Dizionario di diritto pubblico

DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
scarsa attenzione degli studiosi poteva essere giustificata dalla prevalenza di regole
non giuridiche e di controlli non giurisdizionali; ma la distanza tra buona amministrazione e diritto amministrativo si colma
facilmente, e si moltiplicano le forme giuridiche di integrazione amministrativa.
Vi sono dunque le premesse per uno
studio di questo tipo, e già esistono settori
sufficientemente definiti, come il diritto
dei procedimenti composti, ed i principi
generali di diritto comunitario che coprono anche le procedure nazionali, le
forme integrate di tutela. Completare l’individuazione delle molte forme di integrazione amministrativa e dare sistemazione
a questo originale corpo di diritto è il
compito degli amministrativisti europei.
MARIO P. CHITI
Bibliografia
I. Le opere richiamate nel testo sono: 1.
B. BEUTLER et alii, L’Unione europea, Istituzioni,
ordinamento e politiche, Bologna, Il Mulino,
1998; 2. M.P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, II ed., Milano, Giuffrè, 2004; 3. J. SCHWARZE,
European Administrative Law, London, Sweet &
Maxwell, 1992 (adattamento dell’edizione tedesca del 1988).
II. Altre opere generali di riferimento:
1. Trattato di diritto amministrativo europeo, a
cura di M.P. Chiti e G. Greco, Milano, Giuffrè,
1997, voll. 3. Numerosi e «seminali» i contributi
di S. CASSESE, in parte raccolti nei volumi: 2. La
crisi dello Stato, Bari, Laterza, 2002; 3. Lo spazio giuridico globale, Bari, Laterza, 2003. Di S.
CASSESE si v. inoltre: 4. Il diritto amministrativo
europeo presenta caratteri originali?, in Riv.
trim. dir. pubbl., 2003, p. 35 ss. Si cfr. altresı̀: 5.
E. PICOZZA, Diritto amministrativo e diritto comunitario, Torino, Giappichelli, 1999; 6. M.P.
CHITI, Mutazioni del diritto pubblico nello spazio giuridico europeo, Bologna, Clueb, 2003.
III. Gli argomenti qua trattati sono oggetto di una letteratura che sta divenendo vastissima, specie ovviamente negli Stati membri
dell’Unione europea. Tra i più recenti contributi si cfr. in particolare: 1. Il procedimento
amministrativo nel diritto europeo, a cura di F.
Bignami e S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2004; 2.
Il diritto amministrativo dei Paesi europei tra
omogeneizzazione e diversità culturali, a cura di
G. Falcon, Padova, Cedam, 2005; 3. Der Europaische Verwaltungsverbund, a cura di E. Schmidt-Assman e B. Schondorf-Haubold, Mohr
Siebeck, Tubingen, 2005; 4. E. CHITI e C. FRANCHINI , L’integrazione amministrativa europea,
Bologna, Il Mulino, 2003.
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
SOMMARIO: 1. Nozione e caratteri. — 2. L’origine settoriale. — 3. La pluralità dei soggetti. — 4. La mancanza di
una base costituzionale. — 5. Le garanzie. — 6. Diritto amministrativo globale e diritto amministrativo nazionale. — 7. La scienza del diritto amministrativo globale.
1. Nozione e caratteri. — Verso la
fine del ventesimo secolo, la scienza giuridica statunitense ha iniziato a usare sempre più spesso l’espressione «Global administrative law» [B. KINGSBURY, R.B.
STEWART e N. KRISCH (I.1)]; in Italia, tale
formula è tradotta con la locuzione «diritto amministrativo globale» [S. CASSESE
(I.2)], mentre, in Francia, si predilige il
termine «mondial» [J.-B. AUBY (I.9)].
Il vocabolo «globale» richiama, non
casualmente, il concetto di globalizzazione, formatosi nel contesto economico
[sui legami tra la globalizzazione economica e quella giuridica, nella letteratura
italiana, M.R. FERRARESE (I.11)]. Proprio
lo sviluppo e l’intensificazione della velo1944
cità degli scambi e dei mercati finanziari
su scala mondiale, infatti, hanno contribuito in misura determinante a creare sistemi regolatori dove gli Stati non figurano più come soggetti sovrani unitari —
secondo le forme classiche del diritto internazionale — e si delineano vere e proprie pubbliche amministrazioni globali
[sulle ragioni alla base della diffusione di
sistemi regolatori globali, con particolare
riferimento alla esigenza di controllare la
globalizzazione, S. CASSESE (I.8), p. 15].
Del resto, è ormai possibile rintracciare numerosi casi che mostrano il verificarsi di questo fenomeno. A volte, vi sono
regole fissate a livello globale che incidono sui procedimenti amministrativi na-
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
zionali, per esempio garantendo ai cittadini il diritto di partecipazione. In campo
ambientale, la Dichiarazione di Rio de Janeiro (1992) ha stabilito che «a livello nazionale ogni individuo dovrà avere idoneo
accesso alle informazioni riguardanti
l’ambiente in possesso delle autorità pubbliche, comprese le informazioni su materiali e attività pericolose nelle loro comunità, e dovrà avere la possibilità di partecipare ai processi decisionali» (Principio
10). Sulla base di questa disposizione, la
Convenzione di Aarhus (1998) ha sancito
il principio di «public participation» (art.
1.1), riconoscendo il diritto di accesso alle
informazioni ambientali (art. 6) e prevedendo idonee garanzie partecipative ai
procedimenti (art. 7 e 8).
