la formazione come segnale di cambiamento delle istituzioni

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LA FORMAZIONE COME SEGNALE DI CAMBIAMENTO DELLE ISTITUZIONI P U B B L I C H E
PARTE II - CAPITOLO 7
LA FORMAZIONE COME SEGNALE DI
CAMBIAMENTO DELLE ISTITUZIONI
PUBBLICHE
CAMBIAMENTO ISTITUZIONALE, INNOVAZIONE ORGANIZZATIVA
E FORMAZIONE
Ciò che sta avvenendo nelle Pubbliche Amministrazioni del territorio campano, a partire dall’Amministrazione regionale, costituisce un esempio interessante di come i processi riformatori, caratterizzati dalla graduale assimilazione di nuovi modelli gestionali,
debbono essere accompagnati e sostenuti da un investimento in formazione.
Dal 2001 l’Amministrazione è impegnata in un vasto programma di innovazione organizzativa. Tale programma è articolato in una serie di progetti tra di loro integrati e coerenti. Esso insiste sia sulla razionalizzazione delle strutture, sia sulla innovazione degli
strumenti gestionali. Si propone di operare un deciso salto di qualità nella efficienza e
nella efficacia operativa della macchina amministrativa. Per questa ragione il programma, tuttora in corso, si snoda su diversi livelli di intervento, utilizzando in modo sinergico fondi regionali e fondi strutturali comunitari.
Uno dei primissimi atti da cui trae origine il processo di cambiamento nell’Amministrazione è stato il recepimento della normativa nazionale in materia di distinzione di ruolo tra direzione politica e dirigenza funzionale-operativa. Si è operato, contestualmente, rafforzando la funzione direzionale dei dirigenti apicali e la loro più compiuta responsabilizzazione. Sono state riportate, formalmente, nell’area della dirigenza responsabilità e funzioni prima svolte impropriamente dagli assessori.
È stato poi elaborato un nuovo disegno organizzativo della macchina burocratica in linea con le tendenze più evolute e più diffuse di riforma della Pubblica Amministrazione e coerente con il processo di trasformazione istituzionale in atto che prevede nuovi
compiti e nuove missioni per le Regioni.
Con l’introduzione delle Direzioni generali, si è avviata una evoluzione delle attuali
strutture verso una organizzazione che esalti la funzione manageriale dei dirigenti apicali, in un quadro di maggiore autonomia, responsabilizzazione e governo flessibile e
adattivo delle dinamiche organizzative e gestionali. Tale modello comporta anche la valorizzazione del ruolo e delle competenze della dirigenza pubblica a tutti i livelli.
Sulla scorta di tali provvedimenti, alla fine del 2002 è stato approvato il “Piano attuativo in materia di interventi formativi per dirigenti e dipendenti dell’Amministrazione regionale – Linee guida per la definizione ed attuazione delle attività formative per il periodo 2003-2004”.
Con questo atto la regione Campania consolida una fase di profonda e significativa trasformazione della propria struttura organizzativa, tesa a:
7° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2003
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migliorare l’efficacia delle azioni amministrative e il loro impatto sulla società
ed il territorio;
❍ innovare processi e modalità organizzative, sviluppando qualità ed efficienza nei
servizi;
❍ sviluppare e valorizzare le risorse umane.
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Assumono perciò sempre più un ruolo fondamentale i comportamenti dei dirigenti, dei
quadri e del personale tutto che, all’interno della Amministrazione, sono chiamati a
svolgere il delicato compito di concretizzare linee guida, principi e norme generali, attraverso nuove e diverse modalità organizzative e procedurali. Di qui la necessità di
promuovere attività formativa per i dirigenti e dipendenti per lo svolgimento di compiti sempre più specifici e complessi.
Per la prima volta nella storia dell’istituzione si lavora perché la formazione diventi sempre più una attività fisiologica, che deve seguire tutta la vita professionale del personale, un passaggio virtuoso ed esemplare, ma ambizioso e non privo di difficoltà. L’attività
di formazione viene assunta dalla Regione come metodo permanente per la valorizzazione delle capacità e delle attitudini professionali complessive. In particolare, il nuovo
ruolo che la dirigenza e tutto il personale sono chiamati a svolgere richiede interventi
formativi che focalizzino principalmente:
❍ i fondi comunitari: programmazione, gestione operativa, monitoraggio, criteri di ammissibilità dei progetti;
❍ i processi di delega, la riforma delle Autonomie locali, il federalismo fiscale;
❍ l’innovazione nelle dinamiche organizzative e nella razionalizzazione e semplificazione dei processi, anche mediante l’impiego dell’informatica e delle reti;
❍ l’innovazione tecnologica ed amministrativa, attraverso il cosiddetto piano strategico, il cablaggio dell’Ente, la rete Intranet e il portale, il protocollo informatico, per
ridurre e semplificare i tempi di elaborazione dei documenti e incrementare la trasparenza dei procedimenti amministrativi;
❍ i nuovi modelli di sviluppo dal basso, con la progressiva trasformazione della programmazione negoziata nella progettazione integrata, la nascita delle agenzie locali
di sviluppo, le nuove competenze a supporto;
❍ i processi di internazionalizzazione e di globalizzazione economica e culturale attraverso lo sviluppo dell’apprendimento linguistico, delle politiche internazionali,
del commercio estero.
