relazione sul servizio di trasporto pubblico

Città di Maratea
RELAZIONE SUL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO
COMUNALE AI SENSI DELLART. 34, COMMA 20, DEL D.L. N.
179/2012 “ULTERIORI MISURE URGENTI PER LA CRESCITA
DEL PAESE” CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA
LEGGE N. 221/2012
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PREMESSA
La presente relazione intende ottemperare a quanto previsto dal comma 20 dell’art. 34 del D.L.
179/2012 “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese” convertito con modificazioni dalla L.
221/2012, che prevede che “per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare
il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di
garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio è
effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà
conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di
affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e
servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste”.
Il servizio di trasporto pubblico del Comune di Maratea fu affidato in concessione alla società SITA
S.p.A., con sede in Firenze, a seguito di gara con procedura aperta, per il periodo di 9 anni, con
contratto rep. N. 1206 del 22.06.2007. Attualmente, esecutrice del servizio è la Società SITA SUD
srl –Sicurezza Trasporti Autolinee- Sede Regionale della Basilicata, a seguito della presa d’atto
dell’avvenuta scissione, tra i soggetti proprietari della SITA spa e del contestuale trasferimento - per
quanto attiene al TPL esercitato nel Comune di Maratea - del contratto di servizio in questione
(Determina n. 121/SA/2014).
1 QUADRO NORMATIVO
1.1 Riferimenti normativi generali sulla disciplina dei servizi pubblici locali.
La disciplina del settore dei servizi pubblici locali negli ultimi anni ha subito una profonda
evoluzione nell’ambito della legislazione nazionale, fino alla sentenza della Corte Costituzionale n.
199 del 20 luglio 2012, che ha abrogato le norme in materia contenute nel decreto legge 138/2011
convertito dalla legge 148/2011.
In via generale, la Consulta, con la dichiarazione di illegittimità costituzionale, ha cancellato
l’architettura legislativa in materia, in quanto riproduttiva delle disposizioni abrogate con il
referendum, confermando che lo stesso riguardava non soltanto i servizi idrici, ma tutto il settore
dei servizi pubblici locali, ad eccezione di quelli espressamente esclusi e già oggetto di disciplina
speciale. In particolare con tale sentenza sono rimasti in essere gli affidamenti in house fino alla
scadenza naturale.
Come noto, la Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno, lascia liberi gli Stati
membri di decidere le modalità organizzative della prestazione dei servizi di interesse economico
generale. E’ perciò consentito che, in conformità ai principi generali del diritto comunitario, gli enti
pubblici scelgano se espletare tali servizi direttamente o tramite terzi e che, in quest’ultimo caso,
individuino diverse forme di esternalizzazione, ivi compreso l’affidamento a società partecipate
dall’ente pubblico medesimo. In tale ambito, peraltro, si possono dare ipotesi distinte:
• il ricorso al mercato;
• il partenariato pubblico – privato istituzionalizzato;
• l’affidamento in house.
A livello nazionale, dopo la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012, i principali
riferimenti in materia di servizi pubblici locali a rilevanza economica sono riconducibili all'art. 34
comma 20 e segg. D.L. 179/2012, convertito in L. 221/2012, già citato in premessa, nonchè all’art.
113 del D. Lgs. 267/2000 e s.m.i -ciò che sopravvive- ed all’art. 3 bis del D.L. 138/2011,
convertito dalla L. 148/2011 e s.m.i., il quale prevede quanto segue:
“1. A tutela della concorrenza e dell'ambiente, le regioni (…) organizzano lo svolgimento dei
servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini
territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a
massimizzare l'efficienza del servizio (…). La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali
di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale.
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1-bis. Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica,
compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma digestione, di
determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione e
relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali
ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo ”.
1.2 Definizione degli obblighi di servizio pubblico e universale.
Considerato che l’art. 34, comma 20 del D.L. 179/2012, fa riferimento agli “obblighi di servizio
pubblico e universale”, nel presente paragrafo si esamina brevemente il significato di tali termini ed
i connessi obblighi, tenuto presente che il servizio di Trasporto Pubblico Locale è inquadrabile tra i
servizi pubblici locali a rilevanza economica.
Il servizio pubblico può essere individuato come attività di interesse generale assunta dall’autorità
pubblica (titolare del servizio medesimo), che la gestisce direttamente ovvero indirettamente tramite
un soggetto privato.
Il servizio universale è invece definito in considerazione degli effetti perseguiti, tesi a garantire un
determinato servizio di qualità ad un prezzo accessibile.
