diritto costituzionale

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INSEGNAMENTO DI DIRITTO COSTITUZIONALE
LEZIONE IX
“IL GOVERNO”
PROF. MARCO GALDI
Diritto Costituzionale
LezioneIX
Indice
1
Definizione e composizione ----------------------------------------------------------------------------- 3
2
La formazione del Governo ---------------------------------------------------------------------------- 4
3
La crisi di governo e le vicende relative alla modifica della compagine ministeriale ------- 8
4
II Presidente del Consiglio dei Ministri ------------------------------------------------------------ 11
5
I Ministri ------------------------------------------------------------------------------------------------- 17
5.1
6
Il Consiglio dei Ministri--------------------------------------------------------------------------- 19
Altri organi governativi ------------------------------------------------------------------------------- 21
6.1
Comitati di Ministri e Comitati interministeriali ---------------------------------------------- 21
6.2
Alti commissari e commissari straordinari ----------------------------------------------------- 22
6.3
Gli atti con cui si svolgono le funzioni governative ed i settori di intervento-------------- 23
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vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
(L. 22.04.1941/n. 633)
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1 Definizione e composizione
Fra gli organi costituzioni un posto di grande rilievo assume il Governo, organo complesso
composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri, che insieme formano il
Consiglio dei
Ministri, cui competono rilevanti funzioni costituzionali di tipo politico, normativo (adotta atti con
forza di legge e regolamenti) e soprattutto amministrative in senso lato, in quanto è al vertice del
potere esecutivo e ai singoli Ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato.
Art. 92.
Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che
costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
La struttura e l'attività del Governo sono previsti e disciplinati, in modo piuttosto essenziale,
dagli artt. 92-96 Cost.
Le poche disposizioni costituzionali devono essere integrate con disposizioni normative
previste dalla L. 23 agosto 1988, n. 400, sull’organizzazione della Presidenza del Consiglio, dal
D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, con il quale si è provveduto a riorganizzare la struttura centrale e
periferica dell'amministrazione dello Stato, e dal D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, che ha riordinato i
compiti e la struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Accanto agli organi che compongono il Governo in senso stretto (Presidente del Consiglio,
Ministri e Consiglio dei Ministri), le leggi citate hanno previsto organi non necessari, quali i
vicepresidenti del Consiglio, i c.d. Ministri senza portafoglio (preposti a Dipartimenti della
Presidenza del Consiglio), i sottosegretari di Stato, il Consiglio di Gabinetto, i Comitati
interministeriali ed i Commissari straordinari del Governo.
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2 La formazione del Governo
Per quanto riguarda la formazione del Governo, la Costituzione si limita a scarni riferimenti,
nell’art. 92, comma 2:
Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta
di questo, i ministri.
Nulla dice, invece, in merito alla procedura da seguire. Di conseguenza, alla formazione del
Governo si perviene attraverso un procedimento regolato prevalentemente da norme
consuetudinarie e, soprattutto, da convenzioni costituzionali, vale a dire regole frutto di accordi tra i
soggetti interessati e perciò legate alle particolari condizioni nelle quali sono prodotte.
Non deve sorprendere, quindi, che il procedimento di formazione del Governo sia cambiato
negli ultimi anni, sulla scia del più generale mutamento che ha investito il sistema istituzionale
italiano e l'equilibrio tra le forze politiche.
Fino al 1993, infatti, gli esecutivi erano il risultato di accordi tra diversi partiti (Governi di
coalizione) raggiunti soltanto dopo lo svolgimento delle elezioni, per cui il procedimento di
formazione del Governo era più laborioso, vedendo come protagonista il Presidente della
Repubblica che attraverso le consultazioni con vari soggetti istituzionali cercava di indagare gli
orientamenti delle forze politiche e di individuare così la personalità da incaricare. In questa fase
per consuetudine devono essere ascoltati i Presidenti delle due Camere, gli ex Presidenti della
Repubblica ed i capo-gruppi parlamentari. Seguiva, quindi, il conferimento dell'incarico alla
persona con maggiori possibilità di formare un Governo che ottenesse la fiducia del Parlamento.
Qualora, però, la situazione politica fosse molto complessa o le prime consultazioni presidenziali
non avessero prodotto indicazioni significative, il conferimento dell'incarico poteva essere
preceduto da un mandato esplorativo, che il Capo dello Stato affidava ad un'alta personalità (in
genere il Presidente di una delle due Camere) per evitare di risultare troppo a lungo coinvolto nella
risoluzione di una crisi che, per la sua natura politica, poteva appannare la neutralità della sua
carica. Diverso dal mandato esplorativo era il preincarico affidato alla personalità politica che
avrebbe presumibilmente ottenuto l'incarico definitivo. Infine, una volta conferito l’incarico a
formare il Governo, l’incaricato lo accettava con riserva e iniziava per suo conto nuovamente a
sondare le opinioni dei capi gruppo parlamentari, mettendo a punto un programma di governo che
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cointeressasse i partiti politici disposti a formare la coalizione, compendiando e mediando interessi
ed obiettivi divergenti. Se l'incaricato riusciva a raccogliere attorno al suo programma di governo il
consenso di una maggioranza, il Presidente della Repubblica lo nominava Presidente del Consiglio,
dopo aver accettato definitivamente le dimissioni del Presidente uscente. Si aveva quindi il decreto
di nomina del nuovo Presidente del Consiglio dei ministri che era, come è tuttora, da questi
controfirmato.
Dopo il 1993, con l’adozione di un sistema tendenzialmente maggioritario, il procedimento
di formazione del Governo è sensibilmente cambiato.
Esistono, infatti, due sole coalizioni, che raggruppano stabilmente partiti legati da un
programma predefinito comune e che si presentano alle elezioni con un leader ben identificabile.
Ciascuno schieramento si presenta agli elettori come potenziale maggioranza di Governo ed il suo
leader in veste di candidato Presidente del Consiglio. In tal modo, non vi è più la necessità di
procedere ad estenuanti giri di consultazioni per individuare la personalità cui affidare il compito di
formare il Governo, poiché l'incarico è affidato automaticamente al leader della coalizione
vincitrice delle elezioni, il quale è successivamente nominato Presidente del Consiglio.
