Struttura territoriale di Formazione decentrata del Distretto di

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Struttura territoriale di Formazione decentrata del Distretto di
MILANO
Incontro di studi sugli “Aspetti critici nelle opposizioni a sanzioni
amministrative ”
Milano, 29 aprile 2015
Relazione del dr. ALDO CARRATO (Consigliere della II Sezione civile della Corte di
Cassazione ed attualmente assistente di studio della Corte costituzionale)
OSSERVAZIONI GENERALI SUL D. LGS. 1° SETTEMBRE 2011, N. 150 CON
RIFERIMENTO ALLA NUOVA DISCIPLINA DELL’OPPOSIZIONE AD
ORDINANZA-INGIUNZIONE DI SANZIONI AMMINISTRATIVE E AL VERBALE
DI ACCERTAMENTO RELATIVO A VIOLAZIONI DEL C.D.S. (con commento in
appendice sulla disciplina normativa antecedente)
Il decreto legislativo n. 150 del 20111 è stato emanato in attuazione della delega al Governo
“per la riduzione e semplificazione dei procedimenti civili”, prevista dall’articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69.
In particolare, con il suddetto testo legislativo, il Governo ha inteso realizzare,
conformemente ai criteri di delega dettati dal legislatore, la riduzione e la semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione ordinaria e che
sono regolati dalla legislazione speciale, riconducendoli ai tre modelli previsti dal codice di
procedura civile, individuati, rispettivamente, nel rito ordinario di cognizione, nel rito che
disciplina le controversie in materia di rapporti di lavoro e nel rito sommario di cognizione
(introdotto dalla medesima legge n. 69 del 2009).
Il citato decreto legislativo n. 150 del 2011 è stato suddiviso in cinque capi.
Il primo capo contiene disposizioni di carattere generale, con le quali vengono specificate le
disposizioni di ciascun rito applicabili ai procedimenti contenziosi oggetto delle modifiche
legislative, e vengono, altresì, dettate le disposizioni necessarie per garantire l’applicazione a
ciascun procedimento del rito effettivamente stabilito dalla legge, attraverso il recepimento e
la rimodulazione della normativa in materia di mutamento del rito già contemplata dal codice
di procedura civile.
Il secondo capo del decreto legislativo disciplina, quindi, i procedimenti regolati dal rito del
lavoro, previsto dalle norme della sezione II, capo I, titolo IV del secondo libro del codice di
procedura civile.
Il terzo capo contempla, quindi, i procedimenti regolati dal rito sommario di cognizione,
previsto dal capo III bis del titolo I del quarto libro del codice di procedura civile.
Il quarto capo disciplina i procedimenti regolati dal rito ordinario di cognizione.
Il quinto ed ultimo capo reca le abrogazioni e le modificazioni delle singole leggi speciali che
prevedevano i riti oggetto della semplificazione, nonché la disciplina transitoria necessaria per
regolare l’ambito temporale di applicazione delle nuove norme.
Risultano essere stati unificati i termini per proporre i ricorsi introduttivi delle controversie,
nonché i termini per l'impugnazione in tutti quei casi in cui non sussistevano esigenze
particolari che richiedessero termini differenziati.
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È stata, inoltre, dettata una disciplina unitaria del procedimento volto alla sospensione
dell'efficacia esecutiva dei provvedimenti oggetto di opposizione in tutti i giudizi aventi
natura oppositoria.
In particolar modo, nella elaborazione della disciplina unitaria della sospensione dell'efficacia
esecutiva dei provvedimenti impugnati è stata prevista la possibilità da parte del giudice di
accogliere immediatamente l'istanza di sospensione con decreto inaudita altera parte, da
confermare poi nel contraddittorio tra le parti, mentre è stato soppresso l'obbligo di
pronunziare tale conferma in ogni caso entro il termine di 60 giorni dalla pronuncia del
decreto.
CAPO I - DISPOSIZIONI GENERALI
Articolo 1 (Definizioni)
L’articolo 1 del decreto legislativo reca le definizioni dei riti cui sono stati ricondotti i vari
procedimenti speciali, con la specifica indicazione delle norme del codice di procedura civile
che prevedono e disciplinano ciascun rito.
Articolo 2 (Disposizioni comuni alle controversie disciplinate dal rito del lavoro)
L’articolo 2 contiene le disposizioni comuni alle controversie disciplinate dal rito del lavoro,
necessarie per consentire un efficace adeguamento di tale rito alle controversie specificate nel
capo II del decreto legislativo.
In particolare risultano ricondotti al rito del lavoro:
l’opposizione a sanzione amministrativa e l’opposizione al verbale di accertamento di
violazione del codice della strada;
l’opposizione ai provvedimenti di recupero di aiuti di Stato;
le controversie in materia di applicazione delle disposizioni del codice in materia di
protezione dei dati personali;
le controversie agrarie;
l’impugnazione dei provvedimenti in materia di registro dei protesti;
le opposizioni ai provvedimenti in materia di riabilitazione del debitore protestato.
L’adattamento del rito lavoro a tali fattispecie ha reso necessaria l’adozione di disposizioni di
coordinamento, allo scopo di consentire l’adeguamento alle materie oggetto dei procedimenti
suindicati di regole processuali specificamente introdotte per la decisione di controversie in
materia di rapporti di lavoro.
Nell’emanazione di siffatte disposizioni di coordinamento e di adeguamento è stata, in
particolar modo, sancita la inapplicabilità delle previsioni del rito del lavoro oggettivamente
incompatibili con le materie diverse da quelle indicate dall’art. 409 cod. proc. civ., come nel
caso della disciplina della competenza territoriale e della competenza del giudice di appello
(artt. 413 e 433 cod. proc. civ.), delle specifiche regole per la difesa in giudizio delle
pubbliche amministrazioni datrici di lavoro (art. 415, settimo comma, e 417-bis cod. proc.
civ.), dell’accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpretazione dei contratti ed
accordi collettivi (art. 420-bis cod. proc. civ.), dell’esame dei testimoni sul luogo di lavoro
(art. 421, terzo comma, cod. proc. civ.) , del potere di richiesta di informazioni e osservazioni
alle associazioni sindacali (art. 425 cod. proc. civ.).
È stata, inoltre, espressamente esclusa l’applicazione delle previsioni del processo del lavoro
che introducono significative differenziazioni dei poteri processuali.
Tali previsioni, infatti, si giustificano, in quel modello processuale, esclusivamente in virtù
dell’esigenza di garantire un particolare favore nei confronti del lavoratore, anche in
considerazione della peculiare connessione, nel rapporto di lavoro, dei diritti del lavoratore
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con i diritti della personalità, quale è il diritto ad una esistenza libera e dignitosa sancito
dall’art. 36 Cost. .
In virtù di ciò è stata esclusa l’applicazione delle disposizioni in materia di costituzione e
difesa personale delle parti (art. 417 cod. proc. civ.), di condanna officiosa al pagamento degli
interessi e della rivalutazione sui crediti di lavoro (art. 429, terzo comma, cod. proc. civ.),
della disciplina differenziata dell’efficacia esecutiva della sentenza (art. 431, dal primo al
quarto comma e sesto comma, cod. proc. civ.), è stato previsto che l’ordinanza anticipatoria
prevista dall’articolo 423, secondo comma, cod. proc. civ. possa essere concessa su istanza di
ciascuna parte ed è stata esclusa la possibilità di deroga ai limiti in materia di prova sanciti dal
codice civile consentita nel processo del lavoro dall’articolo 421, secondo comma, cod. proc.
civ., similmente a quanto già previsto dalla disciplina delle controversie in materia di
locazione, comodato ed affitto.
L’articolo in commento prevede, inoltre, l’esclusione dell’applicazione della disciplina in
materia di mutamento del rito dettata dagli articoli 426, 427 e 439 cod. proc. civ., relativa al
provvedimento di mutamento del rito da ordinario di cognizione a lavoro e viceversa, in
considerazione del fatto che tale fattispecie è oggetto di una specifica e più completa
disciplina contenuta nell’articolo 4 dello stesso decreto legislativo.
Articolo 5 (Sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato)
Tra le norme finalizzate a produrre effetti speciali che il decreto legislativo ha mantenuto in
vigore secondo quanto previsto dall’articolo 54, comma 4, lett. c) della legge delega, vi sono
quelle che prevedono la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato in
sede giurisdizionale (es.: sospensione dell’efficacia esecutiva dell’ordinanza-ingiunzione;
sospensione dell’efficacia esecutiva del verbale di accertamento di infrazione stradale;
sospensione dell’efficacia esecutiva del decreto che dispone il pagamento delle spese di
giustizia, etc.).
Questo articolo – come anticipato - introduce una disciplina uniforme del procedimento di
inibitoria, che troverà applicazione nei casi in cui è consentita la sospensione del
provvedimento impugnato.
Al riguardo va ribadito che - in applicazione dei principi generali e salvo che la legge
disponga diversamente - la proposizione dell’opposizione non sospende automaticamente
l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, occorrendo a tal fine che la legge
attribuisca espressamente al giudice il potere di sospendere il provvedimento e che la parte
abbia formulato un’apposita domanda.
L’articolo in questione prevede al riguardo che la sospensione dell’efficacia esecutiva del
provvedimento opposto possa essere concessa dal giudice - con ordinanza non impugnabile –
nei soli casi in cui la sospensione sia stata espressamente chiesta dall’opponente, e solo
quando ricorrano gravi e circostanziate ragioni, di cui il giudice deve dare esplicitamente
conto nella motivazione del provvedimento di sospensione.
Si è voluto in tal modo sottoporre il potere del giudice di sospendere l’efficacia esecutiva del
provvedimento opposto ad un rigoroso accertamento della sussistenza dei presupposti per la
sospensione (ragionevole fondatezza dei motivi su cui si fonda l’opposizione; pericolo di un
grave pregiudizio derivante dal tempo occorrente per la decisione dell’opposizione), di cui il
giudice dovrà dare conto in modo chiaro ed esauriente nel provvedimento con cui sospende
l’efficacia esecutiva del provvedimento.
Al fine di dare piena attuazione al principio del contraddittorio, l’ordinanza che sospende
l’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato non potrà essere emessa prima
dell’udienza fissata per la comparizione delle parti. Nondimeno, se durante il tempo
occorrente per l’instaurazione del contraddittorio le ragioni dell’opponente rischiano di subire
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un pregiudizio irreparabile, il giudice potrà disporre la sospensione inaudita altera parte,
con decreto pronunciato fuori udienza (in ossequio al principio della domanda, si deve
ritenere che anche il decreto di sospensione potrà essere emanato solo se l’opponente ne abbia
fatto espressa richiesta). In tal caso, il provvedimento di sospensione dovrà essere confermato
alla prima udienza successiva - pena la sua inefficacia – con ordinanza non impugnabile, in
cui il giudice deve dare conto esplicitamente delle gravi e circostanziate ragioni che
giustificano la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato.
L’applicazione dell’articolo 5 è stata esclusa solo quando è stato necessario salvaguardare
speciali esigenze connesse con la particolare natura del provvedimento impugnato (come nei
casi previsti dagli articoli 9 e 21, per i quali è previsto uno speciale procedimento di inibitoria,
autonomamente regolato) ovvero quando la legge prevede che la sospensione sia un effetto
automatico dell’impugnazione (come ad es. nel caso previsto dall’articolo 13, comma 5-bis,
del decreto legislativo n. 286 del 1998).
CAPO II - DELLE CONTROVERSIE REGOLATE DAL RITO DEL LAVORO
Articolo 6 (Dell’opposizione ad ordinanza-ingiunzione)
Le controversie in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione – già disciplinate dagli
articoli 22 e seguenti della legge 24 novembre 1981, n. 689 - sono state inserite tra i
procedimenti regolati dal rito del lavoro, perché presentano caratteri di concentrazione
processuale, individuati già nei tratti generali del giudizio previsto dall’art. 23 della legge n.
689 del 1981, anche con riferimento alla natura essenzialmente officiosa della relativa
istruzione.
Le speciali disposizioni in materia di competenza attualmente già contenute nell’articolo 22bis della legge n. 689 del 1981 sono state adeguate alle vigenti norme che regolano la
giurisdizione tributaria e quella del giudice amministrativo con l’eliminazione delle ipotesi di
competenza già oggetto di abrogazione implicita in virtù delle modifiche normative che hanno
devoluto ai predetti giudici la giurisdizione anche in merito ai provvedimenti sanzionatori in
determinate materie.
Sono state inoltre mantenute le ulteriori peculiarità del rito disciplinato da questa legge
(diverse da quelle realizzabili mediante l’applicazione della disciplina del rito del lavoro),
tenendo conto del mutato quadro normativo costituzionale e degli interventi della Corte
costituzionale che si sono succeduti in questa materia.
In particolare:
a) alla luce di quanto stabilito da Corte cost. 98/2004, è prevista la possibilità di presentare il
ricorso introduttivo del giudizio anche a mezzo del servizio postale;
b) il giudice dovrà esaminare il ricorso nel merito – anche quando l’opponente o il suo
difensore non si presentino alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento –
tutte le volte in cui l’illegittimità del provvedimento impugnato risulti dalla documentazione
allegata dall’opponente (in questo senso v. già Corte cost. 534/1990), ovvero l’autorità che ha
emesso il provvedimento abbia omesso il deposito di copia del rapporto e degli atti connessi
(in questo senso v. già Corte cost. 507/1995). In tali casi il giudice non potrà convalidare il
provvedimento con ordinanza, ma dovrà decidere l’opposizione nel merito, con sentenza
soggetta ai normali mezzi di impugnazione delle sentenze;
c) il giudice non potrà più dichiarare inammissibile - con ordinanza non appellabile resa
inaudita altera parte - il ricorso proposto tardivamente (come invece prima previsto
dall’articolo 23, comma 1, della legge n. 689 del 1981).
Poiché la declaratoria di inammissibilità dell’opposizione incide sul diritto di azione del
ricorrente, si deve ritenere coerente con i principi costituzionali sul giusto processo (articolo
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111 Cost.) prevedere che anche in questi casi la decisione sia resa dopo che è stato instaurato
il contraddittorio tra le parti (e cioè alla prima udienza), con sentenza soggetta ai normali
mezzi di impugnazione delle sentenze;
d) benché manchi una norma specifica sull’appello, la sentenza che definisce (in rito o nel
merito) il giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione sarà assoggettata ai normali mezzi
di impugnazione delle sentenze. Poiché tra le norme del rito del lavoro applicabili alle
controversie disciplinate dal Capo II del presente decreto legislativo non rientra l’articolo 433
cod. proc. civ., il giudice di appello sarà individuato secondo i criteri generali contenuti
nell’articolo 341 cod. proc. civ. (l’appello contro le sentenze del giudice di pace e quello
contro le sentenze del tribunale si propongono, rispettivamente, al tribunale, in composizione
monocratica, e alla corte d’appello nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha
pronunciato la sentenza).
Quanto alla sospensione dell’efficacia esecutiva dell’ordinanza-ingiunzione opposta, essa è
regolata dalle disposizioni generali contenute nell’art. 5.
La disciplina dettata dal presente articolo si applica anche ai giudizi di opposizione
all’ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria previsti
dall’articolo 205 del codice della strada (come stabilito da questo stesso articolo, per come
modificato dall’articolo 34, comma 6, lett. b) dello stesso decreto legislativo n. 150 del 2011).
Articolo 7 (Dell’opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della
strada)
L’opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada - attualmente
disciplinata dall’articolo 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 - è stata inserita
tra i procedimenti regolati dal rito del lavoro, perché presenta caratteri di concentrazione
processuale, individuati secondo le considerazioni esposte nelle osservazioni generali, e di
officiosità dell’istruzione (arg. ex articolo 204-bis, comma 2, del decreto legislativo n. 285 del
1992, che rinvia al procedimento in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione regolato
dagli articoli 22 e seguenti della l. 24 novembre 1981, n. 689).
L’articolo 7 del presente decreto legislativo contiene una disciplina compiuta dell’opposizione
al verbale di accertamento di violazione del codice della strada. Si è deciso, infatti, di evitare
il rinvio per relationem alla disciplina dell’opposizione ad ordinanza-ingiunzione (come
invece previsto dall’articolo 204-bis, comma 2, del decreto legislativo n. 285 del 1992), al
fine di evitare incertezze interpretative legate alla verifica di compatibilità dei due riti.
Oltre alla norma che devolve al giudice di pace la competenza in questa materia (articolo 204bis, comma 1, del decreto legislativo n. 285 del 1992), sono state mantenute le ulteriori
peculiarità del rito attualmente in vigore, fatta eccezione per i casi in cui si è reso necessario
rendere omogenea la disciplina di questo rito con quella del procedimento di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione (con cui il procedimento in esame presenta evidenti analogie, quanti ai
presupposti e alla struttura).
Come nel caso della disciplina delle opposizioni ad ordinanza-ingiunzione, si è tenuto altresì
conto del mutato quadro normativo costituzionale e degli interventi della Corte costituzionale
che si sono succeduti in questa materia.
In particolare:
a) la disciplina delle modalità di presentazione del ricorso (comma 3), la disciplina dei casi in
cui il giudizio è definito mediante convalida del provvedimento opposto (comma 9, lett. b), e
quella dell’inammissibilità del ricorso proposto tardivamente (comma 9, lett. a), riproducono
sostanzialmente le corrispondenti disposizioni del giudizio in materia di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione (v. supra, sub articolo 6);
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b) per l’ipotesi in cui il ricorso venga rigettato, si è specificato (al fine di tenere conto del
diritto vivente in materia: cfr. Cass., sez. un., n. 25304/2010) che il giudice deve determinare
l’importo della sanzione in una misura compresa tra il minimo e il massimo edittale stabilito
dalla legge per la violazione accertata (comma 11).
Quanto alla sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento opposto, essa è regolata
dalle disposizioni generali contenute nell’art. 5.
In estrema sintesi questo il nuovo quadro normativo disegnato dall’art. 7 in discorso.
È stato eliminato il rinvio agli artt. 22 e 23, l. 689/1981 per la disciplina relativa alle modalità
di proposizione della domanda e al procedimento. Analogamente al passato, in alternativa al
ricorso al prefetto ex art. 203, d.lgs. 285/1992 è possibile proporre ricorso al giudice di pace
competente, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è
consentito. Il ricorso in sede giurisdizionale è inammissibile se è preceduto dal ricorso al
prefetto.
Per quanto attiene alla competenza territoriale, l'opposizione si propone davanti al giudice di
pace del luogo in cui è stata commessa la violazione.
Il ricorso può essere proposto anche mediante spedizione a mezzo posta. Il termine di
presentazione dell'atto introduttivo è stato ridotto da sessanta a trenta giorni (il termine è di
sessanta giorni solo se il ricorrente risiede all'estero) e decorre dalla data di contestazione
della violazione o di notificazione del verbale di accertamento. Il ricorso tardivo è
inammissibile.
L'opposizione si estende anche alle sanzioni accessorie.
La legittimazione passiva spetta:
- al prefetto, quando le violazioni opposte sono state accertate da funzionari, ufficiali e agenti
dello Stato, nonché da funzionari e agenti delle Ferrovie dello Stato, delle ferrovie e tranvie in
concessione e dell'ANAS;
- a regioni, province e comuni, quando le violazioni sono state accertate da funzionari,
ufficiali e agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni.
La sospensione dell'efficacia esecutiva del provvedimento impugnato segue le disposizioni
generali formulate per i procedimenti oggetto delle modifiche legislative. In base a tale
disciplina comune, il ricorso non sospende automaticamente l'esecuzione del provvedimento.
Qualora l'inibitoria sia stata richiesta dall'opponente, il giudice, sentite le parti, provvede alla
sospensione a condizione che ricorrano gravi e circostanziate ragioni, da indicare
esplicitamente nella motivazione del provvedimento. La sospensione è disposta con ordinanza
che, in base alle nuove norme, non è più impugnabile dinnanzi al tribunale. Una ulteriore
differenza rispetto alla disciplina previgente è rappresentata dalla possibilità che, in caso di
pericolo imminente di un danno grave e irreparabile, la sospensione sia disposta con decreto
pronunciato fuori udienza, da confermare, entro la prima udienza successiva, con ordinanza,
pena la sua inefficacia.
Con il decreto di fissazione dell'udienza di discussione ex art. 415, comma 2, c.p.c., il giudice
ordina all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di procedere al deposito in
cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, di copia del rapporto con gli atti relativi
all'accertamento e alla contestazione o notificazione della violazione.
Il ricorso e il decreto di fissazione dell'udienza sono notificati, a cura della cancelleria,
all'opponente e ai soggetti cui spetta la legittimazione passiva. Sono state cancellate le
disposizioni che imponevano il rispetto di termini liberi tra la data di notificazione e quella
dell'udienza di discussione.
Per quanto riguarda la difesa tecnica nel giudizio di primo grado, le parti possono stare in
giudizio personalmente. L'amministrazione resistente può avvalersi anche di funzionari
appositamente delegati.
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Nella prima udienza di discussione, il giudice può dichiarare con sentenza l'inammissibilità
del ricorso tardivo. Il giudice può altresì procedere alla definizione del giudizio mediante
convalida del provvedimento opposto con ordinanza appellabile qualora l'opponente o il suo
difensore non si presentino, senza addurre alcun legittimo impedimento; in tal caso, il giudice
provvede sulle spese.
Vengono fatte salve le ipotesi in cui l'illegittimità del provvedimento risulti dalla
documentazione allegata dall'opponente ovvero l'autorità che ha emesso il provvedimento
impugnato abbia omesso il deposito dei documenti.
Quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente, il giudice pronuncia
sentenza di accoglimento dell'opposizione, annullando in tutto o in parte il provvedimento
opposto. Il giudice di pace non può decidere secondo equità ex art. 113, comma 2, c.p.c. E’
importante al riguardo sottolineare che, recentemente, la S.C. (v. Cass., sez. 2, n. 9556/2014)
ha precisato che, in tema di liquidazione delle spese giudiziali, il limite del valore della
domanda, sancito dal quarto comma dell'art. 91 cod. proc. civ., opera soltanto nelle
controversie devolute alla giurisdizione equitativa del giudice di pace e non si applica, quindi,
nelle controversie di opposizione a ordinanza-ingiunzione o a verbale di accertamento di
violazioni del codice della strada, le quali, pur se di competenza del giudice di pace e di
valore non superiore ai millecento euro, esigono il giudizio secondo diritto, ciò che giustifica
la difesa tecnica e fa apparire ragionevole sul piano costituzionale l'esclusione del limite di
liquidazione.
Quando viene pronunciata sentenza di rigetto dell'opposizione, il giudice determina l'importo
della sanzione in una misura compresa tra il minimo e il massimo edittale stabilito dalla legge
per la violazione accertata: si tratta di una specificazione con la quale la disciplina è stata
adeguata a quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (v. sentenza n.
25304/2010, cit.). Il pagamento della somma deve avvenire entro i trenta giorni successivi alla
notificazione della sentenza e deve essere effettuato a vantaggio dell'Amministrazione cui
appartiene l'organo accertatore, con le modalità di pagamento da questa determinate. È stata
eliminata la disposizione che attribuiva alla sentenza di rigetto efficacia di titolo esecutivo per
la riscossione coatta delle somme ivi indicate.
In caso di rigetto dell'opposizione, il giudice non può escludere l'applicazione delle sanzioni
accessorie o la decurtazione dei punti dalla patente di guida.
Omissis
CAPO V - DISPOSIZIONI FINALI ED ABROGAZIONI
Art. 34. (Modificazioni e abrogazioni)
L’articolo 34 regolamenta le numerose modificazioni ed abrogazioni delle leggi speciali
conseguenti alla nuova disciplina dei diritti previsti dal presente decreto.
Nell'ambito di tale complessiva opera di riscrittura e di semplificazione della legislazione
speciale è stato adottato un modello di intervento già sperimentato con successo in occasione
dell'esercizio della delega legislativa conferita al governo dall'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n 69, che ha portato all'approvazione del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, recante il codice del processo amministrativo.
L'intervento normativo, infatti, incide sulla legislazione speciale con l'eliminazione di tutte le
disposizioni processuali ivi contenute, sostituendovi l'espressa previsione della giurisdizione
del giudice ordinario sulle controversie il cui oggetto viene delimitato da ciascuna legge
speciale e con il rinvio all'articolo del presente decreto che disciplina il relativo procedimento.
Sono state, inoltre, emanate le necessarie disposizioni di raccordo per garantire l'organicità e
la coerenza del testo normativo di ciascuna legge speciale oggetto di intervento.
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Omissis
Articolo 36 (Disposizioni transitorie e finali)
L’articolo in commento detta la disciplina transitoria, stabilendo che le norme del presente
decreto si applichino ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore
dello stesso, conformemente al principio generale espresso dall'articolo 11 delle disposizioni
sulla legge in generale.
Allo scopo di evitare eventuali dubbi interpretativi circa l'efficacia delle disposizioni
abrogative è stata, inoltre, espressamente sancita l’ultrattività delle norme abrogate o
modificate dallo stesso decreto legislativo n. 150 del 2011, le quali continueranno ad
applicarsi a tutte le controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello stesso.
BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE:
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- L. CHIESA-A. FIORANI-M. ZANINELLI, L’opposizione al giudice di pace, in Arch. giur.
circ. e sin. strad. 2012, 305-311.
- R. GIORDANO, La semplificazione del procedimento di opposizione al verbale di
accertamento di violazione del codice della strada, in Giust. civ. 2013, 5-6, 281-291;
- M. MONTANARI, Commento sub art. 6 d. lgs. n. 150 del 2011, in Codice di procedura
civile Commentato diretto da Claudio Consolo – La “semplificazione dei riti” e le altre
riforme processuali 2010-2011, Milano, 2012, 75-104;
- G.G. POLI, I procedimenti di opposizione all’ordinanza-ingiunzione ed al verbale di
accertamento di violazione del codice della strada, in Foro it. 2012, V, 138-144;
- A. SCALA, Commento sub art. 7 d. lgs. n. 150 del 2011, in Codice di procedura civile
Commentato diretto da Claudio Consolo – La “semplificazione dei riti” e le altre riforme
processuali 2010-2011, Milano, 2012, 104-113;
SELEZIONE DELLA GIURISPRUDENZA DI LEGITTIMITA’
IN TEMA DI PROVVEDIMENTI CAUTELARI (in genere)
CASSAZIONE CIVILE
Sez. 2, Sentenza n. 27559 del 31/12/2014 (Rv. 634183)
Presidente: Oddo M. Estensore: Manna F.
CIRCOLAZIONE STRADALE - CONDUCENTE DEI VEICOLI - PATENTE DI
ABILITAZIONE ALLA GUIDA - SOSPENSIONE - Adozione con riferimento alle "altre ipotesi di
reato" di cui all'art. 223, terzo comma, cod. strada - Atto dovuto - Accertamento degli elementi
costitutivi del reato o indagine sull'elemento psicologico dell'agente - Esclusione.
Il provvedimento di sospensione della patente previsto dall'art. 189 cod. strada, adottato in relazione
alle "altre ipotesi di reato" ex art. 223, terzo comma, cod. strada, tra cui quella di omissione di
soccorso, costituisce misura provvisoria di polizia volta cautelarmente ad impedire che il
conducente costituisca fonte di pericolo per la circolazione in previsione dell'irrogazione della
sanzione della sospensione o della revoca della patente, sicché integra gli estremi dell'atto dovuto,
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la cui discrezionalità è limitata alla durata della misura e che prescinde dall'accertamento degli
elementi costitutivi del reato e da ogni indagine sull'elemento psicologico, dovendo l'autorità
amministrativa verificare soltanto che la violazione contestata rientri tra quelle previste.
Presidente: Petitti S. Estensore: Petitti S.
ABILITAZIONE ALLA GUIDA - SOSPENSIONE - Art. 223 cod. strada - Provvedimento di
sospensione della patente - Natura e funzione - Adozione del medesimo in relazione alla legge
vigente al tempo della condotta - Necessità - Disciplina più favorevole successiva al fatto Irrilevanza - Fondamento.
Il provvedimento di sospensione della patente di guida, emesso dal prefetto a norma dell'art. 223
cod. strada, ha carattere preventivo e natura cautelare, tanto da dover essere adottato entro un tempo
ragionevole dall'accertamento della violazione, e trova giustificazione nella necessità di impedire
che, nell'immediato, il conducente del veicolo, nei confronti del quale sussistano fondati elementi di
responsabilità penale in ordine ad eventi lesivi dell'incolumità altrui, continui a tenere una condotta
che possa arrecare pericolo ad altri. Ne consegue che la legittimità di tale provvedimento deve
essere valutata con riferimento alla situazione normativa vigente al momento della commissione del
fatto, senza che rilevino eventuali successive modifiche della disciplina, anche se più favorevoli al
destinatario del provvedimento stesso, stante l'operatività del principio di ultrattività di cui all'art. 1,
primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 4405 del 24/02/2014 (Rv. 629602)
Presidente: Goldoni U. Estensore: D'Ascola P.
CIRCOLAZIONE STRADALE - CONDOTTA DEI VEICOLI - STATO DI EBBREZZA DEL
CONDUCENTE - Accertamento del tasso alcoolemico ex art. 186, comma 5, del codice della
strada - Esame ematico - Inclusione - Rifiuto di sottoporsi al prelievo - Conseguenze.
Per l'accertamento del tasso alcoolemico dei conducenti coinvolti in incidenti stradali e sottoposti
alle cure mediche, l'art. 186, comma 5, del codice della strada consente di ricorrere all'esame
ematico, proprio delle strutture sanitarie e ad esse confacente per l'accuratezza dei risultati e
l'affidabilità della sede scientifica. Il conducente può rifiutare di sottoporsi al prelievo, ma ciò lo
espone alle sanzioni previste dall'art. 186, comma 7, del codice della strada.
CONDUCENTE - Prelievo ematico ex art. 186, comma 5, del codice della strada - Obblighi di
informazione ed avviso a garanzia del trasgressore - Sussistenza - Contenuto.
Qualora ai sanitari che hanno in cura il conducente di un veicolo coinvolto in un sinistro stradale sia
richiesto, ai sensi dell'art. 186, comma 5, del codice della strada, il prelievo ematico preordinato
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all'accertamento del reato di guida in stato di ebbrezza, al trasgressore, deve essere dato l'avviso
della facoltà di farsi assistere da un difensore di fiducia, previa informazione della finalità
dell'esame.
CONDUCENTE - Rifiuto di sottoporsi al prelievo ematico - Sottrazione agli accertamenti imposti
dagli artt. 186 e 187 del codice della strada - Concorso formale ex art. 8 della legge n. 689 del 1981
- Configurabilità.