Oppure esistono casi in cui istituzioni globali prevedono forme di intervento dei privati nei propri procedimenti,
«superando» il filtro delle amministrazioni degli Stati a cui tali privati appartengono: si v., con riferimento allo sport,
il codice mondiale in materia anti-doping,
in base a cui si garantisce alle parti coinvolte il diritto di essere ascoltati non solo
di fronte alle autorità anti-doping nazionali, ma anche davanti al Comitato Olimpico Internazionale o alle Federazioni internazionali (art. 8 World Anti-Doping
Code). In altre ipotesi, analoghe forme di
partecipazione sono previste per gli Stati:
per es. le linee guida per l’attuazione
della World Heritage Convention, nel dettare regole sulla compilazione della lista
di beni appartenenti al patrimonio culturale mondiale, stabilisce modalità di coordinamento e consultazione tra Stati e Segretariato dell’Unesco World Heritage
Centre (art. 149-150 e 159-169). In altri
casi ancora, possono esservi regole globali
che garantiscono tra gli Stati, in procedimenti nazionali, il principio del contraddittorio o forme di notice and comment
per la formazione di atti normativi: ciò
avviene, per es., nell’ambito della Wto,
con riguardo sia all’Accordo sull’applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie
(Agreement on the Application Sanitary
and Phitosanitary Measures), sia all’Accordo per le limitazioni tecniche al commercio (Agreement on Technical Barriers
to Trade-Tbt).
Le origini di questo fenomeno si
comprendono agevolmente se si considera l’attività stessa svolta dalle pubbliche
amministrazioni. Poiché queste debbono
perseguire un fine pubblico, laddove tale
fine raggiunga una dimensione extrastatale, diviene necessario intervenire ad un
livello di azione internazionale. Ecco perché le amministrazioni nazionali, talvolta,
sono assoggettate a regole emanate da organismi internazionali o possono operare
in un contesto sopranazionale o mondiale
(è il caso degli organismi di controllo
della borsa e dei mercati finanziari, associati nell’International Organization of Security Commissioners-Iosco). In queste
ipotesi, l’attributo «globale» non comporta necessariamente una trasformazione della nozione tradizionale di diritto
amministrativo — ossia quella parte di ordinamento giuridico relativa alle pubbliche amministrazioni e ai rapporti tra queste e i privati (si v. Diritto amministrativo)
— ma indica un contesto, di livello internazionale, in cui intervengono amministrazioni nazionali [secondo quanto verificatosi, peraltro, già alla fine del diciannovesimo secolo, con le «unioni internazionali amministrative», in cui le amministrazioni nazionali, sotto il profilo organizzativo, pertengono ad uno Stato, mentre dal
punto di vista funzionale agiscono per la
realizzazione di interessi propri anche di
cittadini di altri Stati: sul punto, si v. S.
BATTINI (I.5), p. 17 ss.].
Quando, però, l’interesse da tutelare
presenta caratteri globali, può risultare insufficiente una negoziazione tra gli Stati,
e occorre agire con un sistema di regole
più ampio. Il caso dell’ambiente è particolarmente significativo al riguardo: finché
si è di fronte a fenomeni di inquinamento
transfrontaliero, è sufficiente il ricorso a
semplici accordi tra Stati; quando si
hanno eventi su scala mondiale, è necessario provvedere a livello globale con sistemi più complessi (come quelli previsti
dal Protocollo di Kyoto). La dimensione
globale degli interessi pubblici, quindi,
può avere la conseguenza di richiedere la
presenza di un’amministrazione internazionale che operi in un ordine giuridico
extra-statale (uno dei casi più emblematici è offerto dall’Organizzazione mondiale del commercio, il Wto; sul «problema» dell’amministrazione internazio1945
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
nale, si v. Amministrazioni internazionali).
In questo caso, la globalità si riferisce anche agli elementi che compongono la nozione classica di diritto amministrativo, in
modo particolare la pubblica amministrazione [come osservano B. KINGSBURY, R.B.
STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 8, «the conceptualization of global administrative
law presumes the existence of global or
transnational administration»; sui rapporti
tra «Global Governance», «Administrative Law» e «administrative structures», si
v. anche D.C. ESTY (IV.7)].
L’evoluzione dei caratteri originari
del diritto amministrativo, primo fra tutti
la «nazionalità», unitamente ai fenomeni
correlati alla globalizzazione, ha avviato
dunque la formazione di un sistema giuridico globale, che inizia a presentarsi con
alcune caratteristiche definite: la settorialità, cui si collega una frammentazione organizzativa, bilanciata però da una forte
connessione reciproca tra i diversi settori;
la commistione tra regolatori e regolati,
legata ai processi decisionali congiunti tra
pubblico e privato e tra livello globale e
livello nazionale; la mancanza di una base
costituzionale, cui si connettono le problematiche sulla legittimazione e sull’accountability delle amministrazioni globali; la
presenza di un sistema di garanzie fondate su principi generali, procedimenti,
competenze tecniche, appositi organi giurisdizionali [un’analisi di questi caratteri è
in S. CASSESE (1.2), mentre una ricostruzione di principi, strumenti e istituti del
«Global administrative law» è in B. KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH (I.1)].
2. L’origine settoriale. — Il diritto
amministrativo globale si caratterizza innanzitutto per essere un diritto settoriale.
In quest’ambito, infatti, si stenta a individuare istituti e regole a finalità generale.
Ma questo si spiega agevolmente perché
il diritto amministrativo globale nasce e si
forma seguendo l’esigenza pubblica che
richiede un intervento ultrastatale.
La settorialità delle funzioni si riflette, inevitabilmente, sui profili organizzativi: vi è una frammentazione di organismi internazionali, creati sia direttamente
dagli Stati che da altre organizzazioni internazionali [sulla proliferazione degli or1946
ganismi internazionali, N.M. BLOKKER e
H.G. SCHERMERS (III.1), e A. CAFFARENA
(III.2); si v. Organizzazioni internazionali]. Non vi è un solo modello, perché
l’ordine giuridico globale «si adatta alle
funzioni da svolgere settore per settore»;
inoltre, «variano, a seconda dei bisogni, le
funzioni, l’organizzazione, l’equilibrio interno dei poteri, i rapporti pubblicoprivato» [cosı̀ S. CASSESE (I.2), p. 342, il
quale usa, al riguardo, la formula ad-hoccrazia; sull’unità e sulla dispersione delle
istituzioni globali, si v. Amministrazioni
internazionali].