IL PIANO DI INTERVENTI FORMATIVI DELLA REGIONE CAMPANIA
Le linee di contesto del Piano di interventi formativi (in particolare il Piano attuativo
2002-2003) enfatizzano, in particolare, il decentramento amministrativo. Infatti, si sottolinea che le nuove funzioni da realizzare nella direzione del decentramento amministrativo richiedono grandi qualità nelle competenze e nelle prestazioni del personale
per accompagnare l’Amministrazione regionale nel processo riformatore. In questo
contesto, la formazione e la riqualificazione del personale rappresentano fattori di notevole valore strategico.
Per questi motivi, nella progettazione del Piano di formazione per i dirigenti e dipendenti della Regione Campania, sono state inserite diverse attività di formazio-
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ne basate essenzialmente sull’analisi di casi concreti e sull’individuazione di azioni di miglioramento rivolte alla reingegnerizzazione dei processi e alla rivalutazione dell’assetto organizzativo di Aree e Settori.
Una delle attività del nuovo Piano di formazione è lo sviluppo del Sistema Informativo
per la Formazione (SIF).
L’obiettivo è quello di consolidare un sistema strutturato di riferimento per la formazione e lo sviluppo delle risorse umane, che integri sempre più strategie di sviluppo organizzativo e di valorizzazione delle risorse, processi formativi e concrete attività svolte in
un insieme coerente ed efficace.
Le funzionalità offerte dal SIF riguardano, tra l’altro, la valutazione del gradimento, la verifica dell’apprendimento e dell’effettiva ricaduta sulle attività lavorative e su quelle organizzative.
Il SIF comprende anche un sistema di valutazione delle diverse fasi del processo formativo che prevede l’utilizzo di un questionario di ingresso, di un questionario di gradimento dell’attività e, quando previsto, di un questionario di apprendimento.
IL PROGETTO “LA REGIONE CHE CAMBIA”
Comprende due iniziative principali:
1. sviluppo organizzativo e delle competenze dell’Amministrazione regionale;
2. implementazione del Sistema dei controlli interni dell’Amministrazione regionale.
In ciascuna delle linee di intervento sono previste attività finalizzate allo sviluppo delle
competenze del personale, inteso come soggetto protagonista del processo di cambiamento attivato.
La finalità del primo progetto è quella di innescare un processo di innovazione nell’Ente, sostenendo l’implementazione del nuovo modello organizzativo attraverso percorsi
e strumenti di miglioramento organizzativo e di sviluppo professionale in grado di aumentare l’efficacia delle azioni amministrative ed il loro impatto sulla società e sull’economia del territorio. Il progetto ha carattere pluriennale e prevede un’articolazione temporale in due fasi: ambedue si concluderanno nella prima metà del 2005.
Le azioni messe in cantiere sono rivolte innanzitutto al management, che deve guidare
il processo di innovazione e di trasformazione dell’Ente. L’approccio strategico al progetto è, infatti, sostenuto dalla convinzione che è necessario costituire un primo “nucleo
vitale” di direzione, nel cui ambito trovare soluzioni ed avviare sperimentazioni.
I lavori, avviati a settembre 2002, prevedono, secondo un programma temporale che si
estende fino alla fine del 2004, la gestione di venti cantieri per l’innovazione (uno per
ciascuna Area) e di alcuni cantieri focalizzati sulla ottimizzazione dei processi trasversali rilevanti. I cantieri per l’innovazione stanno mobilitando e coinvolgendo, progressivamente, un numero molto elevato di dirigenti e collaboratori esperti (diverse centinaia) che saranno chiamati, in virtù delle loro competenze, a definire prima e ad attua-
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re dopo, le soluzioni organizzative. I cantieri sono un luogo di partecipazione, responsabilizzazione e formazione-assistenza sul campo il cui scopo è quello di diffondere e
rendere attivamente concreto il cambiamento organizzativo.
L’intervento ha anche consentito l’attivazione progettuale, in coerenza con lo sforzo di
innovazione del sistema professionale, di un complesso strumento – l’Osservatorio delle competenze – che servirà a dotare l’Area risorse umane di logiche e strutture operative in grado di programmare e gestire lo sviluppo professionale del personale.