Il conducente di un veicolo coinvolto in un sinistro stradale che rifiuta di sottoporsi al prelievo
ematico, sottraendosi agli accertamenti imposti dagli artt. 186 e 187 del codice della strada, viola,
con unica azione, diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative e, pertanto, soggiace,
ai sensi dell'art. 8 della legge 24 novembre 1981, n. 689, alla sanzione prevista per la violazione più
grave aumentata fino al triplo.
CONDUCENTE - Rifiuto di sottoporsi ad accertamento del tasso alcolemico - Autonoma
fattispecie di illecito - Configurabilità - Fondamento - Successiva constatazione dell'impossibilità di
procedere all'accertamento - Irrilevanza.
L'art. 186, settimo comma, del codice della strada, oltre a sanzionare la guida in stato di ebbrezza,
configura come autonomo illecito anche il rifiuto del guidatore di sottoporsi ad accertamento del
tasso alcolemico, in quanto oggetto di obbligo penalmente sanzionato e non mera facoltà, dovendosi
ritenere integrato l'illecito anche quando venga constatata, successivamente all'opposizione del
rifiuto, l'impossibilità di procedere all'accertamento, in ragione del mancato funzionamento
dell'apparecchiatura a ciò normalmente preposta.
Presidente: Bianchini B. Estensore: Carrato A.
ABILITAZIONE ALLA GUIDA - SOSPENSIONE - Illecito di cui all'art. 218, comma 6, cod.
strada - Applicabilità - Criteri - Circolazione in un momento successivo al ritiro della patente da
parte degli agenti accertatori - Fattispecie.
In tema di violazioni del codice della strada, la sanzione amministrativa prevista dall'art. 218,
comma 6, cod. strada si applica non solo nei casi in cui la circolazione abusiva si verifichi
successivamente all'adozione formale del provvedimento del Prefetto di sospensione della patente,
ma anche quando la circolazione medesima si realizzi nel periodo di ritiro della patente da parte
degli agenti accertatori, preordinato alla irrogazione della sua sospensione e di cui, perciò, anticipa
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l'efficacia. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza impugnata che aveva ritenuto
configurabile l'illecito amministrativo di cui comma 6 dell'art. 218 cod. strada nei confronti di un
soggetto che, in seguito alla contestazione in quella stessa giornata dell'infrazione di cui all'art. 186
C.d.S., circolava senza patente in quanto ritirata dagli agenti, in occasione della precedente
contestazione).
Presidente: Oddo M. Estensore: Mazzacane V.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - Guida in stato di ebbrezza - Sospensione della
patente di guida - Artt. 186 e 223 del codice della strada - Diversità di presupposti - Conseguenze Accertamento della contravvenzione di cui all'art. 186 del codice della strada - - Necessaria
corrispondenza tra fatto contestato e sanzione irrogata - Sospensione della patente di guida Condizioni e limiti.
In tema di sanzioni amministrative connesse alla guida in stato di ebbrezza, la sospensione della
patente di guida di cui all'art. 186 del codice della strada si fonda su presupposti diversi da quelli di
cui all'art. 223 del medesimo codice; nel primo caso, infatti, che costituisce fatto penalmente
rilevante, la sospensione può conseguire, a titolo di sanzione accessoria, a seguito dell'accertamento
del reato, mentre nel secondo la misura ha carattere preventivo e natura cautelare e trova
giustificazione nella necessità di impedire che, nell'immediato, prima ancora che sia accertata la
responsabilità penale, il conducente del veicolo, nei cui confronti sussistano fondati elementi di
un'evidente responsabilità in ordine ad eventi lesivi dell'incolumità altrui, continui a tenere una
condotta che può arrecare pericolo ad altri soggetti. Ne consegue che - in ragione del principio di
necessaria corrispondenza tra fatto contestato e fatto assunto a base della sanzione irrogata, di cui
all'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 - ove sia stata accertata, a carico del conducente, la
contravvenzione di cui all'art. 186 del codice della strada, la sospensione della patente di guida, con
contestuale obbligo di sottoporsi a visita medica, può essere irrogata, senza alcun automatismo, solo
nella ricorrenza delle condizioni di cui al comma 9 del predetto articolo, ossia previo accertamento
di un valore alcolemico superiore a 1,5 grammi per litro.
Presidente: Settimj G. Estensore: Petitti S.
CONDUCENTE - Art. 186, comma nono, cod. strada - Provvedimento prefettizio di sospensione
della patente di guida fino all'esito della visita medica del conducente - Natura cautelare Sussistenza - Condizioni - Opposizione in sede giudiziale civile - Oggetto - Conseguenze.
In tema di sanzioni connesse alla guida in stato di ebbrezza, il provvedimento di sospensione della
patente di guida che il Prefetto adotta nel caso di cui all'art. 186, comma nono, cod. strada, sino
all'esito della visita medica del conducente prevista dal precedente comma, ha natura cautelare,
essendo adottato sulla base del mero riscontro di un tasso alcolico superiore a quello prescritto, e,
quale presupposto per la sua emissione, non è affatto richiesta l'esistenza di un accertamento
giudiziale definitivo; ne consegue che il ricorso proponibile dinanzi al giudice di pace in sede civile
non può che riguardare la sussistenza o meno delle condizioni legittimanti l'applicazione della
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suddetta misura cautelare, e non anche la verifica dell'esistenza della condotta oggetto di
accertamento in ambito penale.
Presidente: Settimj G. Estensore: De Chiara C.
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Sospensione della patente di guida
quale sanzione amministrativa accessoria al reato di guida in stato di ebbrezza - Redazione del
verbale di contestazione ai sensi dell'art. 200 cod. strada - Presupposto di legittimità - Esclusione Fondamento - Applicazione della norma del codice di procedura penale.
In tema di sanzioni amministrative conseguenti a violazione del codice della strada, la redazione del
verbale di contestazione di cui all'art. 200 di detto codice, essendo obbligatoria soltanto quando
siano accertati illeciti amministrativi, non costituisce presupposto di legittimità del provvedimento
di sospensione della patente di guida adottato dal prefetto, a norma dell'art. 223, terzo comma, cod.
strada, quale sanzione amministrativa accessoria al reato di guida in stato di ebbrezza (art. 186 cod.
strada), trovando applicazione, in questo caso, le norme del codice di procedura penale sulla
documentazione degli atti.
Sez. U, Sentenza n. 3940 del 13/03/2012 (Rv. 621394)
Presidente: Vittoria P. Estensore: Petitti S.
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Violazione di diverse disposizioni
comportanti la decurtazione dei punti dalla patente - Conseguenze - Principio dell'aumento fino al
triplo della sanzione per l'infrazione più grave, di cui all'art. 198, comma primo, cod. str. Applicabilità - Esclusione - Fondamento - Criterio del cumulo dei punti di cui all'126-bis, comma 1bis, cod. str. - Applicabilità - Fondamento.
In tema di sanzioni amministrative relative alla circolazione stradale, ove venga commessa, con una
sola azione o omissione, la violazione di diverse disposizioni del codice della strada, a ciascuna
delle quali consegua la decurtazione dei punti dalla patente di guida, non opera il meccanismo
previsto dall'art. 198, comma primo, di detto codice - che, nel caso di più violazioni commesse con
una sola azione o omissione, commina la sanzione per l'infrazione più grave, aumentata fino al
triplo -, trattandosi di norma formulata esclusivamente con riferimento alla sanzione pecuniaria, e
trova, invece, applicazione il diverso criterio, di cui all'art. 126-bis, comma 1-bis, del medesimo
codice, del cumulo dei punti nella misura prevista per le singole violazioni, fermo restando il limite
massimo dei quindici punti.
Presidente: Elefante A. Estensore: Colarusso V.
CONDUCENTE - Guida in stato di ebbrezza e rifiuto di sottoporsi ad accertamento del tasso
alcolemico - Concorso apparente fra le norme - Esclusione - Conseguenze sul piano
dell'applicazione delle sanzioni amministrative accessorie - Applicazione del principio del cumulo
materiale o formale - Fattispecie.
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Non sussiste concorso apparente fra i reati, puniti in due diversi commi del medesimo articolo 186
del codice della strada, di guida in stato di ebbrezza (comma 2) e di rifiuto di sottoporsi
all'accertamento del tasso alcolemico (comma 7), trattandosi di fattispecie diverse sia per quanto
riguarda il contenuto e la struttura della norma sia per quanto attiene alla tutela dei beni giuridici; ne
deriva, sul piano dell' irrogazione delle sanzioni amministrative accessorie, la legittimità
dell'applicazione del principio del cumulo materiale o formale, con le sole attenuazioni previste
dalla legge (nella specie, la S.C., in applicazione di tale principio, ha ritenuto legittima la
decurtazione complessiva di venti punti dalla patente di guida, costituenti la somma della
decurtazione di dieci punti per ognuna delle violazioni).
Presidente: Carbone V. Estensore: Triola RM.
sospensione della patente - Natura e funzione - Adozione del medesimo e degli atti preparatori in
tempo ragionevole in relazione alla sua funzione cautelare - Necessità - Fattispecie - Composizione
contrasto.
Il provvedimento del prefetto di sospensione della patente di guida a norma dell'art. 223 cod. strada
ha natura cautelare e trova giustificazione nella necessità di impedire nell'immediato, prima ancora
che sia accertata la responsabilità penale, che il conducente del veicolo, nei confronti del quale
sussistono fondati elementi di un'evidente responsabilità in ordine ad eventi lesivi dell'incolumità
altrui, continui una condotta che può arrecare pericolo ad altri. Pertanto è da escludere che esso non
possa più essere adottato per il solo mancato rispetto dei termini (non previsti a pena di decadenza)
di cui all'art. 223, comma primo (dieci giorni per la trasmissione del rapporto al prefetto e alla
direzione generale della M.T.C.) e secondo (quindici giorni per la trasmissione del parere del
competente ufficio della direzione generale della M.T.C.), o perché il prefetto ometta di richiedere il
parere del competente ufficio della direzione generale della M.T.C. (la cui richiesta deve effettuare
"appena ricevuti gli atti") lo stesso giorno in cui gli è pervenuto il rapporto, o non provveda appena
ricevuto detto parere, dovendo, invece, ritenersi che sia gli adempimenti propedeutici di cui si è
detto, sia l'emissione del provvedimento di sospensione intervengano entro un tempo ragionevole la cui valutazione in concreto è rimessa al giudice di merito - in considerazione delle finalità
cautelari del provvedimento. (La S.C. ha affermato il principio di diritto di cui in massima in sede di
composizione di contrasto di giurisprudenza ed ha, in fattispecie in cui il provvedimento di
sospensione della patente era stato adottato dal prefetto a distanza di ben otto mesi dall'incidente,
cassato la sentenza di rigetto dell'opposizione perché il giudice di pace non aveva motivato sulla
giustificazione del ritardo di cinque mesi nella trasmissione del parere del competente ufficio della
direzione generale della M.T.C. e del ritardo di ulteriori due mesi del prefetto per la valutazione dei
fatti).
Presidente: Settimj G. Estensore: D'Ascola P.
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sospensione della patente - Natura e funzione - Adozione del medesimo in tempo ragionevole in
relazione alla sua funzione cautelare - Necessità - Fattispecie.
Il provvedimento del prefetto di sospensione della patente di guida, a norma dell'art. 223 del codice
della strada, ha natura cautelare e trova giustificazione nella necessità di impedire nell'immediato,
prima ancora che sia accertata la responsabilità penale, che il conducente del veicolo, nei confronti
del quale sussistono fondati elementi di responsabilità in ordine ad eventi lesivi dell'incolumità
altrui, tenga condotte ulteriori che possano arrecare pericolo ad altri. Se, pertanto, è da escludere
che il provvedimento di sospensione non possa più essere adottato per il solo mancato rispetto dei
termini (non previsti a pena di decadenza) di cui all'art. 223 medesimo, è d'altro canto necessario
che esso intervenga entro un tempo ragionevole dall'accertamento della violazione, non potendo
altrimenti assolvere alla finalità cautelare che gli è propria. (Nella fattispecie, la S.C. ha confermato
la sentenza del giudice di pace, ritenendo corretta la valutazione di incongruità e irragionevolezza di
una sospensione adottata a ben cinque mesi dal fatto illecito).
CASSAZIONE PENALE
Sez. 4, Sentenza n. 3824 del 05/12/2014 Cc. (dep. 27/01/2015 ) Rv. 261948
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Ipotesi di cui all'art. 186
cod. strada - Revoca della patente di guida - Previsione di cui all'art. 222 cod. strada - Rapporto di
specialità reciproca - Configurabilità - Sussistenza.
In tema di guida in stato di ebbrezza, l'art. 186, comma 2-bis, e l'art. 222 cod. strada nella parte in
cui prevedono entrambi la revoca della patente di guida per il conducente in stato di ebbrezza con
un tasso alcolemico superiore a 1,5 g/l che abbia, rispettivamente, provocato un incidente stradale o
cagionato lesioni gravissime o un omicidio, si pongono in rapporto di specialità reciproca, con
conseguente prevalenza della norma che, di volta in volta, debba qualificarsi speciale nella concreta
fattispecie sottoposta all'esame del giudice.
Sez. 4, Sentenza n. 51773 del 26/11/2014 Ud. (dep. 12/12/2014 ) Rv. 261546
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - IN GENERE - Reiterazione degli
accertamenti qualitativi ex art. 186, comma terzo, C.d.S. - Limite numerico - Insussistenza Positività all'ultimo - Rifiuto di sottoporsi all'alcoltest - Reato di cui all'art. 186, comma settimo,
C.d.S. - Integrazione - Sussistenza.
Integra il reato di rifiuto di sottoporsi agli accertamenti alcolimetrici, la condotta di colui che, pur
essendosi sottoposto a più accertamenti preliminari per la verifica dello stato di alterazione
psicofisica derivante dall'influenza dell'alcool, ricusi di procedere all'alcoltest nonostante che
l'ultimo di essi abbia dato esito positivo, in quanto l'art. 186, comma terzo, C.d.S. non prevede limiti
alla ripetizione delle prove preliminari, né pone condizioni alla facoltà degli agenti di procedervi,
trattandosi di "accertamenti qualitativi non invasivi".
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CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Accertamento - Rifiuto
del conducente di sottoporsi all'alcoltest - Avviso della facoltà di farsi assistere da un difensore Necessità - Esclusione.
Quando si procede per il reato di guida in stato di ebbrezza, l'obbligo di dare avviso al conducente
della facoltà di farsi assistere da un difensore per l'attuazione dell'"alcoltest" non ricorre se
l'imputato abbia rifiutato di sottoporsi all'accertamento.
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Rifiuto di sottoporsi ad
accertamenti alcolimetrici - Guida in stato di ebbrezza - Reati autonomi - Sussistenza.
Il reato di rifiuto di sottoporsi agli accertamenti alcolimetrici costituisce una distinta e autonoma
fattispecie incriminatrice rispetto al reato di guida in stato di ebbrezza, in quanto il rinvio dell'art.
186, comma settimo, cod. strada al comma secondo, lett. c) della medesima disposizione riguarda
solo il trattamento sanzionatorio.
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Specifiche fattispecie
previste dalle lett. a), b) e c) dell'art. 186, comma secondo, C.d.S. - Sussistenza - Condizioni.
In tema di guida in stato d'ebbrezza, è possibile ritenere la sussistenza di una delle specifiche
fattispecie di cui alle lett. a), b) e c) dell'art. 186, comma secondo, cod. strada, solo in presenza di
due misurazioni alcolimetriche che producano risultati rientranti nelle fasce rispettivamente
previste, dovendo la concentrazione necessaria per ritenere sussistente lo stato di ebbrezza risultare
da almeno due determinazioni concordanti, effettuate ad un intervallo di tempo di cinque minuti.
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Alcoltest - Verbale Mancato deposito - Nullità - Esclusione - Mera irregolarità - Sussistenza.
In tema di guida in stato di ebbrezza, l'omesso deposito del verbale contenente gli esiti del
cosiddetto alcoltest non integra alcuna nullità, costituendo una mera irregolarità che non incide sulla
validità o sull'utilizzabilità dell'atto, rilevando solo ai fini della decorrenza del termine entro il quale
è consentito l'esercizio delle attività difensive.
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Natura - Reato
permanente - Competenza per territorio - Individuazione - Fattispecie.
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Il reato di guida in stato d'ebbrezza costituisce reato permanente, per il quale la competenza per
territorio va determinata in relazione al luogo in cui ha avuto inizio la consumazione; ovvero, nel
caso in cui questo sia rimasto ignoto, in relazione all'ultimo luogo in cui è avvenuta una parte
dell'azione. (Nel caso di specie la Corte ha ritenuto competente il tribunale nel cui circondario
insisteva l'area di servizio ove l'imputato, dopo essere stato seguito, era stato fermato dalla polizia
stradale e sottoposto al test alcolimetrico).
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Rifiuto di sottoporsi alla
seconda prova dell'etilometro - Integrazione del reato di cui all'art. 186, comma settimo, C.d.S.
Integra il reato di cui all'art. 186, comma settimo, C.d.S. (rifiuto di sottoporsi agli accertamenti
alcolimetrici), la condotta di colui che, pur essendosi sottoposto alla prima prova del relativo test,
rifiuti di eseguire la seconda, in quanto, ai fini del perfezionamento della fattispecie criminosa in
questione, è sufficiente che il soggetto rifiuti di completare l'iter degli accertamenti previsti, i quali
constano di due prove da effettuarsi a breve distanza l'una dall'altra.
CIRCOLAZIONE STRADALE (NUOVO CODICE) - NORME DI COMPORTAMENTO CIRCOLAZIONE - GUIDA IN STATO DI EBBREZZA - DA ALCOOL - Tasso alcoolemico Superamento delle soglie di punibilità - Valori centesimali - Rilevanza - Fattispecie.
In tema di guida in stato di ebbrezza, ai fini del superamento delle soglie di punibilità stabilite
dall'art. 186, comma secondo, cod. strada, assumono rilievo anche i valori centesimali. (Nella
specie, in presenza del rilievo di un tasso alcoolemico pari a 0,87, superiore al valore soglia di 0,8
g./l., la Corte ha ritenuto configurabile la fattispecie di cui alla lettera b) del citato art. 186).
SEQUESTRO E CONFISCA
Presidente: Felicetti F. Estensore: Carrato A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - PRINCIPI COMUNI - IN GENERE - AMBITO DI
APPLICAZIONE - Principi di legalità, irretroattività e di divieto di interpretazione analogica Applicabilità - Sussistenza - Fondamento - Conseguenze - Assoggettamento del comportamento alla
legge del tempo del suo verificarsi - Sopravvenuta entrata in vigore della disciplina più favorevole Irrilevanza - Applicabilità dei principi di cui all'art. 2, commi secondo e terzo, cod. pen. Esclusione - Fondamento - Fattispecie.
In tema di sanzioni amministrative, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione
analogica di cui all'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, comportano l'assoggettamento della
condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della
disciplina posteriore più favorevole, sia che si tratti di illeciti amministrativi derivanti da
depenalizzazione, sia che essi debbano considerarsi tali "ab origine", senza che possano trovare
applicazione analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni considerate, gli opposti
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principi di cui all'art. 2, secondo e terzo comma, cod. pen., i quali, recando deroga alla regola
generale dell'irretroattività della legge, possono, al di fuori della materia penale, trovare
applicazione solo nei limiti in cui siano espressamente richiamati dal legislatore. (Nella specie, la
S.C. ha confermato la sentenza impugnata che aveva statuito la confisca del ciclomotore condotto
da minore senza uso del casco, obbligatoria ai sensi della disciplina vigente all'epoca della
commissione del fatto, ma non più tale ai sensi di quella vigente al momento della definizione del
giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione).
Presidente: Oddo M. Estensore: Proto CA.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - IN GENERE - Violazioni al codice della
strada - Sequestro di cose suscettibili di confisca amministrativa - Opposizione dinanzi all'autorità
giudiziaria - Inammissibilità - Fondamento - Accertamento della legittimità della misura cautelare Al momento dell'opposizione giurisdizionale avverso la confisca o non disgiuntamente
dall'accertamento sulla legittimità del verbale di accertamento della violazione.
Con riguardo al sequestro cautelare di cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa
per violazioni al codice della strada, l'atto che dispone la misura cautelare non è impugnabile
autonomamente davanti al giudice ordinario, essendo previsto dall'art. 213, comma 3, del codice
anzidetto lo specifico rimedio del ricorso al Prefetto ex art. 203 del medesimo codice, mentre
l'accertamento della illegittimità della suddetta misura può essere chiesto nel ricorso giurisdizionale
contro il provvedimento di confisca o, comunque, non disgiuntamente rispetto all'accertamento
sulla legittimità del verbale di accertamento della violazione. (Fattispecie relativa a sequestro di
motociclo eseguito nei confronti di conducente in stato di alterazione per assunzione di sostanze
stupefacenti).
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Sequestro del veicolo - Mancata
proposizione del ricorso - Confisca del veicolo - Termini - Legge 24 novembre 1981, n. 689 Applicabilità - Esclusione - Conseguenze - Rimborso delle spese di trasporto e custodia Condizioni - Tempo trascorso tra sequestro e confisca - Rilevanza - Limiti.
In tema di sanzioni amministrative per violazione delle norme del codice della strada, il sequestro e
la confisca dei veicolo non sono disciplinati dalle norme generali della legge 24 novembre 1981, n.
689, ma dall'art. 213 cod. strada, che, in caso di sequestro, non prevede alcun termine per la
confisca, se non nell'ipotesi di ricorso, restando così applicabile il termine generale di prescrizione.
Ne consegue che, nei limiti del termine quinquennale di prescrizione di cui all'art. 28 della legge n.
689 del 1981, richiamato dall'art. 209 cod. strada, l'irragionevolezza del tempo trascorso tra il
sequestro e la confisca non assume alcun rilievo, in caso di mancata proposizione del ricorso, ai fini
del rimborso delle spese di trasporto e custodia del veicolo per il periodo che precede la sanzione
ablatoria.
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SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - CONTESTAZIONE E NOTIFICAZIONE Circolazione con veicolo sprovvisto di copertura assicurativa - Sequestro contestuale alla
contestazione dell'infrazione - Obbligatorietà - Facoltà del proprietario di effettuare il pagamento in
misura ridotta o di presentare ricorso - Omissione - Conseguenze - Confisca del veicolo da parte del
Prefetto - Obbligatorietà.
In tema di sanzioni amministrative irrogate per la guida di veicoli in assenza di copertura
assicurativa, l'art. 193, comma 4, del codice della strada, come modificato dall'art. 3 del d.l. n. 151
del 2003, conv. in legge n. 214 del 2003, prevede che alla contestazione dell'infrazione consegua il
sequestro dei veicolo da parte dell'organo di polizia, e che la restituzione di esso sia disposta a
seguito del pagamento della sanzione in misura ridotta. Qualora non sia effettuato il pagamento e
non sia presentato ricorso, il prefetto, cui è stato inviato il verbale, divenuto titolo esecutivo, non è
più tenuto ad emettere ordinanza-ingiunzione, con la fissazione di un termine per la cosiddetta
"sanatoria amministrativa", ma deve ordinare direttamente la confisca, ai sensi dell'art. 213 del
codice della strada.
Presidente: Losavio G. Estensore: Celentano W.
CIRCOLAZIONE STRADALE - VEICOLI - SEQUESTRO - Sequestro ex art. 213 cod. della
strada - Notifica del relativo provvedimento - Sufficienza - Notifica del verbale di accertamento Necessità - Esclusione.
Avverso il provvedimento di sequestro adottato ai sensi dell'art. 213 del codice della strada è
ammesso ricorso al Prefetto (Comma terzo art. cit.), il cui esame e le cui statuizioni si estendono
alla fondatezza o meno dell'accertamento della sottostante infrazione; conseguentemente deve
ritenersi che la notificazione del verbale di sequestro al proprietario del veicolo non soltanto
legittima lo stesso ad esperire il predetto mezzo di tutela amministrativa, ma gli consente anche di
contestare l'accertamento dell'infrazione, onde nessun rilievo assume la eventuale mancata
notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione medesima.
-
Artt. 6 e 7 del d. lgs. n. 150 del 2011
Presidente: Finocchiaro M. Estensore: Barreca GL.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Riscossione di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada Opposizione all'intimazione di pagamento - Competenza per materia del giudice di pace - Ambito
applicativo - Fondamento.
La cognizione in materia di opposizione all'intimazione di pagamento relativa alla riscossione di
sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada, configurata come
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opposizione all'esecuzione, spetta alla competenza del giudice di pace, avuto riguardo ai criteri di
competenza per materia stabiliti dall'art. 7 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, al pari della
cognizione relativa all'opposizione al verbale di accertamento ed alla cartella esattoriale
presupposti, e ciò anche qualora venga fatto valere un precedente giudicato di annullamento di tali
ultimi atti, poiché, in tal modo, si contesta comunque il diritto dell'agente della riscossione di
procedere esecutivamente ai sensi dell'art. 615 cod. proc. civ.
Presidente: Petitti S. Estensore: Giusti A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE - Guida
sotto l'influenza dell'alcool - Illecito amministrativo - Opposizione - Competenza - Del giudice di
pace.
La guida in stato di ebbrezza, con tasso alcolemico superiore a 0,5 ed inferiore a 0,8 grammi per
litro, integra l'illecito amministrativo previsto dall'art. 186, secondo comma, lett. a), cod. strada, la
cui cognizione è devoluta, ai sensi dell'art. 7, comma 2, del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, alla
competenza del giudice di pace.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Cartella esattoriale - Riscossione di sanzioni amministrative per violazione del
codice della strada - Opposizione ad esecuzione non ancora iniziata - Configurabilità - Competenza
per materia del giudice di pace - Sussistenza - Preventiva notificazione del preavviso di fermo
amministrativo - Irrilevanza - Fattispecie.
La cognizione in materia di opposizione a cartella esattoriale relativa alla riscossione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada, configurata come opposizione ad
esecuzione non ancora iniziata (nella specie proposta per sopravvenuta prescrizione del diritto
all'esazione), spetta alla competenza del giudice di pace, avuto riguardo ai criteri di competenza per
materia individuati dall'art. 7 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, al pari della cognizione relativa
all'opposizione al verbale di accertamento presupposto, non rilevando la circostanza che la parte
abbia proposto l'opposizione dopo la notifica del preavviso di fermo amministrativo.
Sez. 6 - 2, Sentenza n. 13260 del 11/06/2014 (Rv. 631100)
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO IMPUGNAZIONE - Declaratoria di tardività dell'opposizione - Appellabilità - Fondamento - Nel
regime del d.lgs. n. 150 del 2011.
In tema di sanzioni amministrative, la tardività dell'opposizione ad ordinanza-ingiunzione, nel
regime del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, è dichiarata con sentenza, applicandosi il rito del
lavoro, sicché l'impugnazione esperibile è l'appello, non il ricorso per cassazione.
19
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO IMPUGNAZIONE - Impugnazione esperibile contro la sentenza del giudice di pace - Appello Fondamento nel regime del d.lgs. n. 150 del 2011.
Nei giudizi di opposizione a ordinanza-ingiunzione per sanzione amministrativa, attesa
l'applicazione del rito del lavoro disposta dagli artt. 2 e 6 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, la
sentenza del giudice di pace è impugnabile con appello e non con ricorso per cassazione.
-
Artt. 22,22 bis e 23 della legge n. 689 del 1981
Sez. L, Sentenza n. 8572 del 11/04/2014 (Rv. 630255)
Presidente: Roselli F. Estensore: Balestrieri F.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - ORDINANZA - PROCEDIMENTO ISTRUTTORIE - Art. 23 della legge n. 689 del 1981 - Esercizio officioso dei poteri istruttori Facoltà rimessa al prudente apprezzamento del giudice - Onere dell'opponente di provare la
ricorrenza delle condizioni - Configurabilità.
In materia di opposizione avverso ordinanza amministrativa, l'art. 23, sesto comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689 ("ratione temporis" applicabile), nel prevedere che il giudice può disporre
d'ufficio i mezzi istruttori ritenuti necessari, compresa la citazione dei testimoni, configura una
facoltà, e non un obbligo, del giudice, il cui esercizio è rimesso al prudente apprezzamento da parte
del medesimo della circostanza che i mezzi istruttori siano "necessari"; circostanza la cui prova
incombe sull'opponente.
Sez. 6 - L, Ordinanza n. 7397 del 28/03/2014 (Rv. 629996)
Presidente: Curzio P. Estensore: Marotta C.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Giudice territorialmente competente - Individuazione - Criteri.
In materia di sanzioni amministrative, il giudice territorialmente competente a decidere sulla
opposizione ad ordinanza ingiunzione di cui all'art. 22 della legge 24 novembre n. 689 del 1981 è
quello del luogo di accertamento dell'infrazione, presuntivamente ritenuto coincidente con quello di
commissione dell'illecito, o quello del luogo di commissione del fatto, quando questo risulti
pacificamente diverso da quello dell'accertamento; quando sussista una pluralità di luoghi di
commissione dell'infrazione, la competenza territoriale è stabilita dal luogo di accertamento
dell'illecito.
Presidente: Miani Canevari F. Estensore: Petitti S.
20
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO - IN
GENERE - Opposizione ad ordinanza ingiunzione - Forma dell'appello - Atto di citazione Fondamento.
Nei giudizi di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, introdotti nella vigenza dell'art. 23 della legge
24 novembre 1981, n. 689, come modificato dall'art. 26 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, e quindi
prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, l'appello deve essere proposto nella
forma della citazione e non già con ricorso, trovando applicazione, in assenza di una specifica
previsione normativa per il giudizio di secondo grado, la disciplina ordinaria di cui agli artt. 339 e
seguenti cod. proc. civ.
Sez. 6 - 2, Sentenza n. 20975 del 06/10/2014 (Rv. 632666)
Presidente: Petitti S. Estensore: Parziale I.
GENERE - Notificazione del processo verbale di accertamento - Nullità della stessa - Proposizione
di tempestiva e rituale opposizione ex art. 22 legge n. 689 del 1981 - Sanatoria - Fondamento.
In materia di sanzioni amministrative per violazioni al codice della strada, la proposizione di
tempestiva e rituale opposizione ex art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, sana la nullità
della notificazione del processo verbale di accertamento, giacché l'art. 18, quarto comma, della
stessa legge dispone che la notificazione è eseguita nelle forme dell'art. 14, che, richiamando le
modalità previste dal codice di rito, rende applicabile l'art. 156 cod. proc. civ. sull'irrilevanza della
nullità nel caso di raggiungimento dello scopo.
