Direttiva per una pubblica amministrazione di qualità. File PDF

DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
DIRETTIVA DEL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI NELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
PER UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE DI QUALITA’
A tutti i Ministeri
- Uffici di Gabinetto
- Uffici per le relazioni con il pubblico
Alle Aziende ed amministrazioni autonome dello Stato
A tutti gli Enti pubblici non economici
Al Consiglio di Stato – Segretariato Generale
Alla Corte dei Conti - Segretariato Generale
All’Avvocatura generale dello Stato - Segretariato
Generale
Agli organismi di valutazione di cui al d.lgs. 286/1999
Agli uffici centrali del bilancio
Alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione
Al Formez
All’A.R.A.N.
e, per conoscenza
A tutte le Regioni
A tutte le Province
A tutti i Comuni
Alla Presidenza della Repubblica – Segretariato Generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Segretariato
Generale
All’A.N.C.I.
All’U.P.I.
All’U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei Rettori delle università italiane
IL MINISTRO PER LE RIFORME E LE INNOVAZIONI
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
VISTA la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante “Disciplina dell’attività di governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri”;
VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante “Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”;
VISTO il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante “Riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, ei rendimenti e dei risultati delle
attività svolte dalle amministrazioni pubbliche a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n.
59”;
VISTO il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 giugno 2006, recante Delega di
funzioni in materia di riforme e innovazioni nella pubblica amministrazione al Ministro senza
portafoglio prof.Luigi Nicolais”;
EMANA LA PRESENTE DIRETTIVA
1.
PREMESSA
La competitività del Paese è fortemente condizionata dalla qualità della amministrazione
pubblica, da cui dipende la qualità delle politiche pubbliche e la qualità dei servizi resi ai cittadini
ed alle imprese. Nel contesto degli obiettivi di riduzione della spesa pubblica, è importante che il
recupero di efficienza sia accompagnato da un’equivalente spinta al miglioramento della qualità.
Gli strumenti di gestione della qualità nei servizi pubblici hanno incominciato a diffondersi,
anche nel nostro paese fin dall’inizio degli anni ’90. Con il crescere delle aspettative dei cittadini si
è assistito al penetrare progressivo della cultura dell’orientamento al cittadino ed all’evolvere degli
approcci alla qualità nelle amministrazioni pubbliche. Il campo di applicazione degli strumenti
utilizzati per migliorare la qualità si è esteso dal prodotto o servizio, al processo sino all’intera
organizzazione. Inoltre, esso ha coinvolto oltre ai destinatari tutti i portatori di interesse quali attori
chiave.
Attualmente sono molteplici gli strumenti a disposizione delle amministrazioni pubbliche:
gli standard ISO 9000, il modello EFQM, i diversi sistemi di accreditamento - particolarmente
diffusi nel settore sanitario - , la Carta dei Servizi, la Balance Scorecard, il benchmarking. Inoltre,
nelle azioni volte a migliorare la qualità dei servizi le amministrazioni oggi possono sfruttare anche
il potenziale insito nelle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), il cui utilizzo
progressivo consente il miglioramento e la semplificazione dei processi di servizio,
l’interconnessione tra diversi uffici e l’interattività con i destinatari dei servizi e i portatori di
interesse.
Nonostante l’evoluzione degli strumenti disponibili e il ricorso sempre più ampio alle nuove
tecnologie, nelle pubbliche amministrazioni l’attenzione alla qualità non è però sufficientemente
diffusa e tende ad essere presente in modo ancora parziale e discontinuo.
2
2.
GLI OBIETTIVI DELLA DIRETTIVA
Gli obiettivi della direttiva sono di tre ordini. Innanzitutto, essa intende richiamare
l’attenzione delle amministrazioni sulla qualità e il miglioramento continuo.
In secondo luogo, la direttiva indica il ricorso all’autovalutazione della prestazione
organizzativa, quale punto di partenza obbligato dei percorsi di miglioramento continuo.
