. Oltre la norma: il sommario del Manuale di gestione con le integrazioni del records
management e delle procedure protocollari
Fin qui il dettato normativo. Restano escluse tutte le operazioni di routine tipiche delle
amministrazioni pubbliche e quelle peculiari di ciascun modello organizzativo di gestione dei
documenti (records management).
Pertanto, il Manuale dovrebbe contenere – anche e almeno – le indicazioni sulle procedure di:
a) apertura della corrispondenza, con le relative eccezioni (riservata, particolare e simili);
b) la gestione dell’albo on-line e i rapporti tra la pubblicità notiziale e quella legale;
c) i modelli organizzativi per la posta elettronica certificata collegata alla AOO attraverso il
protocollo unico, con le eccezioni previste da AVCP (anche affermando chiaramente l’irrituale
deliberazione dell’Autorità);
d) la gestione delle gare e dei concorsi comunque denominati (selezioni, avvisi, etc.);
e) la gestione del protocollo particolare (cd. Riservato);
f) lo smistamento di competenza e per conoscenza, oltre alla conferenza di servizi interna;
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g) il rilascio di ricevute di avvenuta registrazione, con limiti ed eccezioni;
h) il trattamento della corrispondenza anonima e dei documenti in arrivo privi di firma, nonché
gli oggetti multipli e i documenti (in arrivo o in partenza) con corrispondenti multipli;
i) la parte dell’archivio corrente inerente alla procedura per il trasferimento all’archivio di
deposito (senza entrare nel versamento all’archivio storico);
l) la casistica puntuale e la descrizione delle procedure condivise con i vari uffici (plichi
d’ingombro, documenti con vari allegati tecnici, apertura e conservazione delle buste, etc.);
m) le modalità di fornitura di informazioni a terzi, per le vie brevi e al telefono;
n) la gestione delle caselle di posta elettronica istituzionale e PEC in capo al protocollo;
o) la procedura per il protocollo differito;
p) la procedura di registrazione di documenti incompleti o parzialmente illeggibili, anche per
lacerazioni o altro;
q) la procedura di registrazione di documenti in ambiente digitale in formati inidonei, i file
inintelligibili o i documenti sottoscritti con certificato di firma scaduto o revocato;
r) le modalità di rigetto e di scelta di un nuovo RPA o di una nuova UOR;
s) il piano per la fascicolatura, con le indicazioni delle tipologie di fascicolo in uso;
t) i criteri di registrazione degli oggetti e dei corrispondenti in maniera normalizzata o, molto
più semplicemente, l’adesione al progetto Aurora1.
Il Manuale dovrà riportare in allegato diversi documenti, aggiornabili anche separatamente. Essi
potrebbero essere, a titolo di esempio:
a) l’organigramma;
b) la tabella dei procedimenti, degli affari e delle attività;
c) le voci di indice per lo smistamento di competenza;
d) i timbri da utilizzare nel corso del lavoro ordinario;
e) la gestione delle caselle di smistamento e delle rispettive sigle della registratura (documento
fondamentale per tutta l’amministrazione!);
f) la definizione delle priorità nella trattazione giornaliera (raccomandate, ministeriali, PEC,
gare in scadenza, etc.);
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AURORA - Amministrazioni Unite per la Redazione degli Oggetti e la Registrazione delle Anagrafiche
nel protocollo informatico, il progetto per la definizione di uno standard redazionale per i protocollisti:
http://www.unipd.it/archivio/progetti/aurora. Cfr. anche G. Penzo Doria, La solitudine del protocollista e
il progetto Aurora, «La Gazzetta degli enti locali», 2010, recuperabile anche dal sito della Mediterranea:
https://www.unirc.it/documentazione/formazione/materiale/4_La_solitudine_del_protocollista_2010_Gaz
zetta_EELL.pdf
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g) l’elenco dei documenti soggetti a registrazione, quelli non soggetti, quelli soggetti solo a
registrazione particolare,
e, più in generale, quanto possa essere proceduralizzato nell’ambito del protocollo.
Una volta approvato, il Manuale deve essere pubblicato sul sito web istituzionale dell’ente.
Infatti, anche il legislatore del 2013 prevede la pubblicazione erga omnes delle regole e delle
procedure per il records management.
In conclusione, il Manuale di gestione deve essere riprogettato ex novo oppure aggiornato con
uno sguardo alle nuove procedure dettate dalla tecnologia. Un’operazione che, se da un lato
rappresenta un inevitabile strumento di trasparenza, dall’altro non deve diventare l’occasione,
per le amministrazioni più “pigre”, di un inutile “copia-incolla” di manuali prodotti da altri enti.
In questa maniera risulterebbe sprecata l’ennesima occasione per riflettere sui propri processi di
lavoro sulla gestione documentale2.
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Uno dei primi, se non il primo, modello di Manuale di gestione è stato quelle delle università italiane.
La prima edizione è del 2001, alla quale è seguita la revisione del 2005. Copiato da moltissime
amministrazioni, anche in modi curiosi (ad esempio, non cambiando addirittura il timbro della
registratura, sì da far figurare in un ente locale l’intestazione “Università degli Studi”!) è, a distanza di
quasi dieci anni, ancora valido. Ora, nell’ambito del progetto UniDOC (http://unidoc.coinfo.net) è stato
avviato un gruppo di lavoro, coordinato da Laura Flora e da Donatella Mazzetto, per la redazione di un
nuovo modello di Manuale per gli atenei aderenti al circuito di formazione in materia di documentazione
amministrativa delle università italiane. I risultati saranno disponibili per le università aderenti a UniDOC
alla fine del 2014 / inizio 2015, mentre saranno pubblicati nella seconda metà del 2015.
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