quad. n. 99

LA COMPLETEZZA E LA TEMPESTIVITÀ DELLE
INVESTIGAZIONI.LA FUNZIONALITÀ DELL’IMPIEGO DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA
NELLE SUE DIVERSE ARTICOLAZIONI (*)
Relatore:
dott.Piero LuigiVIGNA
Procuratore della Repubblica presso ilTribunale diFirenze
1.La completezza delle investigazioni si pone come una delle regole fondamentali che
presiedono, secondo il tessuto codicistico, allo svolgimento delle indagini preliminari e tale regola è
anche intimamente collegata al principio, costituzionale, dell’obbligatorietà dell’azione penale.
La prima delle disposizioni generali (art. 326 c.p.p.) che apre il Libro Quinto del codice – dedicato
alle indagini preliminari – nell’individuare la loro finalità, prevede che il pubblico ministero e la polizia
giudiziaria svolgono, nell’ambito delle rispettive attribuzioni, le indagini necessarie per le determinazioni
inerenti all’esercizio dell’azione penale e, cioè, delle richieste o di archiviazione o di rinvio a giudizio. La
norma si collega, poi, alla prima fra quelle che, nel Titolo Quinto del medesimo Libro, il codice dedica
all’“Attività del pubblico ministero” e, cioè, all’art. 358 che, nel descrivere l’“Attività di indagine del
pubblico ministero” afferma, in termini, anch’essi, di doverosità, che esso compie ogni attività necessaria
ai fini indicati nell’art. 326 e svolge altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona
sottoposta alle indagini.
Viene con ciò stabilito (cfr. anche Corte cost. 88/1991) il principio di “completezza”, almeno
tendenziale, delle indagini preliminari che nella struttura del nuovo processo assolve una duplice
fondamentale funzione. Da un lato, infatti, tale “completezza” è necessaria per consentire al
pubblico ministero di esercitare le varie opzioni possibili (tra cui la richiesta di giudizio immediato,
evitando l’udienza preliminare) e per indurre l’imputato ad accettare i riti alternativi, accettazione
che, se è funzionale alla deflazione dibattimentale – e, dunque, all’operatività concreta del sistema
processuale – vede però come suo logico presupposto, la solidità del “quadro probatorio”. Dall’altro
il dovere di “completezza”, strettamente correlato alla concretezza che l’azione penale, collocata al
termine delle indagini, funge anche da argine contro eventuali prassi di “esercizio apparente”
dell’azione penale che, avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini superficiali,
lacunose o monche, si risolverebbero in un ingiustificato aggravio del carico dibattimentale.
L’ordinamento processuale non fissa solo in termini di doverosità il principio della
“completezza” dell’investigazione, ma appresta anche rimedi per la verifica del suo rispetto e per il
suo ripristino in caso di mancata osservanza.
Si iscrivono in tale prospettiva, infatti, e dunque a garanzia della completezza delle indagini, le
previsioni contenute nell’art. 409.2 e 4 c.p.p. secondo cui ove il g.i.p. non ritenga accoglibile la
richiesta di archiviazione, può, all’esito di un’udienza camerale all’uopo fissata, “se ritiene
necessarie ulteriori indagini” indicarle “con ordinanza al pubblico ministero, fissando il termine
indispensabile per il compimento di esse”.
È poi noto – e ciò rafforza l’argomentazione che qui si svolge – che la Corte cost. ha affermato
da un lato il principio che tali “ulteriori indagini” possono essere disposte anche in caso di
archiviazione richiesta per essere rimasti ignoti gli autori del reato (art. 415: sent. 409/1990) e
dall’altro che la stessa facoltà – non espressamente prevista dall’art. 554.2 – spetta anche al g.i.p.
presso la pretura.
Nella medesima prospettiva di garantire la completezza delle investigazioni è offerta alla
persona offesa la facoltà di proporre opposizione alla richiesta di archiviazione chiedendo “la
prosecuzione delle indagini, indicando... l’oggetto dell’investigazione suppletiva e i relativi
elementi di prova” (410.1); così come un ulteriore strumento di garanzia contro l’inerzia
investigativa del p.m. è costituito dal potere di avocazione esercitabile dal procuratore generale –
d’ufficio o su richiesta – quando il procuratore della Repubblica “non esercita l’azione penale nel
termine stabilito dalla legge o prorogato dal giudice” (art. 412.1). Inoltre, quando si faccia luogo
all’udienza camerale, la comunicazione della sua fissazione serve a consentire al procuratore
generale di svolgere direttamente le “ulteriori indagini” o le “investigazioni suppletive” (409.3;
412.2; 413.2 c.p.p.).
