di Carlo Deodato (Consigliere di Stato e Capo del Dipartimento per

IL PARLAMENTO AL TEMPO DELLA CRISI
ALCUNE CONSIDERAZIONI SULLE PROSPETTIVE DI UN NUOVO BICAMERALISMO*
di
Carlo Deodato
(Consigliere di Stato e Capo del Dipartimento per le riforme
istituzionali presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri)
24 aprile 2013
Sommario: 1. Premessa; 2. L’uso dei decreti leggi da parte del Governo Monti; 3. La crisi del
Parlamento; 4. Il problema del bicameralismo; 5. Le carenze del procedimento legislativo; 6.
La necessità di una riforma.
1.- Premessa.
La presente analisi resterà circoscritta alla individuazione ed alla disamina delle esigenze, di
carattere politico, istituzionale e, più strettamente, giuridico, che richiedono, per una loro
compiuta soddisfazione, una revisione dell’assetto ordinamentale del Parlamento, quanto a
composizione, funzionamento e ruolo istituzionale.
Procederemmo, quindi, alla preliminare identificazione delle criticità dell’attuale regime
costituzionale del Parlamento ed alla coerente, e conseguente, enucleazione degli obiettivi che
una sua riforma dovrà conseguire.
Lo scrutinio dell’inefficienza della vigente disciplina delle Assemblee legislative sarà, in
particolare, condotto sulla base di una ricognizione dell’iter di approvazione delle leggi di
conversione dei decreti legge deliberati dal Governo Monti.
*
Articolo sottoposto a referaggio.
federalismi.it n. 9/2013
Tenteremo, segnatamente, di dimostrare la tesi secondo la quale, nei periodi in cui la crisi
finanziaria si manifesta con accenti più acuti, le regole di funzionamento del Parlamento (per
come cristallizzate in Costituzione) vengono (di fatto) eluse (anche se non manifestamente
violate), in ragione della preminente esigenza politica di ottenere l’approvazione, in tempi
certi e celeri, delle norme necessarie a fronteggiare l’emergenza.
Concluderemo, quindi, segnalando la necessità che l’assetto ordinamentale del Parlamento
venga riformato, in modo da restituire ad esso quella centralità decisionale che gli compete (in
un sistema ancora parlamentare) e da scongiurare quelle forzature procedurali che, nello
scorcio della scorsa legislatura, ne hanno (troppo spesso) mortificato il ruolo istituzionale (in
particolare, nei rapporti con il Governo).
Non ci dilungheremo, tuttavia, se non nella limitata misura in cui si rivelerà necessario, in una
analisi dettagliata dei contenuti delle innovazioni proposte (che richiederebbe un’approfondita
trattazione dei relativi temi), ma ci limiteremo a segnalare le cause delle disfunzioni
riscontrate e ad indicare (in via generale) i correttivi che si rivelano indispensabili alla loro
eliminazione.
2.- L’uso dei decreti leggi da parte del Governo Monti.
2.1- La rassegna della produzione normativa del Governo Monti1 e, segnatamente, dei
percorsi parlamentari dei disegni di legge di conversione dei decreti legge approvati dal
medesimo Esecutivo (e, cioè, nella fase della legislatura in cui la crisi economica si è
manifestata nella forma più grave) costituisce la prova più convincente del carattere obsoleto
del bicameralismo (per come regolato in Costituzione) e della necessità di un suo
superamento.
La ricognizione che segue dimostra, in particolare, che l’urgenza di deliberare e di introdurre
nell’ordinamento, in tempi rapidi, disposizioni legislative immediatamente operative impone
la forzatura delle regole del bicameralismo, che manifestano, di conseguenza, tutta la loro
inadeguatezza a soddisfare le esigenze decisionali proprie dei periodi di crisi (quale quello
presente).
Senza indugiare nell’analisi dell’iter di approvazione dei disegni di legge di conversione di
tutti i decreti legge approvati dal Governo Monti, basti, qui, riportare i dati che seguono: dei
trentotto decreti legge in esame venticinque non sono stati modificati dalla seconda Camera;
di questi, dieci sono stati approvati con il voto di fiducia della prima Camera e sette con il
1
Cfr. il rapporto “Il Governo in Parlamento” XVI legislatura, pubblicato sul sito del Dipartimento per i rapporti
con il Parlamento della Presidenza del Consiglio dei ministri.