In particolare, la Direttiva 2002/22/CE, seppur afferente al servizio universale ed ai diritti degli
utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale),
definisce come servizio universale “l’insieme minimo di servizi di qualità specifica cui tutti gli
utenti finali hanno accesso a prezzo abbordabile tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali,
senza distorsioni di concorrenza”. Ciò può comportare “la prestazione di determinati servizi a
determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di
mercato”.
Le due definizioni rappresentano, in definitiva, i due lati di una stessa medaglia, in quanto laddove
si parla di “servizio pubblico” l'attenzione è rivolta al soggetto pubblico che deve espletare
(direttamente ovvero indirettamente mediante la concessione ad imprese pubbliche, miste o private)
l'attività di interesse generale, mentre laddove si parla di “servizio universale” l'attenzione si
focalizza sugli utenti finali di tale servizio pubblico e, più precisamente, verso le condizioni di
accessibilità, di fruibilità e di qualità del servizio medesimo.
Il Consiglio di Stato (sentenza 1 aprile 2011, n. 2012) ha chiarito che si è in presenza di un servizio
di interesse economico generale a condizione che “il servizio sia volto a soddisfare direttamente
bisogni della collettività e sia direttamente fruibile da parte dei cittadini: che il rischio per la
gestione del servizio sia assunto dal gestore e non sia a carico dell’amministrazione; che la
remunerazione avvenga tramite tariffazione e gravi sugli utenti; che il rapporto sia trilaterale tra
amministrazione-appaltatore o concessionario e utenti”.
La Corte Costituzionale (sentenza n. 325 del 2010) ha stabilito che vi è una sostanziale coincidenza
tra servizi di interesse economico generale di matrice europea e servizi pubblici a rilevanza
economica di matrice nazionale. Con riguardo agli obblighi di servizio pubblico, essi vanno
ricercati nella necessità di garantire l'equilibrio tra il mercato e la regolamentazione, tra la
concorrenza e l'interesse generale, garantendo che i servizi di interesse economico generale siano
prestati in modo ininterrotto (continuità), a favore di tutti gli utenti e su tutto il territorio interessato
(universalità), a tariffe uniformi e a condizioni di qualità simili, indipendentemente dalle circostanze
particolari e dal grado di redditività economica di ciascuna singola operazione (parità).
1.3 Riferimenti normativi comunitari per l'affidamento del TPL
Per il settore dei trasporti la norma comunitaria di riferimento è il Regolamento 1370/CE/2007, che
definisce con quali modalità le autorità competenti intervengono, nel rispetto del diritto
comunitario, nel settore dei trasporti pubblici di passeggeri, anche imponendo o fissando obblighi di
servizio pubblico con compensazione e/o eventuali diritti di esclusiva in cambio dell’assolvimento
del servizio.
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La stipula di un contratto di servizio pubblico, sotto la forma di concessione di servizio pubblico,
avviene nel rispetto delle norme comunitarie secondo i principi già citati, al fine di garantire la
concorrenza “nel mercato”.
L’art. 5, oltre alle ordinarie procedure di affidamento con procedura di gara equa, dà facoltà
all’autorità competente a livello locale, di fornire essa stessa il servizio TPL oppure mediante
affidamento in house (società pubblica di cui ha il controllo analogo). Infine, (comma 4) dà facoltà
di aggiudicare direttamente il contratto di servizio pubblico il cui valore annuo stimato sia inferiore
a 1.000.000.000 EUR, oppure qualora il contratto riguardi la fornitura di servizi di trasporto
pubblico di passeggeri inferiore a 300.000 km/anno.
1.4 Riferimenti normativi regionali
Relativamente al trasporto pubblico locale in Basilicata il riferimento è alla L.R. n. 22/1998 di
riforma del trasporto pubblico regionale in attuazione del D. Lgs.vo n. 422/97. Tale legge, poi, è
stata ripresa dalla L.R. n. 7 del 30.4.2014 –articolo 1- “Collegato ala Legge di bilancio 2014/2016”,
nel suo testo definitivo aggiornato e coordinato da ultimo con la L.R. n. 4 del 27.1.2015. Il quadro
normativo che governa le modalità di affidamento dei servizi di interesse economico generale deve
essere valutato alla luce della necessità di costituire gli ambito o i bacini territoriali ottimali, ai sensi
del comma 1) dell’art. 3-bis del D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito con modificazioni dalla
legge 148/2011 e s.m.i. “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo”.