In terzo luogo, essa delinea una prospettiva chiara di sviluppo della politica per la qualità
nelle pubbliche amministrazioni da parte del Dipartimento della Funzione pubblica che,
valorizzando le esperienze esistenti e gli sforzi già effettuati, indichi percorsi puntuali e traguardi di
sistema condivisi.
3. IL MIGLIORAMENTO CONTINUO DELLE PRESTAZIONI PUBBLICHE
Il miglioramento delle prestazioni delle amministrazioni pubbliche è al centro dell’azione di
modernizzazione. La qualità delle prestazioni rese agli utenti dipende dalla capacità delle
amministrazioni pubbliche di perseguire il miglioramento continuo. Da un lato, ciò richiede
l’ottimizzazione costante dell’utilizzo delle risorse disponibili e dei processi di produzione ed
erogazione dei servizi. Dall’altro lato, le amministrazioni devono innovare sia i processi che i
servizi finali e le politiche in coerenza con il modificarsi dei bisogni da soddisfare interpretando in
modo strategico e anticipatorio la propria missione istituzionale. A questo scopo ciascuna
amministrazione deve saper valutare la propria prestazione organizzativa, individuare le priorità
rispetto alle quali intervenire, pianificare i necessari cambiamenti in modo integrato e funzionale
alle proprie esigenze, anche avvalendosi delle potenzialità offerte dalle nuove tecnologie.
Nell’intraprendere tale percorso va tenuto presente il ruolo essenziale che può essere svolto
dai destinatari dei servizi e dai portatori di interesse e l’importanza di rendere conto dei risultati e
quindi anche dei miglioramenti ottenuti e dei successivi obiettivi di miglioramento perseguiti. Le
varie forme di comunicazione con i portatori di interesse (bilancio sociale, processi decisionali
inclusivi, autovalutazione partecipata, indagini di customer, gestione dei reclami) sono tutti
strumenti utili a orientare i percorsi di miglioramento continuo nella giusta direzione ovvero a
soddisfare in modo completo i bisogni dei destinatari delle politiche pubbliche.
Le amministrazioni devono impegnarsi a:
•
prevedere specifici obiettivi di miglioramento delle prestazioni e della qualità in sede di
pianificazione strategica e programmazione operativa;
•
sfruttare in tale direzione le potenzialità offerte dalle tecnologie, anche attraverso
l’interconnessione dei sistemi informativi dei diversi attori coinvolti nelle politiche
pubbliche, rendendo inoltre evidente, in sede di valutazione di efficacia, il contributo
effettivamente fornito dagli investimenti tecnologici;
•
sviluppare un proficuo collegamento tra i sistemi di controllo interno e le azioni di
miglioramento della qualità e delle prestazioni attraverso il monitoraggio, la valutazione e la
rendicontazione strutturata del miglioramento continuo;
3
•
ancorare la retribuzione di risultato dei dirigenti al conseguimento di obiettivi di
miglioramenti della qualità;
•
inserire nei propri piani annuali di formazione interventi volti al rafforzamento delle
competenze di dirigenti e funzionari su approcci, strumenti e tecniche di gestione della
qualità;
•
coinvolgere nelle azioni di miglioramento continuo i destinatari delle politiche e, più in
generale, i portatori di interesse assicurando, in ogni caso, informazione adeguata sugli
obiettivi di miglioramento e i risultati raggiunti.
4. L’AUTOVALUTAZIONE
Il ricorso all’autovalutazione delle proprie prestazioni da parte delle amministrazioni pubbliche è il
punto di partenza obbligato dei percorsi di miglioramento continuo.