Esemplificativa è la previsione della nuova legge di riforma, che, pur modificando in senso
proporzionale del sistema elettorale (L. 21 dicembre 2005, n. 270), rimane ancorata ad una logica
sostanzialmente maggioritaria allorché, all'art. 1, precisa come i partiti o i gruppi politici organizzati
tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare debbano depositare un unico
programma elettorale nel quale dichiarano il nome e il cognome della persona da loro indicata come
unico capo della coalizione. Restano in ogni caso ferme le prerogative spettanti al Presidente della
Repubblica previste dall'articolo 92, secondo comma, della Costituzione (nomina del Presidente del
Consiglio e dei Ministri).
In seguito a queste modifiche la discrezionalità del Capo dello Stato nella scelta della
personalità cui affidare l'incarico di Presidente del Consiglio si è molto ridotta, tanto da configurarsi
ormai come puramente formale.
Secondo questa nuova impostazione maggioritaria, quando il Governo entra in crisi,
bisognerebbe sciogliere le Camere e ricorrere a nuove elezioni, per lasciare che siano direttamente i
cittadini ad indicare quali partiti debbano costituire il nuovo esecutivo e chi debba essere il nuovo
Presidente del Consiglio (c.d. “democrazia governante” o “plebiscitaria”). Tuttavia, poiché non è
cambiato l’impianto costituzionale, nulla vieta al Presidente delle Repubblica di individuare una
nuova personalità cui conferire l’incarico. Così, ad esempio, quando nel 1995 cadde il primo
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Governo Berlusconi, il Presidente Scalfaro non sciolse il Parlamento, ma nominò un nuovo
Presidente del Consiglio, Dini, capace di formare un Governo sostenuto da una maggioranza
diversa rispetto alle forze politiche che avevano vinto le elezioni (c.d. “ribaltone”). La stessa cosa è
accaduta nel 1998, quando cadde il Governo Prodi e l'incarico di formare un nuovo esecutivo fu
affidato a D'Alema, esponente della stessa area politica di centro-sinistra.
Le fasi successive del procedimento, invece, ripercorrono la precedente prassi consolidata,
anche perché in taluni casi esistono degli obblighi dettati esplicitamente dalla Costituzione. In
particolare:
a) al momento della nomina il Presidente del Consiglio continua a presentare la lista dei
suoi Ministri, che il Presidente della Repubblica nomina con decreto controfirmato dal
neo capo del Governo (art. 92 Cost.);
b) prima di assumere le funzioni, il Presidente del Consiglio ed i Ministri debbono prestare
giuramento nelle mani del Capo dello Stato (art. 93 Cost.). Con il giuramento il nuovo
Governo entra in carica, ma può svolgere soltanto i compiti di ordinaria amministrazione;
c) prima di entrare nella pienezza dei poteri il Governo deve ottenere la fiducia del
Parlamento (art. 94 Cost.). A tal fine, entro dieci giorni dalla formazione (cioè dal decreto
di nomina), deve presentarsi davanti a ciascuna delle due Camere, dove il Presidente del
Consiglio espone il programma che intende realizzare (dichiarazioni programmatiche).
Sulla base del programma, si avvia una discussione, che si conclude con la mozione di
fiducia, vale a dire la votazione con la quale i parlamentari si impegnano a sostenere
l'azione del Governo. La mozione deve essere motivata e votata per appello nominale, in
modo da costringere i parlamentari ad assumersi le proprie responsabilità di fronte
all'opinione pubblica. Oggi, dal momento che il programma del Governo è elaborato
ancor prima delle elezioni da tutte le forze della coalizione, il voto di fiducia appare
scontato, a differenza di quanto accadeva in passato.
Il voto di fiducia può essere talora ribadito su iniziativa del Governo, che proponga la c.d.
“questione di fiducia”. II Governo nei momenti più delicati della sua azione (specialmente per la
votazione di disegni di legge caratterizzanti l'indirizzo politico governativo), può ritenere utile o
necessario, al fine di mantenere compatta la propria maggioranza, porre i Gruppi parlamentari che
l'appoggiano di fronte alla responsabilità di provocare una crisi di Governo. Ponendo la questione di
fiducia su un intero disegno di legge, su un singolo articolo o anche su ordini del giorno, mozioni e
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risoluzioni, il Governo avverte espressamente che un voto contrario lo costringerà a rassegnare le
dimissioni. Produce, inoltre, la conseguenza di far decadere tutti gli emendamenti presentati.
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3 La crisi di governo e le vicende relative alla
modifica della compagine ministeriale
Si apre la crisi quando il Governo perde la fiducia della maggioranza parlamentare e non è
più in grado di operare, perché le Camere si opporrebbero ad ogni sua iniziativa.
Si è soliti distinguere le crisi di Governo in:
a) parlamentari, che si realizzano in seguito a sfiducia del Parlamento, che può aversi per
sfiducia espressa (art. 94 Cost.): ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante un atto detto
“mozione”; la mozione di sfiducia deve essere proposta e firmata da almeno un decimo dei
componenti la Camera, e va votata per appello nominale. Non può essere messa in discussione
prima di tre giorni dalla sua presentazione (art. 94 Cost.). La mozione di sfiducia deve essere
necessariamente motivata. Nella storia della nostra Repubblica vi è un solo caso di Governo
dimessosi a seguito di mozione di sfiducia, il Governo Prodi nel 1998;
2) extraparlamentari, che si verificano in seguito ad un evento esterno alla dinamica
parlamentare, che paralizza il funzionamento del Governo e lo costringe alle dimissioni. Nella prassi tali crisi si sono verificate per lo più per decisione delle segreterie dei partiti, maturate, quindi,
prescindendo dal voto parlamentare.
Si è detto che il Parlamento può votare la mozione di sfiducia nei confronti dell'intera
compagine governativa; la Costituzione nulla prevede, invece, a proposito della sfiducia individuale
nei confronti dei singolo Ministro. Ciononostante, il regolamento della Camera dei deputati
espressamente la prevede all'art. 115, assoggettandola alla stessa disciplina dettata per la mozione di
sfiducia al Governo, mentre già a partire dal 1984 è stata ammessa nella prassi del Senato.
Sull'argomento è intervenuta la Corte costituzionale (sent. n. 7 del 1996), la quale fa scaturire la
configurabilità dell'istituto della sfiducia individuale direttamente dal tipo di relazione che in una
democrazia parlamentare si instaura fra Parlamento ed Esecutivo, da cui sarebbe sorta una
consuetudine costituzionale (codificata nei regolamenti parlamentari), capace di integrare il
lacunoso dettato costituzionale. L’attuazione dell'indirizzo politico, a cui concorrono entrambi gli
organi, è assicurata, infatti, nel nostro ordinamento dalla responsabilità collegiale del Governo e da
quella individuale dei singoli Ministri per gli atti dei loro dicasteri (art. 95 Cost.). Ma dove c'è
responsabilità, sottolinea la Corte, c'è anche un rapporto fiduciario, che può essere interrotto
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laddove il giudizio espresso dal Parlamento sui comportamenti, anche di singoli Ministri, sia
negativo.