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2
voto di fiducia anche della seconda, mentre, dei sette modificati anche dalla seconda Camera
(gli altri sono confluiti in altri provvedimenti normativi o sono decaduti), tre sono stati
approvati con il voto di fiducia in ogni passaggio parlamentare, uno con il voto di fiducia
nelle prime due letture, uno con il voto di fiducia nella prima Camera e due senza voti di
fiducia.
Tra i decreti legge non modificati dalla seconda Camera, e, quindi, di fatto sottratti all’esame
di questa (come meglio chiarito di seguito), vanno, in particolare, segnalati alcuni dei
provvedimenti più rilevanti e significativi dell’azione del Governo: il d.l. n.201 del 2011 (c.d.
Salva Italia), il d.l. n.1 del 2012 (c.d. Cresci Italia), il d.l. n.59 del 2012 (recante disposizioni
urgenti per il riordino della protezione civile), il d.l. n.74 del 2012 (recante interventi urgenti
in favore delle popolazioni colpite dal terremoto in Emilia Romagna), il d.l. n. 83 del 2012
(recante misure urgenti per la crescita del Paese), il d.l. n. 95 del 2012 (c.d. Spending
Review), il d.l. n.158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi sulla sanità), il d.l. n.179 del 2012 (c.d.
Decreto crescita), il d.l. n. 207 del 2012 (c.d. Salva Taranto) e il d.l. n. 1 del 2013 (recante
disposizioni urgenti in materia di emergenza rifiuti), mentre, tra quelli modificati dalla
seconda Camera, possono essere annoverati diversi provvedimenti aventi un impatto ridotto
(con alcune, limitate eccezioni).
Ne consegue che le disposizioni più incisive sono state esaminate e deliberate da una sola
Camera (e, la maggior parte, con il ricorso alla questione di fiducia).
Potrebbe, al riguardo, obiettarsi che il dato della mancata modifica del testo da parte della
seconda Camera attiene alla fisiologia, e non alla patologia, del bicameralismo; sennonchè
un’analisi più puntuale della procedura di approvazione delle leggi di conversione di quattro
(senz’altro tra i più rilevanti) decreti legge (il d.l. n.201 del 2011, c.d. Salva Italia, il d.l. n. 83
del 2012, recante misure urgenti per la crescita del Paese, il d.l. n. 95 del 2012, c.d. Spending
Review, il d.l. n.179 del 2012, c.d. Decreto crescita), dimostra esattamente il contrario: che
alla seconda Camera è stato riservato un tempo incompatibile (anche tenuto conto della
complessità di quei provvedimenti) con una disamina compiuta ed approfondita dei relativi
testi.
In particolare, il disegno di legge di conversione del d.l. 201 del 2011 è stato approvato dalla
Camera il 16 dicembre 2011 e definitivamente dal Senato il 22 dicembre 2012, il disegno di
legge di conversione del d.l. n. 83 del 2012 è stato approvato dalla Camera il 25 luglio del
2012 e definitivamente dal Senato il 3 agosto 2012, il disegno di legge di conversione del d.l.
n. 95 del 2012 è stato approvato dal Senato il 31 luglio 2012 e definitivamente dalla Camera il
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3
7 agosto 2012 e il disegno di legge di conversione del d.l. n.179 del 2012 è stato approvato
dal Senato il 6 dicembre 2012 e definitivamente dalla Camera il 13 dicembre 2012.
Ne consegue che, tenuto conto dei tempi di trasmissione del testo alla seconda Camera, a
quest’ultima sono stati riservati, rispettivamente, sei, sette, sette e sei giorni per l’esame e la
deliberazione definitiva del testo già votato dalla prima Camera.
Come si vede, dunque, nei quattro casi esaminati la seconda Camera è stata “costretta” a
votare il provvedimento approvato dalla prima, senza potere deliberare alcun emendamento; e
ciò sia per la ristrettezza dei tempi di esame (che ne impedivano, di fatto, ogni possibilità di
cognizione e di modifica), sia per l’apposizione della questione di fiducia.