Come si accennava all’inizio – e come ha affermato il giudice delle leggi – il principio di
completezza delle indagini è anche correlato al principio costituzionale dell’obbligatorietà
dell’azione penale, che si contrappone a quello di “opportunità” che caratterizza invece i sistemi ad
azione facoltativa. Ma poiché azione penale obbligatoria non significa consequenzialità automatica
tra notizia di reato e processo costituendo limite razionale implicito a quell’obbligatorietà il fatto
che il processo non debba essere instaurato quando si appalesi oggettivamente superfluo, da ciò
deriva la doverosità della indagine che presuppone la sua completezza, poiché un’indagine
incompleta sarebbe elusiva del disposto costituzionale. E si son visti, prima, i poteri di controllo che
in vista dell’attuazione del principio di completezza – e di obbligatorietà dell’azione penale – son
previsti dall’ordinamento processuale, poteri che culminano, in coerenza con il favor actionis
radicato nell’art. 112 Cost., nel potere attribuito al g.i.p., ove dissenta dalla valutazione di
infondatezza della notizia di reato espressa dal p.m. con la richiesta di archiviazione, di ordinare a
quest’ultimo di formulare l’imputazione (artt. 409.5 e 554.2 c.p.p.).
Del resto, altri istituti regolati dal codice evidenziano come il principio di “completezza” delle
indagini stia alla base del modello processuale vigente.
Così:
a) quello della c.d. continuità investigativa, espresso dagli artt. 419.3 e 430 c.p.p. che
legittimano il pubblico ministero a svolgere, rispettivamente, l’attività suppletiva di indagine dopo
la richiesta di rinvio a giudizio e quella integrativa d’indagine, sia pur nei più ristretti ambiti segnati
dalla norma per ultimo richiamata, anche successivamente al decreto che dispone il giudizio. E
merita ricordare, qui, il particolare rilievo che la Corte cost. ha assegnato al principio della
continuità investigativa nella sentenza 16/1994, con la quale è stata ritenuta non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 419.3 c.p.p. sollevata in riferimento all’art. 24 Cost.
nella parte in cui non prevede che la trasmissione ed il deposito della documentazione degli atti di
indagine successivi alla richiesta di rinvio a giudizio avvenga immediatamente dopo la ricezione del
relativo invito. Deve ritenersi infatti, sostiene la Corte, che ove le indagini suppletive del p.m.
sopravvengano in tempi tali da non consentire un’adeguata difesa, spetti al giudice di regolare le
modalità di svolgimento dell’udienza preliminare anche attraverso differimenti congrui alle singole
concrete fattispecie, così da contemperare l’esigenza di celerità con la garanzia dell’effettività del
contraddittorio.
Nella motivazione, poi, la Corte ha notato che il legislatore non ha frapposto limitazioni
temporali all’attività d’indagine suppletiva (confortando, così, quell’opinione secondo cui essa può
svolgersi anche “in parallelo” all’udienza preliminare) e che la previsione sia dell’indagine
suppletiva che di quella integrativa ha voluto assicurare la continuità delle indagini utili, prima alla
decisione sul rinvio a giudizio e poi alla formazione della prova in dibattimento;
b) quello desumibile dalla soppressione del riferimento al criterio dell’evidenza per la
pronuncia della sentenza di non luogo a procedere, operato dall’art. 1 l. 8 aprile 1993, n. 105 in
relazione all’art. 425.1 c.p.p..
Se la finalità avuta di mira dal legislatore è stata quella di rafforzare il potere valutativo del
g.i.p. in modo da potenziare la funzione di “filtro” assegnata all’udienza preliminare, son peraltro
innegabili le ricadute della novella, da un lato sul più ampio spazio da assegnare al “supplemento
probatorio” ex art. 422.1 c.p.p. e, dall’altro, sul dovere del pubblico ministero di svolgere
“completamente” le indagini.
Si può pienamente condividere, pertanto, la notazione secondo cui la scomparsa del requisito
dell’evidenza pone ora all’organo del p.m. un pericolo dal quale riceveva una tutela così forte da
potersi “impigrire” nella fase delle indagini.