Con il Progetto per l’implementazione del Sistema dei controlli interni l’Amministrazione ha attivato un grande intervento di sviluppo del sistema dei controlli. Questo intervento ha consentito l’introduzione del Sistema di controllo di gestione e del Sistema di
controllo strategico, creando tra i due armonia e coerenza. Il processo introdotto è finalizzato alla strutturazione di un articolato meccanismo di programmazione e controllo direzionale, affidato per larga parte alla dirigenza, che permetterà la definizione, il
monitoraggio ed il controllo relativi alla realizzazione delle politiche e obiettivi gestionali ed operativi di funzionamento, efficacia ed economicità.
È stato altresì introdotto il Sistema di valutazione della dirigenza, recuperando un ritardo pluriennale, basato sulla definizione e monitoraggio di specifici obiettivi e sull’apprezzamento dei comportamenti organizzativi cruciali per una classe dirigente. Nell’introdurre pienamente e nel realizzare i dettami del DLGS 286/1999 detto sistema è stato
costruito per affidarlo nelle mani della dirigenza, che definisce i suoi obiettivi e ne valuta il raggiungimento, attuando comportamenti e logiche di governo manageriale e di
direzione. Tale sforzo si inserisce nelle iniziative tese ad innalzare il livello di responsabilizzazione e di autonomia della dirigenza e viene oggi vissuto, dopo un primo periodo di consolidamento, come uno strumento gestionale di direzione e non solo come un
sistema incentivante.
Infine, sono stati introdotti rilevanti interventi per l’informatizzazione che completano il
quadro delle misure per l’innovazione organizzativa e degli strumenti operativi. La Regione è ormai dotata di una rete informatica interna. Attraverso la rete, sviluppando il
progetto portale è stata realizzata la Intranet regionale che mette in comunicazione tutto il personale dotato di personal computer, con l’incremento della velocità di esecuzione dei processi operativi e sul piano della patrimonializzazione del lavoro.
È stato varato e reso operativo il Protocollo informatico. Sono stati formati al suo utilizzo più di 120 persone.
Di recente è stato attivato il sistema di gestione informatizzata in rete del processo di
definizione delle delibere e decreti che prevede anche l’uso della firma digitale. Anche
in questo caso è stato predisposto un servizio di assistenza formativa sul campo che ha
interessato oltre 200 persone. Si sta lavorando per mettere in rete il nuovo sistema informativo contabile in modo da supportare adeguatamente il processo di spesa. È stato attivato il sistema di contabilità analitica che costituisce tra l’altro la piattaforma dati per il
controllo di gestione.
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LE NUOVE FIGURE PROFESSIONALI
In armonia con i progetti di innovazione organizzativa sono state formate ed avviate al
ruolo figure professionali nuove che si inseriscono nel percorso di sviluppo in senso
manageriale delle Aree di coordinamento, in vista delle nuove Direzioni generali. Tali
figure professionali costituiscono lo staff dei coordinatori di Area e prefigurano l’embrione di nuove possibili unità organizzative.
In coerenza con la nuova legge contabile e le nuove procedure di spesa sono stati formati e resi operativi i referenti di Area per il processo di bilancio e per il processo di
spesa.
Sono stati inoltre individuati ed inseriti nei cantieri di innovazione di cui al progetto implementazione dei sistemi di controllo, i referenti di Area per il controllo di gestione.
Tra gli uni e gli altri è stato costituito un gruppo di circa 60 risorse che assumeranno
compiti di supporto e consulenza interna ai dirigenti responsabili.
Analogamente si sta procedendo alla formazione dei referenti di Area per la formazione e lo sviluppo professionale. Tali figure supporteranno i dirigenti apicali nella definizione dei fabbisogni formativi e nella individuazione delle risorse da formare e costituiranno le interfacce dell’Area Risorse umane e organizzazione per le attività finalizzate allo sviluppo delle competenze e del sistema professionale.
Dal novembre 2000 ad oggi i corsi di formazione del personale hanno registrato oltre
5.000 partecipazioni, per un totale di più di 3000 dipendenti distinti (circa il 45 % dell’organico). Il prossimo ciclo formativo che si concluderà a fine 2005 prevederà altre
5.000 partecipazioni. Questi dati collocano la Regione Campania tra quelle a più alta intensità di attività formative.
I Piani formativi e i conseguenti programmi corsuali sono stati definiti allo scopo di supportare il grande processo di innovazione della macchina burocratica, con l’intento di
operare sinergie e convergenze con i grandi progetti di sviluppo organizzativo citati.