La sfiducia individuale, poi, consente anche di ricostruire la collegialità dell'azione
dell'Esecutivo qualora il comportamento dissonante di un singolo Ministro abbia infranto
l'unitarietà dell'indirizzo politico. In un sistema in cui al Presidente del Consiglio sono affidati solo
poteri di direzione e coordinamento, nell'ambito dei quali è difficile configurare un autonomo
potere di revoca nei confronti dei Ministri dissenzienti o in contrasto politico con altri membri del
Consiglio, la sfiducia individuale assurge a strumento per scongiurare una crisi di Governo. La sua
inammissibilità, infatti, costringerebbe il Parlamento a sfiduciare l'intero Governo, non potendo
quest'ultimo sopravvivere a composizione invariata.
Ulteriore vicenda nella vita del Governo è poi il rimpasto. II rimpasto consiste nella
sostituzione di uno o più Ministri all'interno dell'Esecutivo, o perché costoro non godono più della
fiducia del Presidente del Consiglio o delle forze di maggioranza, o per altre cause (malattia, morte,
dimissioni etc.). Generalmente il rimpasto non causa la crisi di governo, anzi costituisce un mezzo
per evitarla: se il rapporto fiduciario con uno o più Ministri viene meno, il mutamento dell'elemento
personale può risultare condizione necessaria e sufficiente per mantenere in piedi l'accordo di
governo e il rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento.
Infine, le dimissioni del Governo possono essere:
d)
obbligatorie, a seguito di sfiducia delle Camere e di mancata concessione
della fiducia iniziale. II Capo dello Stato ha l'obbligo di accettarle. Si ritiene che
l'obbligo sussista anche a seguito di elezioni politiche: in tal caso il Capo dello Stato
può sempre invitare il Governo a presentarsi alle Camere per una verifica e, se la
maggioranza parlamentare risulta confermata, norme di correttezza gli impongono di
respingere le dimissioni;
e)
di rito, a seguito di elezione del nuovo Presidente della Repubblica, che
provvederà a respingerle;
f)
facoltative, a seguito dei mutati rapporti col Parlamento o con i partiti che
l'appoggiano. II Capo dello Stato può respingerle, invitando il Governo a presentarsi
davanti alle Camere e il Presidente del Consiglio a cercare un nuovo accordo.
In ogni caso di dimissioni, di solito accettate con riserva dal Presidente della Repubblica (ma
possono anche essere respinte), il Governo dimissionario resta in carica, su invito del Capo dello
Stato, sino alla nomina del nuovo Governo, per il disbrigo degli affari di ordinaria amministrazione
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(si ha, così, una prororogatio di fatto). Esso potrà, dunque, compiere gli atti di esecuzione delle
leggi vigenti e tutti quelli la cui proroga comporterebbe un apprezzabile danno allo Stato; dovrà
astenersi al contrario, da tutti quegli atti discrezionali che possono essere rinviati alla gestione del
successivo Governo senza apprezzabile danno.
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4 II Presidente del Consiglio dei Ministri
Il Presidente del Consiglio dei Ministri è nominato con decreto del Capo dello Stato da egli
stesso controfirmato (art. 1, comma 2, L. 400/1988) e dura in carica finché il Governo è sorretto
dalla fiducia del Parlamento.
Unici requisiti richiesti per la nomina a Presidente del Consiglio sono la cittadinanza italiana
e il godimento dei diritti civili e politici; non occorre, invece, l'appartenenza alle Camere (art. 64,
comma 4, Cost.).
Ai sensi dell'art. 95 Cost., il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale
del Governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed amministrativo
promuovendo l'attività dei Ministri.
Il D.Lgs. 303/1999 ha ulteriormente valorizzato il ruolo di organo di direzione e di
collegamento del Presidente del Consiglio, in coerenza con il progetto di riportare tale figura agli
originari compiti istituzionali di centro nevralgico dell'attività di governo. A questo scopo, il decreto
di riforma dispone che il Presidente del Consiglio si avvale della struttura della Presidenza per
l'esercizio delle autonome funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento attribuitegli dalla
Costituzione e dalle leggi ordinarie.
Tenendo conto delle disposizioni dell'art. 5 della L.400/1988, e dell'elencazione contenuta
nell'art. 2 del D.Lgs. 303/1999, delle attribuzioni del Presidente del Consiglio è possibile operare la
classificazione che segue:
g) direzione della politica generale del Governo. È compito principale del Presidente
redigere il programma del Governo e fissarne le direttive. In relazione a ciò, spetta a
lui:
a) comunicare alle Camere la composizione del Governo e ogni mutamento in essa
intervenuto;
b) chiedere la fiducia, ex art. 94 Cost., sulle dichiarazioni relative all'indirizzo
politico e agli impegni programmatici e porre la questione di fiducia;
c) presentare alle Camere i disegni di legge di iniziativa governativa nonché
esercitare (anche attraverso il Ministro per i rapporti con il Parlamento) le facoltà
attribuite al Governo dall'art. 72 Cost.;
d) progettare le politiche generali e le decisioni di indirizzo politico generale;
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e) coordinare le politiche di settore considerate strategiche dal programma di
Governo;
f) monitorare lo stato di attuazione del programma di Governo e delle politiche
settoriali;
g) promuovere e coordinare le politiche di pari opportunità e le azioni di Governo
volte a prevenire e rimuovere le discriminazioni;
h) mantenimento dell'unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo. II
Presidente del Consiglio dirige l'attività del Governo ed esercita funzioni di
coordinamento dell'attività normativa e amministrativa del Governo.
II Presidente coordina l'attività dei Ministri in ordine agli atti che riguardano la politica
generale del Governo.
Egli riceve comunicazione preventiva dei provvedimenti che ogni Ministro intende
sottoporre al Consiglio, nonché concorda con i Ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che
intendono rendere ogni qualvolta, eccedendo la normale responsabilità ministeriale, possano impegnare la politica generale del Governo (art. 5, comma 2, lett. d), legge 400/1988).