La Regione Basilicata ha stabilito la dimensione d’ambito o bacino territoriale dei vari servizi di
trasporto pubblico, definendosi ente di governo ed ente affidante. Ha stabilito, inoltre, che la
gestione dei contrati di servizio ed il controllo per i servizi di trasporto pubblico comunale è
attribuita alle amministrazioni comunali, anche in forma associata, mantenendo a sé i compiti di alta
vigilanza sulla gestione dei contratti.
Il comma 4 del predetto art. 1 stabilisce che nelle more della riorganizzazione del servizio TPL e
dell’aggiornamento del Piano regionale dei trasporti, del Piano dei trasporti di bacino e della
rideterminazione dei livelli dei servizi minimi, “i contratti di servizio relativi a nuovi affidamenti a
seguito di procedure di gara secondo le vigenti disposizioni normative, anche comunali, devono
avere scadenza non oltre il 31 dicembre 2017”.
Il successivo comma 7 testualmente recita “I Comuni che hanno sottoscritto contratti di servizio a
seguito di affidamento mediante procedure di gara secondo le vigenti disposizioni normative, aventi
scadenza prima del 23.12.2017, hanno facoltà di prorogarne la validità fino al 31.12.2017”.
Il Comune di Maratea ha in corso il servizio di TPL comunale, affidato con regolare procedura di
gara, con scadenza naturale il 21 giugno 2016, prorogabile per ulteriori sei mesi, a norma di
contratto. Poiché l'organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi
compresi i servizi di trasporto pubblico, rientra tra le funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi
dell'art. 117, c. 2, lett. p) della Costituzione, nelle more dell’attività di Pianificazione e
razionalizzazione regionale, appare opportuno avvalersi della facoltà di proroga della validità del
contratto fino al 31.12.2017, prevista all’art. 1, comma 7 della L.R. n. 7/2014 s.m.i.,
2 CARATTERISTICHE DEL SERVIZIO
2.1 Contratto di Servizio
Il servizio di TPL comunale fu affidato alla Società SITA S.p.A. con sede in Firenze con Contratto
di Servizio rep. n. 1206 del 22.06.2007, di durata pari ad anni 9 dal 22.06.2007 al 21.06.2016, con
un percorrenza annua di 63.395,1 chilometri, verso il corrispettivo di € 96.168,84, oltre IVA –
corrispettivo chilometrico di € 1,52-. Con Determinazione n. 121/SA del 10.11.2014 si è preso atto
dell’avvenuta scissione, tra i soggetti proprietari della SITA spa e del contestuale trasferimento, per
quanto attiene al TPL esercitato nel Comune di Maratea, del contratto di servizio in questione alla
Società SITA SUD srl –Sicurezza Trasporti Autolinee – Sede Regionale della Basilicata,
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attualmente esecutrice, agli stessi patti e condizioni, ferma la revisione annuale in misura pari al
tasso programmato di inflazione.
Si informa, per completezza che vengono praticate agevolazioni in favore di disabili e degli anziani.
2.2 Programma di esercizio
Il servizio di Trasporto Pubblico Locale nel territorio comunale di Maratea è svolto interamente
dalla Società SITA SUD s.p.a., secondo una rete composta dai seguenti percorsi di linee urbane e
frazionali, differenziate per il periodo estivo e per le corse invernali e scolastiche.
Attualmente, si registra quanto segue:
PERIODO ESTIVO (27.06.2015 – 31.08.2015) per 66 giorni
- percorso Piazza Vitolo/Castrocucco: Km 9451 andata e Km 9636 ritorno;
- percorso Piazza Vitolo/Scalo FS/Fiumicello/Porto/Acquafredda/Castello-Redentore: Km
3861 andata e Km 3835 ritorno;
PERIODO PRESCOLASTICO (01.09.2015 – 05.09.2015) per 5 giorni
- percorso Piazza Vitolo/Scalo FS/Fiumicello/Porto: Km 546 andata e Km 546 ritorno;
PERIODO INVERNALE/SCOLASTICO per 294 giorni
- percorso Piazza Vitolo/Scalo FS/Porto/Castrocucco Km 54607
2.3 Parco autobus
I mezzi in servizio strumentali all’esercizio sono n. 4 autobus, di cui n. 3 di proprietà e n. 1
acquistato con contributo regionale, in normali condizioni di usura.
2.4 Personale TPL
L’Azienda si avvale di n. 3 operatori di esercizio con Contratto Nazionale Lavoratori
Autoferrotranvieri.
2.5 Oneri per contratti
Non vi sono oneri per contratti di finanziamento e di somministrazione di beni e servizi che
gravino su eventuali nuovi affidatari.
