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LA CORRUZIONE IN ITALIA: MISURE ADOTTATE E
RISULTATI.
QUALI INNOVAZIONI NEL NUOVO CODICE APPALTI
Marco Boni
MePAIE 2015
• Il libro bianco sulla corruzione,
elaborato nel 2012 da una
Commissione di Studio per il Governo
Italiano, ha definito la sanità, “tra i
settori maggiormente esposti al rischio
di corruzione per ragioni di ordine
finanziario”
“CORRUZIONE E SPRECHI IN SANITA’” (novembre 2013)
•
La ricerca esplora il fenomeno della corruzione all’interno del
Sistema Sanitario Nazionale, individuando le tipologie criminali
ricorrenti ed i principali "drivers" (opportunità e vulnerabilità),
dai quali si possano trarre spunti per elaborare modelli di
analisi del rischio e sistemi di pre-allerta. La ricerca sviluppa
inoltre 15 proposte per ridurre le opportunità di corruzione in
sanità.
Lo studio è stato sviluppato da RiSSC e Transparency
International Italia, nell'ambito del progetto “Unhealthy Health
System” co-finanziato dalla Commissione europea e dal
Dipartimento della Funzione Pubblica.
Libro Bianco sulla Corruption in Sanità
ISPE Istituto per la promozione dell’etica in sanità - aprile 2014
•
della corruzione,si possono identificare due categorie generali
di atti:
• ▪ Violano la Legge, come il pagamento di tangenti, cioè la
corruzione in senso stretto intesa come“abuso del potere per
fini personali”.
• ▪ Violano principi etici che,sebbene non sempre perseguibili
dalla Legge o,addirittura da essa tollerati,permessi o sanciti
generano inefficienze,perdite di efficacia e di qualità del
servizio.
•
L’insieme delle due categorie di azioni è riassunta nel termine
anglosassone “corruption” e il suo valore complessivo è molto
più che doppio rispetto alla corruzione in senso stretto. Oltre
agli evidenti danni qualitativi ed economici,le inefficienze,le
disfunzioni e gli sprechi indicano un’aberrazione morale
“corruption”
•
ormai il concetto di corruzione ha assunto nell’immaginario un
connotazione ampia e pervasiva, ben oltre il novero dei delitti
contro la p.a. rubricati dal Codice Penale, per ricomprendere
tutti i comportamenti che configurano una mala gestione della
cosa pubblica che determini direttamente o indirettamente
vantaggi privati o più semplicemente costi indebiti per la
collettività.
• Si va dalla grande corruzione (ad esempio i condizionamenti
sul legislatore da parte di lobby, il voto di scambio), alla
corruzione spicciola (scavalcare una lista di attesa), per
arrivare agli sprechi e ai casi di inefficienza colpevole della
macchina amministrativa pubblica.
• In termini generali, esistono varie
connotazioni della corruzione: quella
reale, quella presunta, quella
documentata, quella percepita.
corruzione “percepita”
• nella speciale classifica di integrità
“Corruption Perceptions Index” (CPI) l’Italia è
penultima in Europa, davanti solo alla Grecia
(dato 2012), per un “fatturato” stimato di
circa 60 miliardi annui e danni consistenti
all’appetibilità del Paese per gli investitori
esteri.
CORRUZIONE “PERCEPITA”
• Qualcuno mette in dubbio la fondatezza scientifica
delle analisi (e delle graduatorie internazionali)
fondate sulla percezione del fenomeno: si rileva infatti
che ogni emersione di fatti corruttivi determina non la
conferma del dato percepito, ma, come effetto parapsicologico, la sua amplificazione. D’altra parte,
trattandosi di una fattispecie bilaterale a concorso
necessario tra corrotto e corruttore, senza vittime
dirette, il reato rimane tendenzialmente coperto, il che
fa apparire quanto più o meno episodicamente si
palesa nelle aule di giustizia come la classica punta
dell’iceberg. I reati accertati contro la p.a. sono l’1 per
mille del totale, mentre l’89% dei cittadini intervistati
considera il sistema economico gravemente inquinato
dal fenomeno corruttivo (dati Eurobarometro 2012).
C’ERA UNA VOLTA LA “MAZZETTA”…
• Oggi la grande corruzione si è evoluta ben oltre il
pittoresco passaggio della “mazzetta”, per
concretizzarsi in grandi schemi collusivi in cui il
credito-debito viene cartolarizzato in vantaggi non
direttamente monetari (riserve di mercato, servizi,
opere, ecc.), più difficili da ricostruire. Terreno di
coltura è il “chrony capitalism” (capitalismo di
relazione), cioè l’intreccio tra potentati economici
con il potere politico e amministrativo, finalizzato a
stabilire rendite di posizione.