Tuttavia, la settorialità è attenuata
dalle reciproche connessioni che si determinano sul piano organizzativo, procedurale, giurisdizionale.
Talora, infatti, gli organismi internazionali costituiscono, a loro volta, altri organi globali. Per esempio, la Commissione
del Codex Alimentarius è stata costituita
dalla Fao e dalla Organizzazione Mondiale per la Sanità-Oms. Oppure vi sono i
casi del Financial Stability Institute-Fsi e
dell’International Trade Committee: il
primo istituito dalla Bank for International Settlements e dal Comitato di Basilea;
il secondo dal Wto e dall’United Nations
Conference on Trade and DevelopmentUunctad.
Altre volte, si instaura una fitta rete
di accordi tra i diversi organismi. E
v
quanto si verifica, per esempio, tra Wto e
Organizzazione mondiale per la proprietà
intellettuale, la Wipo. Cosı̀ come si ha una
complessa serie di agreements tra Office
International des Epizooties-Oie, Fao,
Wto, Commissione del Codex Alimentarius e Oms; oppure tra Universal Postal
Union-Upu, International Civil Aviation
Organization-Icao, International Telecommunication Union-Itu e Wto [sulle reti
create dai sistemi regolatori globali, K. JAYASURIYA (IV.1), 439 ss., A.M. SLAUGHTER
(IV.2), p. 183 ss., e K. NICOLAIDIS e G.
SHAFFER (IV.4); sulla cooperazione tra i
diversi organismi globali (c.d. inter-agency
cooperation) e sul carattere prevalentemente amministrativo di tale cooperazione, C. TIETJE (IV.5), p. 501 ss.].
Altre volte ancora vi sono giudici
globali cui sono affidate anche controversie di altri settori. Per esempio il Wipo
Arbitration and Mediation Center, al
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
quale spetta il compito di dirimere le controversie in materia di proprietà intellettuale, è anche tra gli organi arbitrali accreditati per risolvere eventuali conflitti
nell’assegnazione di nomi a dominio Internet (secondo regole procedurali e sostanziali adottate dall’Internet Corporation for Assigned Names and NumbersIcann).
Il diritto amministrativo globale,
quindi, si afferma e si sviluppa tramite governi di settore, ma si estende attraverso
interconnessioni tra i diversi campi di intervento. Tali connessioni, peraltro, divengono sempre più frequenti e intense, a
causa della continua evoluzione del processo di globalizzazione socio-economica
e del costante emergere di interessi la cui
cura necessita un intervento su scala globale.
3. La pluralità dei soggetti. — Un
altro carattere del diritto amministrativo
globale è legato ai soggetti che lo compongono. Gli Stati, attorno ai quali il diritto amministrativo è nato e si è costruito, perdono centralità. Da un lato,
essi partecipano alla fissazione delle regole ed esercitano i propri poteri, ma, dall’altro, essi divengono, a loro volta, regolati, destinatari delle regole che hanno
contribuito a formare [sulle diverse concezioni di Stato nella prospettiva del diritto amministrativo globale, J. MCLEAN
(III.5)].
Il ruolo svolto dagli Stati nell’arena
globale costituisce un importante elemento di differenziazione con il diritto internazionale, dove gli Stati operano come
soggetti unitari prevalentemente tramite
accordi (si v. Principi generali del diritto
internazionale). Nel diritto amministrativo
globale, invece, gli Stati agiscono nell’ambito di sistemi regolatori governati da organismi internazionali ad hoc e muniti di
appositi giudici per garantirne l’effettività
(si pensi al Wto). Ciò, peraltro, determina
una trasformazione delle finalità di alcuni
tradizionali principi e istituti del diritto
amministrativo nazionale (si v. par. 5).
Ulteriore elemento di commistione è
fornito dal fatto che il livello globale e il
livello nazionale non sono rigidamente separati, ma sono in costante interazione tra
loro sotto tutti i profili: organizzativo, procedimentale, giurisdizionale. In aggiunta,
spesso non sono individuati in modo
chiaro i partecipanti alle organizzazioni
internazionali, per cui nell’arena globale
la distinzione tra pubblico e privato tende
a sfumare. Abbondano, infatti, le ipotesi
di organismi che ammettono la partecipazione di organizzazioni non governative
(si v. par. 1). Avviene frequentemente,
inoltre, che si applichino ad amministrazioni nazionali standards fissati da organismi internazionali privati: si pensi al caso
degli standards Iso oppure all’Agenzia
mondiale anti-doping, la Wada [sul punto,
B. KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH
(I.1), p. 14, mentre, in una prospettiva più
ampia, sugli aspetti legati ai «private governance regimes», H. SCHEPEL (V.6), p.
11 ss.].
La complessità delle forme di «global administration» è stata del resto evidenziata dalla scienza giuridica, che ha
tentato di fornire alcune classificazioni. In
particolare, sono stati individuati cinque
tipi principali, che tra loro si combinano e
sovrappongono: «administration by formal international organizations; administrations based on collective action by
transnational networks of governmental
officials; distributed administration conducted by national regulators under
treaty regimes, mutual recognition arrangements or cooperative standards; administration by hybrid intergovernmentalprivate arrangements; and administration
by private institutions with regulatory
functions» [cosı̀ B. KINGSBURY, R.B.
STEWART e N. KRISCH (I.1), p. 11].