Se, infatti, prima della modifica era possibile presentarsi in udienza preliminare con un’accusa
scarsa di riscontri, fiduciosi in un rinvio a giudizio, l’attuale assetto normativo rende pressante
l’esigenza di completezza delle indagini preliminari, di cui, come si è qui rilevato, la Corte cost. ha
già affermato l’essenzialità con la sent. 88/91.
Si è privilegiata, fin qui, l’analisi dei principi dai quali si estrae il valore della completezza
dell’investigazione ed un ben più ampio discorso sarebbe da svolgere per individuare il contenuto di
tale valore: in cosa, cioè, consista, tale completezza.
In via di prima e generale approssimazione mi sembra che essa comporti che l’investigazione su
un fatto di reato implichi, in una prima fase, l’elencazione individuazione di tutte le possibili cause
di quell’evento, per poi passare alla selezione, tra quelle proponibili, dell’ipotesi di ricostruzione
della vicenda che appare più probabile in una determinata prospettiva di coordinamento tra le
diverse possibili cause.
Giunti a questa fase ed in vista della “processualizzazione” del “momento” investigativo,
dovranno esser raccolti tutti gli elementi, tranne quelli vietati dalla legge o del tutto superflui o
irrilevanti (arg. ex art. 190 c.p.p.) funzionali all’oggetto della prova (ex art. 187 c.p.p.).
2. Anche il principio di tempestività delle indagini forma, come quello della loro completezza,
un dato “portante” della fase investigativa e trova espressa menzione negli artt. 405 ss. c.p.p., in
conformità delle direttive 33 e 37 contenute nell’art. 2 l. 108/74.
Per la verità il principio trova i suoi precedenti legislativi nell’abrogato codice: il primo – ma
scarsamente applicato – individuabile nell’art. 298 che, nell’attribuire al procuratore generale la
vigilanza sull’istruttoria formale, lo obbligava ad informare il ministro della giustizia nel caso di
protrazione dell’istruttoria oltre l’anno indicando i motivi del ritardo; il secondo costituito dall’art.
392-bis (introdotto con l’art. 24 l. 532/82) che riguardava l’istruttoria sommaria, da ultimare entro
un anno dalla data di iscrizione del procedimento nel registro generale degli affari penali: termine,
peraltro, sprovvisto di sanzione processuale e tale, comunque, da non precludere la possibilità di
continuare le indagini col rito formale, senza limiti temporali.
Ben diverso, dunque, il regime attuale che, come ha rilevato la Corte cost. nell’ordinanza
222/1992 “risponde alla duplice esigenza di imprimere tempestività alle investigazioni e di
contenere in un lasso di tempo predeterminato la condizione di chi a tali indagini è assoggettato”,
senza violare in alcun modo il principio di obbligatorietà dell’azione penale “per l’esistenza di
sufficienti ed adeguati strumenti di controllo affidati al giudice nei confronti dell’eventuale inerzia
del pubblico ministero”.
3. I due valori della completezza e tempestività che possono “assemblarsi” nell’unico principio
dell’“efficienza investigativa” che deve governare ogni tipo d’indagine, assumono, all’evidenza, un
più pregnante significato per le indagini sulla criminalità organizzata – e quella mafiosa in
particolare – specie quando, come normalmente avviene, si pongano indici di collegamento fra una
ed altra (o più altre) investigazioni.
Queste “intersezioni” possono negativamente incidere sul principio dell’efficienza investigativa
nei due diversi profili in cui esso, come si è ricordato, si articola, potendo l’una indagine esser
“depotenziata” nei suoi contenuti, dall’inerzia con la quale un’altra è svolta o dai “vuoti” che l’una
o l’altra presentano o da direzioni impresse all’investigazione verso piste inconcludenti rispetto al
“thema probandum” e potendo anche, questa o quella indagine, subire ritardi per il “difettoso”
andamento dell’altra.
Non a caso l’art. 371.1 scrive una sorta di memorandum per l’ipotesi che diversi uffici del
pubblico ministero procedano ad indagini collegate in vista degli scopi di speditezza, economia (che
poi è funzionale alla prima) ed efficacia delle indagini medesime.
Né basta poiché, nella prospettiva di assicurare l’efficienza investigativa – valore, dunque,
ritenuto di altissimo rilievo – l’ordinamento prevede i due istituti del coordinamento e
dell’unificazione.