Secondo una definizione ormai consolidata a livello internazionale, “L’auto-valutazione è un’analisi
esauriente, sistematica e periodica delle attività e dei risultati di un’organizzazione. Il processo di
valutazione che consente ad un’amministrazione di individuare chiaramente punti di forza e aree di
miglioramento, deve tradursi in azioni di miglioramento pianificate e monitorate nel tempo per
verificarne l’andamento”1. L’autovalutazione di un’organizzazione si attua attraverso un processo
condiviso, il più possibile partecipato e diffuso a tutta la struttura, i cui elementi caratterizzanti sono
dunque: sistematicità, periodicità, condivisione e miglioramento finalizzato all’eccellenza dei
risultati.
L’autovalutazione è anche un presupposto necessario a qualsiasi azione di comparazione, sia interna
che esterna all’organizzazione. In tale prospettiva, i risultati dell’autovalutazione devono essere
sottoposti a validazione esterna attraverso percorsi di valutazione fra pari - peer evaluation- , di
certificazione o la partecipazione a premi.
Per effettuare l’autovalutazione sono disponibili diversi strumenti di autodiagnosi definiti in ambito
internazionale e ampiamente sperimentati sia nel settore privato che in quello pubblico. Fra questi il
Common Assessment Framework (CAF), frutto della cooperazione informale dei Ministri e
Direttori Generali delle funzioni pubbliche, è uno strumento per la gestione della qualità
specificamente realizzato per favorire l’introduzione dell’autovalutazione e della cultura della
qualità nelle amministrazione pubbliche dell’Unione Europea.2
1
Definizione dell’European Foundation for Quality Management (EFQM).
Il CAF utilizza un set di 9 criteri, suddivisi in sotto-criteri, che sono le dimensioni di analisi suggerite dal modello per
analizzare e valutare tutte le attività e i risultati di ciascuna organizzazione. I primi 5 criteri rappresentano i fattori
abilitanti, ovvero che cosa un’organizzazione fa per raggiungere buoni risultati: come utilizza le risorse a sua
disposizione e attraverso quali processi trasforma le risorse in servizi/risultati. I fattori abilitanti considerati sono: la
leadership, le strategie e le politiche, la gestione del personale, la gestione delle risorse e delle partnership e i processi.
Gli altri 4 criteri sono relativi ai risultati che l’organizzazione raggiunge relativamente ai cittadini/clienti, al personale,
al suo impatto sulla società e ai risultati relativi alle prestazioni chiave. La griglia di autovalutazione è completata da
una serie di esempi, forniti per ciascun sotto-criterio, che le amministrazioni sono libere di usare al fine di individuare
elementi oggettivi che consentano di posizionare la prestazione complessiva dell’organizzazione in termini di
punteggio. Il CAF è accompagnato da linee guida per l’applicazione della griglia e per l’assegnazione dei punteggi di
autovalutazione. L’applicazione può essere effettuata anche avvalendosi di un percorso guidato on line, reso disponibile
dal Centro Risorse CAF europeo (www.eipa.nl) che, per conto degli Stati Membri, assicura servizi informativi e di
assistenza alle amministrazioni pubbliche che intendono utilizzare il CAF. Tutti i servizi sono gratuiti.
2
4
Inoltre l’uso del CAF serve a promuovere un linguaggio e una comprensione comuni della cultura
della qualità nei sistemi amministrativi dell’UE, favorendo così anche lo scambio di esperienze e di
buone pratiche (benchlearning) e la comparazione sistematica delle performance (benchmarking)
delle amministrazioni pubbliche a livello europeo.
Per le sue caratteristiche di strumento pensato appositamente per il settore pubblico, e per la sua
limitata onerosità in termini di costi e di tempi di applicazione, il CAF è particolarmente utile e
adatto ad amministrazioni che hanno ancora scarsa familiarità con le logiche del miglioramento
continuo.
Le amministrazioni devono impegnarsi a:
•
inserire stabilmente, applicandole in maniera periodica, pratiche di autovalutazione della
prestazione dell’intera organizzazione, in connessione con i propri cicli di programmazione
delle attività.