Sez. 2, Ordinanza n. 19801 del 19/09/2014 (Rv. 632362)
Presidente: Triola RM. Estensore: D'Ascola P.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - Violazioni del codice della strada - Omessa
notifica dell'ordinanza ingiunzione - Opposizione avverso la cartella esattoriale - Giudice
competente per territorio - Foro generale delle persone fisiche ex art. 18 cod. proc. civ. Applicabilità - Condizioni.
In tema di violazioni del codice della strada, ove l'opposizione, in assenza di pregressa notifica
dell'ordinanza ingiunzione, sia stata proposta avverso la cartella esattoriale, dalla quale non sia
identificabile il luogo dell'illecito, trova applicazione, ai fini dell'individuazione del giudice
competente, il foro generale delle persone fisiche ex art. 18 cod. proc. civ.
Presidente: Adamo M. Estensore: Di Blasi A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - COMPETENZA E GIURISDIZIONE - Violazioni al codice
della strada - Opposizione all'ordinanza ingiunzione - Giurisdizione - Del giudice ordinario Sussistenza - Del giudice tributario - Esclusione - Fondamento.
21
La cognizione delle opposizioni alle ordinanze ingiunzioni applicative di sanzioni per la violazione
delle norme che disciplinano la circolazione stradale è attribuita dall'art. 205 del d.lgs. 30 aprile
1992 n. 285 all'autorità giudiziaria ordinaria, dovendosi escludere la configurabilità di una
competenza del giudice tributario trattandosi di sanzioni che, se pure irrogate da uffici finanziari,
sono conseguenti a violazioni di disposizioni non aventi natura fiscale, per cui la controversia non
ha ad oggetto l'esercizio del potere impositivo, sussumibile nello schema potestà-soggezione, bensì
un rapporto, che implica un accertamento meramente incidentale.
Presidente: Amatucci A. Estensore: Cirillo FM.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - Violazioni del codice della strada Notificazione della cartella esattoriale - Omessa o mancata notificazione del verbale di
accertamento o dell'ordinanza ingiunzione - Opposizione - Deduzione di vizi attinenti all'atto
presupposto - Natura dell'opposizione - Ex art. 22 legge n. 689 del 1981 - Sussistenza.
L'opposizione alla cartella esattoriale, emessa ai fini della riscossione di una sanzione
amministrativa pecuniaria comminata per violazione al codice della strada, va proposta ai sensi
degli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e non nelle forme della opposizione alla
esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con
il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatagli in ragione della nullità o dell'omissione
della notifica del processo verbale di contestazione o dell'ordinanza ingiunzione.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Petitti S.
GENERE - Ordinanza-ingiunzione - Opposizione ex art. 22 della legge n. 689 del 1981 - Deduzione
di fatti estintivi maturati prima della notifica del provvedimento - Ammissibilità.
In tema di sanzioni amministrative, l'ordinanza-ingiunzione può essere impugnata con il rimedio
dell'opposizione prevista dall'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, anche per far valere fatti
estintivi maturati prima della notificazione del provvedimento al destinatario, come la prescrizione
del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni accertate.
Presidente: Oddo M. Estensore: Bursese GA.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO DECISIONE - Annullamento officioso - Legittimità - Condizioni - Inesistenza del provvedimento
sanzionatorio per carenza assoluta di potere.
In tema di sanzioni amministrative, il giudice dell'opposizione ex art. 22 della legge 24 novembre
1981, n. 689, non ha il potere di annullare d'ufficio il provvedimento impugnato per ragioni diverse
da quelle indicate nell'atto di opposizione, salve le ipotesi di inesistenza del provvedimento
22
medesimo, le quali ricorrono, tuttavia, solo nel caso di carenza assoluta di potere, quando, cioè, non
è dato cogliere alcun collegamento tra l'atto e le attribuzioni del soggetto che lo ha emesso.
Presidente: Settimj G. Estensore: Falaschi M.
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Cartella esattoriale per sanzione
amministrativa - Opposizione per omessa notifica del verbale di contestazione della violazione Termine di sessanta giorni ex art. 204 bis cod. strada - Applicazione - Fondamento.
In materia di violazioni del codice della strada, l'opposizione con cui si deduca l'illegittimità della
cartella esattoriale per sanzione amministrativa a ragione dell'omessa notifica del verbale di
contestazione della violazione non è soggetta al termine di trenta giorni stabilito dall'art. 22 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, ma al termine di sessanta giorni previsto dall'art. 204 bis cod.
strada, atteso che, quando è mancata la contestazione della violazione, l'impugnazione della cartella
esattoriale ha funzione "recuperatoria", in consonanza ai valori costituzionali dell'effettività della
tutela giurisdizionale e dell'uguaglianza, tenuto conto che al ricorrente viene, in tal modo, restituita
la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione gli fosse stato a
suo tempo notificato.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Carrato A.
GENERE - Giudizio davanti al Giudice di pace - Notificazioni durante il procedimento presso la
cancelleria del giudice - Ammissibilità - Condizioni - Limiti - Parte rappresentata da procuratore
alla lite operante nella circoscrizione di sua assegnazione - Obbligo di elezione di domicilio presso
la sede del giudice - Esclusione - Applicabilità del principio in tema di opposizione ex art. 22 della
legge n. 689 del 1981 - Sussistenza.
L'art. 58 disp. att. cod. proc. civ. - secondo il quale le notificazioni durante il procedimento dinanzi
al giudice di pace possono essere validamente eseguite presso la cancelleria dello stesso, ove sia
omessa la dichiarazione di residenza o l'elezione di domicilio, a norma dell'art. 319, secondo
comma, cod. proc. civ., nel comune sede dell'ufficio giudiziario adito - opera unicamente nei
confronti della parte che sta in giudizio personalmente; se, invece, la parte è rappresentata da
procuratore alla lite (o, come nella specie, si difenda personalmente ai sensi dell'art. 86 cod. proc.
civ.), questi, in difetto di prescrizioni al riguardo nello stesso codice di rito ed alla stregua della
legge professionale (art. 82 r.d. 22 gennaio 1934, n. 37), è tenuto, ai fini delle notificazioni, ad
eleggere domicilio nel luogo ove il giudice ha sede (venendo, in mancanza, considerato
elettivamente domiciliato presso la cancelleria di quel giudice) solo quando eserciti il proprio
ministero professionale fuori della circoscrizione del tribunale cui è assegnato, e non pure quando
operi (in qualunque luogo, e perciò anche in comune diverso da quello sede del tribunale)
nell'ambito di detta circoscrizione, nel qual caso le notifiche possono validamente eseguirsi solo
presso il suo domicilio risultante dall'albo professionale, secondo le normali regole applicabili in
materia. Ne consegue che, alla luce di tali principi, va interpretata altresì la disposizione dell'art. 22,
sesto comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (nella specie, applicabile "ratione temporis"), la
quale, allorché l'opponente avverso provvedimento in materia di sanzioni amministrative abbia
23
nominato un procuratore, per le notificazioni e comunicazioni in corso di procedimento rinvia alle
modalità stabilite dal codice di procedura civile.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - - Violazioni del codice della strada - Cartella
esattoriale - Notificazione - Opposizione - Deduzione di vizi attinenti all'atto presupposto, ovvero al
verbale di accertamento dell'infrazione stradale - Natura dell'opposizione - Ex art. 22 legge n. 689
del 1981 - Sussistenza.
L'opposizione proposta avverso una cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada, quando basata su vizi di
notificazione dell'atto presupposto costituito dal verbale di contestazione dell'infrazione stradale, del
quale l'opponente lamenti di essere venuto a conoscenza solo in occasione della notificazione della
cartella esattoriale, presenta natura di opposizione ex art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Carrato A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE - Cartella
esattoriale per violazioni del codice della strada - Opposizione - Contestazione di omessa notifica
del verbale di accertamento dell'infrazione - Legittimazione passiva - Impositore ed esattore Litisconsorzio necessario - Sussistenza - Fondamento.
Nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale, relativa al pagamento di sanzione amministrativa
per violazione del codice della strada, ove il destinatario della stessa deduca la mancata notifica del
verbale di accertamento dell'infrazione, la legittimazione passiva spetta non soltanto all'ente
impositore, quale titolare della pretesa sostanziale contestata, ma anche, quale litisconsorte
necessario, all'esattore che ha emesso l'atto opposto e ha perciò interesse a resistere, in ragione
dell'incidenza che un'eventuale pronuncia di annullamento della cartella può avere sul rapporto
esattoriale.
IN SENSO DIFFORME V. Sez. L, Sentenza n. 23984 del 11/11/2014 (Rv. 633315)
Presidente: Coletti De Cesare G. Estensore: Ghinoy P.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - IN GENERE - Cartella esattoriale emessa per la riscossione di
contributi previdenziali - Opposizione - Legittimazione passiva del solo ente impositore Sussistenza - Opposizione proposta anche nei confronti del concessionario del servizio di
riscossione - Valore di mera "denuntiatio litis" - Sussistenza.
Nel giudizio di opposizione a cartella esattoriale, notificata dall'istituto di credito concessionario per
la riscossione di contributi previdenziali pretesi dall'INPS, la legittimazione passiva spetta
unicamente a quest'ultimo ente, quale titolare della relativa potestà sanzionatoria, mentre l'eventuale
domanda in opposizione, attinente a tale oggetto, formulata contestualmente anche nei confronti del
24
concessionario della gestione del servizio di riscossione tributi, deve intendersi come mera
"denuntiatio litis" che non vale ad attribuirgli la qualità di parte.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Piccialli L.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO IMPUGNAZIONE - "Ordinanza" di inammissibilità dell'opposizione per genericità dei motivi Abnormità - Fondamento - Conseguenze - Ricorso straordinario per cassazione - Ammissibilità.
In tema di opposizione a sanzioni amministrative, è abnorme e, quindi, impugnabile per cassazione,
ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost., il provvedimento qualificato come "ordinanza", che
abbia dichiarato inammissibile l'opposizione per genericità dei motivi, trattandosi di provvedimento
emesso al di fuori di alcuna previsione normativa, in ipotesi neppure astrattamente riconducibile ai
moduli processuali previsti dalle norme sul giudizio di opposizione e, tuttavia, incidente su
posizioni di diritto soggettivo e idoneo, per il suo carattere di decisorietà, al passaggio in giudicato.
Presidente: Nuzzo L. Estensore: Proto CA.
254 SANZIONI AMMINISTRATIVE - 010 INGIUNZIONE - IN GENERE
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - ORDINANZA - INGIUNZIONE - IN
GENERE - Omessa o errata indicazione nella cartella esattoriale dell'autorità competente e del
termine per l'opposizione - Conseguenze - Decadenza dalla facoltà di proporre opposizione Esclusione - Proposizione tardiva dell'opposizione - Ammissibilità - Condizioni - Errore scusabile
dell'interessato - Decisività - Necessità - Fattispecie.
L'omessa indicazione, nella cartella esattoriale per la riscossione di sanzione amministrativa
conseguente ad indebita percezione di aiuti al settore agricolo, dell'autorità alla quale proporre
opposizione e del relativo termine, determina non già la nullità dell'atto, bensì una mera irregolarità,
che impedisce il verificarsi di preclusioni processuali a seguito del mancato rispetto del termine ex
art. 22, legge 24 novembre 1981, n. 689, in ragione della scusabilità dell'errore in cui l'interessato
sia eventualmente incorso, avendo, tuttavia, l'opponente l'onere di dimostrare (ed il giudice il
dovere di rilevare) la decisività dell'errore stesso, la cui scusabilità non rende impugnabile l'atto
incompleto in ogni tempo. (Nel caso di specie, la S.C., in applicazione dell'enunciato principio, ha
confermato la sentenza di merito, la quale, con riferimento ad opposizione tardiva, aveva ritenuto
non scusabile l'errore, avendo l'opponente atteso circa due mesi dalla notifica della cartella per
recarsi presso gli uffici dell'ente creditore, pur indicati nell'atto).
GENERE - Tardività dell'opposizione - Ordinanza "in limine litis" di inammissibilità del ricorso 25
Omissione - Successiva declaratoria di inammissibilità - Legittimità - Forma del provvedimento Sentenza - Necessità - Fondamento.
In tema di sanzioni amministrative, l'art. 23, legge 24 novembre 1981, n. 689, delinea uno scrutinio
preliminare sulla tempestività del ricorso, che può condurre alla pronuncia di ordinanza di
inammissibilità prima dell'instaurazione del contraddittorio tra le parti, senza, tuttavia, precludere al
giudice, dopo aver consentito l'accesso al giudizio di opposizione, di dichiarare l'inammissibilità,
ove la tardività sussista, con il provvedimento che definisce il procedimento, il quale deve
necessariamente assumere la forma di sentenza, rientrando il controllo sulla tempestività
dell'opposizione tra i compiti officiosi del giudice adito.
Presidente: Nuzzo L. Estensore: Migliucci E.
GENERE - Notifica degli atti ai sensi dell'art.22, quinto comma, legge n.689 del 1981 mediante
deposito in cancelleria - Applicabilità all'amministrazione opposta - Esclusione - Notificazione della
sentenza secondo le regole ordinarie del cod. proc. civ. - Necessità - Obbligo per la P.A. di
dichiarare o eleggere domicilio - Esclusione - Fondamento - Fattispecie.
In tema di procedimento di opposizione a ordinanza ingiunzione, il disposto dell'art. 22, quinto
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 - secondo cui le notificazioni possono essere
eseguite, nei casi ivi previsti, mediante deposito in cancelleria - si applica solo nei confronti del
ricorrente e non anche dell'autorità opposta, per la quale restano operanti le regole generali (art.
170, comma terzo, cod. proc. civ.), né va richiesta alla P.A. la dichiarazione o elezione di domicilio,
prevista dall'art. 22, quinto comma citato, tenuto conto che, ai sensi del successivo art. 23, il ricorso
e il decreto di fissazione dell'udienza di comparizione sono comunicati all'autorità che ha emesso il
provvedimento opposto, alla quale è ordinato il deposito dei documenti ivi indicati. (Nella specie,
era stata comunicata con deposito in cancelleria all'amministrazione - che si era costituita in
giudizio - l'ordinanza pronunciata fuori udienza che, all'esito dell'udienza fissata per la sospensione
della esecutività del provvedimento opposto, aveva stabilito l'udienza di discussione).
Presidente: Goldoni U. Estensore: Falaschi M.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - - Opposizione a sanzione amministrativa davanti al giudice di pace Regolamento di competenza richiesto d'ufficio - Ammissibilità - Fondamento.
A norma dell'art. 45 cod. proc. civ., è ammissibile il regolamento di competenza richiesto d'ufficio
dal giudice di pace in un giudizio di opposizione a sanzioni amministrative, individuando l'art. 22
della legge 24 novembre 1981, n. 689, in relazione al luogo della commessa violazione, un criterio
di competenza funzionale equiparabile a quello della competenza territoriale inderogabile, e
rendendo l'art. 46 cod. proc. civ. inapplicabili al procedimento davanti al giudice di pace le sole
disposizioni concernenti il regolamento di competenza ad istanza di parte.
26
Presidente: Goldoni U. Estensore: Scalisi A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Violazione delle norme stradali sui limiti di velocità - Accertamento mediante il
sistema di controllo cosiddetto "Tutor" - Competenza per territorio del giudice dell'opposizione Criteri - Foro del luogo della porta di uscita del sistema di controllo - Applicabilità - Fondamento.
In tema di competenza per territorio del giudice dell'opposizione a sanzioni amministrative per
violazione delle norme del codice della strada sui limiti di velocità, ove detta violazione sia stata
accertata mediante il sistema cosiddetto "Tutor" , il quale si distingue dalle altre apparecchiature di
controllo, perché rileva non la velocità istantanea di un veicolo in un dato momento ed in un preciso
luogo, ma la velocità media dello stesso in un certo tratto di strada, che può essere ricompreso tra
due Comuni diversi, il giudice del luogo in cui è stata commessa l'infrazione, ai sensi degli artt. 22
della legge 24 novembre 1981, n. 689 e 204-bis cod. strada, va individuato alla stregua dell'art. 9
cod. proc. pen., secondo cui, se la competenza non può essere determinata in base al luogo in cui il
reato sia stato consumato, è competente il giudice dell'ultimo luogo in cui sia avvenuta una parte
dell'azione o dell'omissione. Ne consegue che, se il veicolo oggetto di accertamento abbia percorso
un tratto di strada compreso tra due Comuni limitrofi, la competenza territoriale spetta al giudice di
pace del luogo dove è situata la porta di uscita del sistema di controllo.
Presidente: Oddo M. Estensore: Petitti S.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Giudice di pace - Opposizione alle sanzioni amministrative pecuniarie Competenza per valore - Criteri di determinazione - Massimo edittale della sanzione prevista per
ciascuna violazione - Rilevanza - Fondamento - Pluralità di sanzioni - Sommatoria delle sanzioni Superamento della competenza per valore del giudice di pace - Rilevanza - Esclusione.
In tema di sanzioni amministrative, l'art. 22-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, attribuisce al
giudice di pace la competenza per le opposizione alle sanzioni amministrative pecuniarie di valore
fino ad euro 15.493, dovendosi aver riguardo, al fine di determinare tale parametro, al massimo
edittale della sanzione prevista per ciascuna violazione, senza che rilevi che il provvedimento
sanzionatorio abbia ad oggetto una pluralità di contestazioni e che, per effetto della sommatoria dei
relativi importi, venga superato il limite di valore che radica la competenza del giudice di pace.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Giusti A.
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Opposizione ex art. 615 cod. proc.
civ. - Competenza territoriale - Giudice del luogo della commessa infrazione - Sussistenza Fondamento.
È territorialmente competente a decidere sull'opposizione ex art. 615, primo comma, cod. proc. civ.,
avverso la cartella esattoriale emessa per il pagamento di una sanzione amministrativa per
violazione del codice della strada, il giudice del luogo in cui è stata commessa l'infrazione, ai sensi
degli artt. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e 204-bis cod. strada (nella rispettiva
27
formulazione anteriore alla novella recata dal d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150), giacché la disciplina
applicabile all'opposizione di cui al citato art. 615, in quanto proposta in funzione recuperatoria
dell'opposizione al verbale di accertamento della violazione al codice della strada, va conformata a
quella dettata per l'azione recuperata.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Manna F.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Illeciti amministrativi consistenti in condotte omissive - Opposizione a sanzione
amministrativa - Giudice competente - Individuazione - Criteri - Luogo di svolgimento doveroso
della condotta omessa - Fattispecie in tema di sanzione ex art. 126 bis cod. strada.
L'opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione emessa per infrazioni al codice della strada (così
come quella avverso il verbale di contestazione dell'infrazione), quando l'illecito sia consistito
nell'omissione di una condotta dovuta per legge, va proposta dinanzi al giudice del luogo in cui si
sarebbe dovuta tenere la condotta che invece è mancata. Pertanto, ove sia irrogata la sanzione
amministrativa per violazione, da parte del proprietario dell'autoveicolo, dell'obbligo di fornire i
dati del conducente all'organo che abbia accertato la violazione dei limiti di velocità, ai sensi
dell'art. 126 bis, comma 2, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (codice della strada), competente a
conoscere della relativa opposizione è il giudice di pace del luogo dove ha sede l'organo accertatore,
al quale quei dati andavano inviati.
Presidente: Vittoria P. Estensore: Petitti S.
CIRCOLAZIONE STRADALE - SANZIONI - IN GENERE - Decurtazione dei punti dalla patente
- Opposizione ai sensi dell'art. 204-bis cod. strada - Impugnazione immediata ai soli effetti della
sanzione accessoria - Ammissibilità - Fondamento.
In tema di sanzioni amministrative conseguenti a violazioni del codice della strada che, ai sensi
dell'art. 126-bis, comportino la previsione dell'applicazione della sanzione accessoria della
decurtazione dei punti dalla patente di guida, il destinatario del preannuncio di detta decurtazione di cui deve essere necessariamente fatta menzione nel verbale di accertamento - ha interesse e può
quindi proporre opposizione dinanzi al giudice di pace, ai sensi dell'art. 204-bis dello stesso codice,
onde far valere anche vizi afferenti alla detta sanzione amministrativa accessoria, senza necessità di
attendere la comunicazione della variazione di punteggio da parte dell'Anagrafe nazionale degli
abilitati alla guida.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO ISTRUTTORIA - Opposizione ad ordinanza-ingiunzione - Violazione del codice della strada - Fede
privilegiata di cui all'art. 2700 cod. civ. - Portata generale - Sussistenza - Fondamento 28
Contestazioni delle parti - Querela di falso - Necessità - Mancata proposizione - Piena prova anche
nel giudizio di opposizione - Sussistenza.
Nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione relativa a violazioni del codice della strada, la
fede privilegiata di cui all'art. 2700 cod. civ. assiste tutte le circostanze inerenti alla violazione,
giacché il pubblico ufficiale è tenuto non solo a dare conto della sua presenza ai fatti attestati, ma
anche delle ragioni per le quali tale presenza ne ha consentito l'attestazione; ne consegue che le
contestazioni delle parti, ivi comprese quelle relative alla mancata particolareggiata esposizione
delle circostanze dell'accertamento, devono essere svolte con il procedimento della querela di falso,
in mancanza del quale il verbale assume valore di prova della violazione anche nel giudizio di
opposizione.
Presidente: Bucciante E. Estensore: Petitti S.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO ISTRUTTORIA - Sanzioni amministrative - Opposizione - Verbale di accertamento della
violazione - Efficacia probatoria privilegiata - Limiti - Conseguenze - Deduzioni di errori o
omissioni percettive imputabili al pubblico ufficiale nella ricostruzione dei fatti - Querela di falso Necessità - Fattispecie.
Nel procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione relativa al pagamento di una sanzione
amministrativa, sono ammesse la contestazione e la prova unicamente delle circostanze di fatto,
inerenti alla violazione, che non siano attestate nel verbale di accertamento come avvenute alla
presenza del pubblico ufficiale o rispetto alle quali l'atto non è suscettibile di fede privilegiata per
una sua irrisolvibile contraddittorietà oggettiva, mentre sono riservati al giudizio di querela di falso,
nel quale non sussistono limiti di prova e che è diretto anche a verificare la correttezza dell'operato
del pubblico ufficiale, la proposizione e l'esame di ogni questione concernente l'alterazione nel
verbale della realtà degli accadimenti e dell'effettivo svolgersi dei fatti, pur quando si deducano
errori od omissioni di natura percettiva da parte dello stesso pubblico ufficiale. (Nella specie, in
applicazione dell'enunciato principio, la S.C. ha cassato la sentenza di merito, la quale, in relazione
alla contestazione del mancato possesso dei documenti di un natante, aveva dato credito alla
testimonianza resa in corso di causa, trascurando la valenza probatoria privilegiata del verbale di
accertamento, in cui risultava che, al momento del controllo operato dagli agenti accertatori,
l'imbarcazione era in navigazione).
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE - Sindacato
giurisdizionale sul provvedimento integrativo della norma violata - Limiti - Verbale di
contestazione di violazione del codice della strada - Natura - Atto di accertamento - Conseguenze Deduzione di eccesso di potere in sede di opposizione - Ammissibilità - Esclusione - Fattispecie.
Il giudice ordinario, nel giudizio di opposizione avverso ordinanza ingiunzione irrogativa di
sanzione pecuniaria amministrativa, può sindacare sotto il profilo della legittimità, al fine della sua
eventuale disapplicazione, il provvedimento cosiddetto presupposto, e cioè quello integrativo della
29
norma la cui violazione è stata posta a fondamento di detta sanzione; tale sindacato tuttavia, anche
sotto il profilo dell'eccesso di potere, deve restare circoscritto alla legittimità; tuttavia, il verbale di
contestazione della violazione di norme del codice della strada costituisce non un atto discrezionale,
ma un accertamento, il quale è sottoposto al controllo giurisdizionale soltanto al fine di stabilire se
sussistono le condotte attestate (sia nella loro materialità, sia nella loro riconducibilità ad una norma
che le sanziona), a prescindere da ogni discrezionalità rispetto alla quale possa ammissibilmente
configurarsi un'eccezione di sviamento di potere. (Nella specie, in base all'enunciato principio, la
S.C. ha dichiarato manifestamente infondato il motivo di ricorso che denunciava la mancata
motivazione del giudice di merito in ordine alla sussistenza di un vizio di eccesso di potere da parte
dei verbalizzanti, in quanto animati dall'intento di infliggere al contravventore la decurtazione del
maggior numero possibile di punti dalla patente di guida).
Sez. L, Sentenza n. 23800 del 07/11/2014 (Rv. 633239)
Presidente: Coletti De Cesare G. Estensore: Venuti P.
GENERE - Verbale di accertamento dell'infrazione - Efficacia probatoria privilegiata - Limiti Fattispecie.
Nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il
verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti
attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun
margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso
pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre la fede privilegiata non si estende agli
apprezzamenti ed alle valutazioni del verbalizzante né ai fatti di cui i pubblici ufficiali hanno avuto
notizia da altre persone, ovvero ai fatti della cui verità si siano convinti in virtù di presunzioni o di
personali considerazioni logiche. (In applicazione di tale principio, la S.C. ha riconosciuto valore di
piena prova al verbale ispettivo dell'INPS, i cui funzionari avevano personalmente esaminato il
libro paga e matricola, nonché le denunce contributive ed i pagamenti dell'impresa edile artigiana
dell'opponente, accertando il mancato rispetto dei minimi retributivi, con conseguente indebito
conguaglio degli sgravi, ed il versamento di contributi su una retribuzione inferiore a quella
corrispondente all'orario normale di lavoro previsto dalla contrattazione collettiva, in violazione
dell'art. 29 del d.l. 23 giugno 1995, n. 244, conv. in legge 8 agosto 1995, n. 341).
Presidente: Petitti S. Estensore: Carrato A.
254 SANZIONI AMMINISTRATIVE - 015 OPPOSIZIONE - IN GENERE
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE - Sentenza
n. 98 del 2004 della Corte costituzionale - Opposizione proposta tramite servizio postale Ammissibilità - Termine - Consegna del plico da parte del notificante all'agente postale - Rilevanza
- Arrivo alla cancelleria del giudice oltre il termine - Rilevanza - Esclusione - Fondamento.
A seguito della sentenza n. 98 del 2004 della Corte costituzionale, l'opposizione ad ordinanzaingiunzione di cui all'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, può essere proposta anche
tramite il servizio postale; in tal caso, l'opposizione notificata a mezzo raccomandata con ricevuta di
30
ritorno deve considerarsi tempestiva - alla luce dell'art. 149 cod. proc. civ. e dell'art. 4 della legge
20 novembre 1982, n. 890 - qualora la consegna del plico da parte del notificante all'agente postale
sia intervenuta nel termine di cui al primo comma del citato art. 22, rimanendo irrilevante che il
medesimo pervenga alla cancelleria del giudice adito successivamente alla scadenza del termine
stesso.
Presidente: Settimj G. Estensore: Bertuzzi M.
GENERE - Tempestività del ricorso - Mancato deposito del provvedimento opposto insieme al
ricorso - Conseguenze - Dichiarazione di inammissibilità del ricorso con ordinanza "in limine litis"
- Legittimità - Esclusione - Fondamento.
Nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative, la
mancata produzione, insieme al ricorso, del provvedimento opposto determina un'impossibilità di
verificare la tempestività dell'impugnativa soltanto provvisoria, comunque superabile attraverso la
produzione dell'atto nel corso del giudizio e, pertanto, non giustifica l'adozione, "in limine litis",
dell'ordinanza di inammissibilità del ricorso, di cui all'art. 23, primo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689, la quale presuppone l'esistenza di una prova certa della tardività
dell'opposizione.
Presidente: Piccialli L. Estensore: Parziale I.
GENERE - Sospensione feriale dei termini - Applicabilità - Fondamento.
Al giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa per il pagamento di sanzioni
amministrative si applica la sospensione feriale dei termini, ai sensi dell'art. 3 della legge 7 ottobre
1969, n. 742.
Presidente: Settimj G. Estensore: Parziale I.
ESECUZIONE FORZATA - COMPETENZA - PER TERRITORIO - OPPOSIZIONI
ALL'ESECUZIONE - Opposizione a cartella esattoriale per mancato pagamento di sanzione
amministrativa - Natura di opposizione all'esecuzione - Sussistenza - Competenza per territorio Criteri - Cartella esattoriale priva dei requisiti di cui all'art. 480, terzo comma, cod. proc. civ. Competenza del giudice del luogo di notifica della cartella - Sussistenza - Fondamento - Luogo
della commessa violazione - Rilevanza - Esclusione.
Il giudice territorialmente competente per l'opposizione a cartella esattoriale, derivante dal mancato
pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, deve essere individuato secondo i criteri, di
natura inderogabile, indicati nell'art. 27 cod. proc. civ., trattandosi di un vero e proprio giudizio di
opposizione all'esecuzione, incardinato ai sensi dell'art. 615 cod. proc. civ. Ne consegue che,
31
qualora la cartella esattoriale, del tutto equiparabile all'atto di precetto, non contenga le indicazioni
richieste dall'art. 480, terzo comma, cod. proc. civ., la competenza territoriale si radica nel luogo in
cui la cartella esattoriale è stata notificata; né può assumere rilievo il foro della commessa
violazione qualora non sia in discussione la validità dell'accertamento, ma solo l'avvenuto
pagamento della relativa sanzione.
GENERE - Relazione di notifica del provvedimento impugnato - Mancata allegazione da parte
dell'opponente - Conseguenze - Automatica inammissibilità dell'opposizione - Esclusione.
In tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione pecuniaria
amministrativa, la mancata allegazione della relazione di notifica del provvedimento opposto non
giustifica la dichiarazione di inammissibilità dell'opposizione "in limine litis", presupponendo tale
provvedimento la prova positiva della tardività dell'opposizione e non prevedendo gli artt. 22 e 23
della legge 24 novembre 1981 n. 689 alcuna sanzione per il caso di mancato deposito
contestualmente al ricorso della relata di notifica dell'ordinanza impugnata.
Presidente: Schettino O. Estensore: Carrato A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - PRINCIPI COMUNI - SANZIONE AMMINISTRATIVA
PLURALITÀ DI VIOLAZIONI - Principio generale dell'art. 8 della legge n. 689 del 1981
Sanzione più grave aumentata fino al triplo - Applicabilità ai soli casi di concorso formale
Fattispecie della continuazione di cui all'art. 81, secondo comma, cod. pen. - Estensibilità
Esclusione - Questione di legittimità costituzionale - Manifesta infondatezza.