Nella prospettiva dell’efficienza, è stato notato, l’unificazione delle indagini potrebbe apparire
lo strumento radicalmente risolutivo, perché certamente meno complesso e più incisivo; ma il
ricorso allo strumento dell’unificazione, specie se massiccio, violando il principio della divisione
del lavoro, finirebbe per risolversi in un inefficiente e pericoloso appesantimento dell’organo
accentratore delle indagini, gravato da un eccesso di compiti e di altri poteri.
D’altro canto il coordinamento, esigendo sempre rapporti e provvedimenti ufficiali tra organi
distinti, accresce i tempi di intervento, ma limita le possibilità di abuso e devisazioni.
Per queste ragioni il risultato dell’efficienza investigativa è stato perseguito cercando di dosare
ragionevolmente il ricorso all’uno o all’altro strumento.
Come è noto alla disciplina del coordinamento provvede, anzitutto, l’art. 371 c.p.p. cui fa da
supporto l’art. 118-bis disp.att., mentre per quanto concerne, più specificamente, i reati di mafia ex
art. 51 comma 3-bis c.p.p., per i quali l’unificazione delle indagini avviene, a livello di distretto,
attribuendone la titolarità al procuratore distrettuale, provvede l’art. 371-bis c.p.p..
L’unificazione avviene poi, per i reati di criminalità organizzata comune ed eversiva e
verificandosene i presupposti indicati dall’art. 118-bis disp.att., mediante l’avocazione da parte del
procuratore generale ex art. 372.1-bis c.p.p., mentre, per i reati di mafia, verificato il mancato esito
delle “procedure compositive” indicate dall’art. 371-bis, mediante l’avocazione del procuratore
nazionale antimafia.
4. Mi sono indugiato, forse troppo, sui principi di completezza e tempestività delle
investigazioni, riassuntivamente espressi, a parer mio, da quello dell’efficienza investigativa, perché
solo in questo quadro più generale può esser colta l’effettiva valenza della locuzione, contenuta nel
comma 2 dell’art. 371-bis c.p.p. secondo cui il “procuratore nazionale antimafia esercita funzioni di
impulso nei confronti dei procuratori distrettuali al fine... di assicurare la completezza e tempestività
delle investigazioni”, espressione che puntualmente richiama una parte del titolo della relazione che
mi è stata assegnata.
Mi sembra che per la comprensione della nozione di impulso del P.N.A. nei confronti dei
procuratori distrettuali in vista della completezza e tempestività delle investigazioni, si debba
muovere da due preliminari considerazioni.
La prima sta nel rilievo che a mente dell’art. 51.2 i magistrati della D.N.A. esercitano le
funzioni di pubblico ministero previste dall’art. 51.1 c.p.p. solo nei casi di avocazione previsti
dall’art. 371-bis c.p.p..
In altri termini, come si legge nella Relazione accompagnatoria della legge di conversione in
legge del D.L. 20 novembre 1991 n. 367, “La nuova figura del pubblico ministero, anzitutto, è
organo di gestione diretta delle indagini nei soli casi in cui sia disposta, con decreto motivato e
reclamabile, l’avocazione delle stesse’’.
Da ciò consegue, dunque, che la funzione di impulso menzionata nel comma 2 art. 371-bis c.p.,
non può consistere in una attività di indagine, per così dire sostitutiva a quella del procuratore
distrettuale, sia pur diretta a completare o rapidizzare quest’ultima.
La seconda notazione sta nel rilievo che l’attività di impulso di cui si ragiona prescinde
dall’ipotesi di collegamento di indagini, si pone, cioè, in una sfera esterna a quella del
coordinamento tecnicamente inteso e può dunque esercitarsi anche al fine di render completa e
tempestiva un’investigazione che non presenta indici di collegamento con altre.
Ciò è ben comprensibile quando si rifletta, come nelle precedenti pagine si è cercato di porre in
luce, che la completezza e tempestività dell’indagine sono valori propri alla singola investigazione,
anche monisticamente svolta (e cioè al di là di interferenze possibili o concrete con altra o altre
indagini).
La circostanza che tali valori, già affermati dall’impianto codicistico ancor prima
dell’introduzione della P.N.A. e della D.D.A., siano stati riaffermati nella successiva normativa con
la quale i nuovi organismi sono stati introdotti, deriva, a parer mio, dalla considerazione che per i
reati previsti dall’art. 51 comma 3-bis, che indica fatti criminali complessi, quei valori assumono
una specifica valenza ed anche obiettivi più difficilmente attuabili.