2.6 Costi per il servizio a carico dell’Ente e Contribuzioni
La Regione Basilicata rimborsa al Comune di Maratea la somma di € 99.982.96 annua, a titolo di
contributo regionale, a fronte di un costo complessivo di € 114.275,56, (dato consuntivo 2015).
L’Ente sostiene una spesa – definita nel 2015- di € 14.292,60.
Si evidenzia che l'entità degli importi previsti dalla contribuzione regionale è sicuramente
insufficiente a consentire un livello di servizio adeguato, per cui l'Ente annualmente impiega risorse
proprie per garantire un livello essenziale del servizio, ferma la percorrenza originaria (Km 63.395).
2.7 Tariffazione
Il costo del biglietto, unico, per la linea urbana è fissato in € 0,60 a corsa, riscosso dal
concessionario del servizio.
2.8 Dati di gestione
Vi è in atti la Relazione di accompagnamento della gestione del TPL, per l’anno 2012, trasmessa
all’Osservatorio Nazionale sulle Politiche del TPL, recante le informazione del bilancio di esercizio.
3 L'AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TPL COMUNALE IN REGIME DI PROROGA
In considerazione di quanto esposto al precedente punto 1.4 e ricorrendo i presupposti legislativi
regionali e sempre in conformità con la legislazione europea sovraordinata, il Comune è facoltizzato
a procedere a prorogare la validità del contratto di servizio di trasporto pubblico comunale fino al
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31.12.2017, in via transitoria e nelle more della riorganizzazione dei servizi e dell’aggiornamento
del Piano trasporti regionali.
3.1 Rispetto delle caratteristiche di servizio pubblico e servizio universale
L’art. 3 del Regolamento comunitario 1370/2007 al par. 1 stabilisce che:
“l’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o
una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio
pubblico deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico”.
Dove, come definito dal medesimo Regolamento, all’art 2, si intende per:
"e) «obbligo di servizio pubblico»: l’obbligo definito o individuato da un’autorità competente al
fine di garantire la prestazione di servizi di trasporto pubblico di passeggeri di interesse generale
che un operatore, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non si
assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni senza compenso";
Gli obblighi di servizio universale riguardano, in particolare, la necessità di assicurare la continuità
e la qualità del servizio, la tutela degli utenti e dei consumatori, l’accessibilità delle tariffe, tutti dati
obbligatori da contratto di servizio secondo la legge regionale.
Pertanto tutti i criteri necessari per definire gli obblighi di servizio pubblico e universale sono
contenuti nel contratto di servizio, attraverso le clausole in esso previste, nonché di quelle previste
dalla L.R. n. 22/98 e attraverso la Carta dei Servizi allegata al contratto stesso.
3.2 Individuazione della forma di affidamento
Si valuta pertanto che il ricorso alla facoltà di prorogare la validità del servizio di TPL mediante
affidamento in concessione a terzi, cui fu affidato con gara nel rispetto delle norme comunitarie
(Reg. 1370/CE/2007) e nazionali, nonché in conformità all’art. 1, comma 7, della L.R. Basilicata n.
7/2014 e s.m.i. sia il migliore strumento in grado di soddisfare le esigenze sopra indicate.
Inoltre, per maggiore certezza di conformità alle disposizioni vigenti, si richiama un ulteriore
requisito che blinda la presente soluzione, e cioè la norma comunitaria (art. 5, comma 4, Reg
1370/CE/2007) che consente l’affidamento diretto nel caso di percorrenza chilometrica annua del
servizio di TPL inferiore ai 300.000 km.
Si ritiene che il ricorso alla proroga di validità del contratto di servizio fino al 31.12.2017 alla
Società attualmente affidataria con gara, può essere il miglior sistema volto a soddisfare le esigenze
sopra indicate, dando una adeguata risposta:
1) alla criticità della situazione attuale in cui versa il settore dei servizi di trasporto pubblico locale
causata:
- dalla indeterminatezza e inadeguatezza delle compensazioni economiche, con la
conseguente necessità di interventi strutturali nelle modalità e condizioni di erogazione dei
servizi da parte dei gestori;
- dalla continua modifica della normativa nazionale in materia di procedure di affidamento dei
servizi pubblici;
- dalla necessità della riorganizzazione degli ambito della regione Basilicata e della
formulazione/aggiornamento del Piano dei trasporti;
- dalla crisi economica del Paese che condiziona la possibilità di sviluppo delle imprese e del
mercato.