-
In tema di sanzioni amministrative, l'art. 8 della legge 24 novembre 1981, n. 689 prevede che salve le ipotesi di cui al secondo comma, in materia di violazione delle norme previdenziali ed
assistenziali - la sanzione più grave aumentata fino al triplo può essere irrogata nei soli casi di
concorso formale, senza che possa ritenersi applicabile il medesimo meccanismo sanzionatorio alla
fattispecie della continuazione di cui all'art. 81, secondo comma, cod. pen.; la disciplina di cui al
citato art. 8 - che non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all'art. 8-bis
della medesima legge, che ha introdotto, in tema di sanzioni amministrative, il corrispondente di
alcune forme di recidiva penale - non configura alcuna ipotesi di illegittimità costituzionale sotto il
profilo della disparità di trattamento rispetto alle sanzioni penali, attesa la diversità dei due tipi di
violazione.
Presidente: Goldoni U. Estensore: Bianchini B.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - PRINCIPI COMUNI - SANZIONE AMMINISTRATIVA PLURALITÀ DI VIOLAZIONI - Opposizione al verbale di accertamento per violazioni del codice
della strada - Competenza per territorio - Natura inderogabile - Sussistenza - Fondamento 32
Reiterazione della condotta - Regime di cui all'art. 8 bis della legge n. 689/1981 - Modifica della
competenza per territorio - Esclusione.
In tema di sanzioni amministrative, la competenza per territorio a conoscere dell'opposizione al
verbale di accertamento di infrazione di norme sulla circolazione stradale ha natura inderogabile ai
sensi dell'art. 204-bis del codice della strada. Ne consegue che, non applicandosi a tali illeciti
l'istituto della continuazione di cui all'art. 81 cod. pen., ed essendo la disciplina relativa alla
"reiterazione delle violazioni" di cui all'art. 8-bis, quarto comma, della legge 24 novembre 1981, n.
689 (introdotto con l'art. 94 del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507), prevista non in funzione unificante
dei comportamenti trasgressivi ai fini dell'applicazione di una sanzione unica, bensì quale situazione
ostativa alla produzione degli effetti prefigurati dai precedenti commi del medesimo art. 8-bis, la
reiterazione della condotta non può avere l'effetto di attrarre la competenza per territorio in favore
del giudice di pace competente per l'opposizione al verbale concernente l'accertamento della prima
violazione.
Presidente: Piccialli L. Estensore: Piccialli L.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - PRINCIPI COMUNI - SANZIONE AMMINISTRATIVA PLURALITÀ DI VIOLAZIONI - Principio generale dell'art. 8 della legge n. 689 del 1981 Sanzione più grave aumentata fino al triplo - Determinazione rimessa al giudice di merito Fattispecie.
In tema di sanzioni amministrative, posto che, nei casi di concorso formale, ai sensi dell'art. 8 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, deve essere irrogata la "sanzione prevista per la violazione più
grave, aumentata sino al triplo", la concreta determinazione dell'entità della pena è rimessa alla
valutazione del giudice di merito, insindacabile se adeguatamente giustificata. (Nella specie, gli
illeciti erano relativi a fattispecie previste dalla legge della Provincia di Bolzano del 17 luglio 1987,
n. 14, in materia di protezione della selvaggina e di esercizio della caccia).
CONDUCENTE - Rifiuto di sottoporsi al prelievo ematico - Sottrazione agli accertamenti imposti
dagli artt. 186 e 187 del codice della strada - Concorso formale ex art. 8 della legge n. 689 del 1981
- Configurabilità.
Il conducente di un veicolo coinvolto in un sinistro stradale che rifiuta di sottoporsi al prelievo
ematico, sottraendosi agli accertamenti imposti dagli artt. 186 e 187 del codice della strada, viola,
con unica azione, diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative e, pertanto, soggiace,
ai sensi dell'art. 8 della legge 24 novembre 1981, n. 689, alla sanzione prevista per la violazione più
grave aumentata fino al triplo.
33
SPESE GIUDIZIALI CIVILI - LIQUIDAZIONE - IN GENERE - Limite sancito dal quarto comma
dell'art. 91 cod. proc. civ. - Ambito di applicazione - Giudizi di opposizione per violazioni stradali Esclusione - Fondamento.
In tema di liquidazione delle spese giudiziali, il limite del valore della domanda, sancito dal quarto
comma dell'art. 91 cod. proc. civ., opera soltanto nelle controversie devolute alla giurisdizione
equitativa del giudice di pace e non si applica, quindi, nelle controversie di opposizione a
ordinanza-ingiunzione o a verbale di accertamento di violazioni del codice della strada, le quali, pur
se di competenza del giudice di pace e di valore non superiore ai millecento euro, esigono il
giudizio secondo diritto, ciò che giustifica la difesa tecnica e fa apparire ragionevole sul piano
costituzionale l'esclusione del limite di liquidazione.
Presidente: Piccialli L. Estensore: Bianchini B.
GENERE - Giudizio di impugnazione - Autorità opposta - Amministrazione dello Stato - Disciplina
del secondo e del quarto comma dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981 - Carattere derogatorio
rispetto al primo ed al secondo comma dell'art. 11 del r.d. n. 1611 del 1933 - Sussistenza Conseguenze.
Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, e nel relativo giudizio di impugnazione, le
disposizioni di cui all'art. 23, secondo e quarto comma della legge 24 novembre 1981, n. 689, in
forza delle quali il decreto di fissazione dell'udienza di comparizione delle parti deve essere
notificato dalla cancelleria, unitamente al ricorso introduttivo, all'opponente ed all'autorità che ha
emesso l'ordinanza impugnata ed è consentito alle amministrazioni dello Stato di stare in giudizio
personalmente, anche avvalendosi di funzionari appositamente delegati, derogano all'art. 11, primo
e secondo comma, del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611. Ne consegue che, nei giudizi contro le
amministrazioni erariali, non è obbligatoria la notifica all'Avvocatura dello Stato degli atti
introduttivi, né, ove l'autorità opposta sia rimasta contumace ovvero si sia costituita personalmente
(o tramite funzionario delegato), la notificazione degli atti giudiziari e delle sentenze.
Presidente: Pivetti M. Estensore: Perrino AM.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - PRINCIPI COMUNI - SANZIONE AMMINISTRATIVA ENTITÀ: LIMITE MASSIMO E MINIMO - Ordinanza ingiunzione - Misura della sanzione Controllo del giudice - Motivazione - Sindacato della Corte di cassazione - Limiti.
In tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove la norma indichi un minimo e un massimo della
sanzione, spetta al potere discrezionale del giudice determinarne l'entità entro tali limiti, allo scopo
di commisurarla alla gravità del fatto concreto, globalmente desunta dai suoi elementi oggettivi e
soggettivi. Peraltro, il giudice non è tenuto a specificare nella sentenza i criteri adottati nel
procedere a detta determinazione, né la Corte di cassazione può censurare la statuizione adottata
ove tali limiti siano stati rispettati e dal complesso della motivazione risulti che quella valutazione è
stata compiuta.
34
Presidente: Goldoni U. Estensore: Giusti A.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO LEGITTIMAZIONE - Sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada - Ordinanza
ingiunzione prefettizia - Opposizione - Legittimazione passiva esclusiva del Prefetto - Conseguenze
- Legittimazione del Comune all'impugnazione - Esclusione.
In tema di violazioni del codice della strada, nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza
ingiunzione prefettizia per infrazione accertata dalla polizia municipale, legittimata passiva, a
norma dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è unicamente l'autorità amministrativa che
ha irrogato la sanzione, ovvero il Prefetto; ne consegue che è inammissibile l'impugnazione
proposta in tale giudizio dal Comune, per difetto di legittimazione dello stesso, rilevando soltanto
sul piano della rappresentanza processuale la circostanza che l'autorità prefettizia si sia costituita nel
giudizio di opposizione mediante funzionari comunali appositamente delegati.
SPESE GIUDIZIALI CIVILI - CONDANNA ALLE SPESE - SOCCOMBENZA - IN GENERE Sanzioni amministrative - Opposizione - Giudizio - Spese giudiziali - Artt. 90 ss. cod. proc. civ. Applicabilità - Omessa pronuncia dell'autorità giudiziaria - Impugnazione della sentenza in
relazione alla mancata pronuncia sulle spese - Necessità - Instaurazione di autonomo giudizio di
risarcimento danni ex art. 2043 cod. civ. per le spese giudiziali sostenute - Ammissibilità Esclusione.
In tema di sanzioni amministrative, l'incidenza finale del costo del processo va regolata secondo le
norme ordinarie dettate, in tema di spese, dagli artt. 90 e ss. cod. proc. civ., a nulla rilevando che
l'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, preveda la condanna del solo ricorrente per l'ipotesi
di rigetto dell'opposizione. Ne consegue, in caso di omessa pronuncia sulle spese da parte del
giudice adito, l'onere, per l'opponente vittorioso, di impugnare la sentenza "in parte qua", e la
inammissibilità della eventuale domanda di risarcimento danni ex art. 2043 cod. civ., dal medesimo
introdotta con atto di citazione, fondata (sostanzialmente) sulla omessa pronuncia circa le spese del
giudizio di opposizione.
Presidente: Settimj G. Estensore: Scalisi A.
PROCEDIMENTO CIVILE - TERMINI PROCESSUALI - COMPUTO - Termini scadenti in
giorno festivo - Proroga della scadenza al primo giorno seguente non festivo - Opposizione ad
ordinanza-ingiunzione - Applicabilità - Sussistenza.
Il disposto dell'art. 155, comma 4, cod. proc. civ., secondo cui la scadenza di un termine, se cade in
un giorno festivo, è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo, trova applicazione
anche nel caso del termine per il deposito del ricorso in opposizione avverso l'ordinanza35
ingiunzione applicativa di sanzione amministrativa, ai sensi dell'art. 23 della l. 24 novembre 1981,
n. 689.
Sez. 6 - L, Ordinanza n. 19027 del 16/09/2011 (Rv. 618845)
Presidente: Battimiello B. Estensore: Zappia P.
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - RAPPRESENTANZA DELLA P.A. - IN GENERE CERTALEX - Autorità amministrativa rappresentata in giudizio da un funzionario delegato Disciplina della procura al difensore - Applicabilità - Esclusione - Sottoscrizione del ricorso e
dichiarazione di stare in giudizio in qualità di delegato - Sufficienza - Fondamento - Investitura di
funzioni - Presunzione di legittimità degli atti amministrativi.
In materia di difesa della P.A., qualora l'autorità amministrativa sia rappresentata in giudizio da un
funzionario delegato, non sono applicabili la disciplina della procura al difensore e i relativi
principi, dovendosi ritenere sufficiente, ai fini della regolarità della costituzione del delegato, la
sottoscrizione del ricorso e la sua espressa dichiarazione di stare in giudizio in tale sua qualità. Ciò
in conformità del principio secondo cui la investitura dei pubblici funzionari nei poteri che
dichiarano di esercitare nel compimento degli atti inerenti il loro uffici si presume, costituendo un
aspetto della presunzione di legittimità degli atti amministrativi. (Principio affermato ai sensi
dell'art. 360 bis, comma 1, cod. proc. civ.)
Presidente: Piccialli L. Estensore: Parziale I.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO IMPUGNAZIONE - Provvedimenti dichiarativi di inammissibilità dell'opposizione - Previsione di
diversi regimi impugnatori per l'ordinanza e la sentenza - Questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 25 Cost. - Manifesta infondatezza.
È manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui
assoggetta a diversi regimi di impugnabilità l'ordinanza dichiarativa di inammissibilità
dell'opposizione a sanzione amministrativa, pronunciata ai sensi del comma primo della norma
citata (la quale è ricorribile per cassazione) e la sentenza di inammissibilità pronunciata ai sensi del
comma medesimo della stessa norma (che, invece, è appellabile). Tale diversità di disciplina non
risulta, infatti, irrazionale, con conseguente lesione del diritto di difesa per la sottrazione ad un
grado di giudizio (e, dunque, al giudice naturale precostituito per legge), giacché soltanto
l'ordinanza è pronunciata senza contraddittorio, in base ad una valutazione sommaria e ha ad
oggetto unicamente l'accertamento della tardività o meno dell'opposizione.
Presidente: Petti GB. Estensore: De Stefano
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - ESECUZIONE FORZATA - Esecuzione
esattoriale per sanzioni amministrative - Risarcimento danni per assunta illegittimità
dell'esecuzione. Configurabilità - Esclusione - Fondamento.
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Nell'ipotesi di esecuzione esattoriale per sanzioni amministrative, il debitore non può proporre - né
ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. 29 settembre 1972, n. 603, né dell'art. 2043 cod. civ. - domanda di
risarcimento fondata sulla circostanza del volontario pagamento degli importi richiesti e su motivi
di ingiustizia o di illegittimità di atti presupposti o preliminari all'esecuzione stessa che il medesimo
abbia volontariamente omesso di impugnare nelle competenti sedi, dovendosi ritenere, da un lato,
ormai decaduto dalla possibilità di far valere, anche in via risarcitoria, siffatta doglianza e, dall'altro,
che la definitività degli atti elida in radice, se non anche la stessa ingiustizia del danno, quanto
meno - in difetto di diverse, ulteriori e specifiche allegazioni- l'elemento soggettivo dell'agente.
Presidente: Trifone F. Estensore: De Stefano F.
RESPONSABILITÀ CIVILE - AMMINISTRAZIONE PUBBLICA - IN GENERE Responsabilità civile della P.A. - Danno "in re ipsa" - Esclusione - Fattispecie relativa a sentenza
emessa dal giudice di pace.
In tema di responsabilità civile della P.A., l'ingiustizia del danno non può considerarsi in "re ipsa"
nella sola illegittimità dell'esercizio della funzione amministrativa o pubblica in generale, dovendo,
invece, il giudice procedere, in ordine successivo, anche ad accertare se: a) sussista un evento
dannoso; b) l'accertato danno sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di
un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come
diritto soggettivo); c) l'evento dannoso sia riferibile, sotto il profilo causale, facendo applicazione
dei criteri generali, ad una condotta della P.A.; d) l'evento dannoso sia imputabile a responsabilità
della P.A., sulla base non solo del dato obiettivo dell'illegittimità del provvedimento, ma anche del
requisito soggettivo del dolo o della colpa. (Nella specie la S.C. ha cassato la sentenza impugnata
emessa dal giudice di pace, affermando che questi, ricollegando il risarcimento del danno per
illegittima sospensione della patente di guida al solo elemento oggettivo della illegittimità
dell'ordinanza, in difetto di allegazione e prova in relazione all'elemento soggettivo della P.A. e ai
concreti profili di danno effettivamente patito, aveva violato i principi informatori della materia).
Presidente: Finocchiaro M. Estensore: Vivaldi R.
RESPONSABILITÀ CIVILE - AMMINISTRAZIONE PUBBLICA - IN GENERE - CERTALEX Responsabilità civile della P.A. - Illegittimità dell'atto - Danno "in re ipsa" - Esclusione - Elemento
soggettivo - Dolo o colpa - Sussistenza - Necessità - Fattispecie.
La responsabilità della P.A., ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., per l'esercizio illegittimo della funzione
pubblica è configurabile qualora si verifichi un evento dannoso incidente su un interesse rilevante
per l'ordinamento ed eziologicamente connesso ad un comportamento della p.a. caratterizzato da
dolo o colpa, non essendo sufficiente la mera illegittimità dell'atto a determinarne automaticamente
l'illiceità. Ne consegue che l'annullamento dell'atto lesivo (nella specie il provvedimento di
contestazione di violazioni in materia di pesca, poi annullato dall'autorità giudiziaria a seguito della
normativa sopravvenuta) non è sufficiente ad integrare il fondamento di una domanda risarcitoria,
dovendosi indagare anche sull'elemento soggettivo (dolo o colpa) nella condotta della p.a.
-
Art. 204 bis C.d.s.
37
Presidente: Vittoria P. Estensore: Goldoni U.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE Opposizione al verbale di contestazione di violazione del codice della strada - Rigetto relativo Poteri del giudice - Determinazione d'ufficio della sanzione pecuniaria tra il minimo ed il massimo
edittale - Configurabilità - Sussistenza - Fondamento.
In tema di opposizione al verbale di contestazione di una violazione al codice della strada, ai sensi
dell'art. 204-bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, il giudice, adito in alternativa al ricorso al prefetto,
nel rigettare detta opposizione, può - anche d'ufficio, in assenza di espressa domanda da parte della
Amministrazione in ordine alla determinazione della misura della sanzione - quantificare, in base al
suo libero convincimento, la sanzione pecuniaria, che non sia predeterminata normativamente, in
misura congrua, tra il minimo ed il massimo edittale.
Presidente: Settimj G. Estensore: Giusti A.
CIRCOLAZIONE STRADALE - IN GENERE - Violazioni al codice della strada - Verbale di
accertamento - Ricorso in via amministrativa al prefetto - Termine di sessanta giorni per la
proposizione (art. 203 d.lgs. n. 285 del 1992) - Sospensione dei termini ai sensi della legge n. 742
del 1969 - Applicabilità - Esclusione - Fondamento - Questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. - Manifesta infondatezza.
La disciplina sulla sospensione dei termini dal 1° agosto al 15 settembre di ciascun anno, posta
dall'art. 1 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, riconnettendosi alla necessità della difesa tecnica in
giudizio, vale per i soli termini processuali, non potendo così trovare applicazione al termine di
sessanta giorni, dalla contestazione o dalla notificazione dell'accertamento di una violazione del
codice della strada, stabilito dall'art. 203 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, per proporre ricorso in via
amministrativa al prefetto, che ha riguardo ad attività da compiersi nell'ambito di un procedimento
amministrativo. Né, in ragione della inapplicabilità della disciplina sulla sospensione feriale
all'anzidetto termine di cui all'art. 203 citato, è dato apprezzare un "vulnus" agli artt. 24 e 3 Cost.
(donde, la manifesta infondatezza della relativa questione di legittimità costituzionale) posto,
rispettivamente, che: 1) il procedimento dinanzi al prefetto è privo del carattere giurisdizionale e,
quindi, non richiede l'esplicazione della difesa tecnica; 2) la diversità di situazioni, tra
l'impugnazione del verbale dinanzi al prefetto e quella, in via alternativa, dinanzi al giudice di pace,
ex art. 204-bis dello stesso codice della strada, che determina l'instaurarsi di un vero proprio
giudizio, giustifica il loro differente trattamento in relazione alla sospensione feriale dei termini.
CIRCOLAZIONE STRADALE - IN GENERE - Violazioni al codice della strada - Termine di
oblazione - Sospensione feriale - Applicazione - Esclusione - Fondamento.
38
La sospensione feriale dei termini processuali, riconnettendosi alla necessità della difesa tecnica in
giudizio, non si applica al termine per il pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa
pecuniaria per le violazioni al codice della strada, in quanto esso è connesso non all'esercizio di
un'azione giudiziale, ma ad un atto da compiersi nell'ambito di un procedimento amministrativo.
Presidente: Schettino O. Estensore: Oddo M.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - IN GENERE - Violazioni
al codice della strada - Notificazione della cartella esattoriale - Opposizione - Contestazioni non
inerenti alla regolarità formale della cartella - Legittimazione passiva - Ente cui appartiene l'organo
autorizzato a contestare la violazione - Spettanza.
L'opposizione avverso una cartella esattoriale, emessa per il recupero della sanzione irrogata per
violazioni al codice della strada, quando non investa la regolarità formale del titolo - come accade
nel caso in cui la cartella sia stata emessa nonostante fosse stato tempestivamente proposta
opposizione al prefetto avverso l'ordinanza-ingiunzione di pagamento - va proposta nei confronti
dell'ente cui appartiene l'organo autorizzato alla contestazione della violazione accertata.
Presidente: Vella A. Estensore: Fiore FP.
GENERE - Opposizione davanti al giudice di pace - Verbale di contestazione violazione cod. strada
- Instaurazione Preventiva del contraddittorio - Necessità - Assenza - Nullità del procedimento Unica deroga - Inammissibilità ex art. 23 legge n. 689/1981 per tardività opposizione.
In caso di opposizione, proposta davanti al giudice di pace, al verbale di contestazione di violazione
amministrativa prevista dal cod. strada, è necessaria la preventiva instaurazione del contraddittorio
mediante la fissazione dell'udienza di comparizione delle parti, a pena di nullità dell'intero
procedimento, salva la deroga espressamente prevista dall'art. 23 legge 689/81 riguardante
l'esclusivo caso della tardiva proposizione dell'opposizione, cui segue la declaratoria
d'inammissibilità dell'opposizione. (Nel caso di specie la Corte ha dichiarato la nullità del
procedimento perchè il giudice di pace aveva dichiarato l'inammissibilità del ricorso, non per la
tardiva proposizione dello stesso ma per ragioni attinenti alla fondatezza dell'applicazione della
sanzione).
Presidente: Settimj G. Estensore: Settimj G.
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - OPPOSIZIONE - PROCEDIMENTO COMPETENZA - Ordinanza di inammissibilità ai sensi dell'art. 23, comma primo, della legge n.
689 del 1981 - Presupposto - Tardività dell'opposizione.
39
Lo strumento decisorio dell'ordinanza di inammissibilità emessa ai sensi dell'art. 23, primo comma,
della legge 24 novembre 1981, n. 689, è riservato alle sole ipotesi di tardiva proposizione
dell'opposizione accertata "ex actis".
PRIMA APPENDICE
IL GIUDIZIO DI OPPOSIZIONE ALLE SANZIONI
AMMINISTRATIVE DI PRIMO GRADO: IL PUNTO SULLA
GIURISPRUDENZA
a cura di Aldo Carrato
Articolo edito in Corriere Giur., 2009, 1, 39 e segg. (relativo al
quadro normativo antecedente all’entrata in vigore della riforma
processuale introdotta con il d. lgs. 1° settembre 2011, n. 150).
Lo studio si prefigge lo scopo di offrire un panorama complessivo, ancorché essenziale, sulla
natura, funzione e caratteristiche del giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative (con
evidenziazione degli aspetti principalmente problematici), che occupa una cospicua fetta di
contenzioso e investe un tipo di procedimento che, proprio per la vastità dell'area interessata
dalle suddette sanzioni, coinvolge frequentemente i cittadini (basti por mente alle violazioni al
codice della strada) anche in modo diretto.
Sommario: Premessa - Oggetto del giudizio - Caratteri principali del giudizio - Il ricorso:
aspetti generali - Profili problematici - L'allegazione del provvedimento impugnato - Il
contenuto della domanda di opposizione - Le domande inammissibili - Il provvedimento di
fissazione dell'udienza - La costituzione in giudizio dell'Amministrazione opposta L'eventualità della convalida del provvedimento impugnato - Il contenuto dell'ordinanza di
convalida - L'attività istruttoria del giudizio di opposizione - La fase decisoria - Il modello
ordinario - Il modello con motivazione contestuale della sentenza
Premessa
L'oggetto del giudizio di opposizione a sanzione amministrativa disciplinato dagli artt. 22 e
23 della L. 24 novembre 1981, n. 689 si identifica con l'atto irrogativo della sanzione ed
involge, conseguentemente, la fondatezza della pretesa sanzionatoria esercitata con lo stesso
provvedimento impugnato, che si può contestare sia per vizi formali che sostanziali.
In sostanza, il ricorso previsto, in via generale, dal cit. art. 22 integra gli estremi dell'atto
introduttivo di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria dell'Amministrazione il
cui oggetto è delimitato, rispettivamente, per l'opponente, dalla causa petendi fatta valere con
l'opposizione, e, per l'Amministrazione, dal divieto di dedurre circostanze o motivi diversi da
quelli enunciati con l'ingiunzione a sostegno della sua pretesa (v., recentemente, Cass. 10
agosto 2007, n. 17625;Cass. 16 gennaio 2008, n. 715).
40
Ne consegue che il giudice (salve propriamente le ipotesi di inesistenza dell'atto) non ha il
potere di rilevare d'ufficio gli eventuali vizi di nullità del provvedimento opposto o del
procedimento ad esso sotteso (v., ad es., Cass. 20 gennaio 2005, n. 1229), nemmeno sotto il
profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e che l'opponente, se ha facoltà di
modificare l'originaria domanda nei limiti consentiti dal codice di procedura civile (ovvero
secondo l'attuale struttura del relativo art. 183 c.p.c.), non può introdurre in corso di causa
domande nuove.
Oggetto del giudizio
Dal testo del comma 1 del citato art. 22 si evince che l'opposizione è proponibile contro
l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca nel
termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento sanzionatorio. Tuttavia, la
giurisprudenza (a partire, soprattutto, da Cass. S.U., 10 gennaio 1992, n. 190, in Giust. civ.,
1992, I, 909, e da Cass. 9 novembre 1993, n. 11059, ivi, 1994, I, 1262), nel corso della sua
evoluzione interpretativa (sollecitata pure dagli interventi della Corte costituzionale), ha
individuato anche le ipotesi in cui il diritto di proporre opposizione possa essere
legittimamente posticipato, rispetto al momento di emissione e notificazione dell'ordinanzaingiunzione, con l'impugnazione della cartella esattoriale conseguente (o dell'avviso di mora:
v. Cass. 5 marzo 2002, n. 3127), quando il provvedimento amministrativo sanzionatorio
presupposto non sia stato portato ritualmente a conoscenza dell'assunto trasgressore ovvero
sia stato preventivamente annullato giudizialmente in via definitiva o sia intervento un
provvedimento che ne abbia prodotto la caducazione da parte della stessa P.A. in sede di
autotutela (cfr., da ultimo, Cass. 16 febbraio 2007, n. 3647).
Con riferimento a questo aspetto è necessario, peraltro, rilevare che, sulla scorta dei più
recenti sviluppi normativi che hanno interessato specificamente la disciplina dell'apparato
sanzionatorio relativo alle violazioni previste dal c.d. codice della strada (d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285), è stato previsto che il suddetto diritto di proporre opposizione possa essere
esercitato antecedentemente all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, provvedendosi
anticipatamente alla diretta impugnazione del verbale di accertamento (alternativamente al
ricorso amministrativo per via gerarchica: v. l'art. 204 bis cod.strada, come introdotto dall'art.
4, comma 1 septies, del D.L. 27 giugno 2003, n. 151, conv., con modif., nella L. 1° agosto
2003, n. 214).
Deve escludersi, in ogni caso, l'impugnabilità in sede giurisdizionale dell'ordinanza di
archiviazione adottata in sede amministrativa, siccome non contemplata dal sistema
normativo e non munita di carattere sanzionatorio (v. Cass. 15 febbraio 2005, n. 3038, in Il
giudice di pace, 2005, 114, con nota di Carrato).
Caratteri principali del giudizio
Alla stregua delle precedenti considerazioni deve, pertanto, ritenersi che il giudizio di
opposizione in discorso è modellato sulla falsariga dei principi che disciplinato il processo
civile ordinario e risponde alle regole, in particolare, della domanda (di cui all'art. 99 c.p.c.),
della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e del divieto della pronuncia d'ufficio su
eccezioni rimesse esclusivamente all'iniziativa di parte (art. 112 c.p.c.), nonché ai limiti della
modificazione della "causa petendi" (art. 183 c.p.c.) che, in questo tipo di processo, resta
41
individuata sulla scorta dei motivi di opposizione (Cass. 27 ottobre 2006, n. 23284 e Cass. 19
gennaio 2007, n. 1173).
La giurisprudenza ha, altresì, statuito che, nel giudizio di opposizione avverso i provvedimenti
irrogativi di sanzioni amministrative, deve escludersi l'ammissibilità di un intervento del terzo
sia ad adiuvandum, sia autonomo, atteso che il particolare oggetto di detto giudizio
circoscritto alla legittimità di una pretesa punitiva dell'Amministrazione nei confronti del
privato, nonché la sua strutturazione in base a regole di competenza prevalentemente
funzionale, non sono compatibili con l'introduzione di istanze rivolte ad affiancare le ragioni
dell'una o dell'altra di dette parti, né con l'inserimento di distinte domande (che restano,
peraltro, proponibili dal terzo in separata sede, senza alcun pregiudizio per effetto della
decisione sull'opposizione, proprio per l'estraneità del terzo al relativo procedimento) (v., ad
es., Cass. 18 novembre 1988, n. 6321, e Cass. 4 aprile 1996, n. 3149).
Il ricorso: aspetti generali
L'atto introduttivo del giudizio di opposizione ai provvedimenti irrogativi di sanzioni
amministrative consiste in un ricorso debitamente sottoscritto e ritualmente depositato nella
cancelleria del giudice competente nel quale devono, quindi, essere indicati, a pena di
invalidità (avuto riguardo alla norma generale novellata dell'art. 164 c.p.c., da ritenersi
applicabile nella parte in cui risulta compatibile con la struttura del ricorso stesso), il giudice
dinanzi al quale lo stesso è proposto e l'autorità amministrativa nei cui confronti è formulato,
oltre agli elementi del petitum immediato e della causa petendi.