È a tutti evidente, a mo’ d’esempio, che è ben più facile attuare la completezza e tempestività
dell’investigazione che ha ad oggetto un “scippo”, rispetto a quella che ha ad oggetto
un’associazione mafiosa o per trafficare stupefacenti o un sequestro estorsivo.
Tale più difficile perseguibilità dell’“efficienza investigativa” è poi dovuta, secondo quanto
indica la pratica esperienza di lavoro, dai minori dati conoscitivi richiesti per elaborare
l’investigazione su uno scippo, rispetto a quelli necessari per un’indagine compiuta e tempestiva
sugli altri reati sopra esemplificamente indicati. È, dunque, il quantum di conosciuto e conoscibile
che condiziona la completezza e tempestività dell’investigazione sui reati di mafia.
Ecco dunque che, secondo la mia ricostruzione, quel potere di impulso di cui si discorre
trae alimento e causa dai maggiori poteri conoscitivi riconoscibili al P.N.A. sulla criminalità
mafiosa, a conseguire i quali sono, per l’appunto, predisposti appositi strumenti normativi:
quello indicato dall’art. 371-bis 3 lett. c) (acquisizione ed elaborazione di notizie, informazioni
e dati attinenti alla criminalità organizzata), quello descritto dall’art. 117 comma 2-bis (il
P.N.A., nell’ambito delle funzioni previste dall’art. 371-bis, accede al registro delle notizie di
reato ed alle banche dati istituite appositamente presso le d.d.a. realizzando se del caso
collegamenti reciproci) e, infine, quello rappresentato dai colloqui investigativi (art. 18-bis
ord. penit.) espressamente finalizzati all’acquisizione di informazioni utili per la prevenzione e
repressione dei delitti di criminalità organizzata.
È propria questa”messe informativa” che pone il P.N.A. in grado di esercitare la funzione di
impulso nei confronti dei procuratori distrettuali in vista della completezza (ed anche della
tempestività) delle investigazioni.
La legge non indica, nel comma 2 art. 371-bis, le modalità mediante le quali il P.N.A. esercita
l’impulso ed è da escludere che esse possano consistere in direttive poiché è scomparso, dal testo
definitivamente approvato dal Parlamento, ogni riferimento a tale categoria di atti che abbiano
oggetto diverso da quello – estraneo al nostro discorso – del mero coordinamento.
D’altra parte poiché dal principio generale già ricordato emerge che il P.N.A. non può svolgere
attività d’indagine fuori dai casi di avocazione e poiché, dalla stessa Relazione alla legge, oltre che
dai principi codicistici e costituzionali si evince un principio generale di non intromissione del
P.N.A. nelle investigazioni delle quali è esclusivo titolare il procuratore distrettuale, ne discende, a
parer mio, che quel potere di impulso potrà esercitarsi ponendo a disposizione di quest’ultimo quei
dati conoscitivi (acquisiti dal P.N.A. mediante gli strumenti sopra ricordati e non in possesso
dell’altro organo) che appaiono funzionali alla completezza dell’investigazione.
Competerà poi al procuratore distrettuale, in base al principio di completezza più volte ricordato
e doverosità della sua attuazione, introdurre nella investigazione quei temi di indagine, quelle
notizie, quei dati che gli sono stati segnalati dal P.N.A. (sull’ovvio presupposto di una preacquisita
conoscenza, da parte di quest’ultimo, dell’investigazione sulla quale esercitare il potere d’impulso)
che appaiano di rilievo per la compiutezza dell’indagine.
Ci sembra infine, in conformità con l’opinione da altri espressa, che per lo svolgimento della
funzione di impulso attribuitagli dal comma 2 art. 371-bis, il procuratore nazionale possa avvalersi,
in particolare, di uno degli strumenti appositamente elencati nel comma 3 della medesima
disposizione e cioè quello di curare, mediante applicazioni temporanee di magistrati della D.N.A. e
delle D.D.A., la necessaria flessibilità e mobilità che soddisfino specifiche esigenze investigative
(lett. b, che trova poi il suo completamento e specificazione nell’art. 110-bis ord. giudiz.).
Questa “applicazione” prescinde anch’essa, come la funzione di impulso, dall’esistenza di
indagini collegate e può esser dunque attuata anche in relazione ad una indagine “monistica” per
soddisfare contingenti esigenze investigative, ben ravvisabili nel perseguimento degli obiettivi di
completezza e tempestività delle investigazioni.