•
nell’introdurre gradualmente ma in modo sistematico tali pratiche, far partecipare e motivare
adeguatamente il personale e i portatori di interesse, al fine di agire in modo appropriato
sulla volontà di partecipazione di tutti gli attori che è necessario coinvolgere per
promuovere un effettivo miglioramento continuo della prestazione dell’amministrazione e
parallelamente elevare la qualità dei servizi erogati.
•
tradurre i risultati dell’attività di autovalutazione in concreti piani di miglioramento e
conseguenti attività – da ciò l’importanza della connessione con i cicli di programmazione –,
tenendo conto che la comparazione esterna delle prestazioni può fornire un utile contributo
all’individuazione di buone pratiche che servano a supportare la definizione e l’introduzione
di innovazioni nel modo di operare delle amministrazioni.
•
sottoporre i risultati delle attività di autovalutazione a validazione esterna, adottando fra le
diverse opzioni possibili (dai percorsi di certificazione alla partecipazione a premi nazionali
e internazionali, alle pratiche di valutazione fra pari) quelle più adatte alle proprie esigenze e
al proprio livello di maturità organizzativa.
5. IL RUOLO DEL DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA - IL PIANO
D’AZIONE NAZIONALE
Il Dipartimento della funzione pubblica intende svolgere un forte ruolo di impulso e sostegno nei
confronti delle amministrazioni pubbliche e di monitoraggio della qualità. A questo scopo il
Dipartimento si impegna a definire un Piano d’Azione Nazionale triennale , che sarà messo a punto
con un ampio coinvolgimento dei principali attori istituzionali e portatori di interesse, i cui obiettivi
e linee generali d’azione sono di seguito indicati.
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Obiettivi generali
A. Produrre un consistente aumento nel numero delle amministrazioni impegnate in azioni di
miglioramento della qualità, a livello sia centrale che locale, con particolare riguardo alle
aree geografiche dov’è maggiormente presente il problema di uno scarso grado di
soddisfazione e fiducia dei cittadini verso le amministrazioni pubbliche.
B. Produrre un forte aumento della visibilità da parte dell’opinione pubblica delle iniziative
previste e dei risultati raggiunti dal Piano e dalle amministrazioni.
C. Promuovere la partecipazione attiva delle associazioni dei rappresentanti degli interessi dei
destinatari dei servizi e, più in generale, delle organizzazioni della società civile, in un’ottica
di sussidiarietà orizzontale, alla definizione e attuazione della politica della qualità dei
servizi.
Linee d’azione
•
Promuovere la diffusione e sostenere l’utilizzo degli strumenti di autovalutazione, e del
CAF in particolare, e la definizione e attuazione di piani di miglioramento da parte delle
amministrazioni pubbliche, individuando un target di nuove amministrazioni da
coinvolgere. Parallelamente sostenere e diffondere il ricorso alla validazione esterna dei
risultati delle attività di autovalutazione promuovendo il diffondersi di prassi di
valutazione fra pari (peer evaluation).
•
Promuovere la realizzazione di attività di benchmarking della qualità dei servizi resi a
cittadini e imprese tra amministrazioni pubbliche, in ambiti di particolare impatto, in
collaborazione con associazioni esperte nel settore.
•
Monitorare e migliorare le pratiche di misurazione e analisi della soddisfazione dei
destinatari dei servizi in presenza e on line, anche con la collaborazione attiva delle
organizzazioni della società civile in applicazione del principio di sussidiarietà
orizzontale (Cost. art.118 u.c.).
•
Rendere evidente il contributo al miglioramento della qualità dei servizi di alcune
politiche settoriali a forte impatto sui destinatari dei servizi e sull’opinione pubblica.
•
Introdurre nuovi meccanismi di riconoscimento esterno dei traguardi di eccellenza
raggiunti dalle amministrazioni attraverso l’attuazione di piani di miglioramento
continuo e rafforzare quelli esistenti (premi alla qualità e all’innovazione), con il
coinvolgimento attivo dei portatori di interessi. Accompagnare il Piano con idonee
iniziative di comunicazione.
IL MINISTRO
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