Nel passato, nella pratica giudiziaria, si era verificato frequentemente che il ricorso
introduttivo del giudizio in questione - soprattutto quando era presentato personalmente dal
soggetto legittimato - veniva inviato alla cancelleria dell'ufficio giudiziario competente a
mezzo posta, omettendosi in tal modo la formalità rituale del deposito in cancelleria
propriamente inerente agli atti giudiziari. Tuttavia la legittimità di tale modalità di
presentazione era stata esclusa dalla giurisprudenza, ma la Corte costituzionale, con la
sentenza 18 marzo 2004, n. 98 (in Il Giudice di pace 2004, 195 ss., con nota di Carrato, e in
Giust. civ., 2004, I, 1681 ss., con nota di Di Marzio) ha stabilito - in virtù dell'applicazione
dello stesso principio applicato alla tutela giurisdizionale in ambito tributario (ricavabile dalla
sentenza della stessa Corte cost. 6 dicembre 2002, n. 520, dichiarativa dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 22, commi 1 e 2., D.Lgs. n. 546 del 1992 nella parte in cui non
consentiva, per il deposito degli atti ai fini della costituzione in giudizio, la possibilità di
utilizzare il servizio postale) - che anche in tema di opposizione avverso i provvedimenti
amministrativi irrogativi di sanzioni amministrative, ricadenti nell'alveo del paradigma
procedimentale generale dell'art. 22 della fondamentale L. 24 novembre 1981, n. 689, debba
ritenersi ammissibile la proposizione del ricorso in sede giurisdizionale a mezzo posta, così
facendo venir meno l'obbligo a carico dell'opponente di dover necessariamente depositare in
cancelleria l'atto introduttivo contenente la domanda giudiziale. In proposito è stato
ulteriormente precisato che, al fine della valutazione della tempestività della proposizione del
ricorso, bisogna avere riguardo al momento della spedizione del plico nel termine stabilito dal
citato art. 22, che rappresenta l'effettivo termine da prendere in considerazione come
parametro di riferimento per desumere la tempestività nella proposizione dell'atto
introduttivo, non potendosi far ricadere sulla sfera giuridica del ricorrente conseguenze
negative riconducibili all'inerzia o al ritardo di terzi (come quelle ascrivibili al servizio postale
che potrebbe determinare la ricezione, da parte dell'ufficio giudiziario destinatario, del plico
42
raccomandato oltre il termine indicato dal citato art. 22), qualificabili come condotte non
imputabili all'opponente, destinatario dell'ingiunzione (cfr., in proposito, le precedenti
sentenze della stessa Corte cost. n. 477 del 2002 e n. 28 del 2004, nonché l'adattamento
sopravvenuto con l'aggiunta del comma 3 all'art. 149 c.p.c. - per effetto dell'art. 2, comma 1
lett. e), L. 28 dicembre 2005, n. 263, come modificato dall'art. 39 quater, comma 2, D.L. 30
dicembre 2005, n. 273, conv., con modif., nella L. 23 febbraio 2006, n. 51, a decorrere dal 1°
marzo 2006 - secondo il quale "la notifica si perfeziona, per il soggetto notificante, al
momento della consegna del plico all'ufficiale giudiziario e, per il destinatario, dal momento
in cui lo stesso ha la legale conoscenza dell'atto") .
Il comma 4 dell'art. 22 della L. n. 689 del 1981 impone che "il ricorso deve contenere, altresì,
quando l'opponente non abbia indicato un suo procuratore, la dichiarazione di residenza e
l'elezione di domicilio nel comune in cui ha sede il giudice adito", con la conseguenza che, in
difetto dell'indicazione del procuratore (ovvero quando il ricorrente si costituisca
personalmente), ove difetti "la dichiarazione di residenza o l'elezione di domicilio, le notifiche
al ricorrente vengono eseguite mediante deposito in cancelleria" (art. 22, comma 5).
Va sottolineato che, nell'ipotesi di rappresentanza a mezzo procuratore, la nomina di
quest'ultimo dovrà essere fatta - come avviene ordinariamente - con mandato autenticato dallo
stesso difensore, in calce o a margine del ricorso, ma potrà anche essere rilasciata su foglio
separato, che sia però congiunto materialmente all'atto cui si riferisce (ai sensi dell'art. 1 L. 27
maggio 1997, n. 141), evidenziandosi che la difesa può anche essere affidata ad un praticante
avvocato, secondo quanto previsto dal comma 1 dell'art. 7 L. 16 dicembre 1999, n. 479,
purché abilitato al patrocinio a norma dell'art. 8, R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578 e a
condizione che risulti esercente nello stesso distretto di Corte d'appello (mentre nessuna
limitazione territoriale vige ormai per gli avvocati).
Al ricorso bisogna allegare, a pena di inammissibilità, l'ordinanza-ingiunzione (ovvero il
provvedimento sanzionatorio amministrativo che si intende in concreto legittimamente
impugnare) oggetto di opposizione.
Profili problematici
Il termine di trenta giorni (a decorrere dall'avvenuta notificazione dello stesso provvedimento
sanzionatorio) per proporre l'opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione o a quella di
confisca, previsto dal cit. art. 22, è da qualificarsi come termine perentorio (oltre che
improrogabile) e, sul punto, recentemente la giurisprudenza ha stabilito che la "tardività
dell'opposizione a sanzione amministrativa impone al giudice di dichiararne l'inammissibilità
prima di qualsiasi esame nel merito, e quindi anche allorquando, per effetto della rinuncia da
parte dell'Amministrazione alla propria pretesa, sia cessata la materia del contendere" (v.
Cass. 29 febbraio 2008, n. 5468).
Tuttavia, è necessario ricordare (come già precedentemente segnalato) che, in materia di
infrazioni al c.d. codice della strada, è consentita - in virtù ora della diretta previsione
normativa contenuta nel nuovo art. 204 bis cod. strada (come inserito per effetto dell'art. 4,
comma 1 septies, D.L. 27 giugno 2003, n. 151, conv., con modif., nella L. 1° agosto 2003, n.
214) - l'opposizione immediata in ambito giurisdizionale avverso il processo verbale di
accertamento, poiché, soltanto nel relativo regime speciale attinente a tali violazioni, il
processo verbale di accertamento dell'infrazione possiede potenziale attitudine a divenire
43
titolo esecutivo, individuandosi, per l'effetto, come (potenziale) atto terminale del
procedimento sanzionatorio in luogo dell'ordinanza-ingiunzione (così rimanendone
legittimata l'immediata opposizione in sede giurisdizionale).
Nell'eventualità, invece, in cui - non essendo stata garantita la precedente possibilità di
esperire l'ordinario rimedio oppositivo avverso l'ordinanza-ingiunzione (oppure direttamente
contro il verbale di accertamento in materia di violazioni riconducibili al c.d. codice della
strada) per vizi afferenti la ritualità della contestazione o della notificazione dell'inerente
provvedimento irrogativo della sanzione amministrativa - venga recuperato l'esercizio
dell'insopprimibile potere di opposizione in via giurisdizionale attraverso l'impugnazione
della conseguente cartella esattoriale, il termine che dovrà essere osservato è lo stesso previsto
in linea generale dall'art. 22 L. n. 689 del 1981, ovvero di trenta giorni dalla sua avvenuta
notificazione.
A quest'ultimo proposito la stessa giurisprudenza è ormai costantemente orientata nel ritenere
che, in tema di sanzioni amministrative, l'opposizione proposta avverso la cartella esattoriale
emessa per la riscossione di una sanzione amministrativa non integra gli estremi del "rimedio
atipico", ma si identifica con lo specifico rimedio predisposto dagli artt. 22, 22 bis e 23 L. n.
689 del 1981, del quale condivide natura e struttura, distinguendosene soltanto sotto il profilo
dell'atto al quale il ricorso si ricollega (non l'ordinanza-ingiunzione ma, in sua mancanza, il
primo atto successivo che manifesti la pretesa impositiva). Ne consegue che, per l'opposizione
così esperita in via di recupero (v. Cass. 16 febbraio 2007, n. 3647) - nel caso in cui il
destinatario abbia interesse a dedurre l'assenza del provvedimento sanzionatorio o la
sussistenza di vizi della sua notificazione - valgono le regole del procedimento di cui ai citati
artt. 22, 22 bis e 23, e cioè le norme concernenti la competenza del giudice del luogo della
violazione (oltre a quelle attinenti alla competenza per valore e per materia specificate nello
stesso art. 22 bis), il rito da osservare per l'introduzione e lo svolgimento del giudizio, il
termine per proporre l'opposizione stessa (pari, perciò, a trenta giorni dalla notificazione del
provvedimento), l'instaurazione del contraddittorio (individuandosi il legittimo contraddittore
nell'autorità titolare della pretesa contestata nel suo fondamento), l'oggetto del giudizio
(consistente nell'accertamento della responsabilità dell'opponente e, quindi, della fondatezza
della pretesa).
Per effetto dell'inderogabile norma contenuta nell'art. 3, comma 4, della L. 7 agosto 1990, n.
241 (sulla c.d. "trasparenza del procedimento amministrativo") e della necessità di garantire lo
specifico diritto del cittadino di conoscere forme e termini di impugnativa degli atti
amministrativi, la giurisprudenza di legittimità, in materia di sanzioni amministrative, ha
stabilito che nessuna preclusione può dirsi realizzata a carico del destinatario di un'ordinanzaingiunzione, quanto alla facoltà di proporre opposizione, tanto nel caso di omessa indicazione
del termine per la proposizione dell'opposizione stessa, quanto nell'ipotesi di erronea
indicazione di un termine più lungo di quello fissato dalla legge (cfr., per es., Cass. 6 marzo
2003, n. 3340, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2003, 705, e Cass. 29 ottobre 2004, n. 21001,
ivi, 2005, 482).
Nella prassi giudiziaria si è verificato talvolta che l'atto introduttivo del giudizio oppositivo a
sanzione amministrativa è stato proposto con citazione; in questa ipotesi, sulla scorta della
specialità del procedimento regolamentato dalla L. n. 689 del 1981, è stato correttamente
rilevato, in giurisprudenza, che tale forma di instaurazione può ritenersi idonea al
raggiungimento dello scopo purché lo stesso atto introduttivo sia stato depositato nel
44
prescritto termine in cancelleria, non essendo rilevante né sufficiente che in tale termine sia
avvenuta la notificazione preventiva della citazione medesima (cfr., di recente, Cass. 29
febbraio 2008, n. 5468).
L'allegazione del provvedimento impugnato
L'art. 22 della L. n. 689 del 1981 in discorso, al comma 3, stabilisce, come detto, che al
ricorso - il quale, una volta depositato (con il che avviene la costituzione in giudizio),
costituisce l'atto di impulso per l'instaurazione del contraddittorio - deve essere allegata
l'ordinanza-ingiunzione impugnata (ovvero, nei casi possibili, il provvedimento omologo
equiparabile oggetto di opposizione) e tale adempimento ha un precisa funzione, poiché, solo
con la produzione di detto provvedimento, l'opponente può comprovare idoneamente la
tempestività della proposizione del suo ricorso, dal momento che il relativo onere non
incombe alla P.A.
Tuttavia, si è fatto notare che la legge speciale non riconduce alla mancata allegazione
dell'ordinanza-ingiunzione alcuna esplicita sanzione, nel senso che il suddetto comma 1
dell'art. 23 si limita solo a stabilire che all'intempestività dell'opposizione consegue la
dichiarazione di inammissibilità del ricorso, ma non impone che detto effetto sia da accertare
nell'immediatezza della fase introduttiva e che debba essere necessariamente ricollegato (in
via esclusiva) all'omesso deposito del provvedimento impugnato contestualmente al momento
del deposito dell'atto di instaurazione del giudizio.
E, proprio con specifico riferimento al momento dell'apprezzabilità e della rilevabilità della
indicata causa di inammissibilità, la giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass., S.U., 28 gennaio
2002, n. 1006 e, più recentemente, Cass. 22 gennaio 2007, n. 1279) - risolvendo il contrasto
precedentemente configuratosi - ha puntualizzato che, proprio in tema di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative, la mancata allegazione della
relata di notifica del provvedimento opposto (che, di norma, si evince dall'esame dello stesso)
non costituisce, di per sé, prova della intempestività dell'opposizione, tale da giustificare, per
l'effetto, una dichiarazione di inammissibilità del ricorso con ordinanza pronunciata in limine
litis, ai sensi dell'art. 23, comma 1, della L. n. 689 del 1981, perché tale provvedimento
postula, pur sempre, l'esistenza di una prova certa ed inconfutabile della intempestività della
detta opposizione (da offrirsi, quindi, in positivo), e non una mera difficoltà di accertamento
della tempestività, con la conseguenza che, soltanto ove in prosieguo di giudizio, a causa della
mancata acquisizione della copia dell'ordinanza notificata, permanga e diventi definitiva
l'impossibilità di controllo (anche d'ufficio) della tempestività dell'opposizione, il ricorso
andrà dichiarato, con sentenza, inammissibile (su tale aspetto v., sempre recentemente, Cass.
26 ottobre 2006, n. 23026 e Cass. 22 gennaio 2007, n. 1279).
Il contenuto della domanda di opposizione
Il processo di opposizione a ordinanza-ingiunzione (e ai provvedimenti ad essa
funzionalmente equiparabili: v., ad es., Cass. 16 febbraio 2007, n. 3647) si caratterizza per la
presenza di diversi elementi di specialità che inducono a qualificarlo come un modello
processuale autonomo nel panorama generale del sistema processualcivilistico. Da questa
impostazione si ricava che gli istituti del rito ordinario intanto possono considerarsi ad esso
applicabili in quanto sussista un rapporto di compatibilità con il modello base individuato
dalla menzionata L. n. 689 del 1981, influenzato sia dalla previsione di disposizioni
45
processuali specifiche che connotano lo stesso rito speciale che, sotto altro profilo, dalla
natura peculiare e dall'oggetto unico propri e tipici di quest'ultimo procedimento. Il ricorso
introduttivo dell'opposizione in esame - come già posto in risalto - non investe soltanto la
legittimità dell'ordinanza-ingiunzione in sé considerata, ma tende anche - e soprattutto - ad
incidere sulla verifica della ritualità formale e sulla legittimità sostanziale dell'esercizio della
potestà amministrativa che si concretizza mediante l'emissione del provvedimento
sanzionatorio applicato in concreto nei confronti del cittadino (in giurisprudenza cfr., sul
punto, tra le tante, Cass. 12 giugno 2007, n. 13698).
In tale giudizio, che proprio per la sua connotazione di fondo ispirata al processo civile si
svolge su un piano di parità tra le parti, le vesti sostanziali di attore e convenuto, anche ai fini
della ripartizione dell'onere della prova (salvo l'esercizio del potere istruttorio attribuito al
giudice dal comma 6 dell'art. 23 della stessa L. n. 689 del 1981), spettano, rispettivamente,
alla P.A. e all'opponente (cfr., ad es., Cass. 7 marzo 2007, n. 5277). Tale opposizione può,
quindi, consistere anche nella semplice contestazione della pretesa anzidetta e, una volta
proposta, devolve al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della
pretesa stessa, con l'ulteriore conseguenza che, in virtù del citato art. 23, il giudice ha il
potere-dovere di esaminare l'intera vicenda, con cognizione non limitata alla verifica della
legittimità formale dell'atto, ma estesa - ancorché sempre nell'ambito delle deduzioni delle
parti (in relazione al principio generale previsto dall'art. 112 c.p.c.) e consentendolo la
materia - all'esame completo del merito della pretesa fatta valere con il provvedimento
impugnato, onde stabilirne l'eventuale fondatezza (anche in senso solo parziale).
All'opponente, peraltro, è concessa la facoltà di modificare l'originaria domanda nei limiti ora
consentiti dall'attuale formulazione dell'art. 183, commi 5 e 6, c.p.c., ma non di introdurre
domande nuove.
Le domande inammissibili
Nel giudizio disciplinato dagli artt. 22 e 23, L. n. 689 del 1981 non è consentita nemmeno la
proposizione di domande fondate su titoli differenti (da quelli attinenti all'impugnazione della
sanzione amministrativa), come potrebbe essere quella di risarcimento dei danni formulata
dalla parte ricorrente (cfr. Cass. 7 novembre 2003, n. 16714), in virtù della peculiarità
dell'oggetto (predeterminato e delimitato per legge con riferimento all'accertamento della
pretesa sanzionatoria fatta valere dalla P.A. nei riguardi del destinatario) e della specifica
"struttura processuale" che caratterizzano siffatto giudizio.
Per le stesse ragioni è da qualificarsi come inammissibile la proposizione, da parte
dell'Amministrazione opposta, di una domanda riconvenzionale diretta all'accertamento della
responsabilità di soggetti diversi da quello a cui l'infrazione è stata contestata (v. Cass. 7
novembre 2003, n. 16714, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2004, 23) o ad ottenere la condanna
dell'opponente al pagamento di una sanzione per una diversa infrazione, fondata su un
differente titolo giustificativo: si ricorda, in proposito, che il giudizio previsto dalla L. n. 689
del 1981, pur avendo natura latamente impugnatoria, tende all'accertamento della legittimità
di una specifica pretesa sanzionatoria realizzata dalla P.A., conducendo, in caso di fondatezza
del ricorso introduttivo, all'annullamento totale o parziale del provvedimento opposto.
Il provvedimento di fissazione dell'udienza
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A seguito della proposizione (che ora può realizzarsi anche a mezzo posta, per effetto della
citata sentenza della Corte cost. 18 marzo 2004, n. 98) del ricorso (il quale - ai sensi dell'art.
22, comma 1, L. n. 689 del 1981 - deve avvenire ordinariamente entro trenta giorni dalla
notificazione del provvedimento, che diventano sessanta - ai sensi del nuovo art. 204 bis cod.
strada, come introdotto per effetto del D.L. n. 151 del 2003, conv., con modif., nella L. n. 214
del 2003 - nel momento in cui il contravventore intenda impugnare, in materia di violazioni al
codice della strada, direttamente ed immediatamente il verbale di accertamento), il giudice
investito della controversia (cui si correla anche il potere di statuire sull'eventuale istanza di
sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato ai sensi dell'ultimo comma dello
stesso art. 22, per il quale trova applicazione la norma generale dell'art. 669 sexies c.p.c. in
materia cautelare) deve fissare, con decreto, l'udienza di comparizione delle parti, ordinando
contemporaneamente all'Amministrazione opposta di provvedere al deposito - entro il termine
(da considerarsi ordinatorio: v., ad es., Cass. 5 luglio 2006, n. 15324) di dieci giorni prima
della stessa udienza - della documentazione riguardante il procedimento di accertamento e di
contestazione dell'infrazione elevata nei confronti dell'opponente.
La giurisprudenza ha, peraltro, precisato che nell'opposizione a ingiunzione di pagamento di
sanzione pecuniaria amministrativa disciplinata dagli artt. 22 e 23 L. n. 689 del 1981, la
sottoscrizione, per presa visione, del ricorso e del pedissequo decreto di fissazione
dell'udienza di comparizione è sufficiente a surrogare la mancata notifica, dovendosi ritenere
raggiunto lo scopo di portare a conoscenza della parte la data dell'udienza di inizio del
procedimento, con modalità che rendono sicuro che il destinatario del provvedimento ne ha
preso visione in presenza del cancelliere (v. Cass. 28 giugno 2001, n. 8870). Inoltre, va
considerato che la notifica del decreto in questione deve essere effettuata rispettando l'ordine
delle modalità stabilito dagli artt. 137 ss. c.p.c., altrimenti l'ordinanza di convalida
dell'ingiunzione, emessa dal giudice ai sensi dell'art. 23, comma 5, della stessa legge, per
mancata comparizione delle parti, è illegittima (cfr. Cass. 26 maggio 2000, n. 6968). È stato,
altresì, precisato (Cass. 6 aprile 2006, n. 8026) che, nei giudizi dinanzi al giudice di pace, nei
casi in cui è ammessa la difesa personale della parte, deve ritenersi consentito alla stessa la
facoltà di delegare la partecipazione all'udienza ad altro soggetto.
L'udienza di comparizione deve essere fissata calcolando che tra essa e la data di notificazione
alle parti intercorrano almeno novanta giorni liberi (con le relative conseguenze che ne
derivano, in difetto della relativa osservanza, in virtù della norma generale di cui all'art. 164,
comma 3, c.p.c.), non trascurandosi che l'onere degli adempimenti è posto a carico della
cancelleria, la quale, in caso di mancata elezione di domicilio da parte del ricorrente secondo
le modalità stabilite dall'art. 22, comma 4, L. n. 689 del 1981, è autorizzata ad effettuare le
comunicazioni al ricorrente presso se stessa (v., ad es., Cass. 16 maggio 2005, n. 10209). Nel
caso in cui la P.A. opposta, nel costituirsi, eccepisca la nullità del ricorso introduttivo per
insufficienza dei termini a comparire, il giudice è tenuto, in virtù dell'art. 164, comma 3,
c.p.c., a rifissare una nuova udienza di prima comparizione nel rispetto dei suddetti termini. In
difetto dell'assolvimento di tale obbligo, se il giudice, senza avere adottato alcun
provvedimento che possa pregiudicare la trattazione della causa, si limiti a rinviare la stessa
ad altra udienza concedendo un termine superiore a quello fissato dalla legge affinché la parte
resistente possa apprestare le proprie difese, si determina comunque l'effetto della sanatoria
previsto dall'art. 164 c.p.c., da considerarsi intervenuta non già per effetto della costituzione
della parte pregiudicata, bensì in dipendenza della fissazione di una nuova udienza comunque
rispettosa dei termini minimi a comparire (v. Cass. 24 marzo 2004, n. 5892).
47
Al giudizio di opposizione in materia di sanzioni amministrative sono applicabili, per le parti
non disciplinate dagli artt. 22 e 23 L. n. 689 del 1981, le norme del processo ordinario di
cognizione davanti al Tribunale; da tanto consegue che il rinvio dell'udienza di prima
comparizione, fissato ai sensi del citato art. 23, non deve essere comunicato alle parti,
esclusivamente nei casi previsti dall'art. 82 disp. att. c.p.c. (Cass. 19 giugno 1996, n.
5663;Cass. 12 dicembre 2002, n. 17716), risultando necessario, nelle diverse ipotesi,
procedere all'obbligatoria comunicazione del differimento (cfr. Cass. 4 agosto 2004, n.
14920).
La costituzione in giudizio dell'Amministrazione opposta
A seguito della proposizione del ricorso introduttivo e della correlata costituzione
dell'opponente, il giudice designato provvede a fissare l'udienza di comparizione ai sensi
dell'art. 23, comma 2, L. n. 689 del 1981, nel rispetto dei termini minimi a comparire fissati
dall'art. 163 bis c.p.c., così come richiamati nel comma 3 dello stesso art. 23 (senza che possa
applicarsi in tale tipo di giudizio qualora instaurato dinanzi al giudice di pace la riduzione
degli stessi termini prevista dall'art. 318, comma 2, c.p.c.: v., sul punto, G.d.P. Catanzaro,
ord. 20 dicembre 2004, in Foro it., 2005, I, 1288), facendo contestualmente ordine all'autorità
amministrativa opposta di depositare in cancelleria, entro il termine (da considerarsi - come
già evidenziato - ordinatorio: v. Cass. 16 giugno 2006, n. 13975 e Cass. 5 luglio 2006, n.
15324, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2007, 385) di dieci giorni prima della predetta udienza,
copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o
notificazione della violazione.
Anteriormente all'intervento della richiamata sentenza della Corte cost. n. 98 del 2004 (da cui
è derivata l'ammissibilità della proposizione a mezzo posta dei ricorsi in materia di sanzioni
amministrative) si riteneva che, qualora l'Amministrazione opposta - nei giudizi rientranti
nella competenza del tribunale in composizione monocratica individuati dall'art. 22 bis, L. n.
689 del 1981 (introdotto dall'art. 98, D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507) - avesse inteso
formalmente costituirsi in giudizio (anche mediante appositi funzionari delegati, previo il
conferimento di delega da parte dell'organo della corrispondente P.A. dotato di
rappresentanza esterna: cfr. Cass. 21 novembre 2006, n. 24673), avrebbe dovuto provvedervi
rispettando le modalità ordinarie, depositando apposita comparsa ovvero deducendo
direttamente a verbale le sue difese all'atto della prima udienza di comparizione (qualora non
avesse voluto optato per la sua costituzione preventiva, che, in ogni caso, non si sarebbe
potuta qualificare come rituale qualora fosse stata realizzata a mezzo della spedizione per
posta di un atto difensivo allegato alla prescritta documentazione, denominato comparsa di
risposta).
Successivamente alla produzione degli effetti della menzionata sentenza del Giudice delle
leggi n. 98 del 2004, sembra legittimo rilevare consequenzialmente che - per un principio di
omologazione delle forme processuali - l'Amministrazione opposta non è onerata, ai fini della
formale costituzione, a depositare la sua comparsa difensiva in cancelleria (unitamente ai
documenti allegati), potendo ritualmente provvedervi anche a mezzo del servizio postale.
Tuttavia, parte della giurisprudenza ha ritenuto che il semplice invio (in osservanza
dell'ordine di esibizione prescritto dall'art. 23, L. n. 689/1981) della documentazione relativa
al procedimento che ha dato luogo alla sanzione amministrativa continua a non integrare una
rituale costituzione in giudizio da parte dell'Amministrazione opposta, essendo tenuta la parte
che intenda costituirsi in giudizio ad osservare le relative modalità attraverso la formazione
48
del proprio fascicolo (cfr. Cass. 26 maggio 2006, n. 12617, in Il Giudice di pace, 2007, 23 e
segg., con nota di Carrato).
Naturalmente la mancata costituzione alla prima udienza della P.A. opposta ne determina la
sua declaratoria di contumacia, ai sensi dell'art. 291 c.p.c., rimanendo peraltro possibile la sua
costituzione tardiva qualora il giudizio non venga definito in una sola udienza, fino
all'esaurimento della discussione (cfr. Cass. 3 agosto 1992, n. 9211 e Cass. 6 agosto 1992, n.
9310). Si è, peraltro, specificato che la mancata comparizione del rappresentante
dell'Amministrazione opposta alla prima udienza o alle udienze successive non equivale alla
rinuncia alle difese svolte con l'atto di costituzione (cfr. Cass. 2 febbraio 2007, n. 2365).
L'eventualità della convalida del provvedimento impugnato
Il comma 5 dell'art. 23 della L. n. 689 del 1981 prevede che la mancata comparizione alla
prima udienza dell'opponente (del suo procuratore) - senza l'allegazione, idoneamente
supportata, di un legittimo impedimento - rappresenta il presupposto essenziale perché si
possa emanare l'ordinanza di convalida del provvedimento sanzionatorio impugnato, a cui è
correlata la condanna del ricorrente al pagamento delle ulteriori spese successive alla
proposizione dell'opposizione in sede giudiziale.
Secondo la giurisprudenza la disposizione in questione individua una norma munita di un
carattere di specialità e, pertanto, non è applicabile al di fuori dell'ipotesi considerata.
La preventiva rituale instaurazione del contraddittorio e il regolare rispetto degli adempimenti
notificatori incombenti sulla cancelleria costituiscono adempimenti necessari per la legittima
adozione dell'ordinanza di convalida in discorso.
Per questa ragione la giurisprudenza ha chiarito che nei procedimenti di opposizione ad
ingiunzione di pagamento di sanzione pecuniaria amministrativa disciplinata dal cit. art. 23, il
ricorso e - unitamente ad esso - il decreto di fissazione dell'udienza devono essere comunicati
a cura della cancelleria nei termini previsti dalla suddetta norma ad ambedue le parti, cosicché
il mancato rispetto del termine da parte del giudice nella fissazione dell'udienza o della
cancelleria nella notificazione, non essendo in alcun modo attribuibile all'opponente, non
legittima la convalidabilità dell'ingiunzione ma comporta soltanto la rinnovazione degli atti ai
sensi dell'art. 164 c.p.c. (v. Cass. 24 marzo 2004, n. 5892).
Il contenuto dell'ordinanza di convalida
In conseguenza della struttura maggiormente garantistica per l'opponente che è venuto ad
assumere il disposto del comma 5 dell'art. 23 in oggetto, in dipendenza delle sentenze della
Corte costituzionale n. 534 del 1990 e 507 del 1995, il giudice, nel momento in cui constata la
mancata comparizione dell'opponente alla prima udienza, è tenuto - prima di provvedere nel
senso della convalida del provvedimento impugnato - ad effettuare una complessa e motivata
valutazione.
La giurisprudenza sul punto ha sottolineato che l'emanazione dell'ordinanza di convalida, nel
contesto attuale, presuppone che: a) l'opponente o il suo procuratore non siano comparsi alla
prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento (rimane, a tal fine, irrilevante la
mancata comparizione della P.A. opposta); b) l'autorità amministrativa che ha emesso il
49
provvedimento impugnato abbia depositato in cancelleria la documentazione prevista nel
comma 2 dello stesso art. 23 (quando la cognizione e l'esame della stessa siano indispensabili
per valutare nel merito i motivi dedotti con l'opposizione); c) il giudice valuti i motivi del
ricorso (i quali delimitano l'oggetto del relativo giudizio) ed escluda che essi siano fondati
sulla base degli atti esistenti, costituiti dall'atto di opposizione e dai documenti ad esso
eventualmente allegati, nonché dalla documentazione depositata dall'Amministrazione (v.
Cass. 10 agosto 2006, n. 18122 e Cass.. 25 gennaio 2007, n. 1653).
A tal proposito (v., da ultimo, Cass. 19 gennaio 2007, n. 1255 e Cass. 19 marzo 2007, n.
6415) si rileva che l'ordinanza di convalida è da ritenersi sufficientemente motivata ove il
giudice dia atto di aver valutato la documentazione hinc ed hinde prodotta e di averne tratto il
convincimento della non manifesta illegittimità del provvedimento stesso in relazione alle
censure mosse dall'opponente, senza necessità di dettagliato riferimento e di specifica
puntuale disamina in ordine a ciascuna delle doglianze stesse, poiché, diversamente opinando,
verrebbe frustrata la ratio sottesa all'art. 23, comma 5, in questione, intesa alla sollecita
definizione nei procedimenti nei quali la parte attrice abbia omesso di darvi impulso così
manifestando la propria carenza di effettivo interesse, con negativi riflessi anche sulla durata
del singolo giudizio e sui tempi di trattazione degli altri procedimenti che siano stati, invece,
correttamente coltivati.
Proprio in virtù della disciplina speciale che caratterizza la prima udienza nel giudizio in
esame si deve ritenere che non è applicabile il disposto di cui all'art. 181 c.p.c. (Cass. 30
giugno 2006, n. 15086), onde - qualora in detta udienza si verifichi la mancata comparizione
di entrambe le parti - il giudice o dovrà, dopo gli accertamenti necessari appena evidenziati,
convalidare il provvedimento impugnato, oppure - ritenuta comunque la fondatezza allo stato
degli atti della formulata opposizione (alla stregua dell'inequivoco indirizzo espresso dalla
Corte costituzionale) - decidere, in via eccezionale, immediatamente nel merito sul ricorso,
accogliendo la domanda con l'adozione di una sentenza, che costituisce il modello di
provvedimento propriamente conferente a questo tipo di definizione.
Occorre, infine, evidenziare che l'ordinanza di convalida in questione, ove legittimamente
emessa, costituisce un provvedimento decisorio, che definisce il giudizio, con il quale il
giudice appunto si spoglia della propria potestas decidendi in ordine alla controversia, con la
conseguenza che l'istanza di revoca di essa e di rifissazione dell'udienza, se proposta, è da
dichiararsi inammissibile (cfr. Cass. 8 gennaio 2007, n. 69).
L'attività istruttoria del giudizio di opposizione
Come già ribadito, l'oggetto del giudizio di opposizione in esame consiste nell'accertamento
della legittimità dell'atto amministrativo impugnato e, per converso, nel riscontro della
fondatezza o meno della stessa pretesa sanzionatoria esercitata attraverso l'emissione del
medesimo provvedimento.