5. La funzionalità dell’impiego della polizia giudiziaria – e così si passa al secondo tema
dell’intervento – è questione che non può esser “localizzata” nel solo contesto del comma 2 dell’art.
371-bis, che pur prevede l’impulso del P.N.A. per garantire quella funzionalità di impiego in
rapporto alle diverse strutture in cui la p.g. si articola.
Ed infatti, ormai da tempo ed anche recentemente in un Convegno indetto dal Ministero
dell’Interno sul tema – oggetto di approfondita relazione da parte del Collega Loris D’AMBROSIO
– “Pubblico Ministero e Polizia Giudiziaria: una dialettica per la legalità”, sono emerse non
infondate preoccupazioni sull’“appiattimento” del ruolo della p.g. – nella sua attività di iniziativa –
a causa dell’“invasività” dei pubblici ministeri – taluni neppure particolarmente “professionalizzati”
– che finiscono per privilegiare, a quello di “direttore” delle indagini, il ruolo di “investigatore”.
Or non è dubbio che talune disposizioni, nel testo originario del codice (es. art. 347, che
imponeva la trasmissione della notizia di reato entro quarantotto ore; 348 che relegava nell’ambito
delle direttive del p.m. le indagini “successive” della p.g.), abbiano agevolato – od anche imposto –
da un lato, le “invasioni di campo” dei p.m. e, dall’altro, una certa “disaffezione” per le indagini da
parte della p.g., ma è certo che i fenomeni lamentati son stati oggetto di richiamo, ed anche da parte
del Presidente della Repubblica, pur dopo la legislazione del 1992 che ha rivisitato gli artt. 347 e
348 ed ha potenziato la p.g. anche sotto altri profili (es. art. 351.1-bis: possibilità di assumere di
iniziativa le informazioni del “collaboratore”).
Probabilmente uno dei nodi della questione sta nella lettura che qualche magistrato ha dato
dell’art. 330 c.p.p. nella parte in cui prevede che il pubblico ministero e la polizia giudiziaria
prendono notizia dei reati di propria iniziativa (oltre che ricevono le notizie di reato presentate o
trasmesse a norma degli articoli seguenti): formula che ricalca, per la p.g., quella contenuta
nell’incipit dell’art. 55 secondo cui essa deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati.
Probabilmente non sempre si è inteso che prendere notizia dei reati anche di propria iniziativa è
cosa ben diversa dal ricercare la notizia del reato, mentre, invece, sotto il profilo tecnico, la
distinzione è netta.
Basti considerare, infatti, che p.m. e p.g., in quanto “organi di repressione”, possono esplicare le
loro funzioni solo in presenza di una notizia di reato già configurata, mentre la ricerca della notizia
di reato è estranea ai loro compiti, muovendosi nell’area della attività di pubblica sicurezza.
Né rileva, in punto di distinzione teorica, il fatto che nei medesimi organismi (di polizia) si
cumulino funzioni di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, poiché ben netta risulta,
ontologicamente, la diversità delle funzioni e dei poteri in cui esse si articolano.
Sintomatica, in tal senso, anche sotto il profilo della distinzione degli organi, è la disposizione
dell’art. 3.8 l. 410/91 secondo cui la D.I.A. è organizzata in un reparto di investigazioni preventive,
in uno di investigazioni giudiziarie, oltre che in un reparto di relazioni internazionali a fini
investigativi.
Occorre, in sostanza, aver ben chiaro che essendo le finalità delle indagini preliminari, come si
evince dal combinato disposto dagli artt. 326 e 358 c.p.p., rappresentate esclusivamente dalla
necessità di delibare la notizia criminis al fine di configurarla entro una precisa imputazione e di
scegliere un tipo di domanda da proporre al giudice, sciogliendo l’alternativa fra esercizio
dell’azione penale e richiesta di archiviazione, se la notizia di reato è ancora da ricercare e da
formare, non vi sono né indagini preliminari, né soggetti del procedimento penale: ricorre, invece,
in tale situazione, attività di polizia di sicurezza.