Nel periodo giugno 2002-gennaio 2003 la formazione è stata rivolta in modo preponderante al personale non dirigente, toccando tutte le categorie dell’inquadramento. Precedentemente, la formazione ha avuto un forte impatto sulla dirigenza, con due importanti operazioni sul sistema di valutazione e sulle nuove logiche di direzione per obiettivi.
La formazione ha sostenuto fortemente il processo di informatizzazione. I vari corsi per
l’informatizzazione hanno visto 2.644 partecipazioni.
È stata inoltre introdotta, per la prima volta nella Regione, la formazione linguistica. Ben
220 persone stanno partecipando a corsi di inglese nelle più accreditate scuole di lingua, su tutto il territorio regionale.
Il prossimo ciclo formativo prevede lo sviluppo dei seguenti ambiti formativi: formazione informatica di tipo più evoluto, formazione linguistica, formazione giuridico-amministrativa e formazione manageriale.
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LA COLLABORAZIONE INTERISTITUZIONALE
REGIONE-PROVINCE
L’attuazione della Misura 3.10 è stata un’esperienza significativa che ha visto e vede la
Regione Campania come Ente promotore e regista dell’attivazione di interventi di sviluppo organizzativo e delle competenze nel sistema delle Autonomie locali.
Si tratta di una esperienza pilota, mai tentata prima. Un intervento forse precoce, che
potrebbe fungere da spartiacque.
Una quota significativa di attività e di risorse finanziarie è stata destinata a sostenere l’innovazione professionale e tecnologica del sistema pubblico regionale nel suo complesso e
quindi anche delle Autonomie locali. Ciò al fine di innescare trasformazioni positive di rete.
Si assume infatti come dato di realtà che l’evoluzione del livello di efficienza e di qualità della Pubblica Amministrazione regionale implichi una contemporanea ed armonica evoluzione dello stesso segno nelle burocrazie locali. Ecco perché questa esperienza viene considerata, da alcuni, rientrante nell’ambito dello sviluppo locale.
L’esperienza riguarda la realizzazione, nell’ambito della misura citata, e nell’area delle
metodologia da essa promosse, dei Programmi provinciali di intervento per lo sviluppo organizzativo e delle competenze.
All’interno di questo processo, la Regione assume il ruolo di promoter e di regista, mentre le Province attuano e coordinano in corso d’ opera, già a partire dalla definizione degli ambiti e degli scopi.
Il processo è stato affrontato nell’ambito delle seguenti fasi:
❍ programmazione e concertazione iniziale;
❍ team building interistituzionale;
❍ definizione dei problemi e dei percorsi di innovazione;
❍ realizzazione;
❍ comunicazione territoriale.
La programmazione della Misura 3.10 individua nelle Province il soggetto per un primo
esperimento di attuazione. La precisa volontà politica di usare come forma attuativa lo
strumento della concertazione e della cooperazione interistituzionale dà luogo ad una
serie di consultazioni con i Presidenti delle Province ed i responsabili delle risorse umane. In quelle sedi viene deciso di utilizzare lo strumento del Protocollo di intesa, come
forma attuativa e di accordo reciproco.
Il Protocollo stabilisce l’entità delle risorse destinate dalla Regione alle Province, gli ambiti di intervento, i tempi, i ruoli e le responsabilità e definisce e caratterizza la tipologia delle azioni e gli indicatori di monitoraggio.
Il Protocollo identifica, inoltre, il ruolo della Provincia come beneficiario finale, ovvero, responsabile, in autonomia, di tutte le procedure di acquisizione e gestione dei servizi professionali necessari e della funzione di program-management sul campo dell’intervento, riservando al responsabile della Misura 3.10 il ruolo di regia generale e di
management di processo.
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Viene anche sancito il carattere sperimentale dell’operazione e quindi la facoltà da parte della Regione, in funzione dei risultati, di rinnovare ed estendere le forme di cooperazione con le Province.
Gli interventi provinciali vengono definiti come progetti multiazione integrati di sviluppo organizzativo e delle competenze, che si snodano su un arco temporale di circa un
anno, compresa la fase di start-up e di acquisizione dei servizi. Sono previste azioni
coerenti di innovazione organizzativa attraverso formazione intervento (un cantiere per
l’innovazione per ciascuna Provincia), attività di trasferimento delle buone prassi, workshop formativi e laboratori istituzionali che affrontano la progettazione ed implementazione di nuovi strumenti e modalità operative. Sono previsti anche gruppi di ascolto
delle donne. Questi ultimi accompagnano l’intervento per integrare, all’interno delle altre azioni, problemi e soluzioni orientate allo sviluppo delle pari opportunità.