4. La mancanza di una base costituzionale. — Tra le obiezioni circa la possibilità di riconoscere o meno l’esistenza di
un diritto amministrativo globale vi è la
rilevata assenza del principio della divisione dei poteri (si v. par. 6). Gli Stati, infatti, operano a livello internazionale mediante i loro esecutivi nazionali o le loro
amministrazioni, ma manca un equivalente dei Parlamenti nazionali: non vi
sono organi elettivi globali.
Tuttavia, la mancanza di una netta
separazione dei poteri non ha impedito in
alcun modo la formazione di sistemi am1947
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
ministrativi anche extrastatali: si pensi a
quanto avvenuto nel contesto comunitario (su cui si v. Amministrazione europea
e Diritto amministrativo europeo). In aggiunta, in prospettiva storica, non deve
comunque essere enfatizzata in misura eccessiva la connessione tra principio della
divisione dei poteri e formazione di un diritto amministrativo [secondo quanto già
osservato da M.S. GIANNINI (II.5), p. 861].
In ogni caso, diversamente dai diritti
amministrativi nazionali, il diritto amministrativo globale si mostra disancorato da
una base costituzionale. Ciò è legato all’assenza di un governo unico e alla presenza di più sistemi settoriali di governance. Peraltro, comincia a manifestarsi
un processo di costituzionalizzazione del
diritto internazionale, riconducibile al riconoscimento di alcuni diritti fondamentali o alla disciplina delle fonti [sulle problematiche relative a costituzionalismo e
diritto internazionale, C. JOERGES, I.-J.
SAND e G. TEUBNER (V.4) e A. VON BOGDANDY (V.5); sul processo di costituzionalizzazione del diritto internazionale,
B.-O. BRYDE (V.6), p. 61 ss., e T. SCHILLING
(V.7)].
Correlati all’assenza di una base costituzionale, vi sono alcuni dei problemi
più dibattuti in merito al diritto amministrativo globale, ossia quello della legittimazione e dell’accountability delle amministrazioni internazionali [sul tema, si leggano R.O. KEOHANE e J.S. NYE JR. (V.1),
S.A. SHAPIRO (V.2) e A. VON BOGDANDY
(V.3), nonché J.H.H. WEILER (I.3)].
5. Le garanzie. — L’assenza di una
base costituzionale e i dubbi sulla legittimazione democratica e sull’accountability
delle amministrazioni internazionali non
impediscono, però, che il diritto amministrativo globale sia munito di un complesso sistema di garanzie e altre forme e
fonti di legittimazione.
In primo luogo, vi è una legittimazione fornita sul piano procedimentale
[sul ruolo della «proceduralizzazione»
nell’ordinamento globale, A. VON B O GDANDY (VI.1)]. La disciplina dei procedimenti e dei relativi principi costituisce
uno dei più significativi strumenti di garanzia. Questi principi sono a volte dettati
1948
direttamente dai trattati internazionali o
dagli atti che regolano le istituzioni globali: è il caso dell’art. 6 dell’Antidumping
Agreement, attuativo dell’Articolo VI dei
General Agreement on Tariffs and TradeGatt del 1994, in cui si sanciscono il principio del contraddittorio e il diritto di difesa; oppure si prenda l’art. 7 del Sanitary
and Phitosanitary Agreement, che riconosce il principio di trasparenza prevedendo
apposite misure di pubblicità. Altre volte,
invece, questi principi sono riconosciuti
da decisioni di giudici globali: basta considerare, per esempio, i numerosi casi discussi dal Dispute Settlement Body del
Wto.
In secondo luogo, vi è una legittimazione tecnica. Molte decisioni globali, infatti, sono validate dalle competenze specifiche dei soggetti che le adottano (appositi organismi internazionali). La fissazione di standards che operano sulle amministrazioni nazionali rappresenta uno
dei modi in cui si manifesta il diritto amministrativo globale [questo aspetto è
stato già evidenziato nei primi anni Novanta del ventesimo secolo, con riguardo
alla globalizzazione giuridica nel suo complesso, da M. SHAPIRO (VI.4), p. 59 ss.].
In terzo luogo, a livello globale si
vanno sempre più imponendo principi generali, come il diritto di partecipare alla
formazione degli atti normativi, il diritto
di essere ascoltati, il diritto d’accesso ai
documenti amministrativi, l’obbligo di
motivazione [un elenco di principles e requirements del «Global administrative
Law» è in B. KINGSBURY, R.B. STEWART e
N. K RISCH (I.1), p. 34 ss.]. Tali principi
sono spesso mutuati dagli ordinamenti
nazionali, ma, elevati in sede extrastatuale, acquisiscono altri caratteri. Ciò è
dovuto sia alla settorialità del diritto amministrativo globale, che comporta spesso
una differente portata e una diversa applicazione dei principi, in funzione delle
esigenze dello specifico settore, sia alla
pluralità dei soggetti e alla presenza degli
Stati quali attori nell’arena globale. Si
prenda, per esempio, la partecipazione,
che a livello globale non è vista unicamente come mezzo di difesa dei privati
verso i pubblici poteri, ma anche come
strumento di «accusa» degli Stati nell’arena globale: «la comunità internazio-
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
nale ha bisogno di ascoltare il punto di vista di ciascuno Stato, per tenere sotto
controllo collettivo l’azione degli Stati nel
loro complesso» [come rileva S. CASSESE
(VI.3), p. 677 s.].
In quarto luogo, vi è un sempre più
cospicuo numero di giudici internazionali,
cui è affidata la funzione di operare un
sindacato giurisdizionale sulle regole globali: basti menzionare, oltre ai citati Dispute Settlement Body del Wto e Wipo
Arbitration and Mediation Center, l’International Tribunal for the Law of the Sea,
il World Bank Inspection Panel o i Nafta
Dispute Settlements Panels [sulla proliferazione dei tribunali e delle corti internazionali, A.M. SLAUGHTER (IV.3), p. 65 s., T.
TREVES (VI.7) e A. DEL VECCHIO (VI.8)].