Al Presidente è stato inoltre attribuito dalla L. 400/1988 il potere di sospendere l'adozione di
atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, al fine di
sottoporli al Consiglio dei Ministri nella riunione immediatamente successiva (art. 5, comma 2, lett.
c);
-
promozione dell'attività dei Ministri. Il Presidente del Consiglio è l’organo di
propulsione dell'attività del Governo in quanto, ai sensi dell'art. 5, comma 2 della L.
400/1988, può:
a) indirizzare ai Ministri le direttive politiche e amministrative in attuazione delle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri, nonché quelle connesse alla propria
responsabilità di direzione della politica generale del Governo (lett. a);
b) adottare le direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficacia
degli uffici pubblici, promuovendo le verifiche necessarie (lett. e);
c) promuovere l'azione dei Ministri per assicurare che l'attività delle aziende di
Stato e degli enti pubblici si svolga in coerenza con gli indirizzi politici e
amministrativi del Governo (lett. f);
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esercizio delle funzioni e dei compiti attribuiti dalla legge ai Ministri senza
portafoglio. Al Presidente del Consiglio sono attribuite le funzioni ed i compiti
conferiti da norme di legge ai Ministri senza portafoglio (vedi par. 10, lett. e);
-
rapporti con il Presidente della Repubblica - controfirma. II Presidente del Consiglio
rappresenta l'organo di collegamento costituzionale con il Capo dello Stato; egli,
pertanto, a nome del Governo (art. 89 Cost. e art. 5 L. 400/1988):
a) sottopone al Presidente della Repubblica le leggi per la promulgazione; i disegni di
legge da presentare alle Camere a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri
per la preventiva autorizzazione; i testi dei decreti aventi valore o forza di legge, dei
regolamenti governativi e degli altri atti indicati dalla legge per l'emanazione;
b) controfirma, ex art. 89, comma 2, Cost., tutti gli atti del Presidente della Repubblica
aventi valore legislativo o per i quali sia intervenuta preventiva delibera del
Consiglio dei Ministri ovvero siano espressamente indicati dalla legge (in
quest'ultimo caso, insieme al Ministro proponente);
-
rapporti con gli organi costituzionali, con le istituzioni comunitarie, con le Regioni,
gli enti locali e le confessioni religiose. II Presidente del Consiglio a tal riguardo:
a) esercita a nome del Governo la funzione di raccordo con il Parlamento e con gli
altri organi costituzionali, con le istituzioni europee, con il sistema delle
autonomie locali e con le confessioni religiose, curandone i rapporti;
b) esercita, a nome del Governo, le attribuzioni di cui alla legge 11 marzo 1953, n.
87, promuovendo i giudizi di legittimità innanzi la Corte costituzionale e
riferendo periodicamente al Consiglio dei ministri (con comunicazione alle
Camere) sullo stato del contenzioso costituzionale;
c) promuove e coordina l'azione del Governo al fine di assicurarne la coerenza e la
tempestività nell'attuazione delle politiche comunitarie;
d) promuove gli adempimenti governativi conseguenti alle pronunce della Corte
europea dei diritti dell'uomo emanate nei confronti dello Stato italiano e presenta
annualmente alle Camere una relazione sullo stato di esecuzione delle pronunce
(art. 5, comma 3, L. 400/ 1988, come mod. dalla L. 9 gennaio 2006, n. 12);
e) promuove e coordina l'azione del Governo nei rapporti di questo con le Regioni.
In tale veste presiede la Conferenza permanente tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome;
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f) presiede la Conferenza Stato-città e autonomie locali e la Conferenza unificata;
-
attribuzioni residuali. II Presidente del Consiglio, inoltre:
a) esercita funzioni di coordinamento dell'attività normativa e dell'attività
amministrativa del Governo e della funzionalità dei sistemi di controllo interno;
b) coordina le attività di comunicazione istituzionale;
c) promuove e verifica le innovazioni nel settore pubblico ed esercita il
coordinamento in materia di lavoro pubblico;
d) convoca e presiede il Consiglio di Gabinetto;
e) dirige l'ufficio della Presidenza del Consiglio;
f) esercita tutte le attribuzioni conferitegli dalla legge;
g) può avvalersi dei servizi di sicurezza.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha una responsabilità politica. Egli, infatti, ai sensi
dell’art. 95, comma 1, dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile verso le Camere.
Si tratta di responsabilità generale, cioè per tutti gli atti del Governo, nel suo complesso, che
discende dal potere di direzione riconosciuto al Presidente del Consiglio, a conferma della posizione
di supremazia rispetto ai Ministri. Da ciò deriva che le dimissioni del Presidente del Consiglio
implicano automaticamente le dimissioni di tutti gli altri membri del Governo.
Il Presidente del Consiglio, inoltre, ha anche una responsabilità giuridica, di tipo civile (per
violazione di diritti soggettivi, in tal caso è obbligato al risarcimento del danno come qualsiasi
cittadino secondo le norme del codice civile) e penale.
In particolare, la responsabilità penale si distingue in ragione della natura dei reati
commessi. Per i reati comuni, quelli cioè che potrebbero essere commessi da chiunque, il relativo
giudizio spetta ai Tribunali ordinari. Vigono le prerogative parlamentari solo se il Presidente del
Consiglio (o il Ministro) sia anche membro del Parlamento. Invece, per i c.d. “reati propri”, cioè i
reati commessi nell'esercizio delle proprie funzioni, l’art. 96 Cost. dispone:
“II Presidente dei Consiglio dei Ministri ed i Ministri, anche se cessati dalla carica, sono
sottoposti per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria previa
autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite
con legge costituzionale”.
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L’autorizzazione prevista dall'art. 96 spetta alla Camera cui appartengono le persone nei cui
confronti si deve procedere. Se invece si deve procedere contro più Ministri appartenenti a Camere
diverse, o esclusivamente nei confronti di soggetti che non sono membri del Parlamento,
l'autorizzazione spetta al Senato della Repubblica (art. 5 L. cost. 1/89).
I componenti del Governo devono, inoltre, rispettare la recente legge 20 luglio 2004, n. 215,
per la quale i titolari delle cariche di governo debbono dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici. La legge si applica al Presidente del Consiglio dei ministri, ai Ministri, ai Vice
Ministri, ai sottosegretari di Stato, ai Commissari straordinari del Governo (art. 1). Secondo il
provvedimento sussiste situazione di conflitto di interessi quando il titolare di cariche di governo
partecipa all'adozione di un atto, o omette un atto dovuto, che ha un'incidenza specifica e
preferenziale sul suo patrimonio o su quello dei congiunti (art. 3).