Dopo la costituzione del team ha inizio la fase cruciale di ideazione e progettazione degli interventi. Il vero e proprio lavoro di intelligence attraverso il quale prenderanno
corpo ipotesi, ambiti, attori, destinatari ed obiettivi. Le Province lavorano separatamente alla elaborazione dei Programmi di intervento, attività nella quale si concretizza il
ruolo delle stesse come livello di sintesi delle problematiche e dei bisogni di innovazione a livello territoriale.
Viene condotta una riflessione sul modo migliore di affrontare questa fase. Si decide, insieme, fermo restando la piena autonomia delle Province, di operare uno sforzo selettivo, sul piano della focalizzazione degli interventi, al fine di garantire il minimo livello
possibile di dispersione delle energie ed il massimo livello possibile di concentrazione
delle azioni su fenomeni-problemi di reale importanza nelle rispettive configurazioni
territoriali.
Il lavoro tecnico che viene condotto dalle Province, in ogni caso supportato dalla Regione, porta complessivamente ad una selezione ragionata delle aree di impatto degli
interventi.
In modo variabile, a seconda delle specificità locali, vengono definite le priorità, ovvero: gli ambiti di politiche ed i processi e i ruoli da sviluppare e/innovare, le tipologie di
Comuni e di attori interni alle Province destinatari delle attività.
Alcune Province decidono di concentrarsi sulla rete delle politiche sociali al fine di operare un empowerment delle strutture organizzative e dei ruoli dei vari organismi e soggetti che agiscono. Altre optano per l’intervento a favore dello sviluppo dei processi e
delle tecnologie di comunicazione interistituzionale sul territorio, oppure si concentrano sul supporto allo sviluppo di nuove forme di aggregazione organizzativa emergenti, come le reti tra Comuni.
Si tratta quindi di un processo di programmazione ad assetto variabile, che parte, però,
da una base comune di scelte metodologiche di intervento e da un accordo preventivo
sul tipo di processo da innescare.
Le Province preparano ed attivano il processo di acquisizione dei servizi professionali.
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Vengono predisposti e pubblicati i bandi di gara. In questa fase diviene fitto lo scambio
tecnico tra le Province e tra queste e la Regione, al fine di cumulare i rispettivi punti di
forza e di esperienza nella gestione di procedure pubbliche di tipo europeo.
Il processo di selezione, di aggiudicazione e di contrattualizzazione, come è ovvio , è
interamente svolto dalle Province.
A valle della individuazione delle società attuatrici, viene attivato un passo cruciale nella caratterizzazione operativa degli interventi: la definizione del progetto esecutivo e del
conseguente programma operativo di realizzazione.
Gruppi di lavoro provinciali, appositamente costituiti, lavorano assieme alle società attuatrici per la messa a punto del concreto progetto professionale di intervento.
Nell’ambito del processo di realizzazione è stato particolarmente curato il momento dello start-up. Sono stati organizzati, in ciascuna Provincia, forum di comunicazione iniziale, invitando sindaci, amministratori locali, dirigenti e quadri pubblici. In queste arene sono state discusse con gli attori del territorio le scelte di focalizzazione e i destinatari dell’intervento e messi a fuoco gli aspetti operativi ed organizzativi delle attività. I
forum hanno permesso anche di promuovere l’intervento sollecitando ed attivando richieste di partecipazione. In seguito le società aggiudicatici hanno perfezionato e strutturato definitivamente l’audience nominativa dell’intervento.
I gruppi destinatari delle azioni sono stati infatti costituiti realizzando un mix tra personale
provinciale, personale dei Comuni e, ove previsto e necessario, amministratori locali.
Regione e Province hanno dovuto imparare a sostenere attività e funzioni nuove all’interno di un processo mai affrontato prima che, tra l’altro, ha per oggetto un percorso di
innovazione, non certo di facile realizzazione.
Va sottolineato, che il processo si inserisce in un contesto territoriale che solo ora comincia ad affrontare esperienze di cooperazione interistituzionale ed in modo turbolento. Pensiamo per esempio a tutto il tema della progettazione integrata, al tema dei
piani di zona e a quantaltro attivato di recente.
Lo scenario delle competenze, degli stili di lavoro accumulati presenta quindi ancora larghi
limiti, rispetto al nuovo orizzonte dello sviluppo locale che, come è noto, con rispetti i confini funzionali e sovrappone forti relazioni di rete all’impianto delle gerarchie pubbliche.
Questi limiti si riversano anche sulle problematiche e sulle difficoltà inerenti i processi
di decentramento, anzi ne costituiscono forse il principale fattore di rischio.
Non sarà quindi sempre possibile rispettare le sequenze canoniche e gli inviluppi razionali,
nei processi di innovazione. Come non sarà sempre possibile una nitida gerarchizzazione
temporale tra strategie, preparazione del campo di azione, attivazione dei progetti.