Nell'ambito del giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione (o a provvedimenti
funzionalmente omologhi), esaurita la fase di trattazione conseguente a quella di
comparizione delle parti, una volta rilevata la necessità di dare ingresso a quella istruttoria,
l'opponente e la parte opposta possono avvalersi di tutti i mezzi di prova ordinari, di tipo
costituendo e precostituito. I risultati probatori conseguenti a tali mezzi entrano, quindi, a far
parte del materiale probatorio da valutare in funzione della decisione e diventano, perciò,
50
utilizzabili ai fini del convincimento del giudice - una volta introdotti nel processo - in virtù
del generale principio dell'acquisizione delle prove, onde vengono presi in considerazione
tutti gli elementi istruttori addotti, anche se sfavorevoli alla parte che li ha allegati in giudizio
(cfr., ad es., Cass. 3 giugno 2002, n. 8037).
L'art. 23, comma 6, della L. n. 689 del 1981 sancisce che, ove occorra, il giudice può
disporre, anche d'ufficio, i mezzi di prova ritenuti necessari e, fra questi, in particolare, la
citazione di testimoni, prescindendo anche dalla preventiva formulazione dei relativi capitoli
sui quali i testi devono essere escussi (potere quest'ultimo che è ancor più ampio di quello
previsto dal novellato art. 281 ter c.p.c., che riconosce al giudice di disporre d'ufficio la prova
testimoniale, provvedendo, però, all'articolazione degli inerenti capitoli, a condizione che le
parti, nell'esposizione dei fatti, si siano riferite a persone che appaiano in grado di conoscere
la verità).
Con riferimento all'oggetto di questo giudizio speciale, il quale è comunque delimitato da
quanto dedotto con il ricorso (v. Cass. 20 gennaio 2005, n. 1233;Cass. 21 luglio 2005, n.
15333 e Cass. 11 gennaio 2006, n. 217), la giurisprudenza ritiene che il potere del giudice di
disporre d'ufficio - previsto dal citato comma 6 dell'art. 23 in argomento - i mezzi di prova
considerati necessari è esercitabile, in assenza di espresse indicazioni limitative, in ordine a
tutte le circostanze allegate dalle parti e costitutive della materia del contendere, con salvezza
dei limiti propri dei singoli mezzi di prova posti dalle norme generali attinenti al regime
probatorio. All'Amministrazione, la quale viene a rivestire - dal punto di vista sostanziale - la
posizione di attrice (ricoprendo, invece, sotto quello formale, il ruolo di convenuta-opposta),
incombe l'obbligo di fornire la prova adeguata della fondatezza della sua pretesa, mentre
all'opponente, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla legittimità formale del
procedimento amministrativo sanzionatorio espletato o sull'esclusione della sua responsabilità
relativamente alla commissione dell'illecito, spetta l'onere di provare le circostanze negative
contrapposte a quelle allegate dall'Amministrazione (v., ad es., Cass. 4 febbraio 2005, n. 2363
e Cass. 7 marzo 2007, n. 5277).
Essenzialmente il potere officioso istruttorio (che è, pur sempre, di natura discrezionale)
dovrebbe essere attivato ogniqualvolta dagli atti e dalle prove assunte ad istanza delle parti
non sia possibile desumere una certezza sufficiente a condurre alla decisione se non facendo
applicazione della regola di giudizio fondamentale stabilita dall'art. 2697 c.c. (di cui il
disposto dell'art. 23, ult. comma, della L. n. 689 del 1981 costituisce una rigorosa modalità di
estrinsecazione), ritenendosi che, quando manchi un'espressa motivazione da parte del giudice
in ordine al mancato esercizio di tale potere, deve intendersi che egli ha reputato in maniera
implicita l'idoneità degli elementi già acquisiti.
La fase decisoria
Appena terminata l'istruttoria (peraltro non sempre necessaria in base a mezzi di prova
costituendi quando le acquisizioni documentali risultino sufficienti), il giudice invita le parti a
precisare le rispettive conclusioni e a procedere alla discussione della causa con la sua
successiva immediata decisione mediante sentenza (ora divenuta appellabile per effetto
dell'art. 26, comma 1, lett. b), del d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, che ha abrogato l'ultimo
comma dell'art. 23 della L. n. 689 del 1981, per la cui legittimità costituzionale cfr., da
ultimo, Corte cost., ord., 16 luglio 2008, n. 281, segnalata in Osservatorio, in questa Rivista,
2008, 9, 1319). È stato, peraltro, precisato che l'eventuale mancata formulazione dell'invito a
51
precisare le conclusioni antecedentemente alla celebrazione della discussione resta privo di
conseguenze qualora la parte che se ne lamenta non provi di essere stata, per tale motivo,
pregiudicata nell'esercizio del suo diritto di difesa (v. Cass. 28 maggio 2008, n. 14040).
I due modelli decisori individuati rispettivamente ai commi 7 e 8 dell'art. 23 in questione si
pongono in una relazione di conseguenzialità con lo schema di specialità che connota il
relativo giudizio e sono tra loro alternativi (v. Cass. 1° ottobre 2002, n. 14095),
corrispondendo in parallelo agli innovati sistemi decisori ora previsti in relazione al rito
ordinario dinanzi al tribunale in composizione monocratica dagli artt. 281 quinquies (a seguito
di trattazione scritta o mista) e 281 sexies c.p.c. (a seguito di trattazione orale). La
giurisprudenza di legittimità più recente (v. Cass. 6 dicembre 2006, n. 26150) non ha escluso
la compatibilità di quest'ultimo modello decisorio con il rito disciplinato dalla L. n. 689 del
1981, avendo stabilito - presupponendo siffatta compatibilità - che "in tema di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzione amministrativa, allorquando la tardività del
ricorso non sia rilevata nella fase preliminare del giudizio ai sensi dell'art. 23 della L. 24
novembre 1981, n. 689, bensì dichiarata a seguito di trattazione a norma dell'art. 281 sexies
c.p.c., la decisione deve necessariamente assumere la forma di sentenza" (v., anche, Cass. 11
gennaio 2006, n. 216, in Foro it., 2007, I, 1279).
Il modello ordinario
Il primo sistema decisorio - previsto quale modello base dal suddetto comma 7 dell'art. 23 comporta che, una volta precisate le conclusioni e celebrata la discussione, il giudice è tenuto
a dare immediatamente pubblica lettura del dispositivo, riservandosi - ove non ritenga
opportuno concedere termine per il deposito di note difensive sulla falsariga dello schema
delineato dall'art. 429, comma 2, c.p.c. in tema di controversie di lavoro - di depositare
successivamente la motivazione.
La giurisprudenza è ormai consolidata nel ritenere che la pubblica lettura costituisce un
requisito necessario a a pena di nullità insanabile della relativa sentenza (v., ad es., Cass. 27
febbraio 2007, n. 4438 e Cass. 25 settembre 2007, n. 19920).
La stessa giurisprudenza (v., in particolare, Cass. 8 marzo 2005, n. 4970) - nel ribadire che
l'omissione della lettura del dispositivo all'udienza di discussione della causa determina non
già l'inesistenza, sebbene la nullità della sentenza medesima, ai sensi dell'art. 156, comma 2,
c.p.c., che si converte in motivo di gravame, ai sensi dell'art. 161 c.p.c., per il difetto di un
requisito formale indispensabile al raggiungimento dello scopo di cristallizzare stabilmente il
decisum - ha, inoltre, specificato che la lettura del dispositivo in udienza non deve risultare
necessariamente da esplicita menzione nello stesso dispositivo o nel verbale di udienza, ma
può essere documentata da qualsiasi atto processuale o comunque desumersi da ogni altra
circostanza quale l'identità delle date recate dal verbale di udienza e dal dispositivo, oltre
l'attestazione contenuta nella narrativa della sentenza in ordine alla lettura del dispositivo.
Deve sottolinearsi, altresì, che l'attestazione contenuta nella sentenza e nei verbali di causa in
ordine all'avvenuta lettura in udienza del dispositivo, conformemente a quanto prescritto
dall'art. 23, comma 7, in discorso, può essere contrastata soltanto con la querela di falso, e ciò
anche nel caso in cui non risulti reperibile in atti il foglio con il dispositivo di cui si afferma
esservi stata lettura (Cass. 29 marzo 2006, n. 7124 e Cass. 12 giugno 2006, n. 13589).
Il modello con motivazione contestuale della sentenza
52
Il secondo modello decisorio (previsto dal comma 8 dell'art. 23 in esame) - meno frequente
nella pratica e ricondotto ad una scelta discrezionale del giudice - implica che quest'ultimo
può provvedere, in un unico contesto, a redigere e leggere pubblicamente la sentenza,
completa di dispositivo e di motivazione, che viene immediatamente depositata in cancelleria.
Questo tipo di sentenza, diversamente dal modulo decisorio contemplato nell'art. 281 sexies
c.p.c., non costituisce parte integrante del verbale di udienza, da cui rimane separato come
documento autonomo, nel quale, peraltro, deve essere contenuta una compiuta - e non, invece,
concisa - esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione.
In particolare, la giurisprudenza (cfr. Cass. 13 gennaio 2005, n. 520, in Arch. giur. circ. sin.
strad., 2005, 1077, e Cass. 20 marzo 2007, n. 6563) ha precisato che, in tale ambito
processuale, la conformità della sentenza al modello di cui all'art. 132, n. 4, c.p.c. e
l'osservanza degli artt. 115 e 116 c.p.c. non richiedono che il giudice di merito dia conto
dell'esame di tutte le prove prodotte o comunque acquisite e di tutte le tesi prospettate dalle
parti, essendo necessario e sufficiente che egli esponga, in maniera concisa, gli elementi in
fatto ed in diritto posti a fondamento della sua decisione, offrendo una motivazione logica ed
adeguata, evidenziando le prove ritenute idonee a confortarla, dovendo reputarsi per implicito
disattesi tutti gli argomenti, le tesi e i rilievi che, seppure non espressamente esaminati, siano
incompatibili con la soluzione adottata e con il percorso argomentativo seguito (cfr., ad es.,
Cass. 20 ottobre 2005, n. 20302, in Foro it., 2007, 1279; Cass. 16 gennaio 2008, n. 715).
SECONDA APPENDICE
Estratto dal cap. III del testo “L’opposizione alle sanzioni
amministrative. Dottrina e giurisprudenza” – Milano, 2010
(testo aggiornato al quadro normativo antecedente all’entrata in vigore del d. lgs. n. 150
del 2011)
Le sanzioni accessorie nel sistema degli illeciti amministrativi
Le sanzioni amministrative accessorie1 trovano la loro disciplina generale nel complessivo
disposto degli artt. 20 e 21 della l. n. 689 del 1981, alla stregua del quale è possibile,
essenzialmente, individuare una quadripartizione di categorie di misure sanzionatorie di questo
genere, e cioè:
 quella delle misure sanzionatorie accessorie riferite alle violazioni depenalizzate coincidenti
con le sanzioni accessorie precedentemente contemplate dalle leggi penali;
 quella della confisca facoltativa;
 quella della confisca obbligatoria;
 quella della confisca necessaria.
La trasposizione delle pene accessorie nell’ambito della disciplina delle infrazioni sottoposte a
depenalizzazione come sanzioni accessorie risulta realizzata - nel disegno originario della l. n.
689/1981 - in modo limitato, nel senso che è stata riferita a quelle pene che comportavano (e
che, successivamente, in quanto sanzioni amministrative collaterali, hanno comportato) la
privazione o la sospensione di facoltà e diritti conseguenti a provvedimenti della P.A., con
1
Le quali si pongono, aggiungendosi, in una relazione di secondarietà e complementarietà rispetto ad una sanzione
principale, della quale condividono il carattere afflittivo.
53
esclusione, pertanto, delle altre pene accessorie come quelle implicanti l’interdizione o
sospensione da una professione o arte, l’interdizione (o la sospensione) dagli uffici direttivi
delle imprese e delle persone giuridiche non munite di natura pubblica e la decadenza o
sospensione da autorizzazioni o licenze.
Numerose leggi speciali successivamente intervenute hanno previsto, per determinate materie,
altre specifiche sanzioni accessorie che, in ogni caso, alla stregua dell’art. 12 della l. n. 689/1981,
si riconducono alla disciplina generale dettata dalla normativa base, ove non espressamente
derogata.
Nell’ambito di queste ulteriori fattispecie di sanzioni accessorie sparse nell’ordinamento si
ricordano, in linea generale:
 il ritiro o la sospensione di licenze, concessioni, autorizzazioni riconosciute dall’autorità
amministrativa per l’uso di beni pubblici o l’esercizio di particolari attività, secondo la
normativa speciale in materia, allorché il concessionario violi norme di legge o di
regolamento ovvero disposizioni impartite per la disciplina dei provvedimenti concessori;
 le molteplici tipiche sanzioni accessorie previste da leggi speciali per le diverse situazioni
dalle stesse regolate (ad es. tra queste si include la disattivazione degli impianti di
telecomunicazioni non conformi alle prescrizioni impartite o abusivi);
 nell’ambito del settore della produzione, commercio ed igiene degli alimenti e delle
bevande, nonché di tutela della denominazione di origine dei medesimi, si richiamano,
nell’eventualità della reiterazione specifica delle violazioni, la chiusura dello stabilimento o
dell’esercizio da un minimo ad un massimo predeterminati, ovvero la sospensione fino ad un
massimo prestabilito, o la revoca della licenza, dell’autorizzazione o dell’analogo
provvedimento amministrativo abilitante all’esercizio dell’attività;
 nella stessa materia, da ultimo, l’art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1999 ha previsto, per i fatti di
particolare gravità dai quali sia derivato pericolo per la salute, la chiusura definitiva dello
stabilimento o dell’esercizio e la revoca della licenza o di altro provvedimento legittimante
l’esercizio dell’attività.
La stessa legge depenalizzatrice del 1981 aveva aggiunto anche le ipotesi di obbligatoria
sospensione della licenza (per un periodo non superiore a 10 giorni), per l’inosservanza dell’art.
14 della l. n. 283 del 1962 (relativo all’obbligatorietà del libretto di idoneità sanitaria per il
personale addetto alla preparazione, produzione e/o manipolazione di sostanze alimentari),
nonché di sospensione e revoca della patente di guida o del documento di circolazione, estese - ai
sensi dell’art. 30 della medesima legge - alle violazioni non costituenti reato contemplate dal c.d.s.
e dalla l. n. 1349/1935 (in materia di trasporto merci). Quest’ultima normativa è stata ora superata
in virtù della relativa riformulazione delle inerenti sanzioni accessorie in tema di violazioni al
c.d.s. negli artt. 217 e 218 del d.lgs. n. 285 del 1992.
L’applicazione delle sanzioni amministrative accessorie consegue, di norma, all’emissione della
sentenza penale di condanna (nei casi di cui all’art. 24 della l. n. 689/1981, allorquando ci si
trovi in presenza di una connessione oggettiva tra l’accertamento di una violazione
amministrativa e la correlata cognizione dell’esistenza di un reato2) o dell’ordinanzaingiunzione di pagamento e, quindi, presuppone, di regola, l’emanazione di un provvedimento
che abbia accertato la configurazione dell’illecito ed affermato, conseguentemente, la
responsabilità del trasgressore. L’irrogazione di sanzioni accessorie può intervenire in via
provvisoria od anticipata (rispetto all’emanazione del provvedimento sanzionatorio principale)
solo nelle ipotesi speciali previste tassativamente dalla legge, mentre soltanto in via eccezionale
determinate disposizioni normative, ugualmente derogatorie, legittimano l’applicazione della
sanzione accessoria indipendentemente dall’irrogazione della sanzione principale (come nei casi
- di cui si parlerà in seguito - di c.d. “confisca necessaria”).
Sul piano della tutela giurisdizionale occorre precisare che la giurisprudenza ha sottolineato
che, qualora siano previste cumulativamente una sanzione pecuniaria ed una sanzione
2
Cfr., per un esempio, Cass. pen. 3 marzo 2009, n. 15061, in Foro it. 2010, II,85 ss., con nota di Turco.
54
accessoria, conseguente di diritto all’applicazione della prima, sussiste la giurisdizione del
giudice ordinario (con applicabilità del rito previsto dalla l. n. 689/1981) in caso di
opposizione al provvedimento sanzionatorio, anche nell’ipotesi in cui si controverta in ordine
alla sola sanzione accessoria3.
3.1. L’ordinanza di confisca, in particolare
Come già accennato i richiamati artt. 20 e 21 della l. n. 689/1981 pongono riferimento a tre tipi di
confisca, la quale costituisce, in generale, una misura afflittiva accessoria che riveste la natura di
misura di sicurezza patrimoniale4.
La tipologia individuata dal legislatore si riferisce:
 ad una confisca facoltativa, che l’autorità amministrativa “può” disporre relativamente alle
cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione (art. 20, comma 3, prima
parte);
 ad una confisca obbligatoria, che l’autorità amministrativa “deve” disporre in ordine alle
cose che costituiscono il prodotto dell’infrazione (art. 20, comma 3, seconda parte) ovvero
relativamente al veicolo che circola senza essere coperto dall’assicurazione obbligatoria (art.
21, comma 1);
 ad una confisca obbligatoria in modo rafforzato (denominata anche “necessaria”), che è
disposta “sempre” (art. 20, comma 4) anche quando non venga emessa l’ordinanza di
pagamento della sanzione pecuniaria5.
3
Quando questa, ad es., costituisca l’unico oggetto dell’ordinanza-ingiunzione per effetto dell’avvenuto pagamento
della sanzione pecuniaria in misura ridotta: cfr. Cass., Sez. Un. civ., 8 luglio 1996, n. 6231, in Arch. giur. circ. sin.
strad., 1996, 795; Cass., Sez. Un. civ., 25 maggio 2001, n. 223, in Giust. civ., 2001, 2360 e in Arch. giur. circ. sin.
strad., 2002, 127. Cfr., anche, Cass., Sez. Un. civ., 18 febbraio 1999, n. 78; Cass., Sez. Un. civ., 27 ottobre 1994, n.
8840, nonché, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie e ripristinatorie dello stato dei luoghi, irrogate per
l’esercizio non autorizzato di escavazione di cave, Cass., Sez. Un. civ., 27 marzo 2001, n. 134, e, in tema di sanzione
pecuniaria e sanzione ripristinatoria dello stato dei luoghi per violazione del vincolo idrogeologico, Cass., Sez. Un.
civ., 2 febbraio 1990, n. 718, in Foro it., 1992, I, 1912. In proposito cfr. anche Cass. 23 luglio 2002, n. 10790, in Arch.
giur. circ. sin. strad., 2002, 832, secondo cui, in tema di sanzioni pecuniarie, il rimedio dell’opposizione, ai sensi degli
artt. 22 e 23 della l. n. 689 del 1981, è ammissibile anche nei confronti dell’ordinanza ingiunzione che si limiti a
comminare la sola sanzione accessoria dell’obbligo del ripristino dei luoghi, prevista dalla disposizione dell’art. 22
c.d.s. (in una ipotesi in cui l’ingiunto aveva provveduto al pagamento della sanzione pecuniaria e si era opposto
avverso il provvedimento prefettizio che gli ordinava il ripristino dei luoghi, la Suprema Corte ha così cassato la
sentenza che aveva dichiarato inammissibile l’opposizione sul presupposto che essa poteva essere proposta solo nei
confronti dell’ordinanza che commina anche la sanzione pecuniaria e non nei confronti di quella che commina la sola
sanzione accessoria). Sul tema v., da ultimo, Cass., Sez. Un. civ., 16 aprile 2009, n. 8986 (in Foro amm. C.d.S. 2009,
2515 ss., con nota di Gotti), secondo la quale nei casi in cui la sanzione ripristinatoria e quella pecuniaria sono previste
cumulativamente resta esclusa ogni discrezionalità e la posizione del privato è di diritto soggettivo (nella specie,
perciò, si è statuito che le controversie riguardanti la materia relativa al divieto di collocare mezzi pubblicitari lungo la
strada sono devolute alla giurisdizione ordinaria sia con riferimento alla sanzione ripristinatoria che con riguardo
all’ingiunzione per il pagamento della rimozione del danno).
4
Anche se ad essa viene riconosciuta anche una funzione contestualmente preventiva e repressiva, con effetti di
incidenza sul patrimonio che richiama, per certi versi, il depauperamento conseguente alla corresponsione delle
sanzioni pecuniarie (cfr., per tutti, Bartolini, op. cit., 421). È importante ricordare che la confisca, secondo la
previsione degli artt. 20 e 21 della l. n. 689 del 1981, integra una sanzione amministrativa autonoma rispetto alla
misura cautelare del sequestro e, come tale, è applicabile indipendentemente dall’eventuale inefficacia di detto
sequestro per decorso dei termini in proposito fissati dall’ultimo comma dell’art. 19 della stessa legge (v. Cass.
28 aprile 1988, n. 3199 e Cass. 6 agosto 1988, n. 4866). Inoltre, la medesima giurisprudenza di legittimità ha
chiarito che la morte del proprietario della cosa da confiscare, in qualunque momento intervenga, non incide
sull’applicabilità della confisca, qualora essa sia prevista in via obbligatoria ed in modo “rafforzato”, cioè a
prescindere dall’irrogazione della sanzione pecuniaria, atteso che, in queste ipotesi, per effetto dell’indipendenza
della confisca stessa dalla pena pecuniaria, non è invocabile il principio della in trasmissibilità agli eredi del
debito per tale sanzione pecuniaria, posto dall’art. 7 della l. n. 689 del 1981 (v., per tutte, Cass. 19 ottobre 1989,
n. 4206).
5
V., ad es., Cass. 10 agosto 1992, n. 9437.
55
In effetti, la confisca facoltativa configura una speciale categoria residuale, nel senso che ad
essa vi si fa ricorso quando ci si colloca al di fuori dei casi in cui ne sia disposta
l’obbligatorietà, con la conseguenza che la relativa misura accessoria rientra nelle facoltà
discrezionali dell’autorità amministrativa o del giudice penale (quando si versi
nell’eventualità prevista dall’art. 24 l. n. 689/1981).
L’obbligatorietà della confisca investe, invece e in particolare, ogni cosa che si presenti, sia in
via diretta che indiretta, come l’utilità conseguita mediante la consumazione della violazione,
per cui essa riguarda tanto il prodotto delle cose di cui si è disposto in senso stretto quanto il
prezzo o il valore del ricavato dalla loro utilizzazione.
Si qualifica come confisca obbligatoria speciale (incidente sul diritto reale di un determinato
soggetto ritenuto responsabile), tipizzata dalla stessa l. n. 689 del 1981 (all’art. 21, comma 1, e
richiamata anche dall’art. 193 c. strada 1992), quella del veicolo a motore o del natante messo
in circolazione senza copertura assicurativa per danni a terzi 6, nell’ipotesi in cui il relativo
premio di assicurazione (per almeno sei mesi) non sia stato pagato nel termine prefissato
dall’autorità con l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione, oltre, naturalmente, all’assolvimento
dell’obbligazione derivante dall’irrogazione della sanzione principale7.
Questo tipo di confisca obbligatoria opera anche in pregiudizio del terzo proprietario, non
potendo quest’ultimo invocare le ragioni di esclusione di cui all’art. 20 (sul quale prevale la
disposizione speciale del successivo art. 21), mentre resta salva, ai sensi dell’art. 6, comma 1,
della stessa l. n. 689/1981, solo la sua facoltà di provare di aver manifestato una volontà
contraria alla circolazione, mediante attività estrinseca e concreta diretta di impedirla (prova,
peraltro, preclusa, ai sensi del comma 3 del medesimo art. 6, quando proprietario sia un
imprenditore e la violazione sia stata commessa da un suo dipendente)8.
6
La giurisprudenza di legittimità ha puntualizzato che, in tema di circolazione di veicoli a motore privi di copertura
assicurativa, la mancata previsione di un termine entro il quale la confisca del veicolo deve essere disposta con ordinanzaingiunzione emessa, d’ufficio, dal Prefetto, non comporta che l'ordinanza stessa possa essere adottata in qualsiasi tempo,
giacché anche con riferimento alla ordinanza che dispone la confisca - che costituisce una sanzione amministrativa
accessoria - trova applicazione il termine di all’art. 204 c.d.s., decorrente dalla scadenza del termine di 10 giorni entro il
quale l'ufficio cui appartiene l'organo accertatore deve, ai sensi dell’art. 210, comma 3, dello stesso c.d.s., trasmettere il
processo verbale di contestazione al Prefetto (cfr. Cass. 16 maggio 2005, n. 10214).
7
Cass. 24 maggio 1994, n. 5069 ha, infatti, asserito che “nel caso di ordinanza-ingiunzione di condanna al
pagamento di sanzione pecuniaria per circolazione di veicolo a motore sprovvisto di assicurazione obbligatoria
della responsabilità civile (art. 32 della l. 24 dicembre 1969 n. 990), perché non venga disposta la confisca del
veicolo è necessario, a norma dell’art. 21, comma 1, della l. 24 novembre 1981 n. 689, che nel termine fissato
dall’ordinanza sia effettuato il pagamento sia del premio di assicurazione per almeno sei mesi, sia della sanzione
pecuniaria”; cfr. anche,. Cass. 12 gennaio 1999, n. 246. V, in senso conforme, anche, nella giurisprudenza di
merito, Pret. Salerno, 3 ottobre 1995, in Arch. giur. circ. sin. strad., 1995, 1182. La giurisprudenza ha, altresì,
stabilito che, qualora venga disposta la confisca di autoveicolo ai sensi del comma 1 dell’art. 21 in esame, dopo che
sia divenuta definitiva l’ordinanza-ingiunzione irrogativa della relativa sanzione pecuniaria, l’opposizione contro la
confisca, a norma dell’art. 22 della l. n. 689/1981, può essere proposta solo per denunciare vizi ad essa inerenti,
restando preclusa la possibilità di mettere in discussione la legittimità di quell’ordinanza-ingiunzione, ormai
incontestabile (v. Cass. 28 aprile 1992, n. 5051). Tuttavia Cass. 5 aprile 1994, n. 3244, ha ritenuto che l’omessa
opposizione all’ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria per aver posto in circolazione un
motoveicolo privo di assicurazione obbligatoria, non impedisce all’interessato di impugnare la successiva ordinanza
che dispone la confisca del motoveicolo ai sensi dell’art. 21, comma 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, dimostrando
che alla data della contestazione il motoveicolo era regolarmente assicurato.
8
Peraltro va osservato che la giurisprudenza ha precisato che la confisca non può essere applicata se la cosa
appartiene a persona estranea alla violazione. Infatti, la sanzione amministrativa della confisca, determinando la
perdita del diritto di proprietà, ha come destinatario necessario il proprietario della cosa confiscata; pertanto,
nell’ipotesi in cui la confisca venga disposta a vari mesi di distanza dall’accertamento dell’infrazione
amministrativa e nel frattempo il proprietario, riacquistata la disponibilità del bene in seguito a dissequestro,
l’abbia rivenduto, il provvedimento di confisca emesso nei confronti di chi, pur proprietario del bene al momento
della violazione amministrativa, non sia più tale, può essere validamente impugnato con l’opposizione di cui
all’art. 22 l. n. 689 del 1981 per denunciare l’insussistenza della sanzione (Cass. 21 agosto 1997, n. 7802); e ciò
si verifica anche se la vendita non sia stata trascritta nel P.R.A., atteso che tale trascrizione non ha efficacia
costitutiva rispetto alla vendita (la quale si perfeziona sulla base del semplice consenso delle parti), e non incide
56
La c.d. “confisca necessaria” si contraddistingue dagli altri due modelli di confisca in quanto,
innanzitutto, difetta del carattere dell’accessorietà, nel senso che con riferimento ad essa non
viene presupposta l’applicazione di una sanzione principale pecuniaria. Inoltre, si ritiene che
essa, più che una sanzione vera e propria, configura una misura avente una finalità anche
cautelare. Questa conclusione è particolarmente evidente per l’ipotesi prevista dall’art. 20,
comma 4, della l. n. 689/1981, in cui la confisca presenta come oggetto una cosa
intrinsecamente illecita, ma deve ritenersi valida anche per l’altra fattispecie contemplata
dall’art. 21, comma 3, una volta che sia affermata l’identità normativa tra i due casi (espressa
dal legislatore con l’utilizzazione dell’avverbio “sempre”), sulla base della quale la
giurisprudenza predominante ha sancito l’irrilevanza della circostanza che il veicolo
(circolante senza che per esso sia stata rilasciata la carta di circolazione) abbia i requisiti per
conseguire l’immatricolazione9.
In sostanza, la confisca in esame (c.d. necessaria) presenta un carattere oggettivo, ovvero si
prospetta svincolata da una responsabilità personale e, quindi, da un criterio di imputazione
soggettiva.
In particolare, nel caso previsto dall’art. 21, comma 3, va precisato che la confisca
obbligatoria, non presupponendo necessariamente l’illiceità intrinseca del suo oggetto, va
disposta solo quando “sia accertata” la peculiare violazione amministrativa ivi prevista10.
In senso ampio la “confisca necessaria”, al di là della specifica ipotesi appena richiamata, deve
essere ordinata in relazione a tutte le cose la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o
l’alienazione delle quali costituiscano violazione amministrativa, indipendentemente
dall’irrogazione dell’ordinanza-ingiunzione di pagamento11.
sulla validità o sull’efficacia dell’atto traslativo ma serve solo a dirimere i conflitti tra pretese contrattuali sullo
stesso veicolo (v. Cass. 15 febbraio 1999, n. 1226, secondo cui, perciò, le risultanze del P.R.A. hanno un mero
valore di presunzione semplice, che può essere superata con ogni mezzo probatorio).
9
Cfr., ad es., Cass., 15 settembre 1997, n. 9145. Ancora sul punto, v’è da segnalare che l’art. 21, comma 3, l. 24
novembre 1981, n. 689, recante modifiche al sistema penale, è stato ritenuto costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell’art. 3 Cost., nella parte in cui prevede la confisca del veicolo privo della carta di circolazione, anche se
già immatricolato (Corte Cost. 27 ottobre 1994, n. 371). La più recente giurisprudenza ha, in proposito, chiarito che la
confisca obbligatoria - come prevista dall'art. 21, comma 3, della l. n. 689 del 1981, nel testo risultante a seguito della
declaratoria di parziale incostituzionalità per effetto della sentenza n. 371 del 1994 della Corte Cost. - consegue nella
sola ipotesi, contemplata dall'art. 93, comma 7, c.d.s., in cui il veicolo non sia stato immatricolato, alla quale, pertanto,
non può essere assimilata la situazione in cui il veicolo, già immatricolato, si venga a trovare nella condizione di
"provvisoria" radiazione dalla circolazione ma con possibilità di reimmatricolazione, che sia poi effettivamente
avvenuta (cfr. Cass. 10 giugno 2010, n. 13990). Sotto altro profilo è stato precisato che non può disporsi la confisca del
veicolo circolante senza essere stata rilasciata la carta di circolazione (articolo 93, comma 7, c. strada), quando
l'immatricolazione sia avvenuta successivamente alla contestazione del fatto, nelle more del procedimento
amministrativo di irrogazione della sanzione, in quanto tale fattispecie coincide con quella per cui la Corte Cost., con
sentenza n. 371 del 1994, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell’art. 21, comma 3, della l. n. 689/1981 nella
parte in cui prevede la confisca del veicolo privo della carta di circolazione, anche se già immatricolato (v. Cass. 24
giugno 2008, n. 17195).