La legge definisce quindi nel dettaglio le ipotesi di incompatibilità. In linea generale,
tuttavia, si può dire che ciò che risulta incompatibile con le cariche di governo è la gestione delle
imprese, non la loro proprietà.
All'Autorità garante della concorrenza e del mercato è affidata la vigilanza sugli atti del
Governo in relazione ad eventuali conflitti di interesse. Essa non ha, comunque, la facoltà di
adottare misure punitive nei confronti del titolare di cariche di governo colto in conflitto di
interessi, ma solo quella di riferire al Parlamento il quale può decidere un provvedimento politico.
Il Presidente del Consiglio, nello svolgimento dei suoi compiti, si avvale di una struttura
amministrativa di supporto: la Presidenza del Consiglio. Il D.Lgs. 303/1999 ne ridisegna
l'organizzazione
amministrativa
affermando
anche
in
questo
ambito
il
principio
di
autoorganizzazione della pubblica amministrazione, per cui il Presidente del Consiglio può adattare
la struttura al programma e all'indirizzo politico del Governo, istituendo con propri decreti gli uffici
e i dipartimenti ritenuti necessari. La riforma valorizza, inoltre, il ruolo del Segretario generale, che
è responsabile del Segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della
Presidenza del Consiglio.
Attualmente, l'art. 8 della L. 400/1988 prevede la possibilità, per il Presidente del Consiglio,
di proporre al Consiglio dei Ministri l'attribuzione a uno o più Ministri delle funzioni di
Vicepresidente dei Consiglio dei Ministri. Al vicepresidente più anziano d'età spetterà la supplenza
in caso di assenza o impedimento temporaneo del Presidente. Qualora non sia stato nominato un
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vicepresidente, tale supplenza spetta, in assenza di diversa disposizione del Presidente, al Ministro
più anziano d'età.
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5 I Ministri
Come si è visto, i Ministri sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Presidente del Consiglio. Possono essere scelti anche fra i cittadini non appartenenti al
Parlamento (ciò è implicitamente previsto dall'art. 64, comma 4, Cost.). Sono organi costituzionali
con funzioni sia politiche, in quanto collaborano all'attuazione dell'indirizzo politico del Governo,
che amministrative, in quanto sono preposti a Ministeri. Con questa espressione si individuano
complessi apparati organizzativi centrali dello Stato, ciascuno dei quali dirige un particolare settore
della Pubblica Amministrazione.
Nell'ambito delle funzioni di rilievo costituzionale dei Ministri si segnala:
- la presentazione al Consiglio dei Ministri dei disegni di legge da sottoporre alle Camere;
- la controfirma degli atti del Presidente della Repubblica che essi stessi hanno proposto e di
cui si assumono la responsabilità politica (art. 89 Cost.);
- il diritto-dovere di partecipazione alle riunioni e all’attività del Governo nel suo
complesso, attraverso le delibere del Consiglio dei Ministri.
Per quanto concerne le funzioni amministrative bisogna precisare che i Ministri sono titolari
delle sole funzioni di alta amministrazione, relative all'indirizzo ed al coordinamento dell'attività
amministrativa delle Amministrazioni da loro dipendenti; le funzioni di gestione e direzione delle
stesse spettano invece ai rispettivi dirigenti, in nome del principio di separazione fra politica ed
amministrazione, introdotto dal D.Lgs. 29/93 ed attualmente codificato nel D.Lgs. 165/2001.
Secondo il comma 9 dell'art. 1, legge 29 luglio 2003 n.229, i Ministri sono anche titolari del
potere di iniziativa della semplificazione e del riassetto normativo nelle materie di loro competenza.
I Ministri sono responsabili sia per gli atti esclusivamente loro propri (formalmente e
sostanzialmente) sia per gli atti formalmente del Capo dello Stato, a cui essi hanno collaborato e che
hanno controfirmato (art. 89 Cost.).
La responsabilità può essere di natura politica (sia verso il Parlamento sia verso il Presidente
del Consiglio) e di natura giuridica. Quanto alla responsabilità civile, essa non differisce da quella
degli altri funzionari dello Stato. Quanto alla responsabilità penale, bisogna distinguere il caso dei
reati comuni, per i quali vigono le prerogative parlamentari solo se il Ministro è anche membro del
Parlamento, ed i c.d. “reati propri” (o “ministeriali”), cioè commessi dai Ministri nell'esercizio delle
loro funzioni, con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti alla carica ricoperta. In tal
(L. 22.04.1941/n. 633)
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LezioneIX
caso, vigono le stesse regole espressamente dettate per il Presidente del Consiglio e modificate dal
nuovo testo dell'art. 96 Cost.
Figura peculiare è quella dei “Ministri senza portafoglio”. Con tale espressione si indicano
quei Ministri che non sono preposti a capo di un Dicastero particolare, e quindi non hanno compiti
amministrativi.
La Costituzione non prevede questa figura particolare di Ministro che, invece, è stata
disciplinata dalla L. 40011988, il cui art. 9 prevede che, all'atto della formazione del Governo, il
Presidente della Repubblica può nominare, presso la Presidenza del Consiglio, Ministri senza
portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il
Consiglio dei Ministri.
Detti Ministri partecipano a pieno diritto alle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, dei cui
atti sono responsabili collegialmente al pari dei Ministri titolari di Dicastero.
A differenza dei Ministri senza portafoglio, i sottosegretari di Stato non fanno parte del
Governo in senso stretto né hanno rilievo costituzionale, ma sono semplicemente incaricati di
coadiuvare i Ministri. La Costituzione non ne parla ed essi trovano la normativa di riferimento
nell'art. 10 della L. 400/1988. Sono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro che il sottosegretario deve
coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri.
II sottosegretario coadiuva il Ministro nell'esercizio delle sue funzioni amministrative;
rappresenta il Ministro in caso di emergenza o di impedimento per gli affari amministrativi di
particolare urgenza; sostiene eventualmente in Parlamento la discussione degli atti e dei progetti del
Ministro; esercita le attribuzioni delegategli con decreto dal Ministro, anzi, a volte, la delega è
implicita nella nomina.
La L. 26 marzo 2001, n. 81 ha previsto la possibilità di attribuire ai sottosegretari di Stato la
qualifica di vice Ministro. Secondo quanto disposto dall'articolo 1 della citata legge (che integra il
disposto dell'articolo 10 della L. 400/88) “a non più di dieci sottosegretari può essere attribuito il
titolo di vice ministro, se ad essi sono conferite deleghe relative all'intera area di competenza di una
o più strutture dipartimentali ovvero di più direzioni generali”.