Esemplificando la vicenda con riferimento alle dichiarazioni rese da collaboratori: se da esse
scaturisce una notizia di reato oggettivamente compiuta (siano o meno identificati gli autori del
fatto di reato), tale notizia deve essere iscritta nel registro e si apre il procedimento penale. Ma se le
dichiarazioni raccolte non configurano una notizia in senso proprio, ma solo il sospetto di una
ipotesi di reato il p.m. ha davanti a sè due vie: quella, improbabile e forse improvvida, di ignorarla;
l’altra, corretta, di trasmettere i dati agli organi di polizia affinché sviluppino attività – che ancora
non è di p.g. – diretta a “ricercare” e “formare” la notizia di reato. Una meditazione approfondita
sulla nozione di notizia di reato servirebbe certo e meglio a distinguere fra funzioni procedimentali
ed extraprocedimentali, ma è certo che quando il codice allude al prendere anche di iniziativa
notizia dei reati non fa sicuramente riferimento alla ricerca e formazione di tale notizia (attività che
si pongono fuori della sfera operativa del p.m. e della stessa p.g.) ma a modi di acquisizione della
notitia criminis diversi da quelli formalizzati dalla legge processuale (denuncia, querela etc.), come
le indicazioni giornalistiche e simili.
Una riprova di quanto si vien dicendo può trarsi, a parer mio, dall’art. 70.5 dell’ord. giudiz. a
mente del quale “Ogni magistrato addetto ad una procura della Repubblica che, fuori dall’esercizio
delle sue funzioni, viene comunque a conoscenza di fatti che possono determinare l’inizio
dell’azione penale o di indagini preliminari, può segnalarli per iscritto al titolare dell’ufficio”.
I riferimenti all’inizio dell’azione penale e delle indagini preliminari significa che deve trattarsi
di una notizia di reato quanto meno oggettivamente compiuta e definita.
A nessuno poi potrà sfuggire come le osservazioni svolte abbiano anche una ricaduta sul
profilo ordinamentale del p.m.: se si vuole che questi sia mantenuto nell’ambito dell’ordine
giudiziario è necessaria una differenziazione delle sue funzioni da quelle degli organi di
polizia.
Un’ulteriore causa del lamentato “appiattimento” della p.g. è stata determinata, a mio parere,
dal massiccio (e sempre più auspicabile) ingresso dei collaboratori sulla scena delle investigazioni.
È noto che il collaboratore privilegia, come “interlocutore”, il magistrato, di guisa che a lui
pervengono, in prima battuta, le notizie di reato od i dati utili allo sviluppo delle investigazioni: con
la conseguenza che la p.g. (ridottosi anche il ruolo dei confidenti) assolve spesso, ma non sempre
per la verità, un compito di riscontro dei fatti narrati al p.m. dal collaboratore di giustizia. Se a ciò si
aggiungono i suoi impegni nelle notificazioni (in quanto gli Ufficiali Giudiziari non funzionano) e
nelle scorte (a causa della mancata introduzione delle teleconferenze per la celebrazione a distanza
dei dibattimenti con imputati pericolosi), da ciò può obiettivamente derivare una posizione
marginalizzata della p.g..
Il problema, come si vede, non è di facile soluzione: così, ad es., ogni depotenziamento
dell’attività di riscontro, che richiede, peraltro, anch’essa una peculiare “intelligenza”, che definirei
“ricostruttiva” per differenziarla da quella “inventiva” propria dell’attività a iniziativa della p.g., si
tradurrebbe in una rinuncia – impossibile, illogica, retrodatata – all’utilizzazione del collaboratore le
cui dichiarazioni vanno, per legge (art. 192), “riscontrate”.
D’altro canto ove l’attività di riscontro non sia richiesta dal p.m. – come pure talora avviene –
su singoli punti avulsi dal contesto, ma – come penso debba essere – mediante la trasmissione di
copia dei verbali, essa:
• può aprire spazi ad attività investigativa “di iniziativa” poiché non raramente la lettura
intelligente delle dichiarazioni può condurre all’individuazione di autori di reati non esplicitamente
menzionati dal collaborante;
• può consentire alla p.g. l’analisi delle dichiarazioni del collaboratore in vista dell’elaborazione
di previsioni circa i futuri assetti e programmi delle organizzazioni criminali, sì da agire anticipando
le loro strategie e sostituendo così, all’improficua risposta “a fisarmonica” (all’azione criminale
segue la risposta statale), una “repressione anticipata”.