La crescente diffusione di tribunali e corti
in ambito ultrastatale conferma il carattere settoriale del diritto amministrativo
globale. Inoltre, la previsione di organi
giurisdizionali rappresenta una forma di
rimedio avverso uno dei principali limiti
di questo diritto: la sua effettività.
In conclusione, l’elevata quantità di
regole, l’affermazione di principi (principalmente procedimentali) e l’istituzione
di appositi giudici conferiscono al sistema
amministrativo globale «un alto tasso di
istituzionalizzazione», che determina una
«legalizzazione» delle amministrazioni
globali e va nella direzione di configurare
una rule of law universale [in questi termini, si v. S. CASSESE (I.2), p. 349 ss.; sul
punto, si v. G. SILVERSTEIN (VI.4), p. 429
ss., e D. DYZENHAUS (VI.5)].
Del resto, tra le ragioni dello sviluppo di un diritto amministrativo globale
è spesso indicata quella di colmare il
vuoto di legittimazione che caratterizza le
amministrazioni internazionali. Perciò tale
diritto è definito come il sistema di
«mechanisms, principles and supporting
social understandings that promote or
otherwise affect the accountability of global administrative bodies, in particular by
ensuring they meet adequate standards of
transparency, participation, reasoned decision and legality, and by providing effective review of the rules and decisions they
make» [cosı̀ B. KINGSBURY, R.B. STEWART e
N. KRISCH (I.1), p. 6].
6. Diritto amministrativo globale e
diritto amministrativo nazionale. — Con
l’espressione diritto amministrativo globale, si allude quindi ad un sistema che
supera le caratteristiche tipiche dell’ordine giuridico internazionale, dove tradizionalmente gli Stati operano in prevalenza tramite accordi e la posizione dei
privati non rileva se non tramite il «filtro»
degli Stati stessi [si v. Principi generali del
diritto internazionale e Stato (soggettività
internazionale); sulla formazione di un diritto amministrativo globale, invece, si
legga S. BATTINI (I.5), per il quale esso «si
avvia a divenire componente essenziale
del diritto che governa un sistema di relazioni ultrastatali e transnazionali caratterizzato da una crescente disomogeneità e
diversificazione strutturale dei soggetti e
degli interessi che vi sono rappresentati»
(p. 281)].
Questa concezione, però, ha importanti conseguenze sulla nozione tradizionale di diritto amministrativo, dando
luogo ad alcune obiezioni.
Innanzitutto, l’aggettivo «globale» attribuisce al diritto amministrativo una dimensione che, in apparenza, si pone in
contraddizione con uno dei caratteri originari di tale diritto, ossia la «nazionalità», se non addirittura con la sua stessa
ragion d’essere, vale a dire l’essere un diritto degli Stati [per una risposta a tale
obiezione, si v. G. DELLA CANANEA (VI.2),
p. 563 ss., che si sofferma sulla concezione
del diritto amministrativo come province
of the State e sul suo superamento; si v.
anche Diritto amministrativo e Diritto amministrativo comparato]. Al di fuori degli
Stati, poi, sarebbe impossibile rinvenire
alcuni principi — come la divisione dei
poteri o la legalità dell’azione amministrativa — senza i quali il diritto amministrativo non potrebbe esistere; in aggiunta, il sistema amministrativo globale
sarebbe privo di un’impalcatura costituzionale (si v. par. 4).
Per poter riconoscere la globalità del
diritto amministrativo, inoltre, occorrerebbe rintracciare, a livello ultrastatale, la
presenza sia di una pubblica amministrazione internazionale che di un ordinamento giuridico. E se la prima inizia ad
assumere contorni sufficientemente definiti, il secondo sarebbe ancora lontano
1949
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
dall’assumere una forma precisa [una
classificazione delle diverse tipologie di
organismi internazionali che configurano
un’amministrazione transnazionale è in B.
KINGSBURY, R.B. STEWART e N. KRISCH
(I.1), p. 11 ss.; sui caratteri dello spazio
giuridico globale e di un New World Order, A.M. SLAUGHTER (IV.3)].
Infine, poiché a livello internazionale
unici soggetti legittimati sono tradizionalmente solo gli Stati, non potrebbe ammettersi l’esistenza di un sistema di regole
globali applicabili direttamente ai privati,
che disciplini i rapporti tra questi e le amministrazioni internazionali [secondo la
nota concezione «dualistica», per cui
Stato e individuo non possono essere soggetti del medesimo ordinamento giuridico: vi è un diritto interno degli Stati, i
cui soggetti sono gli individui, e un diritto
internazionale tra gli Stati, i cui soggetti
sono soltanto gli Stati; per una ricostruzione di tale teoria e le prospettive del
suo superamento, si v. S. BATTINI (I.4), p.
359 ss.].
A queste obiezioni, può rispondersi
innanzitutto osservando che la globalità
spesso comporta non un’assenza dei caratteri o dei principi del diritto amministrativo, bensı̀ una loro trasformazione. In
questo senso, essi sono garantiti sotto
l’aspetto funzionale, anche se formalmente appaiono diversi da come si presentano in ambito nazionale: si pensi al
principio di legalità, il cui ruolo è svolto,
nell’ordine giuridico globale, dalla rule of
law (fenomeno ormai rintracciabile, peraltro, anche negli ordinamenti domestici; si
v. par. 5).