(L. 22.04.1941/n. 633)
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5.1
LezioneIX
Il Consiglio dei Ministri
È un organo collegiale, formato da tutti i Ministri (anche da quelli senza portafoglio), dal
Presidente del Consiglio (che lo presiede) e dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che
esercita le funzioni di segretario senza voto deliberativo.
Quando si trattano materie riguardanti le Regioni a Statuto speciale, alle sedute del
Consiglio partecipano anche i Presidenti delle Regioni interessate, ma con peso diverso. II
Presidente della Regione Sicilia ha voto deliberativo (art. 21 Stat. Reg. Sic.), mentre gli altri Presidenti hanno voto solo consultivo.
Le attribuzioni del Consiglio dei Ministri sono state precisate dalla legge 400/1988, con cui
l'asse Presidente-Consiglio dei Ministri ha acquistato un maggior grado di autonomia rispetto alle
figure ed ai poteri dei singoli Ministri. Al Consiglio spettano in via principale funzioni di indirizzo
politico e amministrativo. Il Consiglio dei Ministri, cioè, determina la politica generale del Governo
e, ai fini dell'attuazione di essa, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa; delibera, altresì, su
ogni questione relativa all'indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere (art. 2, L.
400/1988). Spetta, in particolare, al Consiglio di approvare le dichiarazioni che saranno rese note
dal Presidente del Consiglio alle Camere all'atto della presentazione del Governo dinanzi alle stesse;
esprimere l'assenso alla iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia
dinanzi alle Camere; deliberare sulle questioni di ordine pubblico e di alta amministrazione (come
la nomina dei più alti funzionari) nonché sulle questioni internazionali e comunitarie in genere;
deliberare sugli atti concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica (art. 7 Cost.) e tra lo Stato
e le altre confessioni religiose (art. 8 Cost.).
Altra funzione fondamentale del Consiglio dei Ministri è quella normativa. In particolare
spetta al Consiglio dei Ministri deliberare sui disegni di legge di iniziativa governativa da
presentare al Parlamento; sulle comunicazioni che il Governo intende fare alle Camere, in ordine a
proposte di legge non governative; sui decreti aventi forza di legge (decreti-legislativi e decretilegge) e sui regolamenti (c.d. governativi) da emanare con decreto del Presidente della Repubblica.
Il Consiglio, inoltre, pone in essere tutte le decisioni relative ai rapporti con le Regioni. In
particolare: la proposta motivata al Presidente della Repubblica di scioglimento di un Consiglio
regionale ex art. 126 Cost.; il promovimento della questione di legittimità di una legge regionale
innanzi la Corte costituzionale (art. 127 Cost.).
(L. 22.04.1941/n. 633)
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LezioneIX
In sede di Consiglio, si definisce poi la soluzione delle divergenze e dei conflitti di
attribuzione fra i Ministri. I contrasti possono presentarsi come divergenze politiche o come
conflitti di competenza. In entrambi i casi la decisione definitiva spetterebbe al Consiglio dei
Ministri, ma ciò non esclude che anche il solo Presidente del Consiglio possa svolgere un'azione
risolutiva.
È inoltre richiesta la delibera del Consiglio dei Ministri per provvedimenti da emanarsi in
contrasto con il parere (obbligatorio ma non vincolante) del Consiglio di Stato; richieste alla Corte
dei Conti di registrazione o apposizione del visto ad atti con riserva; annullamento straordinario, a
tutela dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi (art. 138 D.Lgs. 267/2000) ed esercizio
del potere sostitutivo ex art. 120 Cost.; approvazione dell'elenco dei nuovi sottosegretari; nomine
alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dell'amministrazione
statale.
Organo eventuale del Consiglio dei Ministri, privo di rilievo costituzionale, è il Consiglio di
Gabinetto. Istituito in via sperimentale nel 1983 come organo collegiale con la funzione di
“assistere il Presidente e il vicepresidente nella loro attività politica, ferme restando le attribuzioni
del Consiglio dei Ministri”, risulta attualmente istituzionalizzato con l'art. 6 della L. 400/1988,
secondo il quale il Presidente del Consiglio (nello svolgimento delle funzioni di cui all'art. 95,
comma 1, Cost.) può essere coadiuvato da un “comitato, che prende nome di Consiglio di
Gabinetto” composto dai Ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei Ministri; il Presidente
può, comunque, invitare a singole sedute altri Ministri in ragione della loro competenza. Detto
organo, tuttavia, non ha funzioni deliberative, ma solo istruttorie, in quanto provvede ad esaminare
preventivamente gli aspetti più rilevanti della politica governativa e prepara il terreno alle
successive e deliberazioni del Consiglio dei Ministri.
(L. 22.04.1941/n. 633)
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LezioneIX
6 Altri organi governativi
6.1
Comitati di Ministri e Comitati interministeriali
Organi collegiali composti da più ministri, non previsti espressamente dalla Costituzione, i
Comitati possono distinguersi in Comitati di Ministri, istituiti con decreto dal Consiglio dei Ministri
o dal Presidente del Consiglio, che hanno compiti di studio e di preparazione in vista delle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri, ed in Comitati interministeriali, istituiti con legge dal
Parlamento, cui sono attribuite specifiche competenze di indirizzo e di amministrazione.
La tendenza più recente dell’ordinamento vede una drastica riduzione dei Comitati
interministeriali, allo scopo di evitare il frazionamento delle competenze del Consiglio dei Ministri.
Continua a rivestire, tuttavia, notevole importanza il C.I.P.E. (Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica). Costituito dal Presidente del Consiglio, dai Ministri dell'Economia e
delle Finanze, degli Affari Esteri, delle Attività produttive, del Lavoro e delle politiche sociali, delle
Infrastrutture, delle Politiche agricole e forestali, il CIPE svolge le funzioni individuate dall'art. 1
del D.Lgs. 5-12-1997, n.430:
a)
definire le linee di politica economica da perseguire in ambito nazionale,
comunitario ed internazionale, individuando gli obiettivi prioritari di sviluppo
economico e sociale e delineando le azioni necessarie a conseguirli;
b)
definire gli indirizzi generali di politica economica ai fini dello sviluppo delle
diverse aree del paese, con particolare riguardo alle aree depresse, e
verificarne l'attuazione attraverso una stretta collaborazione con le Regioni, le
Province autonome e gli enti locali interessati;
c)
svolgere funzioni di coordinamento ed indirizzo generale in materia di intese
istituzionali di programma e di altri strumenti di programmazione negoziata,
al fine del raggiungimento degli obiettivi generali di sviluppo fissati dal
Governo e del pieno utilizzo delle risorse destinate allo sviluppo regionale,
territoriale e settoriale;
d)
rideterminare periodicamente obiettivi ed indirizzi sulla base di valutazioni
sull'efficacia degli interventi, riallocando, ove necessario, le risorse
finanziarie assegnate e non adeguatamente utilizzate e prospettando se del
caso al Presidente del Consiglio dei Ministri le opportune iniziative, anche
legislative;
(L. 22.04.1941/n. 633)
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e)
LezioneIX
definire le linee guida ed i principi comuni per le amministrazioni che
esercitano funzioni in materia di regolazione dei servizi di pubblica utilità,
ferme restando le competenze delle autorità di settore.