2) alla necessità di garantire alla cittadinanza e al territorio la certezza, alla prossima scadenza del
contratto, della prosecuzione del servizio di TPL almeno fino a tutto il 2017, anno in cui decadranno
i contratti di servizio di TPL.
Si ritiene inoltre che le esigenze di natura sia economica che sociale non possano essere
salvaguardate attraverso il ricorso al mercato per un arco temporale fissato in poco più di un anno,
tempo che non appare sufficiente ad ottenere una gestione competitiva per l’Ente aggiudicatore –
che dovrà sostenere costi per compensazioni/esclusiva a fronte dell’obbligo di servizio pubblico- e
remunerativa adeguata per il soggetto concorrente/aggiudicatario poiché il capitale privato richiede
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tempi di ammortamento degli investimenti non compatibili con quelli previsti nel nostro caso (p.es.
per l’ammortamento dei beni).
3.3 Criteri di economicità
Per quanto riguarda l'economicità della gestione del servizio di TPL da parte della società SITA
SUD s.p.a. si conferma che la Regione Basilicata, nell’ultimo triennio, ha contribuito con la somma
fissa annua di € 99.982,96, par ad 1,57 €/Km, inclusa IVA, verso il corrispettivo –tasso di
inflazione ed IVA inclusi- a chilometro corrisposto nell’anno 2015 pari ad 1,80 €/Km .
I costi attualmente sostenuti risultano essere di gran lunga più convenienti solo se si osserva che
studi sui costi standard del TPL effettuati dal Dipartimento di Ingegneria Informatica e Gestionale
dell'Università La Sapienza di Roma con la collaborazione dell'ANAV, hanno quantificato un
contributo chilometrico standard per un servizio di TPL urbano, calcolato in base ai dati 2011, di
€/km 4,25 (costi correnti a partire da valori veicoli uniformi, costo pneumatici con ricostruzione,
vita utile veicoli dichiarata dagli operatori).
Il costo è stato elaborato con riferimento ai criteri della Commissione Europea contenuti
nell'allegato 1 al Regolamento 1370/CE/2007, che prevedono che la compensazione non può
eccedere quanto necessario per coprire tutti i costi originati dall'adempimento degli obblighi di
servizio pubblico, tenendo conto dei ricavi relativi agli stessi nonché di un margine di utile ritenuto
ragionevole per l'adempimento di tali obblighi.
Oltre al criterio strettamente contabile sopra illustrato si ritiene che, ai fini dell'economicità della
gestione, sia di fondamentale importanza la natura dei rapporti economici con il gestore. Si stima
pertanto che le clausole in essere previste nel contratto di servizio consentano la necessaria
flessibilità nell'adeguamento del programma di esercizio, non esponendo il Comune al pericolo di
interruzioni di servizio.
3.4 Criteri di regolazione e contenuto del contratto
Sono attualmente in corso contatti e corrispondenza per definire la proroga del servizio di TPL fino
al 31.12.2017, nelle more dell’individuazione del soggetto gestore e della definizione del bacino
ottimale da parte della Regione Basilicata.
Il servizio di trasporto pubblico locale sarà svolto agli stessi patti e condizioni del contratto di
concessione in essere, fino alla scadenza.
3.5 Corrispettivi
Come già precedentemente illustrato, la Regione Basilicata garantisce una contribuzione fissa annua
di € 99.982,96, per cui il Comune di Maratea verserà in favore del concessionario la somma ad
integrazione per la percorrenza fissata in contratto (€ 14.292,60 nell’anno 2015 con fondi di
bilancio), ivi incluso il tasso di inflazione programmato annuo e l’IVA.
Si ritiene, tuttavia, che le condizioni descritte sostanziano una compensazione ammissibile in
relazione all’obbligo di servizio pubblico, secondo i criteri comunitari previsti dall'art. 4 del
Regolamento 1370/CE/2007 "Nel caso di contratti di servizio pubblico aggiudicati a norma
dell'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, tali parametri sono determinati in modo tale che la
compensazione corrisposta non possa superare l'importo necessario per coprire l'effetto finanziario
netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall'assolvimento dell'obbligo di servizio pubblico,
tenendo conto dei relativi ricavi trattenuti dall'operatore del servizio pubblico, nonché di un profitto
ragionevole". La compensazione certamente non costituisce aiuto di Stato, essendo il corrispettivo
chilometrico complessivo addirittura inferiore al corrispettivo chilometrico standard individuato
dagli studi sopra citati.
Maratea 21 marzo 2016
IL SEGRETARIO GENERALE
Dott. Germana D’Alascio
Segr/regolamenti/relazione maratea TPL 21 marzo 2016
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