Alla presunta impossibilità di configurare un diritto amministrativo oltre lo
Stato, può opporsi l’esperienza già realizzatasi in ambito comunitario, con l’affermazione di un diritto amministrativo europeo (si v. Amministrazione europea e
Diritto amministrativo europeo). Inoltre,
sono ormai sempre più diffuse le ipotesi
in cui regole stabilite a livello globale, fissate da organismi internazionali, si applicano direttamente a privati. Si considerino, per esempio, gli standards internazionali sulla sicurezza alimentare approvati
dalla Commissione del Codex Alimentarius; oppure, in materia di vigilanza bancaria, l’elenco dei 25 Core Principles for
1950
Effective Banking Supervision approvato
dal c.d. Comitato di Basilea (Basel Committee on Banking Supervision); o, infine,
la Declaration on Fundamental Principles
and Rights at Work sulla tutela dei lavoratori, approvata dall’Organizzazione internazionale del lavoro, l’Ilo. In questi
casi, le regole internazionali riescono a
penetrare negli ordinamenti interni, applicandosi anche agli individui [un’approfondita analisi di tutti questi aspetti è in S.
BATTINI (I.4), p. 359 ss.].
Infine, dato ancor più significativo,
molti degli istituti che si stenta a trovare
in ambito extrastatale sulla base delle
esperienze domestiche sono, in realtà,
profondamente mutati innanzitutto a livello nazionale [al riguardo è sufficiente
leggere le riflessioni di S. CASSESE (II.2), p.
27 ss., di J.-B. AUBY (II.1), p. 912 ss., nonché di R.B. STEWART (II.4), p. 22 ss., dove
si trattano i profili internazionali della regolazione e del diritto amministrativo].
Sarebbe pertanto poco utile provare ad
applicare meccanicamente i caratteri tradizionali del diritto amministrativo al diritto amministrativo globale, sia perché
nemmeno a livello nazionale essi sono ormai nettamente individuabili, sia perché
la dimensione ultrastatale comporta necessariamente ulteriori trasformazioni (si
v. par. 5).
Proprio quest’ultimo aspetto costituisce la prospettiva attraverso cui poter
comprendere il significato stesso e l’origine del diritto amministrativo globale.
Esso non è un corpus estraneo al diritto
amministrativo nazionale: è il risultato
delle sue trasformazioni. Sarebbe un errore, infatti, «ritenere che il diritto amministrativo globale sia composto soltanto
dalla sfera (o livello) di norme ed organismi superiori agli Stati. Questa interagisce
con la sfera (o livello) inferiore, la influenza, o la lascia libera, salvo ragguantare il comando in casi eccezionali» [cosı̀,
ricostruendo le tendenze e i problemi del
diritto amministrativo, S. CASSESE (II.3), p.
904].
7. La scienza del diritto amministrativo globale. — In definitiva, quando
si considera il diritto amministrativo globale, si rileva una trasformazione dei ca-
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
ratteri del diritto amministrativo, da un
lato, e la comparsa di nuovi e ulteriori caratteri, dall’altro.
Si è, quindi, in una fase di piena evoluzione e costanti mutamenti e, pertanto,
solo il tempo potrà rispondere all’interrogativo se si stia realmente procedendo
verso un’universalità del diritto oppure la
resistenza opposta dagli Stati nel conservare la propria soggettività impedirà la
piena affermazione di un ordine giuridico
globale [sull’universalizzazione del diritto
e sulle leggi che regolano questo processo, S. CASSESE (I.13), mentre sul «paradosso» della globalizzazione («Needing
More Government and Fearing It»), si v.
A.M. SLAUGHTER (IV.3), p. 8 ss.].
Parte della scienza giuridica è intenta da alcuni anni a ricostruire le linee
portanti di questo fenomeno. Ciò avviene
sia in Europa, dove vi è già stata l’esperienza della formazione di un diritto amministrativo sopranazionale (si v. Diritto
amministrativo europeo e Diritto amministrativo comparato), sia negli Stati Uniti,
dove la teorizzazione di un modello d’amministrazione fondato sull’«interest representation» ben si adatta al contesto transnazionale [sulle connessioni tra il diritto
amministrativo statunitense e quello globale, R.B. STEWART (III.6); rappresenta, invece, i rischi derivanti da un «imperialismo giuridico americano», U. MATTEI
(III.7)].
Sotto questo profilo, dunque, sembrerebbero non esservi una discrasia o un
ritardo tra il diritto amministrativo globale visto come parte dell’ordinamento
giuridico, da un lato, e quello inteso come
scienza, dall’altro [sui rapporti tra il diritto amministrativo e la sua scienza, M.S.
GIANNINI (II.5), p. 867 ss.].
Non mancano, però, alcune perplessità, dovute a diversi fattori. Innanzitutto,
vi sono le «resistenze» concettuali nel riconoscere e nel comprendere le evoluzioni — se non addirittura il superamento
— di alcuni istituti tradizionali del diritto
amministrativo (si v. par. 6). Permangono,
poi, alcune rigidità culturali correlate alla
limitata interconnessione tra i due settori
disciplinari maggiormente dedicati allo
studio di questo «nuovo» campo: da una
parte vi è la scienza del diritto internazionale, che tende a difendere la propria
competenza esclusiva nell’affrontare le
problematiche ultrastatali e si mostra,
quindi, scettica verso la rilevanza amministrativa dei fenomeni globali [anche se vi
sono segnali di attenzione verso le implicazioni amministrative del diritto internazionale, come emerge in R. WOLFRUM e V.
ROEBEN (VI.6)]; dall’altra, vi è la scienza
del diritto amministrativo, che punta lo
sguardo oltre lo Stato, seguendo il percorso compiuto dall’oggetto del proprio
studio: le pubbliche amministrazioni e il
loro diritto. Infine, è la natura stessa del
diritto amministrativo globale, dominato
dalla frammentazione e dalla settorialità,
che rende difficile ricostruire in termini
unitari tale diritto: non a caso, per descrivere il variegato spazio amministrativo
globale, sono stati richiamati i quadri di
Jackson Pollock [la figura è usata e ricorre negli scritti di R.B. STEWART, da ultimo in (I.6), p. 637].