Dopo la istituzione della Banca Centrale Europea (BCE) e del sistema europeo di banche
centrali (SEBC) ha invece perso il ruolo di principale propulsore del governo della moneta il CICR
(Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio). In ogni caso esso continua a svolgere
funzioni di alta vigilanza in materia di credito e tutela del risparmio. II CICR, istituito con il D.Lgs.
C.P.S. n. 691 del 17-7-1947 e successivamente riformato dal D.Lgs. 385/93, è un organo collegiale
composto dal Ministro dell'Economia e delle Finanze (che lo presiede e ha il potere di convocazione
e di proposta delle deliberazioni), delle Infrastrutture, delle Attività produttive, delle Politiche
agricole e forestali, delle Politiche comunitarie e dal Governatore della Banca d'Italia (che però non
ha diritto di voto).
Fra gli altri Comitati interministeriali si ricordano il C.I.S. (Comitato Interministeriale per le
Informazioni e la Sicurezza), istituito presso la Presidenza del Consiglio, il C.I.A.C.E. (Comitato
Interministeriale per gli affari comunitari europei), istituito dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11, con il
compito di concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione e adempimento
degli atti comunitari. II Comitato è convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri
o dal Ministro per le Politiche comunitarie e vi partecipano il Ministro degli Affari Esteri, il
Ministro per gli Affari regionali e gli altri Ministri che hanno competenza nelle materie oggetto dei
provvedimenti e delle tematiche inseriti all'ordine del giorno. Alle riunioni possono partecipare
anche rappresentanti delle Regioni o delle Province autonome, quando si trattano questioni che
interessano questi enti.
6.2
Alti commissari e commissari straordinari
Gli alti commissari ed i commissari straordinari sono organi istituiti per far fronte a
particolari esigenze di carattere temporaneo. Attualmente è operante l'Alto Commissario per la
prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica
amministrazione, istituito dal D.PR. 258/2004. Essi sono istituiti al fine di realizzare specifici
obiettivi o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni
statali. Sono nominati mediante decreto del Capo dello Stato in cui è indicata la durata dell'incarico
(art. 11, L. 400/1988).
(L. 22.04.1941/n. 633)
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LezioneIX
6.3 Gli atti con cui si svolgono le funzioni governative ed i settori di
intervento
L'attività del Governo si realizza soprattutto attraverso l'emanazione di «decreti», che
costituiscono i tipici atti del potere esecutivo.
I decreti del Governo possono avere contenuto normativo ovvero amministrativo in senso
stretto.
Essi hanno la forma di decreti presidenziali, se emanati dal Presidente della Repubblica
(D.P.R.) e decreti ministeriali, se emanati da singoli Ministri, senza la partecipazione del Consiglio
dei Ministri. Tali decreti possono a loro volta distinguersi in decreti del Presidente del Consiglio
(D.P.C.M.), relativamente a materie in cui gode di competenza amministrativa e decreti ministeriali
(D.M.) in senso stretto, emanati da singoli Ministri. Infine, si hanno i decreti interministeriali, se
sono emanati da più Ministri congiuntamente per materie di interesse comune, o in attuazione di
delibere prese in sede di Comitati interministeriali.
Gli atti attraverso i quali il Governo esercita la funzione di indirizzo politico sono i c.d. atti
politici. Gli atti politici sono volti alla formulazione ed attuazione delle scelte mediante le quali si
individuano i fini che lo Stato, in armonia con le previsioni della Costituzione, intende perseguire in
un dato momento storico. Tali atti sono caratterizzati dalla libertà del fine.
Per questo motivo devono essere distinti dagli atti amministrativi che, pur essendo
espressione della discrezionalità della Pubblica Amministrazione, sono vincolati al perseguimento
dì finalità pubbliche e non possono essere utilizzati per fini diversi da quelli per i quali il relativo
potere è stato conferito.
Gli atti politici si caratterizzano per la loro insindacabilità. Essi, infatti, contengono
prescrizioni di carattere generale che non si presentano idonee ad incidere immediatamente sulle
posizioni giuridiche dei destinatari. In particolare non sono esperibili contro di essi, i rimedi
utilizzabili a tutela dei privati avverso gli atti amministrativi, ossia i ricorsi amministrativi
(opposizione, ricorso gerarchico e ricorso straordinario al Capo dello Stato) e quelli giurisdizionali
(ricorso innanzi al giudice amministrativo e innanzi al giudice ordinario).
Diversi dagli atti politici sono gli atti di alta amministrazione. Essi si configurano come una
speciale categoria di atti amministrativi, la cui peculiarità è quella di operare un raccordo tra
funzione di governo e funzione amministrativa. Tali atti si collocano tra gli atti politici, quali atti di
indirizzo volti alla scelta dei fini da perseguire, ed i provvedimenti amministrativi, diretti
all'attuazione concreta delle opzioni effettuate a livello governativo.
(L. 22.04.1941/n. 633)
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LezioneIX
Gli atti di alta amministrazione sono riconducibili nel novero degli atti amministrativi, in
quanto al pari di questi ultimi, sono vincolati nel fine e sono soggetti al medesimo regime giuridico.
I soggetti titolari del potere di alta amministrazione sono il Consiglio dei Ministri e i
Comitati interministeriali. Non mancano, però, altre ipotesi di organi legittimati ad adottare atti di
alta amministrazione, come nel caso in cui i Consigli regionali provvedono alla nomina dei più alti
dirigenti degli enti regionali.
In via esemplificativa, costituiscono atti di alta amministrazione: l'approvazione dei
regolamenti; le deliberazioni di nomina e revoca dei più alti funzionari dello Stato; le decisioni dei
Comitati interministeriali; le decisioni con cui il Consiglio dei Ministri risolve i conflitti di
competenza.