6. Così impostata in senso ampio la questione della p.g., resta da vedere qual significato possa
attribuirsi a quella funzione del P.N.A. che si esplica, in base al comma 2 art. 371-bis c.p.p.,
nell’esercitare “funzioni di impulso nei confronti dei procuratori distrettuali al fine... di garantire la
funzionalità dell’impiego della polizia giudiziaria nelle sue diverse articolazioni...”.
Impresa, questa, non facile in quanto, come si sa, nel passaggio dal d.l. alla legge di
conversione è stato soppresso, per non indurre problemi circa l’autonomia investigativa dei
procuratori della Repubblica, la lett. e) del comma 3 art. 371-bis – destinato alla individuazione dei
poteri attraverso il quale il P.N.A. può svolgere le funzioni attribuitegli dalla legge – ed a mente
della quale egli “impartisce ai procuratori distrettuali specifiche direttive volte ad assicurare il
miglior impiego... delle forze di polizia, anche coordinando i modi e le forme secondo i quali i
procuratori distrettuali possono avvalersi della direzione investigativa antimafia”.
D’altra parte nel comma 1 art. 371-bis c.p.p. è affermato, dopo il principio che il P.N.A. esercita
le due funzioni in relazione ai procedimenti per i delitti indicati nell’art. 51 comma 3-bis, quello
secondo cui “A tal fine dispone della direzione investigativa antimafia e dei servizi centrali e
interprovinciali delle forze di polizia e impartisce direttive intese a regolare l’impiego ai fini
investigativi”.
Al fine di giungere ad una possibile individuazione del significato delle locuzioni legislative, è
da notare che la legge (art. 83 R.D. 12/1941, come modif. da art. 23 D.P.R. 449/1988; art. 6 D.Lgs.
273/89) riserva al procuratore generale presso la Corte d’appello il potere di esercitare la
sorveglianza “sulla osservanza delle norme relative alla diretta disponibilità della polizia giudiziaria
da parte dell’autorità giudiziaria”.
I poteri del P.N.A. sono proiettati in altra direzione e precisamente, a mio avviso in quella
indicata dall’art. 12 l. 203/91 che ha istituito i servizi centralizzati di p.g..
I p.m., secondo quanto prescrive il comma 4, quando svolgono indagini per i delitti di
criminalità organizzata, debbano, quantomeno di regola, avvalersi congiuntamente dei servizi
centrali ed interprovinciali costituiti dalla Polizia di Stato e dall’Arma dei Carabinieri (ed anche di
quelli costituiti dal Corpo della Guardia di Finanza se ciò richiede la specificità degli accertamenti
da compiere). Ciò al chiaro fine di evitare, in tal modo, che abbiano a ripetersi episodi di lacunosa
circolazione delle informazioni sui fatti criminosi collegati e che l’un servizio venga “discriminato”
rispetto ad altri.
D’altro canto, per quanto concerne la D.I.A., l’art. 3.4 l. 401/91 dispone che “gli ufficiali ed
agenti di polizia giudiziaria dei servizi centrali ed interprovinciali di cui all’art. 12 l. 12 luglio 1991
n. 203 devono costantemente informare il personale investigativo della D.I.A., incaricato di
effettuare indagini collegate, di tutti gli elementi informativi ed investigativi di cui siano venuti
comunque in possesso e sono tenuti a svolgere, congiuntamente con il predetto personale, gli
accertamenti e le attività investigative eventualmente richiesti”.
A parer mio, proprio muovendo da questi “presupposti normativi” può cogliersi l’essenza delle
funzioni, sopra ricordate, attribuite al P.N.A.. Il mancato funzionamento dei sistemi di
coordinamento spontaneo fra pubblici ministeri impegnati in indagini collegate, ha favorito un uso
frammentario e talvolta improduttivo delle Forze di Polizia, spesso costrette a districarsi fra
direttive divergenti od a ripetere più volte le stesse indagini perché di ciò richiesta da pubblici
ministeri non coordinatisi fra loro o che hanno impropriamente utilizzato, per indagini vaste sulla
criminalità organizzata, organismi diversi da quelli indicati dall’art. 12 cit. non privilegiando
neppure la specifica vocazione alle indagini antimafia attribuita dalle legge alla D.I.A..
Proprio per eliminare o attenuare gli effetti negativi di tali situazioni sono stati attribuiti al P.N.A. i
poteri di direttiva intesa a regolare l’impiego a fini investigativi della D.I.A. e dei servizi centrali e
interprovinciali delle Forze di polizia e di impulso per garantire l’impiego della p.g. nelle sue
diverse articolazioni.