LORENZO CASINI
Bibliografia
I. Per una trattazione generale, 1. B.
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verso un diritto amministrativo globale?, in Riv.
trim. dir. pubbl., 2005, p. 359 ss., 5. ID., Amministrazioni senza Stato. Profili di diritto amministrativo internazionale, Milano, Giuffrè, 2003, e
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precedenza, 7. S. CASSESE, Lo spazio giuridico
globale, Roma-Bari, Laterza, 2003, 8. ID., La
crisi dello Stato, Roma-Bari, Laterza, 2002, 9.
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Rew., 2002, p. 415 ss. Sui legami tra globalizzazione e ordinamenti giuridici, nella letteratura
italiana, 11. M.R. FERRARESE, Le istituzioni della
globalizzazione. Diritto e diritti nella società
transnazionale, Bologna, Il Mulino, 2000, mentre sul ruolo dei pubblici poteri nell’era della
globalizzazione, 12. G. DELLA CANANEA, I pubblici poteri nello spazio giuridico globale, in
Riv. trim. dir. pubbl., 2003, p. 1 ss. Inoltre, si leg1951
DIRITTO AMMINISTRATIVO GLOBALE
gano i contributi pubblicati nell’ambito del
Project on the Adminitsrative Law Frontier in
Global Governance, diretto da B. Kingsbury, R.
Stewart e N. Krisch, consultabili on line (http://
www.iilj.org/publications/wp_globaladminlaw.htm). Infine, in una prospettiva più ampia,
con riguardo alla universalità del diritto, 13. S.
CASSESE, Universalità del diritto, Napoli, Editoriale Scientifica, 2005.
II. Sui caratteri e sulle trasformazioni
del diritto amministrativo, 1. J.-B. AUBY, La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif, in AJDA,
2001, p. 912 ss., 2. S. CASSESE, Le trasformazioni
del diritto amministrativo dal XIX al XXI secolo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2002, p. 27 ss., 3.
ID., Tendenze e problemi del diritto amministrativo, ivi, 2004, p. 901 ss., e 4. R.B. STEWART, Il diritto amministrativo nel XXI secolo, ivi, p. 1 ss.;
sulla formazione del diritto amministrativo, 5.
M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, in Enc.
dir., XII, Milano, Giuffrè, 1964, p. 855 ss. Si v.,
inoltre, Diritto amministrativo, Diritto amministrativo comparato, Diritto amministrativo europeo, e la bibliografia ivi citata.
III. Sulla settorialità e sulla proliferazione delle organizzazioni internazionali, 1.
N.M. BLOKKER e H.G. SCHERMERS, Proliferation
of International Organizations, The Hague,
Kluwer Law International, 2001, 2. A. CAFFARENA, Le organizzazioni internazionali, Bologna, Il Mulino, 2001, nonché, per una completa raccolta di dati e statistiche, 3. Yearbook of International Organizations 20042005, Muenchen, 2004. Si v., inoltre, Amministrazioni internazionali, e la bibliografia ivi
menzionata. Sulle difficoltà di distinguere tra
livello statale e livello globale e sul ruolo di
Stati e privati nell’arena globale, 4. S. SASSEN,
The Participation of States and Citizens in
Global Governance, in Indiana Journal of
Global Legal Studies, 2003, p. 8 ss. Sulle diverse concezioni di Stato nella prospettiva
del diritto amministrativo globale, 5. J.
MCLEAN, Divergent Legal Conceptions of the
State: Implications for Global Administrative
Law, IILJ Working Paper 2005/2. Infine, sulle
connessioni tra diritti amministrativi nazionali e diritto amministrativo globale, con riferimento agli Stati Uniti, 6. R.B. STEWART, U.S.
Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, in Law and Contemporary
Problems, 2005, 68, n. 3, summer 2005, p. 55
ss.; sull’«imperialismo giuridico» degli Stati
Uniti, 7. U. M ATTEI , A Theory of Imperial
Law: A Study on U.S. Hegemony and the Latin Resistance, in Indiana Journal of Global
Legal Studies, winter 2003, p. 383 ss.
IV. Sui sistemi regolatori globali, 1. K.
JAYASURIYA, Globalization, Law, and the Transformation of Sovereignty: The Emergence of
Global Regulatory Governance, in Indiana
1952
Journal of Global Legal Studies, 1999, p. 439,
2. A.M. SLAUGHTER, The Real New World Order, in Foreign Affairs, 76 (1997), p. 183 ss., 3.
ID., A New World Order, Princeton, Princeton
University Press, 2004, e 4. K. NICOLAIDIS e G.
SHAFFER, Managed Mutual Recognition Regimes: Governance without Global Government,
IILJ Working Paper 2005/6. Sulla cooperazione tra i diversi organismi globali (c.d. interagency cooperation), 5. C. TIETJE, Global Governance and Inter-Agency Co-operation in
International Economic Law, in Journal of
World Trade, 2002, p. 501 ss. Sulle ipotesi di
«private governance regimes», 6. H. SCHEPEL,
The Constitution of Private Governance. Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, Oxford, Hart Publishing, 2005.
Infine, sui rapporti tra «Global Governance»,
«Administrative Law» e «Administrative
structures», 7. D.C. ESTY, Toward Good Global Governance: The Role of Administrative
Law, paper presentato alla NYU Law School
«Global Administrative Law Conferente»
(22-23 aprile 2005).
V. In merito alle tematiche connesse
alla carenza di una base costituzionale nel diritto amministrativo globale, alla assenza di
accountability e al problema della democrazia
nell’ordinamento internazionale, 1. R.O.
KEOHANE e J.S. NYE JR., Between Centralization and Fragmentation: the Club Model of
Multilateral Cooperation and Problems of Democratic Legitimacy, Working Paper of the
Kennedy School of Government, 2001, 2. S.A.
SHAPIRO, International Trade Agreements, Regulatory Protection, and Public Accountability, in Global Administrative Law Symposium, in Administrative Law Review, 2002, p.