RISCHI CORRUTTIVI
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Relativamente all’area dell’affidamento di lavori, servizi e
forniture il “Piano Nazionale Anticorruzione”, emanato ai sensi
della legge n. 190/2012, individua i principali rischi corruttivi:
negli accordi collusivi tra le imprese partecipanti a una gara
volti a manipolarne gli esiti, utilizzando il meccanismo del
subappalto come modalità per distribuire i vantaggi;
la definizione dei requisiti di accesso alle gare tali da favorire
determinati concorrenti;
l’uso distorto del meccanismo dell’”offerta economicamente
più vantaggiosa” per favorire un’impresa;
l’utilizzo della procedura negoziata e dell’affidamento diretto al
di fuori dei casi previsti dalla legge;
l’ammissione di varianti in corso di esecuzione del contratto
per consentire all’appaltatore di recuperare lo sconto effettuato
in sede di gara.
FENOMENI ANTICONCORRENZIALI
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Per parte sua l’Antitrust, a testimonianza della rilevanza della
fattispecie, diffonde nel settembre 2013 il “vademecum per le
stazioni appaltanti volto all’individuazione di criticità
concorrenziali nel settore degli appalti pubblici”. Viene fatto
presente che i fenomeni anticoncorrenziali si presentano
soprattutto in particolari contesti di mercato, che in estrema
sintesi si caratterizzano nel modo seguente:
a) pochi concorrenti;
b) concorrenti caratterizzati da analoga efficienza e
dimensione;
c) prodotti omogenei;
d) perdurante partecipazione alle gare delle stesse imprese;
e) appalto ripartito in più lotti dal valore economico simile.
Si tratta di contesti rinvenibili nei mercati di riferimento per
l’acquisizione di beni e servizi da parte delle Aziende sanitarie .
FENOMENI ANTICONCORRENZIALI
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Secondo l’Antitrust – in linea con quanto riportato nel Piano
anticorruzione - i fenomeni che a volte possono risultare
associati a comportamenti anticoncorrenziali sono inquadrabili
nelle seguenti fattispecie:
a) boicottaggio della gara Il boicottaggio della gara si
caratterizza per la mancata presentazione di offerte da parte di
una o più imprese al fine di prolungare il contratto con il
fornitore abituale o di far ripartire pro quota il lavoro o la
fornitura tra tutte le imprese interessate al contratto. Ne sono
indizi: nessuna offerta, offerte uguali;
b) offerte di comodo. Quelle caratterizzate da importi
palesemente fuori mercato o condizionate;
c) subappalti finalizzati alla spartizione di commesse, ATI
(Associazione Temporanea d’Imprese) costituite da imprese in
grado singolarmente di adempire al contratto.
d) rotazione delle offerte e ripartizione del mercato.
I DRIVERS DELLA CORRUZIONE
• Transparency International Italia propone – nello studio mirato
“corruzione e sprechi in sanità” – una serie di drivers specifici
favorenti la corruzione nel sistema-salute quali, dal lato della
domanda:
• la frammentazione, l’incertezza o debolezza del quadro normativo,
• l’asimmetria informativa tra utente e istituzione,
• l’elevata parcellizzazione e fragilità della domanda sanitaria.
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Dal lato dell’offerta:
ingerenza della politica, complessità del sistema,
discrezionalità decisionale,
bassi standard etici e di livello di accountability degli operatori
pubblici,
asimmetria informativa tra sistema sanitario e fornitori privati,
conflitto di interessi tra prevenzione e profitto del privato legato
alla cura,
scarsa trasparenza nell’uso delle risorse.
I “NUMERI” DELLA CORRUZIONE
• Lo studio sopra richiamato sintetizza alcuni dati.
A livello internazionale il tasso medio stimato di
corruzione e frode in sanità è del 5,59%, con un
intervallo che varia tra il 3,29 e il 10% (Leys e Button
2013). In Italia corrisponderebbe a circa 6 miliardi di
euro all’anno sui 110 di budget.
I “NUMERI” DELLA CORRUZIONE
• Una fetta significativa di corruzione
sarebbe legata all’acquisizione di beni
e servizi. Secondo uno studio di
PriceWaterhouseCooper del 2013 il
rischio di corruzione nel settore delle
tecnologie biomedicali sarebbe del 1114%.