Ciò comporta la necessità di affrontare, contemporaneamente, lo sviluppo dell’innovazione e lo sviluppo delle competenze manageriali e professionali che servono ad innovare.
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Sulla scorta di queste sollecitazioni, derivanti dall’esperienza di questi ultimi anni, l’Amministrazione regionale riflette su come ottimizzare l’investimento in innovazione organizzativa verso gli Enti locali.
È peraltro significativa la decisione che a valle degli interventi provinciali verranno attivati, separatamente, due gruppi di ascolto:
❍ il primo, che riunisce i project leader dei Programmi provinciali di intervento, i responsabili di progetto delle imprese attuatrici e alcuni destinatari particolarmente significativi;
❍ il secondo che riunisce rappresentanti del mondo delle autonomie; associazioni dei
Comuni e delle Province, Comunità montane, ecc.
Entrambi i gruppi verranno animati con il duplice scopo di costruire una riflessione significativa dei punti di forza e di debolezza dell’esperienza conclusa; mettere assieme
spunti, idee e proposte su come proseguire, dal punto di vista dei contenuti, dei destinatari ed anche delle modalità e degli strumenti formali da utilizzare.
L’EVOLUZIONE DEL MERCATO DELLA FORMAZIONE PUBBLICA
Tradizionalmente, la domanda di formazione delle PA era estremamente carente, con
l’inevitabile predominio dell’offerta, in cui svolgeva un ruolo di assoluta prevalenza il
FORMEZ. Le Istituzioni pubbliche erano abituate, nella migliore delle ipotesi, ad esaminare, in alternativa, le offerte a catalogo dei pochi operatori privati, in grande prevalenza nazionali ovvero a decidere, con scarsissimo potere contrattuale, sulle proposte
dell’agenzia pubblica. La Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione, con la sua antica sede di Caserta, operativa fin dal 1957, agiva da attrazione nazionale per i funzionari statali centrali, ma senza alcuna rilevanza e capacità di attrazione locale.
Oggi l’offerta e la domanda formativa (ovvero il mercato) per i pubblici dipendenti in
Campania è assai più complesso e presenta una vasta articolazione.
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Anzitutto la Regione Campania, in particolare attraverso il POR 2000-2006, con la Misura 3.10 “Adeguamento delle competenze della Pubblica Amministrazione” oltre
che con risorse proprie.
Le Pubbliche Amministrazioni periferiche (Ministero del Welfare, Entrate/Finanze,
Interni – Prefetture, Polizia, Magistratura, Protezione Civile, ecc. prevalentemente in
applicazione del vincolo dell’1% della Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale delle Pubbliche Amministrazioni.
Le Amministrazioni provinciali, con proprie risorse e, soprattutto, con le risorse regionali/comunitarie.
Le Amministrazioni comunali, con le proprie scarsissime risorse e con quelle derivanti dalla partecipazione, diretta ed indiretta, ai programmi nazionali.
Le Comunità montane, esclusivamente con le risorse derivanti dalla partecipazione
diretta ed indiretta ai bandi nazionali.
Il FORMEZ, con i programmi PASS, RAP 100, RIPAM, RUPAR, Sportello unico per le Imprese, Azioni di sistema, ecc.
Le scuole di alta formazione (STOÀ, SDOA, IDIS/Città della Scienza), con le risorse
derivanti da finanziamenti pubblici e bandi.
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I privati locali e nazionali, tramite la partecipazione ai bandi nazionali e regionali.
I privati nazionali, attraverso l’offerta a catalogo.
L’ANCI Campania, attraverso le proprie strutture locali specializzate.
Gli Enti previdenziali-assicurativi, tipo INPS, INADEL, ovvero con le loro articolazioni periferiche.
Gli Enti economici come Ferrovie, ENEL, ovvero con le loro articolazioni periferiche.
Il sistema dell’educazione scolastica.
Il sistema universitario e della ricerca, sia con le proprie scarsissime risorse che con
la partecipazione a bandi nazionali e regionali.
Il sistema sanitario, in forte crescita negli ultimi anni, anche per gli obblighi derivanti
degli ECM.
Le Camere di commercio, sia dal lato della domanda che dal lato dell’offerta, con
fondi regionali e nazionali, direttamente tramite l’Istituto Guglielmo Tagliacarne ovvero le aziende speciali dedicate alla formazione.
La SSPAL con i programmi dedicati alla formazione dei Segretari generali comunali.
I Parchi scientifici e tecnologici (Technapoli, Salerno-Avellino-Benevento).
RISULTATI E PROSPETTIVE
Da più parti si riconosce che il funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni campane, in generale, tende a migliorare. A sostegno di questa tendenza si citano i seguenti
argomenti, esemplificativi e non esaustivi.