10
La giurisprudenza ha chiarito che “il proprietario del veicolo è assoggettato alla confisca prevista dal comma 3
dell’art. 21 l. 24 novembre 1981 n. 689 anche quando il veicolo sia stato posto in circolazione da altri a sua
insaputa, occorrendo, per la sua esclusione dalla confisca, la prova prevista dell’art. 6, comma 1, della legge
stessa, e cioè, che la circolazione sia avvenuta contro la sua volontà” (Cass., Sez. Un. civ., 30 maggio 1989, n.
2633 e Cass. 17 dicembre 1994, n. 10851). Quanto al rapporto tra confisca e sequestro, si ricorda che in tema di
sanzioni amministrative, il sequestro, previsto dall’art. 13, comma 2, della l. 24 novembre 1981, n. 689, consiste in
una misura cautelare autonoma rispetto alla sanzione della confisca. Ne consegue che l’obbligo di disporre la
confisca di un veicolo circolante senza la prescritta carta, prevista dall’art. 21, comma 3, l. n. 689 del 1981, sussiste
anche quando il sequestro dello stesso veicolo sia stato revocato o sia divenuto inefficace ai sensi dell’art. 19 della
stessa legge, atteso che la confisca è applicabile anche su cose non assoggettate in precedenza a sequestro (Cass. 16
dicembre 1991, n. 13264).
11
Rimanendo irrilevante che la violazione stessa potesse essere commessa in modo e con mezzi diversi (v. Cass.
21 gennaio 1994, n. 562 e Cass. 10 agosto 10 agosto 1992, n. 9437).
57
Occorre rilevare, tuttavia, che la confisca denominata “necessaria” non si applica quando si
accerti che la cosa appartiene a persona estranea all’infrazione amministrativa 12 e quando la
fabbricazione, il porto e le altre condotte illecite possono essere consentite attraverso il
rilascio di apposita autorizzazione amministrativa. Si tratta di due circostanze che devono
concorrere cumulativamente per legittimare il mancato esercizio del potere di disporre la
confisca ovvero l’annullamento del relativo ordine qualora emanato illegittimamente.
Cenni essenziali sulle sanzioni accessorie previste dal c. strada
Nella sezione seconda del capo I del titolo sesto del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (meglio noto
come “codice della strada”) sono individuate le sanzioni amministrative accessorie relative
alle violazioni in materia di circolazione stradale.
L’articolo di apertura di questa sezione - il n. 210 - disciplina gli aspetti generali delle
sanzioni accessorie tipiche previste negli articoli successivi fino al n. 219.
La disposizione iniziale dispone, in primo luogo, che le sanzioni accessorie si applicano di
diritto in base alle specifiche norme seguenti, sulla scorta del singolo regime giuridico per
ognuna delle stesse dettato.
Dal punto di vista dell’oggetto sul quale incidono o degli effetti che le stesse comportano
risulta stabilito che esse si suddividono in tre categorie di massima, a seconda che siano
relative ad obblighi implicanti il compimento di una determina attività (ovvero la
sospensione o cessazione della stessa), che concernino il veicolo ovvero che riguardino i
documenti abilitativi alla circolazione e la patente di guida 13. Tutte, peraltro, sono
intrasmissibili agli eredi e tale conseguenza rileva anche certamente in fase di esecuzione.
È esclusa l’alternativa della definibilità in via breve - ovvero attraverso il pagamento in
misura ridotta (ai sensi dell’art. 202 c.d.s.) - del contesto amministrativo sanzionatorio
allorquando sia prevista l’applicazione della sanzione accessoria della confisca del veicolo; in
questo caso il verbale deve essere inviato entro dieci giorni al competente Prefetto
(identificatesi con quello del luogo della commessa violazione).
Le sanzioni accessorie14 in questione si identificano con quelle:
15
 dell’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi o di rimozione di opere abusive (art. 211) ;
12
Trovando applicazione, in proposito, i primi tre commi dell’art. 6 della l. n. 689/1981.
Peraltro si osserva che, con il d.lgs. n. 507 del 1999, furono introdotte - in virtù della nuova depenalizzazione di
fattispecie precedentemente costituenti reato - nuove figure di illeciti amministrativi in tema di circolazione stradale alle
quali furono correlate le preesistenti sanzioni accessorie: così, in alcuni casi, fu esteso il fermo amministrativo (come, ad
es., nelle fattispecie di cui all’art. 116, comma 13, 124, comma 4, 126, comma 7, 216, comma 6, 74, comma 9, 100,
comma 12), mentre in altri fu prevista la sospensione o revoca della patente (artt. 126, comma 7, 217, comma 6, 218,
comma 6, 168, commi 8 e 19) e, infine, in altri ancora la sospensione della carta di circolazione (cfr. art. 168, comma 8).
L’ulteriore novità inserita fu data dal fatto che in tutte le anzidette ipotesi era stata contemplata, per l’eventualità nella
reiterazione dell’illecito, la confisca amministrativa del veicolo.
14
A cui deve correlarsi la disciplina della c.d. “patente a punti”, prevista - da un punto di vista generale - nel nuovo citato art.
126 bis del c.d.s. 1992, come inserito per effetto dell’art. 7 del d.lgs. 15 gennaio 2002, n. 9, ed entrato in vigore dal 30 giugno
2003, come modificato, peraltro, dall’art. 7 del d.l. 27 giugno 2003, n. 151, conv., con modif., nella l. 1° agosto 2003, n. 214,
e ulteriormente rivisitato, da ultimo, con l’art. 22 della l. 29 luglio 2010, n. 120, con annessa la nuova tabella individuatrice
delle violazioni e delle fasce dei relativi punti da decurtare (da un minimo di 1 ad un massimo di 10 per ogni infrazione).
Secondo l’innovativo sistema, adottato anche in altri Paesi, a ciascun “patentato” viene riconosciuto un credito di 20 punti ab
initio (a decorrere dall’entrata in vigore dell’istituto), che può scalare fino a raggiungere il livello zero in conseguenza
dell’applicazione delle sanzioni riguardanti le violazioni comportanti la sanzione amministrativa accessoria della sospensione
della patente ovvero specifiche norme di comportamento di cui al titolo V dello stesso codice della strada incluse nella
richiamata tabella integrativa, con l’effetto di determinare la sottoposizione del contravventore, rimasto sprovvisto di punti
ancora utili, all’obbligo dell’esame di idoneità tecnica previsto per la revisione della patente di guida. Si ricorda che la Corte
Cost. (con ord. 9 marzo 2007, n. 71, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2007, 625) ha dichiarato manifestamente infondata, in
riferimento all’art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 126 bis c.d.s., nella parte in cui stabilisce che i
punti da decurtare, per ogni singola violazione, siano raddoppiati qualora le violazioni siano commesse entro i primi tre anni
dal rilascio della patente.
13
58
 dell’obbligo di sospendere una determinata attività (art. 212);
16
 della confisca amministrativa (art. 213) ;
17
 del fermo amministrativo del veicolo (art. 214) ;
 della rimozione o blocco del veicolo (art. 215);
 del ritiro dei documenti di circolazione, della targa o della patente
 della sospensione della carta di circolazione (art. 217);
18
19
 della sospensione della patente di guida (art. 218 );
20
 della revoca della patente di guida (art. 219 ).
di guida (art. 216);
La fase procedimentale di ciascuna delle richiamate sanzioni accessorie è dettagliatamente
regolamentata e, in ogni caso, si prevede che avverso le stesse è ammesso l’esercizio della
facoltà di proporre ricorso al Prefetto, mentre non risulta contemplata per tutte l’espressa
previsione (come nel caso del sequestro di cui all’art. 213 - che assume la natura di misura
cautelare, sulla falsariga del modello generale disciplinato dall’art. 19 della l. n. 689/1981 - e
della sanzione della rimozione o blocco del veicolo) della possibilità di un’opposizione
giudiziale e, testualmente, solo per la sospensione della patente21 è stata predisposta la
15
In merito a tale sanzione si segnala l’interessante sentenza della Corte di legittimità n. 10650 del 9 maggio 2007 (in
Arch. giur. circ. sin. strad., 2007, 1030), alla stregua della quale, nel caso in cui ad una violazione del c.d.s. consegua
anche la sanzione accessoria dell’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi o di rimozione delle opere abusive, da
eseguire entro un determinato termine, nell’ipotesi di inottemperanza del trasgressore l’ordinanza-ingiunzione emessa
dal Prefetto nei suoi confronti a titolo di rimborso delle spese sostenute dalla P.A. per il ripristino dei luoghi o la
rimozione delle opere è un provvedimento amministrativo, funzionalmente collegato a quello impositivo della
sanzione accessoria rimasto ineseguito, che attua la pretesa sanzionatoria della stessa P.A.; ne consegue che anche
l’ordinanza-ingiunzione contenente solo l’ordine di pagamento delle spese è opponibile nelle forme previste dagli artt.
22 e 23 della l. n. 689 del 1981.
16
Va segnalato che, con sentenza 19 ottobre 2007, n. 345 (in Arch. giur. circ. sin. strad., 2010, 591, con nota di
Gamboi-Mariani-Pozzi), la Corte Cost. ha dichiarato infondata, in relazione all’art. 3 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 213, comma 2 sexies, c.d.s., nella parte in cui dispone la confisca di ciclomotori o di motocicli
nei casi in cui siano stati adoperati per commettere un reato. Cass. 26 marzo 2009, n. 7418 (in Arch. giur. circ. sin.
strad., 2009, 833) ha precisato che, in tema di sanzioni amministrative irrogate per la guida di veicoli in assenza di
copertura assicurativa di cui all’art. 193, comma 4, c.d.s., qualora non sia effettuato il pagamento e non sia proposto
ricorso, il Prefetto, a cui sia stato inviato il verbale divenuto titolo esecutivo, non è più tenuto ad emettere ordinanzaingiunzione, con la fissazione di un termine per la cosiddetta “sanatoria amministrativa”, ma deve ordinare
direttamente la confisca, ai sensi dell’art. 213 c. strada.
17
I correlati artt. 214 bis e 214 ter (quest’ultimo introdotto dall’art. 41, comma 1, della recente l. 29 luglio 2010,
n. 120) disciplinano, rispettivamente, l’alienazione dei veicoli nei casi di sequestro amministrativo, fermo e
confisca (sui relativi problemi di giurisdizione relativi alla custodia di veicoli sottoposti a sequestro
amministrativo affidata dal Prefetto ad un privato cfr. Cass., Sez. Un., 24 luglio 2007, n. 16295, in Arch. giur.
circ. sin. strad., 2008, 667) e la destinazione dei veicoli confiscati.
18
Secondo Cass. 20 settembre 1999, n. 10127 la natura (intrinsecamente) cautelare del provvedimento di sospensione
provvisoria della patente di guida, strumentalmente e teleologicamente teso a tutelare con immediatezza l’incolumità e
l’ordine pubblico, e, per ciò stesso, oggetto di un particolare e celere iter procedimentale, giustifica l’applicazione al
relativo procedimento della disposizione dell’art. 7, comma 2, della l. n. 241 del 1990, che riconosce
all’Amministrazione la facoltà di adottare provvedimenti cautelari, anche prima dell’effettuazione della comunicazione
dell’avvio del procedimento agli interessati, così escludendo anche la necessità di dare ingresso (e risposta) alle
eventuali osservazioni degli stessi, che altrimenti sussisterebbe alla stregua delle regole generali dell’art. 18 della l. n.
689 del 1981, dell’art. 204 del nuovo c.d.s. e degli artt. 3, 7, comma 1, 8 e 10 della stessa l. n. 241 del 1990. In senso
conforme v. Cass. 27 settembre 2001, n. 12106, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2002, 604 e Cass. 28 maggio 2002, n.
7790, ivi, 750.
19
Come, da ultimo, modificato per effetto dell’art. 42 della citata l. 20 luglio 2010, n. 120, a cui è stato aggiunto,
dalla stessa norma, il nuovo art. 218-bis dedicato alla “applicazione della sospensione della patente per i neopatentati”.
20
Come integrato dall’art. 43 della stessa l. n. 120 del 2010 (con l’inserimento dei commi 3-bis e 3-ter), al quale
è correlato il successivo art. 219 bis (come modificato dallo stesso art. 43 della l. n. 120 del 2010), relativo alla
disciplina del “ritiro, sospensione o revoca del certificato di idoneità alla guida”.
21
Al riguardo della quale si è osservato, in giurisprudenza (cfr. Cass. 6 luglio 1999, n. 6963, in Arch. giur. circ.
sin. strad., 2000, 142, e Cass. 9 marzo 2001, n. 3455, ivi, 2001, 457), che può essere irrogata nel termine
generale della prescrizione quinquennale, anche in caso di contestazione differita e, quindi, di mancato ritiro
59
garanzia dell’impugnabilità in via autonoma (cfr. il comma 5 dello stesso art. 218 che
richiama le modalità impugnatorie del precedente art. 205 riferito all’ordinanza-ingiunzione
attinente alla sanzione principale)22.
È opportuno ricordare che, da parte della giurisprudenza di merito23, era stata ritenuta la rilevanza
e non manifesta infondatezza - in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 Cost. - della questione di
legittimità costituzionale dell’art. 218, commi 1 e 2, c. strada, nella parte in cui prevede
l’immediato ritiro della patente di guida da parte dell’organo accertatore contestualmente
all’elevazione del verbale di contestazione e la conseguente emissione dell’ordinanza di
sospensione della patente stessa nei quindici giorni successivi alla sua trasmissione, da parte del
competente Prefetto, indipendentemente dall’esito del procedimento amministrativo attinente alla
violazione amministrativa principale e, comunque, dall’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione
irrogativa della sanzione amministrativa pecuniaria nella quale culmina il procedimento
medesimo e alla quale sanzione principale deve necessariamente accedere la sospensione della
patente di guida.
Con sentenza del 24 luglio 1998, n. 33024 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’infondatezza
della sollevata questione sulla base delle seguenti argomentazioni.
La sospensione della patente di guida si caratterizza, nel sistema del nuovo codice della strada,
per la sua natura afflittiva, incidente sull’atto amministrativo di abilitazione, a causa della
violazione di regole di comportamento inerenti alla sicurezza della circolazione; essa viene
disposta dal Prefetto o dal giudice penale, rispettivamente, a seconda che sia stato commesso un
semplice illecito amministrativo ovvero un reato25. Il legislatore l’ha configurata come sanzione
accessoria, secondo una scelta che non può considerarsi “arbitraria o manifestamente
irrazionale”26, stante la sua palese coerenza con la finalità, perseguita dal legislatore, di dare una
risposta efficace a condotte pericolose poste in essere violando norme del codice della strada.
Requisito imprescindibile per garantire tale efficacia è appunto l’immediatezza dell’intervento,
il quale si connota, oltre che per il suindicato profilo punitivo, anche e soprattutto per la
funzione preventiva, mirando ad impedire che il conducente colto in violazione delle norme
prosegua in un’attività potenzialmente creativa di pericoli ulteriori. Nel caso particolare previsto
dal citato art. 218, l’attività dell’agente accertatore è da considerarsi strumentale rispetto alla
successiva applicazione della sanzione da parte del Prefetto, della quale anticipa gli effetti. Il
ritiro della patente è, infatti, operato nell’immediatezza della contestazione dell’illecito, come
conferma la previsione circa il rilascio di un “permesso provvisorio di guida limitatamente al
periodo necessario a condurre il veicolo nel luogo di custodia indicato dall’interessato”. Ove
siano possibili l’identificazione del trasgressore e la contestazione immediata della violazione, il
legislatore conferisce un valore preminente alla prevenzione di illeciti ulteriori nell’immediato e
l’effettività della misura sospensiva rimane assicurata proprio dal ritiro della patente, la quale
viene messa rapidamente a disposizione del Prefetto. L'anticipazione della sanzione risponde
dunque alla necessità di garantire immediatamente le anzidette finalità di prevenzione; mentre
immediato del documento di guida da parte degli organi accertatori (v., specificamente, sul punto, da ultimo,
Cass. 23 maggio 2003, n. 8185), nonché in caso di acquiescenza alla sanzione pecuniaria principale, che già
conteneva i presupposti per l’applicazione della sanzione accessoria, in quanto non essendo più impugnabile né
in sede amministrativa né in sede giurisdizionale, non può farsi luogo ad alcun accertamento di fatto che solo il
contravventore avrebbe potuto sollecitare con un’opposizione tempestiva.
22
Cfr., per tutte, Cass., Sez. Un. civ., 8 luglio 1996, n. 6231, e 7 maggio 1998, n. 4629.
23
Cfr. Pret. Salerno, ord. 5 dicembre 1996, in Arch. giur. circ. sin. strad., 1997, 21, avallata anche da determinati
orientamenti dottrinali (cfr. Stabile, Riflessioni sulla problematica posta dall’art. 218 c.d.s. e sospetta
incostituzionalità dei commi primo e secondo, in Arch. giur. circ. sin. strad., 1998, 21, nonché Ciardi, La tutela
preprocessuale contro la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente nel nuovo codice
della strada, ivi, 2000, 764, in nota a Giud. pace Torino, ord. 11 luglio 2000).
24
Edita in Arch. giur. circ. sin. strad., 1998, 837.
25
Sul punto vengono richiamate le precedenti ordinanze della stessa Corte Cost. n. 170 del 1998 e n. 184 del
1997.
26
In proposito viene riportata la definizione contenuta nell’ordinanza del Giudice delle leggi n. 184 del 1997.
60
poi l’iter si completa attraverso l’acquisizione degli ulteriori elementi da parte del Prefetto, che
possono portare alla conseguente conferma, oppure alla revoca, del provvedimento adottato
dall’agente. Il che si pone in evidente armonia con il suddescritto disegno del c.d.s., e sotto
nessun profilo può considerarsi in contrasto col principio di buon andamento della P.A.
Neppure l’art. 24 Cost. risulta vulnerato, poiché - come la stessa Corte ha chiarito, in conformità
alla più volte reiterata affermazione del carattere generale ed onnicomprensivo del rimedio
oppositivo ex lege n. 689 del 198127 - l’interessato può immediatamente proporre opposizione al
giudice competente, ai sensi degli artt. 22 e 23 di tale legge, già avverso il verbale di
accertamento dell’infrazione e di ritiro della patente, chiedendone la sospensione; e, d’altronde,
egli ha diritto, secondo quanto previsto nel comma 2 del denunciato art. 218, all’immediata
riconsegna del documento ove l’ordinanza di sospensione non venga emessa entro i 20 giorni
dal ritiro28.
L’evoluzione giurisprudenziale successiva ha chiarito la portata dei principali aspetti operativi
attinenti al procedimento applicativo della sospensione della patente di guida, pervenendo anche
all’importante qualificazione della natura personale di detta sanzione accessoria. A quest’ultimo
proposito, in particolare, valorizzando i risultati raggiunti soprattutto dalla giurisprudenza
costituzionale in ordine alle numerose questioni sollevate intorno all’art. 126 bis c. strada29
(contenente la previsione della misura sanzionatoria della decurtazione dei punti relativi alla
patente di guida), la Corte di legittimità30 ha stabilito che la sanzione amministrativa della
sospensione della patente di guida non può essere irrogata al proprietario del veicolo con il quale è
stata commessa l’infrazione, ove non si dimostri che fosse proprio lui a condurla al momento del
fatto, né rilevando che il veicolo circolasse con il suo consenso. Sul punto la giurisprudenza della
Cassazione ha osservato che la sanzione della sospensione della patente ha carattere schiettamente
personale, rispetto alla quale non è applicabile il principio di solidarietà affermato dagli artt. 6
della l. n. 689 del 1981 (in generale) e 196 c.d.s. (con specifico riferimento alle violazioni in
materia di circolazione stradale), poiché esso è da ritenersi riferito alle sole sanzioni pecuniarie. In
merito alla questione in esame la giurisprudenza di legittimità ha fatto proprie le argomentazioni
rinvenibili, in particolar modo, nella sentenza della Corte Cost. n. 27 del 24 gennaio 200531, con la
quale era stato dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 126 bis, comma 2, c.d.s., nella parte
in cui assoggettava il proprietario del veicolo alla decurtazione dei punti dalla patente di guida
quando avesse omesso di comunicare all’autorità amministrativa procedente le generalità del
conducente che aveva commesso l’infrazione alle regole della circolazione stradale, con la
conseguenza che, in detta ipotesi, si sarebbe dovuta ritenere configurabile, a carico del
proprietario, l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 180, comma 8, dello stesso
27
Cfr., ex plurimis, la stessa sentenza della medesima Corte Cost. n. 31 del 1996.
V. la precedente sentenza, sempre della Corte Cost., n. 276 del 1998.
29
Le Sezioni unite della Cassazione hanno, peraltro, a più riprese, statuito che spetta al giudice ordinario la
giurisdizione sull’impugnazione del provvedimento di decurtazione di punti dalla patente di guida (v. sentenza 29
luglio 2008, n. 20544, in Foro it. 2009, I, 1540; sentenza 21 ottobre 2009, n. 22235, e, da ultimo, sentenza 12 luglio
2010, n. 16276). Per un approccio sistematico alla problematiche sul contenzioso relativo all’art. 126 bis c.d.s. v., da
ultimo, la Circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2010 – prot. 60396, riportato in
Quotidiano giuridico on line del 29 luglio 2010.
30
Cfr. Cass. 28 marzo 2006, n. 7008, in Dir. & Giust., 2006, n. 20, 17-18, con nota di Terracciano. In questi
termini si era, peraltro, già pronunciata precedentemente anche la rara giurisprudenza di merito occupatasi della
questione (v. Pret. Salerno-sez. Eboli, 27 gennaio 1999, n. 15, in Arch. giur. circ. sin. strad., 1999, 622).
31
Edita, tra le altre, in Il Giudice di pace, 2005, 105 ss., con nota di Ambrosini; in Dir. & Giust., 2005, n. 5, 10 ss., con
nota di Natalizi; in Guida al dir., 2005, n. 5, 14 ss., con nota di Scotti. La conseguenza dell’intervenuta declaratoria di
incostituzionalità è consistita nella restituzione ex lege dei punti illegittimamente decurtati ai proprietari a titolo di
responsabili solidali (già applicata, nell’immediatezza della pronuncia del Giudice delle leggi, ope iudicis: v., ad es.,
T.A.R. Toscana, 29 luglio 2005, n. 3810; T.A.R. Sardegna, 15 luglio 2005, n. 1664 e T.A.R. Toscana 13 luglio 2005, n.
3237, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2005, 1229-1231) e nella rivisitazione della disciplina normativa dello stesso art. 126
bis per effetto dell’art. 2, comma 164, lett. a), del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, conv., con modif., nella l. 24 novembre 2006,
n. 286.
28
61
c.d.s.32. Con tale pronuncia33 il Giudice delle leggi aveva operato una distinzione tra sanzioni di
natura patrimoniale e sanzioni strettamente personali, ritenendo illogico l’art. 126 bis cit. che
equiparava queste due diverse posizioni giuridiche, con la conseguenza che si sarebbe dovuto
considerare che il proprietario del veicolo poteva essere sanzionato per la mancata comunicazione
dei dati del trasgressore, ma solo direttamente, in quanto non avesse osservato una specifica
norma del codice della strada, mentre, diversamente, non si sarebbe potuto considerare solidale
col trasgressore per la perdita dei punti34. Sulla scorta del riportato complessivo principio la stessa
Corte Cost. ha, poi, ulteriormente chiarito - con la sentenza n. 471 del 28 dicembre 200535 - che la
circostanza che il proprietario del veicolo, col quale sia stata commessa un’infrazione al codice
della strada, abbia provveduto a pagare la sanzione amministrativa inflitta per quella violazione
non impedisce all’autore materiale dell’infrazione di proporre opposizione al giudice di pace, al
fine di evitare l’applicazione delle ulteriori sanzioni a suo carico, e segnatamente quella della
decurtazione dei punti dalla patente36.
32
Sulle modifiche normative conseguenti alla riportata sentenza della Corte Cost. v., per tutti, Bruno C., Art. 126 bis c.s.:
commento alle modifiche apportate dal recentissimo d.l. n. 262/2006 conv., con modif., nella l. n. 286/2006, in Arch. giur.
circ. sin. strad., 2007, 7-8. Per le prime applicazioni in giurisprudenza v. Giud. di pace di Scandiano, 30 gennaio 2006, in
Arch. giur. circ. sin. strad., 2006, 760, e Giud. di pace di Cirié, 17 novembre 2006, ivi, 2007, 549, nonché Giud. di pace di
Pozzuoli, 14 settembre 2006, in Il Giudice di pace, 2007, 226, con nota di Scarpa. Si ricorda che, da un punto di vista
generale, la Corte di legittimità (v. Cass. 23 giugno 2005, n. 13488, in Il Giudice di pace, 2006, 320 ss., con nota di
Ferrari) ha precisato che l’art. 180, comma 8, c.d.s. sanziona non già specifici comportamenti trasgressivi della
circolazione, altrimenti e partitamene sanzionati, bensì il rifiuto della condotta collaborativa dovuta dal conducente, ai fini
dell’accertamento delle violazioni amministrative previste dal c.d.s., nei rapporti con gli organi della P.A. cui spetta
l’espletamento dei servizi di polizia stradale. Per il rigetto delle questioni di costituzionalità relative agli artt. 126 bis,
comma 2, e 180, comma 8, c.d.s., nella parte in cui prevedono che, anche nell’ipotesi in cui il proprietario non riesca a
rintracciare i dati dell’effettivo conducente, lo stesso sia soggetto alle sanzioni previste dal cit. art. 180, comma 8, cfr.
Corte Cost., sentenza n. 165 del 20 maggio 2008, e ordinanza 16 luglio 2008, n. 282 (entrambe in Arch. giur. circ. sin.
strad., 2009, 15 ss., con nota di Bruno C.), nonché, da ultimo, Corte Cost. , ordinanza n. 286 del 28 luglio 2010.
33
I cui argomenti sono stati ribaditi anche nella sentenza dello stesso Giudice delle leggi n. 188 del 5 maggio
2006 (in Arch. giur. circ. sin. strad., 2006, 907), con la quale è stata dichiarata manifestamente infondata, in
riferimento all’art. 24 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 126 bis, comma 2, e dell’art. 196,
commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n. 285 del 1992, nella parte in cui estendono ad altri soggetti, diversi dal trasgressore,
l’obbligo di pagamento in solido con l’autore della violazione della somma da questi dovuta a titolo di sanzione
pecuniaria.
34
In sostanza, la Corte Cost. aveva ritenuto, a fondamento della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art.
126 bis c.d.s., risolutiva l’argomentazione fondata sulla violazione del principio di ragionevolezza in relazione ad
una sanzione “assolutamente sui generis”, giacché la stessa, pur essendo di natura personale, non appariva
riconducibile ad una condotta posta in essere dal proprietario del veicolo e consistente nella trasgressione di una
specifica norma relativa alla circolazione stradale. In tal modo, l’evidente vulnus al principio della responsabilità
personale per gli illeciti amministrativi stabilito dall’art. 3 della l. n. 689 del 1981, unitamente alla previsione del
combinato disposto dell’art. 6 della stessa legge e dell’art. 196 c.d.s., configurante un principio di solidarietà
passiva esclusivamente con riferimento alle sanzioni pecuniarie, erano da considerarsi sufficienti per legittimare la
suddetta pronuncia di incostituzionalità.
35
Pubblicata, tra le altre, in Dir. & Giust., 2006, n. 3, 12 ss., con nota di Terracciano; in Corr. giur., 2006, 396398; in Il Giudice di pace, 2006, 193 ss., con nota di Busca.
36
Da ciò la Corte Cost. ne ha fatto conseguire la declaratoria di infondatezza, per difetto del presupposto
interpretativo adottato dal giudice a quo, della questione di legittimità costituzionale dell’art. 204 bis c.d.s., in
relazione agli artt. 3 e 24 Cost., poiché la possibilità di pagare la sanzione pecuniaria in misura ridotta, o di
impugnare, invece, il verbale di contestazione, costituisce il risultato di una libera determinazione
dell’interessato. Sull’argomento v., altresì, la sentenza della Corte Cost. n. 468 del 2006 (in Giur. mer., 2006,
626 ss., con nota di Bandiera), con la quale è stata ritenuta infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 126 bis, comma 2, e 204 bis, comma 1, del d.lgs. n. 285 del 1992 - sollevata con riferimento agli artt. 3
e 24 Cost. - nella parte in cui prevedono, rispettivamente, che la contestazione di intende definita quando sia
avvenuto il pagamento della sanzione amministrativa e che il pagamento della sanzione stessa in misura ridotta
preclude la proponibilità del ricorso al competente giudice di pace avverso il verbale di contestazione
dell’infrazione.
62
Quanto ai più importanti aspetti riferibili propriamente al procedimento irrogativo della sanzione
accessoria in oggetto37, è, innanzitutto, opportuno ribadire che il Prefetto è l’unica autorità
amministrativa competente ad ordinarne l’inflizione e a determinarne il periodo di durata, nei 15
giorni imposti dall’art. 218, comma 2, c.d.s., a decorrere dalla ricezione dei documenti da parte
dell’organo accertatore, sottolineandosi, altresì, che lo stesso Prefetto costituisce la sola autorità
amministrativa competente sulle sanzioni in tema di circolazione stradale oggetto di opposizione in
sede giurisdizionale ed è, quindi, l’unico legittimato passivo quando si controverta di sospensione
della patente di guida38, anche se irrogata ai sensi dell’art. 220 dello stesso c.d.s.39.