I “NUMERI” DELLA CORRUZIONE
• Nella percezione dei cittadini il settore appalti è
considerato un settore corrotto. Il 40% degli italiani
intervistati – contro il 30% della media UE – ritiene
che la corruzione sia diffusa tra coloro che lavorano
nel settore della salute pubblica , percentuale che
sale al 59% per i funzionari che aggiudicano le gare
di appalto (media UE 47%), superati solo dai politici
a livello nazionale (67% Italia, 57% UE).
LIBRO BIANCO ISPE
(Istituto per la promozione dell’etica in sanità)
• Nel 2013 la corruzione in senso stretto ha pesato per 6,4
miliardi di euro sui 114 miliardi di spesa pubblica
destinati al comparto sanitario. A questo male vanno
aggiunti 3,2 miliardi di inefficienza e 14 miliardi di
sprechi per un totale di 23 miliardi
I SETTORI IN CUI SI CONCENTRA L’ILLEGALITA’
(report “Corruzione e sprechi in sanità” curato da
Transparency International Italia)
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Nomine: ingerenza politica, conflitto di interessi, spoil system,
insindacabilità, discrezionalità, carenza di competenze.
Farmaceutica: aumento artificioso dei prezzi, brevetti, comparaggio,
falsa ricerca scientifica, prescrizioni fasulle, prescrizioni non
necessarie, rimborsi fasulli
Procurement: gare non necessarie, procedure non corrette, gare
orientate o cartelli, infiltrazione crimine organizzato, carenza di
controlli, false attestazioni di forniture, inadempimenti-irregolarità
non rilevate.
Negligenza: scorrimento liste d’attesa, dirottamento verso sanità
privata; false dichiarazioni (intramoenia); omessi versamenti
(intramoenia).
Sanità privata: mancata concorrenza, mancato controllo requisiti,
ostacoli all’ingresso e scarso turnover, prestazioni inutili, false
registrazioni drg, falso documentale.
LE NORME SULLA TRASPARENZA
• Le norme sulla trasparenza degli appalti, per come
sono strutturate, a fronte di un gravoso obbligo
informativo delle amministrazioni pubbliche, non
consentono una lettura pubblica dei dati in chiave
anticorruzione.
• Dati parziali, parcellizzati e separati non consentono
l’emersione dei fenomeni corruttivi
La “trasparenza” è efficace?
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PUBBLICITA’
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Oggetto del bando
Operatori economici invitati
Aggiudicatario
Importo di aggiudicazione
Tempo di completamento del
contratto
Somma liquidata
REATI CONNESSI AGLI
APPALTI E PRATICHE
COLLUSIVE
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Boicottaggio della gara
Offerte di comodo
Subappalti o ATI
Rotazione delle offerte e
ripartizione del mercato
Offerte collegate
Turbativa in fase di
predisposizione atti di gara
Fornitura qualitativamente non
corrispondente a quella
aggiudicata
Corruzione e concussione
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TRASPARENZA A SENSO UNICO
• Perché non è prevista la pubblicizzazione
chiara e non reticente dei contributi che le
imprese che forniscono la pubblica
amministrazione o loro associazioni di
categoria versano a partiti politici o a singoli
eletti, direttamente o finanziando fondazioni
ad essi riconducibili, ecc.?
CORRUZIONE O INCOMPETENZA?
• Qualche riflessione tuttavia si impone, e qualche
dubbio si insinua. A partire dai dati di letteratura,
non univoci. Il primo rapporto nazionale “Come
acquista la pubblica amministrazione” (2010), curato
dall’Università Tor Vergata di Roma, attribuisce
l’83% degli sprechi negli acquisti pubblici non a
corruzione ma a mera incompetenza. E qui si
dovrebbe aprire una parentesi sul mancato
investimento nella cultura e formazione
professionale degli addetti, nonchè sui sistemi di
reclutamento
LE NORME SUGLI APPALTI FAVORISCONO LA
CORRUZIONE
• L’eccessiva regolamentazione del settore,
denunciata anche dall’Authority sugli appalti,
finisce per deresponsabilizzare il buyer, che si
rifugia nella norma. Il farraginoso quadro normativo
giustifica – con l’abuso della motivazione
dell’urgenza - la deroga alle ordinarie procedure ed è
funzionale alla corruzione in materia di affidamenti
diretti fuori gara, come le cronache evidenziano (La
Maddalena , L’Aquila, EXPO……. )
LE NORME ANTICORRUZIONE
• La risposta della politica agli scandali è la
moltiplicazione delle regole. Il corpus delle norme
anticorruzione si arricchisce via via di nuovi
provvedimenti, più o meno efficaci, a rischio di
affastellamento normativo (un classico), compreso il
filone della “trasparenza”.
• E’ già attivo un fiorente mercato della formazione
sull’”anticorruzione”.