La gestione dei fondi comunitari è migliorata nettamente: la spesa nell’ultimo anno
ha raggiunto livelli da record, anche con l’ammissione alla cosiddetta premialità. Dal
settembre 2002 al settembre 2003 sono stati spesi 440 milioni di Euro di fondi europei e nel periodo settembre/dicembre 2003 altri 100 milioni di Euro. Si consideri che
la capacità progettuale e di utilizzo delle risorse pubbliche era considerata, per la
Campania di qualche anno fa, una vera iattura.
❍ La diffusione degli Sportelli unici ha raggiunto un livello elevato, comparativamente con le altre regioni meridionali; i progetti finanziati con i bandi PASS/FORMEZ sono stati numerosi ed hanno comportato, tra l’altro, una consistente corrente formativa rivolta ad operatori e tecnici addetti.
❍ La programmazione negoziata ha raggiunto elevati livelli di diffusione, anche con
esempi di buone pratiche e successi occupazionali. I progetti formativi specifici sono largamente diffusi e costituiscono una buona esemplificazione. L’ultimo e più significativo (“Politiche Formative e sviluppo locale. Azioni di sostegno formativo e di
qualificazione professionale delle risorse umane dell’area Vesuviana”) è realizzato
sulla base di un Protocollo di intesa tra la stessa Regione Campania, la Provincia di
Napoli, la TESS (contratto d’area) e il Patto Territoriale del Miglio d’Oro.
❍ Le cinque Amministrazioni provinciali campane fanno emergere primi elementi di
sistematizzazione delle cultura professionale delle proprie risorse umane, proprio a
partire dalle positive modalità con cui è stata data attuazione alla stessa Misura 3.10,
per la parte relativa agli interventi a favore degli Enti locali campani, già illustrata al
paragrafo 5. Significativo l’esempio della Provincia di Caserta. Con i fondi della Misura ha inteso mettere a punto i sistemi di governo delle politiche per il lavoro e lo
sviluppo locale, con strumenti di accompagnamento della revisione di funzioni e
competenze del proprio personale, al fine di presidiare con adeguatezza le nuove e
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complesse competenze e responsabilità conferite agli Enti locali sulla base dei radicali mutamenti organizzativi ed amministrativi che il nuovo assetto istituzionale di tipo federalista comporta.
❍ In materia di innovazione appare altresì significativa l’iniziativa promossa e realizzata dalla Provincia di Napoli denominata “In-formare a distanza: formazione professionale e innovazione tecnologica”. Nel quadro delle iniziative che, ad ogni livello, propongono un nuovo e sempre più agile rapporto con il cittadino, l’Amministrazione si avvale in misura crescente delle potenzialità offerte dalla tecnologia
informatica e, in particolare, da Internet utilizzato per l’attivazione:
1. di corsi di formazione a distanza rivolti a giovani diplomati e/o laureati;
2. di attività di informazione su tematiche di carattere sociale, ambientale e culturale ingenere rivolte ai Comuni e alle strutture territoriali gravitanti nell’orbita della Provincia di Napoli (Sportelli Informagiovani, Sportelli Donna, Centri per l’Impiego, ecc.).
❍ Anche i Comini campani sono cresciuti, in modo significativo, in materia di formazione. Qui non si può ancora rilevare la messa a punto di un sistema, sia per l’assoluta scarsità di risorse adeguate, sia per la sostanziale assenza di una cultura diffusa
della formazione continua per i dipendenti comunali, eppure i segnali di crescita sono concreti. I Comuni, singoli o raggruppati, che hanno svolto attività formative per
gli operatori degli Sportelli unici, sia con proprie risorse che con quelle derivanti dai
bandi PASS/FORMEZ, sono assai numerosi. Si sottolinea che la regione Campania ha
ottenuto la premialità per l’impiego di risorse finanziarie, grazie anche agli Sportelli
unici attivati.
❍ Molte Amministrazioni locali, comprese le Province, stanno realizzando un intervento per la costituzione di una rete di referenti formativi in collaborazione con la
regione Campania, che dovrà analizzare le prioritarie esigenze formative delle Pubbliche Amministrazioni sulle tematiche connesse all’attuazione del decentramento
amministrativo e al trasferimento delle nuove competenze dallo Stato alla Regione e
dalla Regione agli Enti locali. L’ANCI Campania, infine, appare particolarmente attiva in materia, con particolare riferimento alla sua struttura specializzata, estremamente dinamica, totalmente sostenuta dagli stessi Comuni campani, che eroga formazione di medio ed alto livello, con crescente successo, anche a giudicare dalla sua
costante crescita dimensionale ed operativa.