In relazione alla disciplina dei termini da rispettare40, la più recente giurisprudenza di legittimità
ha precisato che, in relazione alla previsione di cui all’art. 218, comma 2, c.d.s. secondo la quale
la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della patente di guida va disposta dal
Prefetto con ordinanza nel termine di 15 giorni dall’invio da parte dell’organo accertatore41, al
fine di ritenere rispettato tale termine, non spiega alcuna rilevanza la circostanza che la notifica
del provvedimento avvenga oltre venti giorni dopo il ritiro della stessa patente, poiché, non
avendo il legislatore previsto un termine per detta notifica, ma essendosi limitato a stabilire che
essa deve essere effettuata “immediatamente”, trova applicazione anche a tale fattispecie il
principio generale, posto dall’art. 2 della l. n. 241 del 1990, in base al quale tutte le procedure
amministrative devono compiersi nel termine di trenta giorni, nel conto dei quali vanno esclusi i
giorni trascorsi per l’invio della patente al Prefetto, non computabili nella fase procedimentale di
emissione del provvedimento di emissione42.
37
È interessante ricordare che - secondo l’avviso della più acuta giurisprudenza della Cassazione (v. Cass. 4 agosto
2006, n. 17680, richiamata in La Resp. civ., 2007, 471) - in caso di provvedimento di sospensione della patente di
guida, poi dichiarato illegittimo, non è ammissibile il risarcimento del danno esistenziale, in quanto si è in presenza di
un atto dovuto della P.A., assunto con le garanzie accordate al presunto trasgressore, mentre è da ritenersi ammissibile
il risarcimento del danno patrimoniale, effettivamente riportato dall’utente, ma tale danno non può ritenersi sussistente
per presunzioni.
38
Nell’ambito della cui fase contenziosa non è possibile sollevare - quanto si verta nel caso della sola impugnazione della
sanzione accessoria - contestazioni di merito attinenti alla sanzione principale (v. Cass. 28 marzo 2006, n. 7009, in Arch.
giur. circ. sin. strad., 2007, 50).
39
Cfr., in argomento, Cass. 26 agosto 2004, n. 16990, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2005, 100 e Cass. 9 maggio
2006, n. 10666, ivi, 2007, 36.
40
Occorre, peraltro, evidenziare che la sospensione della patente di guida, nei casi in cui è prevista quale sanzione
accessoria alla violazione della normativa del c.d.s., può essere disposta contestualmente all’elevazione del verbale di
contestazione od anche in un momento successivo, all’esito del procedimento amministrativo instaurato avverso il
provvedimento irrogativo della sanzione pecuniaria. In proposito la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che solo
nel primo caso l’iter procedimentale è regolato dall’art. 218 c.d.s., che obbliga la prefettura ad emettere l’ordinanza di
sospensione nei 15 giorni dall’invio del verbale, mentre nel secondo caso nulla vieta che la sospensione possa avvenire
successivamente all’ordinanza che irroga la sanzione principale pecuniaria, con la quale si esaurisce il procedimento
amministrativo di cui all’art. 203 c.d.s. (v. Cass. 5 ottobre 2004, n. 19919, in Il Giudice di pace, 2005, 7, con nota di
Gaetani).
41
È pacifico, peraltro, che il termine di cinque giorni fissato dalla stessa norma per la trasmissione della patente a
cura dell’organo accertatore, non è perentorio: cfr. Cass. 24 marzo 2004, n. 5873, in Foro it., 2004, I, 1740 e in
Arch. giur. circ. sin. strad., 2004, 855.
42
Cfr. Cass. 24 settembre 2004, n. 19234, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2005, 389 e, da ultimo, la cit. Cass. 9
maggio 2006, n. 10666, secondo la quale, inoltre, la mancata previsione di un termine perentorio, la cui
inosservanza sia sanzionata a pena di nullità, per la notifica del provvedimento di sospensione non si pone in
contrasto né con l’art. 24 Cost., in quanto l’interessato può immediatamente proporre opposizione avverso il
verbale di accertamento dell’infrazione e di ritiro della patente, chiedendone la sospensione ai sensi dell’art. 22,
ultimo comma, della l. n. 689 del 1981, ovvero può richiedere la riconsegna del documento di guida ove
l’ordinanza prefettizia sia notificata oltre 20 giorni dalla data del ritiro della patente (termine risultante dalla
somma di quelli stabiliti nel comma 2 dell’art. 218 c.d.s.), né con l’art. 3 Cost., in quanto deve ritenersi non
irragionevole la scelta del legislatore di stabilire un termine perentorio entro cui deve essere emesso il
provvedimento prefettizio di sospensione della patente di guida, e non anche un termine di notifica di tale
provvedimento.
63
Per quanto concerne le modifiche apportate dall’art. 42 della recente l. 29 luglio 2010, n. 120,
all’art. 218 c.d.s.43 (riguardante, appunto, la sanzione accessoria della sospensione della
patente), risulta, in particolare, inserita una specifica esplicazione nel comma 2 con
riferimento alla possibilità per il conducente, che sia incorso nella sospensione della patente e
per il caso in cui dalla violazione commessa non sia derivato un incidente, di ottenere (per una
sola volta) dal Prefetto un permesso di guida a ore, per un massimo di tre ore giornaliere, in
virtù di documentate ragioni di lavoro o per motivi sociali, puntualizzandosi che, in caso di
concessione di detto permesso (la violazione dei cui limiti risulta sanzionata alla stessa
stregua della circolazione abusiva in costanza della sospensione completa della patente: cfr. il
comma 6 dello stesso art. 218, come modificato), viene a determinarsi l’allungamento del
periodo di sospensione della patente in corrispondenza del numero di ore complessive nelle
quali è stata autorizzata la guida in deroga all’operatività immediata dell’effetto sospensivo
pieno della patente stessa. Nel complesso di tale disposizione è rimasta, comunque, invariata
la cadenza dei termini e del procedimento relativo alle modalità di ritiro del documento
abilitativo alla guida e all’irrogazione della sospensione da parte del Prefetto,
riconfermandosi, altresì, la natura decadenziale del termine di 15 giorni per l’emissione del
provvedimento prefettizio, rimanendo riconosciuto al titolare della patente, una volta scaduto
il suddetto termine, il diritto ad ottenerne la restituzione (che deve essere comunicata
all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida).
Illustrate succintamente le principali questioni in materia di sospensione della patente,
ritornando al tema generale in esame si deve affermare che, sulla scorta del riferito
inquadramento normativo, sembrerebbe che il legislatore, per le altre sanzioni accessorie,
abbia voluto prevedere che le stesse potrebbero essere impugnate solo congiuntamente
all’opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, necessariamente successiva, con la quale
il procedimento sanzionatorio viene definito in sede amministrativa44.
Tuttavia l’evoluzione giurisprudenziale45 seguita sulla relativa problematica ha - come già
evidenziato - specificato che in tema di opposizione a ordinanza-ingiunzione, quando il giudice,
per espressa previsione di legge può conoscere della legittimità delle sanzioni accessorie che
conseguono di diritto alla violazione, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario non solo
quando l’opposizione investa un’ordinanza-ingiunzione che applica congiuntamente la sanzione
43
A cui – come già evidenziato – è stato aggiunto l’art. 218 bis, per effetto dello stesso art. 42 della l. n. 120 del
2010, relativo alla disciplina dell’applicazione della sospensione della patente di guida per i neo-patentati.
44
In tal senso - ad esempio - depongono, peraltro, alcune delle specifiche disposizioni dettate dal c.d.s. in
ordine alle discipline delle singole sanzioni accessorie: così l’art. 211, al comma 7, ha stabilito che
l’opposizione di cui all’art. 205 si estende alla sanzione accessoria; gli artt. 216, al comma 5, e 217, comma 5,
contengono un’identica disposizione; l’art. 214, commi 4 e 5, presuppone che l’estinzione della sanzione
accessoria del fermo amministrativo consegue solo in caso di accoglimento dell’opposizione avverso
l’ordinanza-ingiunzione riguardante la violazione principale. Si segnala, altresì, che, per il fermo
amministrativo del veicolo, il comma 6 dell’art. 214 c.d.s. impone che la restituzione può avvenire soltanto
con la pronunzia di rigetto del ricorso (essendo, peraltro, sufficiente porre riferimento alla sentenza di primo
grado, dotata del carattere dell’esecutorietà, in pendenza dell’eventuale impugnazione).
45
Cfr. Cass., Sez. Un. civ., 25 maggio 2001, n. 223 (con riferimento all’ipotesi contemplata all’art. 211, comma 7,
c.d.s.), in Giust. civ., 2001, I, 2360, e, in precedenza, Cass., Sez. Un. civ., 8 luglio 1996, n. 6231, in Arch. circ.,
1996, 795 e Cass., Sez. Un. civ., 18 febbraio 1999, n. 78, in Arch. civ., 1999, 1406). Sul punto v., altresì, Cass. 23
luglio 2002, n. 10790, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2002, 832, che - come già evidenziato - aveva precisato che,
qualora le disposizioni normative stabiliscono che l’opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione della sanzione
pecuniaria si estende alle sanzioni accessorie, deve ritenersi che la legge abbia inteso comunque legittimare anche la
diretta impugnazione delle sanzioni accessorie, sulla scorta dell’argomentazione essenziale secondo la quale se il
giudice dell’opposizione, per espressa previsione normativa, può conoscere della legittimità dell’applicazione delle
sanzioni accessorie che conseguono di diritto alla violazione, non v’è ragione logica di limitare tale cognizione al
caso in cui l’opposizione investa un’ordinanza-ingiunzione che applichi congiuntamente la sanzione pecuniaria e
quella accessoria, di escluderla nel caso in cui l’opposizione riguardi soltanto la sanzione accessoria, costituente
unico oggetto dell’ordinanza-ingiunzione per effetto dell’avvenuto pagamento della sanzione pecuniaria in misura
ridotta.
64
pecuniaria e quella accessoria, ma anche nel caso in cui riguardi la sola sanzione accessoria,
costituente unico oggetto dell’ordinanza-ingiunzione (per effetto, ad esempio, dell’avvenuto
pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta).
In caso di revoca della patente di guida contemplata dall’art. 219 c. strada 1992 (come, da
ultimo, modificato ed integrato dall’art. 43 della l. n. 120 del 2010, con riferimento al comma 3bis e al nuovo comma 3-ter) è prevista l’impugnabilità del relativo provvedimento attraverso la
proposizione del ricorso gerarchico nel termine di venti giorni dalla comunicazione
dell’ordinanza applicativa della sanzione medesima, che deve intervenire entro i sessanta giorni
successivi alla presentazione del ricorso stesso.
Con riferimento alla competenza del giudice penale in ordine all’irrogazione delle sanzioni
amministrative nell’eventualità della connessione obiettiva con un reato, il disposto dell’art.
221 c. strada 1992 riproduce essenzialmente il contenuto della norma generale trasparente
dall’art. 24 della l. n. 689/1981, con la previsione dell’attribuzione complessiva al competente
giudice penale anche della fase procedimentale attinente all’irrogazione della sanzione
amministrativa, con derivante preclusione dell’autonoma opponibilità della medesima dinanzi
al giudice civile e relativo assorbimento delle inerenti contestazioni avverso la pronuncia
giudiziale in motivi di impugnazione.
Particolarmente problematica era stata ritenuta, fin dall’inizio, l’interpretazione della
disciplina racchiusa nell’art. 223 c.d.s. citato con riguardo alla misura - qualificata cautelare del ritiro della patente adottato in conseguenza della configurazione di un’ipotesi di reato.
La giurisprudenza46 era pervenuta all’approdo che contro il provvedimento di sospensione della
patente di guida emesso dal Prefetto, ai sensi dell’art. 223 del nuovo c.d.s. (d.lgs. 30 aprile 1992 n.
285 come novellato dall’art. 120 d.lgs. 10 settembre 1993 n. 360)47 si sarebbe dovuta ritenere
ammissibile, anche alla luce delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte Cost. n. 31 del
1996, l’opposizione secondo il rito di cui agli artt. 22 e 23 l. 24 novembre 1981 n. 689 innanzi al
giudice ordinario, che avrebbe potuto annullare il provvedimento con cui la sospensione era stata
disposta. In tal caso l’accertamento che il procedimento di applicazione della sospensione della
validità della patente si era svolto in modo illegittimo o quello che mancavano i presupposti per
disporla non poteva risultare impedito dal fatto che, prima ancora dell’opposizione o nel corso del
processo, il provvedimento fosse stato portato ad esecuzione e la sua efficacia si fosse nel
46
Cfr. Cass., Sez. Un. civ., 14 ottobre 1998, n. 10152, in Arch. giur. circ. sin. strad., 1999, 19; Cass. 9 febbraio
2000, n. 1446, ivi, 2000, 392; Cass. 29 aprile 2003, n. 6636, ivi, 2003, 775 e, da ultimo, Cass., Sez. Un. civ., ord.
19 aprile 2004, n. 7459, ivi, 2004, 985.
47
Per la cui adozione, diversamente da quanto dispone l’art. 218 c.d.s, era stato ritenuto che non fosse previsto uno
specifico termine da osservare a pena di decadenza: cfr. Cass. 15 aprile 2005, n. 7813, in Arch. giur. circ. sin.
strad., 2005, 1065 e, in precedenza, Cass. 8 agosto 2003, n. 11967, ivi, 2004, 412, con la quale era stato statuito, da
un lato, che il termine entro il quale il Prefetto deve disporre, ai sensi dell’art. 223, comma 2, c.d.s., la sospensione
sia quello della ordinaria prescrizione quinquennale, atteso che, per un verso, il provvedimento, oltre ad assumere
una funzione cautelare, riveste comunque natura amministrativa sanzionatoria - sicché sfugge, in quanto tale, al
criterio di immediatezza dell’applicazione -, e, per altro verso, la citata norma, a differenza del precedente art. 218,
non fissa alcun termine specifico al riguardo, limitandosi a prescrivere che il Prefetto deve provvedere “appena
ricevuti gli atti”, ma comunque dopo aver sentito il parere della M.C.T.C., e previo accertamento della sussistenza
di “fondati elementi di una evidente responsabilità” del soggetto in ordine ad un evento di danno alla persona
derivante dalla violazione del c.d.s. Sulla questione, peraltro, sono intervenute per dirimere il contrasto esistente le
Sezioni unite della Corte di Cassazione (v. sent. 6 giugno 2007, n. 13226, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2007, 895)
che - nel ribadire che il provvedimento di cui al citato art. 223 ha natura cautelare e trova giustificazione nella
necessità di impedire nell’immediato, prima ancora che sia accertata la responsabilità penale, che il conducente del
veicolo, nei confronti del quale sussistono fondati elementi di un’evidente responsabilità in ordine ad eventi lesivi
dell’incolumità altrui, continui a tenere una condotta che può arrecare pericolo ad altri - ha escluso che esso non
possa più essere adottato per il solo mancato rispetto dei termini (non previsti a pena di decadenza) di cui allo stesso
art. 223, commi 1 e 2, dovendo ritenersi, invece, che sia gli adempimenti propedeutici previsti in queste due ultime
disposizioni che l’emissione del provvedimento di sospensione intervengano entro un tempo ragionevole - la cui
valutazione è rimessa al giudice del merito - in considerazione delle finalità cautelari del provvedimento medesimo.
65
frattempo esaurita, permanendo comunque l’interesse ad agire dell’opponente, ancorché il suo
diritto avesse subito una lesione non reversibile.
Era stato, altresì, precisato che tale sospensione provvisoria si atteggiava come un provvedimento
amministrativo di esclusiva spettanza prefettizia, con funzione cautelare48, rispetto al quale non si
ponevano in posizione di pregiudizialità né l’esercizio dell’azione penale per reati49 da
circolazione stradale, cui la sospensione fosse connessa, né l’eventuale ricorso amministrativo o
giudiziario avverso la contestazione della violazione delle norme di circolazione stradale50. In
particolar modo, la più recente giurisprudenza di legittimità51, con riferimento ai presupposti
necessari per l’adozione del provvedimento di cui all’art. 223, comma 2, c.d.s. – nella sua
versione antecedente al nuovo testo introdotto con la recente l. 29 luglio 2010, n. 120 - in ordine
all’ipotesi di reato, aveva precisato che la sua applicazione, da parte del Prefetto, in relazione
all’art. 222 c.d.s. (da reputarsi strumentale rispetto all’omologa sanzione accessoria rimessa al
successivo giudizio penale e finalizzata alla tutela della pubblica incolumità), non era
automaticamente correlata all’esistenza delle inerenti notitiae criminis, ma esigeva, alla stregua di
qualsiasi provvedimento cautelare, una valutazione, sia pur delibativa, di fondatezza dell’accusa,
come si desumeva dal testo del citato comma 2 dell’art. 223, là dove l’adozione della misura
preventiva veniva subordinata alla sussistenza di “fondati elementi di evidente responsabilità”:
tale formula, infatti, esigeva il connotato dell’evidenza, che avrebbe dovuto caratterizzare i
suddetti elementi, e comportava chiaramente che non fosse sufficiente un giudizio di semplice
plausibilità dell’accusa, occorrendo invece un’alta probabilità di fondatezza della stessa. Ne
sarebbe conseguito che il giudice chiamato a pronunziarsi, a seguito di opposizione ai sensi degli
artt. 22 e 23 della l. n. 689 del 1981, che era esperibile - come evidenziato - anche in tale materia,
avverso siffatti provvedimenti, ove ne fosse contestata la legittimità, sotto il profilo della
sussistenza del richiesto fumus a sostegno dell’accusa, non poteva limitarsi a ritenere la
verosimiglianza dell’ipotesi accusatoria, in termini di “compatibilità” degli indizi a carico con la
stessa, ma avrebbe dovuto riscontrare se in concreto gli elementi accusatori fossero connotati da
quell’alto grado di probabilità richiesto dalla citata norma.
48
E, perciò, preposta alla tutela immediata dell’incolumità e dell’ordine pubblico, diversificandosi - sul piano
della finalità e dei presupposti - dalla sospensione della patente ex art. 218 c.d.s., qualificabile quale sanzione
accessoria definitiva inflitta dal giudice penale o dal Prefetto all’esito del relativo accertamento a seconda che sia
stato commesso un reato o un illecito amministrativo; cfr., di recente, sul punto, Cass. 24 agosto 2005, n. 17205,
in Arch. giur. circ. sin. strad., 2006, 257.
49
Cfr. Cass. 25 ottobre 1999, n. 11951 e Cass. 9 marzo 2001, n. 3454, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2001, 458,
le quali hanno, invero, statuito che il provvedimento di sospensione della patente di guida emesso dal Prefetto a
norma dell’art. 223, comma 2, c.d.s., nei confronti del soggetto che abbia cagionato danni alle persone, è
assoggettabile all’opposizione prevista dagli artt. 22 e 23 della l. 689 del 1981 e la sua adozione prescinde dalla
presentazione della querela per il reato di lesioni colpose della parte offesa, non essendo compatibili i tempi
entro i quali il prefetto può emettere il provvedimento con quelli concessi per la presentazione della querela ed
avuto, inoltre, riguardo alla funzione cautelare di tale provvedimento (v. Corte Cost. n. 170 del 1998). V., nello
stesso senso, più recentemente, Cass. 24 agosto 2005, n. 17205, cit.
50
V. tra le tante, Cass. 11 ottobre 1999, n. 11377; Cass. 11 febbraio 2003, n. 1993 e Cass. 29 aprile 2003, n.
6636. Occorre notare che la deroga alla regola generale che impone che l’avvio del procedimento amministrativo
venga comunicato ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti, trova
applicazione anche in relazione alla fattispecie provvisoria della sospensione della patente di guida in questione,
essendo in essa ravvisabili quelle ragioni di impedimento derivanti da esigenze di celerità previste dall’art. 7
della l. n. 241/1990 (cfr. Cass. 14 marzo 2003, n. 3819 e Cass. 5 marzo 2002, n. 3117, quest’ultima edita in
Giust. civ., 2002, I, 2797).
51
V. Cass. 20 aprile 2006, n. 9271, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2006, 1157. Con riferimento ai presupposti per
l’applicazione del provvedimento ex art. 223, comma 2, c.d.s., in caso di guida in stato di ebbrezza v. Cass. 28
agosto 2006, n. 18617, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2007, 126.
66
Questo era il quadro ermeneutico emerso dall’elaborazione giurisprudenziale con riferimento
al testo originario dell’art. 223 c.d.s. con riferimento al “ritiro della patente in conseguenza di
ipotesi di reato”52.
Con l’art. 43, comma 4, della recente l. 29 luglio 2010, n. 120, l’art. 223 in discorso è stato
completamente sostituito nei seguenti termini:
“1. Nelle ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della
sospensione o della revoca della patente di guida, l’agente o l’organo accertatore della
violazione ritira immediatamente la patente e la trasmette, unitamente al rapporto, entro dieci
giorni, tramite il proprio comando o ufficio, alla prefettura-ufficio territoriale del Governo del
luogo della commessa violazione. Il prefetto, ricevuti gli atti, dispone la sospensione provvisoria
della validità della patente di guida, fino ad un massimo di due anni. Il provvedimento, per i fini
di cui all’articolo 226, comma 11, è comunicato all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida.
2. Le disposizioni del comma 1 del presente articolo si applicano anche nelle ipotesi di reato
di cui all’articolo 222, commi 2 e 3. La trasmissione della patente di guida, unitamente a
copia del rapporto e del verbale di contestazione, è effettuata dall’agente o dall’organo che
ha proceduto al rilevamento del sinistro. Il prefetto, ricevuti gli atti, dispone, ove sussistano
fondati elementi di un’evidente responsabilità, la sospensione provvisoria della validità della
patente di guida fino ad un massimo di tre anni.
3. Il cancelliere del giudice che ha pronunciato la sentenza o il decreto divenuti irrevocabili
ai sensi dell’articolo 648 del codice di procedura penale, nel termine di quindici giorni, ne
trasmette copia autentica al prefetto indicato nei commi 1 e 2 del presente articolo.
4. Avverso il provvedimento di sospensione della patente, di cui ai commi 1 e 2 del presente
articolo, è ammessa opposizione, ai sensi dell’articolo 205”.
Con l’art. 44 della stessa l. n. 120 del 2010 è stato, inoltre, aggiunto l’art. 224 ter, che così
recita:
“1. Nelle ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria della
confisca del veicolo, l’agente o l’organo accertatore della violazione procede al sequestro ai
sensi delle disposizioni dell’articolo 213, in quanto compatibili. Copia del verbale di sequestro è
trasmessa, unitamente al rapporto, entro dieci giorni, dall’agente o dall’organo accertatore,
tramite il proprio comando o ufficio, alla prefettura-ufficio territoriale del Governo del luogo
della commessa violazione. Il veicolo sottoposto a sequestro è affidato ai soggetti di cui
all’articolo 214-bis.
2. Nei casi previsti dal comma 1 del presente articolo, il cancelliere del giudice che ha
pronunciato la sentenza o il decreto divenuti irrevocabili ai sensi dell’articolo 648 del codice di
procedura penale, nel termine di quindici giorni, ne trasmette copia autentica al prefetto affinché
disponga la confisca amministrativa ai sensi delle disposizioni dell’articolo 213 del presente
codice, in quanto compatibili.
3. Nelle ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione amministrativa accessoria del
fermo amministrativo del veicolo, l’agente o l’organo accertatore della violazione dispone il
fermo amministrativo provvisorio del veicolo per trenta giorni, secondo la procedura di cui
all’articolo 214, in quanto compatibile.
4. Quando la sentenza penale o il decreto di accertamento del reato e di condanna sono
irrevocabili, anche se è stata applicata la sospensione della pena, il cancelliere del giudice
che ha pronunciato la sentenza o il decreto, nel termine di quindici giorni, ne trasmette copia
autentica all’organo di polizia competente affinché disponga il fermo amministrativo del
veicolo ai sensi delle disposizioni dell’articolo 214, in quanto compatibili.
5. Avverso il sequestro di cui al comma 1 e avverso il fermo amministrativo di cui al comma 3
del presente articolo è ammessa opposizione ai sensi dell’articolo 205.
52
Sulla disciplina dei relativi termini per l’irrogazione del provvedimento prefettizio di sospensione della patente
ex art. 223 c.d.s. e sull’ambito del sindacato giudiziario in sede di opposizione v., ancora, Giud. Pace Palermo 2
maggio 2008, in Il Giudice di pace, 2009, 58, con nota di Ambrosini, nonché, più recentemente, Cass., Sez. Un.,
30 marzo 2009, n. 7731, in Arch. giur. circ. sin. strad., 2009, 831.
67
6. La declaratoria di estinzione del reato per morte dell’imputato importa l’estinzione della
sanzione amministrativa accessoria. Nel caso di estinzione del reato per altra causa, il
prefetto, ovvero, in caso di fermo, l’ufficio o il comando da cui dipende l’agente o l’organo
accertatore della violazione, verifica la sussistenza o meno delle condizioni di legge per
l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria e procede ai sensi degli articoli 213
e 214, in quanto compatibili. L’estinzione della pena successiva alla sentenza irrevocabile di
condanna non ha effetto sull’applicazione della sanzione amministrativa accessoria.
7. Nel caso di sentenza irrevocabile di proscioglimento, il prefetto, ovvero, nei casi di cui al
comma 3, l’ufficio o il comando da cui dipende l’agente o l’organo accertatore della
violazione, ricevuta la comunicazione della cancelleria, ordina la restituzione del veicolo
all’intestatario. Fino a tale ordine, sono fatti salvi gli effetti del fermo amministrativo
provvisorio disposto ai sensi del citato comma 3”.
Secondo il riscritto art. 223, nelle ipotesi di avvenuta verificazione della consumazione di reato
per le quali sia prevista la sanzione amministrativa accessoria della sospensione o della revoca
della patente di guida, il soggetto accertatore della violazione è tenuto a procedere al ritiro
immediato della patente e a trasmetterla, conseguentemente, insieme al rapporto relativo
all’accertamento compiuto, entro 10 giorni, tramite il proprio ufficio di appartenenza, alla
Prefettura competente nel luogo della commessa infrazione. L’ufficio territoriale del Governo,
acquisiti gli atti, deve provvedere (senza che sia prevista più, in proposito, la necessaria
preventiva acquisizione del parere tecnico degli uffici provinciali del DTT) alla sospensione
provvisoria della validità della patente di guida fino al massimo di due anni (da comunicare
all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida). Alla stregua della previsione contemplata nel
comma 2 dello stesso art. 223, la medesima disciplina contenuta nel comma 1 si estende anche
al caso in cui il conducente sia rimasto coinvolto in un incidente stradale che sia stato causato
per l’osservanza, da parte dello stesso, di una condotta imprudente che abbia comportato la
violazione di norme del c.d.s., dalla quale siano derivate lesioni personali colpose o sia
conseguita la configurazione di un omicidio colposo. Per effetto dell’innovata formulazione
della norma in questione, l’agente di polizia che abbia provveduto all’accertamento di un
sinistro stradale in dipendenza del quale si sia venuta a verificare una delle suddette
conseguenze costituenti reato, è obbligato a procedere al ritiro immediato della patente di guida
del ritenuto conducente responsabile che abbia causato una di tali conseguenze. Anche in tale
ipotesi si segue la proceduta della trasmissione, entro 10 giorni, al competente Prefetto, il quale,
previa verifica dei necessari presupposti attinenti all’emergenza della responsabilità del
conducente segnalato, commina a quest’ultimo la sanzione della sospensione provvisoria per un
periodo limitato nel massimo a tre anni. Dal nuovo contesto della norma in esame si desume,
quindi, che la nuova procedura di ritiro e conseguente sospensione cautelare della patente
presuppone il requisito dell’evidenza della responsabilità di uno dei conducenti o della
corresponsabilità di più conducenti rimasti coinvolti nel sinistro. Pertanto, in tutti i casi in cui,
anche in virtù della peculiare complessità della dinamica dell’incidente o per la mancanza di
univoci e riscontrabili elementi, non ricorrano le condizioni per procedere alla contestazione
immediata di un illecito amministrativo a carico del conducente responsabile (o dei conducenti
corresponsabili), l’agente accertatore non dovrà dare seguito al ritiro immediato della patente; in
quest’ultima eventualità, solo una volta terminati gli accertamenti ed acclarata l’eventuale
responsabilità di uno o più conducenti, dovrà provvedere alla trasmissione degli atti al Prefetto
competente, ivi compreso il verbale di contestazione notificato al responsabile del sinistro ai
sensi dell’art. 201 c.d.s.
È rimasta confermata la previsione del diritto del destinatario del provvedimento di
sospensione cautelare della patente a proporre ricorso al competente giudice di pace secondo
la previsione generale dell’art. 205 dello stesso c.d.s.
Con la nuova norma finale, relativa alla sezione delle “disposizioni generali in tema di reati e
relative sanzioni”, di cui all’art. 224 ter è ora consentito di poter estendere l’applicazione
immediata delle sanzioni amministrative accessorie della confisca e del fermo amministrativo
68
del veicolo (ex artt. 213 e 214 c.d.s.) in tutti i casi in cui queste sono richiamate nelle ipotesi
di reato previste dal c. strada (mentre, secondo la disciplina previgente, le richiamate sanzioni
accessorie, in assenza di questo strumento, potevano trovare applicazione esclusivamente in
seguito alla sentenza di condanna emessa dall’A.G.).
In sintesi, con il citato art. 224 ter è stato stabilito che, nelle ipotesi di reato per le quali è
prevista la sanzione amministrativa accessoria della confisca del veicolo, l’agente o l’organo
accertatore della violazione procede direttamente al sequestro, mentre il cancelliere del giudice
che ha pronunciato la sentenza ne trasmette (entro 15 giorni) copia autentica al prefetto affinché
disponga la confisca amministrativa. Nelle ipotesi di reato per le quali è prevista la sanzione
amministrativa accessoria del fermo amministrativo del veicolo, l’agente o l’organo accertatore
della violazione dispone il fermo amministrativo provvisorio del veicolo per trenta giorni.
Quando la sentenza penale o il decreto di accertamento del reato e di condanna sono
irrevocabili, anche se è stata applicata la sospensione della pena, il cancelliere del giudice che
ha pronunciato la sentenza o il decreto, nel termine di quindici giorni, ne trasmette copia
autentica all’organo di polizia competente affinché disponga il fermo amministrativo del
veicolo. È, infine, importante rimarcare come anche con riferimento a questa nuova disciplina
risulta garantito il diritto di difesa del destinatario avverso l’applicazione delle inerenti sanzioni
accessorie del sequestro (come indicato nel comma 1) e del fermo amministrativo (come
evincibile dal comma 3) esercitabile nelle forme oppositorie dell’art. 205 previste per il ricorso
contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione pecuniaria irrogata per l’avvenuto
accertamento di violazioni al c.d.s.
69

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