• Il rischio è che gli adempimenti sulla prevenzione
della corruzione vengano ridotti ad attività
burocratica. Abbiamo più casi di “responsabili
dell’anticorruzione” accusati di corruzione.
LE NORME ANTICORRUZIONE
• Manca una analisi specialistica e quindi
attività mirate, rispetto a pubbliche
amministrazioni tra loro eterogenee in
termini dimensionali, funzionali,
organizzativi, ecc.
LE NORME ANTICORRUZIONE
• L’intreccio perverso politica-amministrazione (i
primari “nominati” dai politici), ove non è legittimato
dallo spoil system, viene superato con
provvedimenti di facciata, ma continua a prosperare
nella sostanza. Da questo punto di vista il previsto
meccanismo della rotazione dei dirigenti sulle
posizioni sensibili può ridursi ad uno scambio di
poltrone e promozione di clientele. Addirittura, per
contro, può diventare lo strumento legale per
rimuovere funzionari scomodi, non allineati. Infine,
ammesso che la rotazione dei dirigenti riduca il
rischio corruttivo, va messo in conto l’aumento del
rischio di incompetenza, in quelle funzioni
caratterizzate da specifico contenuto professionale.
LE NORME ANTICORRUZIONE
• Ricerche , studi, analisi, si sforzano di “mappare” la
corruzione, accompagnando una produzione
normativa nei filoni della prevenzione, repressione,
trasparenza, centrata sul livello tecnicoamministrativo della pubblica amministrazione (il
“corrotto”), con nulla o scarsa attenzione sul livello
“politico” e sul mercato (il “corruttore”)
LA COLLUSIONE
• La collusione tra imprese per la ripartizione
delle quote di mercato è stata accertata in
diverse procedure centralizzate Consip, e
anche specificamente nel settore sanitario, in
particolare nei mercati “chiusi”, a rischio di
oligopolio
CENTRALIZZAZIONE = TRASPARENZA ?
“riducendo il numero dei contratti e
concentrandoli presso uffici
specializzati, le centralizzazioni degli
appalti permettono anche di rendere le
procedure più corrette e trasparenti.”
La concentrazione della domanda:
•
fa aumentare il valore unitario degli appalti, quindi la loro
appetibilità, anche da parte della criminalità organizzata
•
Nei mercati “chiusi” con un unico grande compratore (la
pubblica amministrazione) fa diminuire drasticamente le
occasioni di fornitura, quindi favorisce la collusione per
garantire la sopravvivenza delle imprese
•
Restringe a pochi soggetti le decisioni di acquisto e viene
meno quel “controllo sociale” sulle procedure che si realizza a
livello di singole amministrazioni, considerato anche che nelle
amministrazioni più soggetti fisici sono coinvolti nei
procedimenti e nell’esecuzione dei contratti
LA PREVEDIBILITA’ DELLA DOMANDA
• La programmazione delle forniture, prevista dalle
norme e considerato elemento qualificante di
gestione, consente, nei mercato chiusi, di
pianificare la collusione tra le imprese, così come la
strutturazione di lotti geografici simultanei, o le
regole di gara che prevedono un numero massimo di
lotti aggiudicabili
IL RUOLODEL PROVVEDITORE (RUP)
E QUELLO DELL’ECONOMO (DE)
•
Il provveditore e l’economo, per le funzioni svolte, possono
risultare strumenti inconsapevoli di pratiche corruttive legate
alla committenza interna o ad altri livelli aziendali
•
alla regolarità della forma può corrispondere l’illegalità della
sostanza (colpevoli inerzie gestionali che determinano
proroghe, “esclusività” improprie, specifiche tecniche o
requisiti tecnici escludenti, “accordi quadro” finalizzati alla
spartizione delle forniture, gare centralizzate “finte” perché
divise in lotti geografici, irregolare esecuzione dei contratti,
ecc…….)
IL RUOLODEL PROVVEDITORE (RUP)
E QUELLO DELL’ECONOMO (DE)
• Anche per le responsabilità che competono,
dovrebbero “uscire dall’angolo”, rivendicare
l’etica della categoria e assumere
aziendalmente un ruolo proattivo nella tutela
della regolarità degli acquisti (da vigilati a
vigilanti).
• LA fare POTREBBE FORNIRE UN
QUALIFICATO CONTRIBUTO
PROFESSIONALE PER LA
PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE
NELLO SPECIFICO AMBITO DEGLI
ACQUISTI DI BENI E SERVIZI IN
SANITA’
“SE LO PUOI SOGNARE, LO PUOI FARE”
Enzo Ferrari
GRAZIE PER L’ATTENZIONE