438 ss., 3. A. VON BOGDANDY, Demokratie, Globalisierung, Zukunft des Völkerrechts - eine
Bestandsaufnahme, in Zeitschrift für ausländisches Recht und Völkerrecht, 2002, p. 853 ss.
Sui rapporti tra diritto internazionale e costituzionalismo, 4. C. JOERGES, I.-J. SAND e G.
TEUBNER (eds.), Transnational Governance and
Costitutionalism, Portland, Hart Publishing,
2004, e 5. A. VON BOGDANDY, Constitutionalism
in International Law: Comment on a Proposal
from Germany, in Harvard Int’ LJ, 2005, mentre, sul processo di costituzionalizzazione del
diritto internazionale, 6. B.-O. BRYDE, Konstitutionalisierung des Völkerrechts und Internationalisierung des Verfassungsrechts, in Der
Staat, 2003, p. 61 ss., e 7. T. SCHILLING, On the
Constitutionalization of General International
Law, Jean Monnet Working Paper 06/2005.
VI. Sul sistema delle garanzie, con riferimento ai principi del procedimento, oltre ai
contributi citati al I.1, si v. 1. A. VON B O GDANDY , Legitimacy of International Economic Governance: Interpretative Approaches to
WTO law and the Prospects of its Procedura-
DIRITTO COSTITUZIONALE
lization, in S. GRILLER (a cura di), International Economic Governance and Non-Economic Concerns - New Challenges for the International Legal Order, Wien-New York, Springer, 2003, p. 128 ss., e, con riguardo all’influenza dei principi del procedimenti globali
sui diritti amministrativi nazionali, 2. G. DELLA
CANANEA, Beyond the State: the Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law, in Eur. Publ. Law, 2003, p. 563
ss. Sulla fissazione di standards globali applicati dalle amministrazioni nazionali, 3. S. CASSESE, Gamberetti, tartarughe e procedure. Standards globali per i diritti amministrativi nazionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2004, p. 657 ss.,
e, in precedenza, con riferimento in generale
alla globalizzazione giuridica, 4. M. SHAPIRO,
The Globalization of Law, in Global Legal
Studies Journal, 1, 1993, p. 59 ss. Sull’applicazione della «rule of law» nell’ordine giuridico
globale, 5. G. SILVERSTEIN, Globalization and
the Rule of Law: «A Machine that runs of itself?», in International Journal of Constitutional Law, 2003, p. 429 ss., e 6. D. DYZENHAUS,
The Rule of (Administrative) Law in International Law, IILJ Working paper 2005/1. Sui
giudici globali, si leggano 7. T. TREVES, Judicial
Lawmaking in an Era of «Proliferation» of
International Courts and Tribunals: Development or Fragmentation of International Law?,
in R. WOLFRUM e V. ROEBEN (eds.), Developments of International Law in Treaty Making,
Berlin, Springer, 2005, e 8. A. DEL VECCHIO,
Giurisdizione internazionale e globalizzazione. I tribunali internazionali tra globalizzazione e frammentazione, Milano, Giuffrè,
2003, e i contributi raccolti nel Symposium;
Globalization, Courts, and Judicial Power, in
Indiana Journal of Global Legal Studies, 11,
20004, p. 57 ss., mentre, in una prospettiva più
ampia, si v. 9. A. GARAPON e C. GUARNIERI, La
globalizzazione giudiziaria, in Il Mulino,
2005, p. 165 ss.
DIRITTO COSTITUZIONALE
SOMMARIO: 1. Nascita del diritto costituzionale. — 2. L’insegnamento del diritto costituzionale. — 3. Contenuti e
partizioni del diritto costituzionale. — 4. Un cenno al metodo.
1. Nascita del diritto costituzionale.
— Per diritto costituzionale possiamo intendere «il commento e l’esegesi del diritto positivo, il quale era scritto nella Costituzione» [G.B. UGO (I.1), p. 920].
L’idea di un diritto chiamato «costituzionale» nasce in Francia alla fine del
diciottesimo secolo, quando, a seguito dell’emanazione delle prime Costituzioni,
per come noi le intendiamo oggi (si v. Costituzione), si pensò ad una disciplina che
studiasse specificamente i contenuti di
queste carte, di stampo, come diremmo
oggi, liberal-democratico.
Questa collocazione cronologica è
stata criticata almeno per due ordini di
ragioni. Da un lato, si è sostenuto che il
diritto costituzionale, soprattutto se inteso in senso materiale, sia nato molti
secoli prima, in quanto i problemi dell’organizzazione suprema dello Stato
hanno formato oggetto di profonda speculazione sia nell’antichità classica, sia
nel medioevo [C. MORTATI (I.4), p. 947].
Dall’altro, si è rilevato che l’attribuzione
della dignità di scienza discende dal rag-
giungimento di un certo grado di maturità del pensiero riflesso, per cui la nascita del diritto costituzionale andrebbe
spostata ad un epoca comunque posteriore al sorgere delle prime costituzioni
liberali [C. MORTATI (I.4), p. 947], anche
in ragione della iniziale difficoltà di liberare la scienza del diritto costituzionale
«dalle nebbie filosofiche, dalle deformazioni politiche, dalle divagazioni di ogni
genere» [sono parole di Santi ROMANO
(I.8), p. 259].
Si tratta di profili critici degni di attenta considerazione, in quanto recano
entrambi elementi di indubbia veridicità.
Ad ogni modo, ci sembra non solo suggestivo, ma anche sostanzialmente corretto
ritenere che il diritto costituzionale, per
come lo intendiamo attualmente, sia venuto fuori da quel terreno politico che,
dopo la rivoluzione francese, ha portato a
diffondersi in Europa statuti e carte costituzionali nei quali si consacravano rappresentanze politiche di stampo tendenzialmente democratico e un catalogo di libertà politiche e civili [si cfr. P. CHIMIENTI
(I.2), p. 988].
1953