Dei regolamenti del Governo si è già scritto.
Un ultimo tipo di atti del governo sono le circolari, atti, come dice il nome, destinati a
circolare all’interno dell’amministrazione, recando indirizzi interpretativi di leggi e regolamenti o
disposizioni o informazioni di altra natura.
Le circolari, dunque, contengono norme interne della Pubblica Amministrazione e vincolano
i soggetti appartenenti alla Pubblica Amministrazione gerarchicamente subordinati all'autorità che
le emette o legati da un vincolo di direzione; esse, pertanto, non vincolano i terzi estranei né i
giudici.
Fra i principali settori di intervento del Governo si deve ricordare la politica economicofinanziaria, la politica estera, la politica comunitaria, la politica militare e la politica informativa e
di sicurezza.
La funzione di indirizzo politico economico finanziario costituisce un aspetto fondamentale dell'indirizzo politico generale del Governo e consiste nella determinazione delle linee
fondamentali dell'intervento statale in campo economico. La definizione dell'indirizzo politico
economico-finanziario fa parte di quella serie di attività che si suole far rientrare nel campo del
diritto pubblico dell'economia, ramo che studia quegli istituti di diritto pubblico che disciplinano
eventi specificamente economici.
L'intervento in questo settore è definito governo dell'economia e trae il suo fondamento
costituzionale dagli articoli 41 e 43 Cost., che riservano al legislatore la programmazione e il
controllo sull'economia nonché la gestione di imprese di pubblico interesse. In particolare nel
secondo dopoguerra il principale strumento di intervento dello Stato nel settore economico fu
rappresentato dalla gestione diretta di numerose imprese che si ponevano in diretta concorrenza con
(L. 22.04.1941/n. 633)
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il settore privato, tanto che fu istituito un apposito Ministero (delle Partecipazioni statali).
L’adesione del nostro paese alla Comunità europea, tuttavia, ha portato ad un progressivo
disimpegno dello Stato dalla gestione diretta dell'economia (le c.d. “privatizzazioni”), introducendo
il principio di libera concorrenza ed il conseguente divieto di aiuti statali alle imprese. Oggi, per
l’influenza comunitaria che ha cambiato profondamente i principi stessi della nostra costituzione
economica, lo Stato agisce sempre meno come imprenditore e sempre più come soggetto regolatore
(c.d. “Stato regolatore”). Protagonisti di questa attività di regolazione e controllo sono spesso
apposite autorità amministrative indipendenti, come l'Autorità antitrust, la CONSOB, I'ISVAP
ecc.).
Anche le competenze in materia monetaria e creditizia, ancora oggi formalmente imputate al
Ministero del Tesoro, al Comitato interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR) ed alla
Banca d'Italia, sono di fatto assorbite da organismi comunitari, a partire dal Sistema europeo delle
banche centrali (SEBC) e dalla Banca centrale europea (BCE). E’, infatti, quest'ultima che gestisce
le riserva valutarie degli Stati membri della Comunità, decide sull'emissione della moneta e fissa il
tasso della riserva obbligatoria.
Quanto alla politica estera, essa è esercitata, in particolare, dal Ministro degli Affari Esteri e
consiste nella cura e nella rappresentanza degli interessi dello Stato in ambito internazionale. Nello
svolgimento di questa funzione, il Governo partecipa alle riunioni delle diverse organizzazioni,
gestisce la rete di ambasciate e consolati italiani nei vari Stati e conduce, attraverso propri
rappresentanti, tutti i negoziati per la stipula dei trattati internazionali.
Il nostro ordinamento,infatti, prevede che sia il Governo a condurre le trattative e a firmare il
testo finale del trattato. Per quelli contemplati dall'articolo 80 della Costituzione (trattati di natura
politica, di regolamento giudiziario, che importano variazioni del territorio italiano ovvero oneri per
le finanze e modificazioni di leggi, il Parlamento è chiamato ad esercitare il proprio controllo
attraverso l’approvazione della legge di autorizzazione alla ratifica del trattato (il potere di ratifica
spetta poi al Presidente della Repubblica). Tuttavia esistono numerosi settori nei quali il Governo
può procedere alla stipula dei c.d. accordi in forma semplificata, che non necessitano della legge di
autorizzazione alla ratifica, escludendo, quindi, il controllo parlamentare.
Nell’ambito della politica estera, una posizione del tutto peculiare ha assunto la c.d. “politica
comunitaria”, relativa al ruolo del Governo di continuo raffronto con le istituzioni europee. A
questo scopo è stato di recente istituito un apposito Comitato interministeriale, per coordinare la
politica dell'Esecutivo in ambito europeo.
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La politica militare è essa stessa divenuta uno strumento di politica estera, soprattutto a
causa della frequente partecipazione italiana alle missioni militari all'estero (c.d. “Missioni di pace”:
Kossovo, Afghanistan, Iraq, Somalia, ecc…). Essa spesso ha comportato vive polemiche fra le
forze politiche sull’interpretazione dell’art. 11 della nostra Costituzione, per il quale:
“l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli
e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”
Degna di menzione, infine, è la politica informativa e di sicurezza. Con tale espressione
sono indicate tutte le attività volte ad acquisire, in via confidenziale e ufficiosa, le informazioni utili
per la difesa dello Stato e per la salvaguardia delle istituzioni democratiche (comunemente
conosciute come attività di servizi segreti).
La responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di
sicurezza è attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri. Nello svolgimento di tale attività è
assistito dal Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza (CIS) (con funzioni di
consulenza e proposta) e dal Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza
(CESIS), cui spetta il compito di fornire al Presidente del Consiglio dei Ministri tutti gli elementi
necessari per il coordinamento dell'attività dei servizi.
Le strutture operative in questo settore sono:
-
il Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI), che dipende dal
Ministero della Difesa ed assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la
difesa sul piano militare dell'indipendenza e della integrità dello Stato (servizi
segreti esterni). II SISMI svolge anche compiti di controspionaggio.
-
il Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDE), che dipende dal
Ministero dell'Interno ed assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la
difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo
fondamento contro chiunque vi attenti e contro ogni forma di eversione (servizi
segreti interni).
La Presidenza del Consiglio può apporre agli atti, ai documenti, alle notizie, alle attività e ad
ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recar danno all'integrità dello Stato democratico il
segreto di Stato. Non possono essere oggetto di segreto di Stato fatti eversivi dell'ordine
costituzionale.
(L. 22.04.1941/n. 633)
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diritto costituzionale

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