Si può affermare, dunque, che esiste un sistema della formazione pubblica in Campania? Esiste una pianificazione delle attività formative? Le analisi dei fabbisogni formativi sono davvero una pratica diffusa e qual è il loro grado di attendibilità? La tipologia di formazione erogata risponde con sufficiente soddisfazione ai cambiamenti in
corso e costituisce un supporto effettivo del processo riformatore? Ed infine, si rilevano segnali concreti di innovazione in materia di metodologie e di modalità nell’erogazione?
Non è semplice dare risposte puntuali, anche per l’assenza di un osservatorio ed un monitoraggio permanente delle pratiche formative in corso. Ma, procediamo per ordine.
1) La Regione Campania sembra essere una delle pochissime Istituzioni pubbliche che
da qualche anno si è dotata di una strategia di valorizzazione delle proprie risorse
umane, con un processo di pianificazione e di monitoraggio se non esemplare, sicuramente accettabile. Lascia a desiderare, al momento, la metodologia di rilevazio-
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ne dei fabbisogni formativi, affidata all’utilizzo di un modello di rilevazione che presenta margini di miglioramento, gestita dai responsabili delle aree di coordinamento e da una rete di referenti formativi in via di attivazione. I punti deboli della rilevazione riguardano le modalità di acquisizione del fabbisogno, il collegamento tempestivo con l’evoluzione dei modelli gestionali, lo scarso collegamento con le esigenze organizzative complessive e di rete interfunzionale, l’assenza di rilevazione
dei fabbisogni di competenze trasversali e lo scarsissimo collegamento con i bisogni
espressi dagli stakeholders ovvero di parti sociali e utenza dell’istituzione regionale.
2) Viene costantemente richiamata la “logica della formazione-intervento” come modello diffuso ed operativo. Date le difficoltà attuative di questa innovativa metodologia è lecito qualche dubbio e in ogni caso occorreranno verifiche sull’attuazione
operativa della stessa (soprattutto in termini di customer satisfaction). Ad esempio,
in che misura tutti i dipendenti e dirigenti sono stati effettivamente coinvolti nella
messa a punto della strategia formativa? Con quale effettivo processo sono stati e
vengono costantemente coinvolti i vertici dell’organizzazione? Il modello di erogazione dell’apprendimento su quale metodologia è basata? Come viene garantito l’apprendimento organizzativo? E la condivisione strategica? In quale misura sono coinvolti gli stakeholders? Se, come sembra, il modello prevalente è la lezione frontale,
senza l’effettiva partecipazione progettuale dei lavoratori ai processi organizzativi di
cambiamento, è evidente la differenza. Soddisfacenti invece appaiono i processi e le
tecniche di comunicazione e di informazione.
3) La diffusione dell’E-learning appare ancora sottodimensionata, malgrado la stipula
di importanti protocolli a livello nazionale. Nel luglio del 2002 è stato siglato un importante protocollo sull’E-learning con le Scuole nazionali pubbliche di formazione
sulla diffusione, l’impiego e la qualità dei sistemi di E-learning. Vi sono ostacoli ad
una maggiore diffusione di tale approccio innovativo, nell’ambito della Regione
Campania? Alcune Province campane, a cominciare dal capoluogo, stanno dimostrando che non esistono particolari ostacoli alla diffusione delle metodologie e tecnologie innovative.
CONCLUSIONE
In generale, con l’eccezione della Regione – con i limiti sopra descritti – e in una certa
misura delle Amministrazioni provinciali, che hanno migliorato decisamente l’approccio al problema negli ultimi due-tre anni, la formazione nelle Pubbliche Amministrazioni appare ancora condizionata dall’offerta (degli operatori privati nazionali e pubblici locali, comprese le Scuole di alta formazione e i Parchi scientifici e tecnologici) e
in ogni caso dalle opportunità offerte dai bandi nazionali (Sportelli unici, PON, MIUR,
ecc.). La capacità di spesa per la formazione è ancora troppo bassa e questa non stimola, certo, l’orientamento alla pianificazione della cura delle competenze delle proprie risorse umane. Le analisi dei fabbisogni sono ancora inadeguate e spesso mancano di completezza e oggettività.
In Campania – più che altrove – la tradizionale difficoltà di progettare e realizzare una
formazione che abbia un impatto significativo sul contesto lavorativo dei pubblici dipendenti, sulle strutture funzionali e sulle ricadute di efficienza permane elevata, perché manca una cultura appropriata da parte degli attori della formazione e degli strumenti per governare il processo.
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Per la Pubblica Amministrazione campana è questa la vera sfida; l’avvio di alcuni processi virtuosi e i primi risultati significativi sembrano suggerire un cauto ma fondato ottimismo.
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la formazione come segnale di cambiamento delle istituzioni

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