Se, poi, si tiene conto della complessità e della rilevanza dei contenuti di quei provvedimenti
(che vanno dall’anticipazione dell’IMU alla riforma dei trattamenti pensionistici; dalle
detrazioni per gli interventi di ristrutturazione edilizia all’istituzione dell’Agenzia per l’Italia
Digitale; dalla riduzione degli organici delle pubbliche amministrazioni al riordino delle
province; dalle misure sulla sanità digitale a quelle per le start-up innovative), non può che
concludersi con l’amara constatazione dello svuotamento (di fatto) della stessa possibilità di
esercizio della funzione legislativa da parte di un’intera Camera (con i deputati o i senatori
costretti a veicolare la loro iniziativa politica attraverso inconcludenti e velleitari ordini del
giorno, anziché mediante il fisiologico deposito di proposte emendative).
La considerazione che molte delle disposizioni contenute nei provvedimenti in questione
rivestono carattere meramente ordinamentale, che sono oggettivamente sprovviste dei
caratteri della necessità e dell’urgenza e che solo le cogenti esigenze connesse all’emergenza
e la ristrettezza dei tempi di scadenza della legislatura ne hanno permesso l’inserimento in
provvedimenti normativi che dovrebbero essere legittimati solo dalla ricorrenza dei casi
straordinari postulati dall’art.77 della Costituzione avvalora, ancora, il convincimento che il
concitato svolgersi dell’attività normativa nei momenti di emergenza finanziaria produce
l’accavallarsi di forzature che finiscono per convergere verso l’identico (anche se non voluto)
risultato di conculcare (fino, spesso, all’azzeramento) le prerogative del Parlamento e dei suoi
membri (nell’esercizio della funzione legislativa).
Se, infatti, un’ordinata applicazione del principio dell’esercizio collettivo da parte delle due
Camere della funzione legislativa (art.70 Cost.) esige che entrambe le Assemblee possano
conoscere, esaminare e deliberare il medesimo testo (senza eccezioni per il caso di leggi di
conversione di decreti legge), la frequente (e sistematica) sottrazione alla seconda Camera di
tale possibilità non può che essere qualificata come una sostanziale elusione della regola del
bicameralismo paritario.
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Resta, quindi, confermato che il combinato disposto della necessità di una celere legislazione
in tempi di crisi e dell’inadeguatezza (rispetto ad essa) dell’assetto ordinamentale del
Parlamento implica la genesi di una patologia, che si manifesta con i diversi sintomi dell’uso
improprio dei decreti legge, dell’abuso delle questioni di fiducia e del monocameralismo di
fatto.
E’ vero che l’attività legislativa dello scorcio di legislatura esaminato non si è esaurita nella
conversione di decreti legge, ma è anche vero che le leggi ordinarie (più significative)
approvate dal Parlamento sono relative o a disegni di legge di iniziativa governativa già
pendenti al momento dell’insediamento del Governo Monti (come la legge c.d.
anticorruzione), o a proposte di legge parlamentari (come quella relativa al riconoscimento dei
figli naturali, quella relativa al condominio degli edifici o quella relativa all’ordinamento della
professione forense) ovvero, ancora, ad adempimenti vincolati nei tempi (come la legge di
stabilità), con l’unica eccezione della legge di riforma del mercato del lavoro (c.d. Legge
Fornero), ad ulteriore conferma che l’attività normativa ordinaria si è (perlopiù) sviluppata,
nella dialettica Governo-Parlamento, secondo il modello della decretazione d’urgenza e con la
concentrazione dell’esame dei testi in capo alla (sola) prima Camera.
3.- La crisi del Parlamento.
3.1- - Ovviamente, le dinamiche della produzione normativa nel segmento di legislatura
esaminato non costituiscono un’eccezione a regole ed a prassi (prima) diverse, ma (al
contrario) costituiscono il coerente epilogo (finora) di un processo, di progressiva erosione del
ruolo decisionale del Parlamento, iniziato da lungo tempo.
Giova, a questo punto, chiarire i termini dell’evoluzione (rectius dell’involuzione) del ruolo
del Parlamento (in particolare, rispetto all’Esecutivo) nella produzione legislativa (riferita,
soprattutto, alle ultime legislature).
A dispetto, infatti, della centralità del Parlamento, per come concepita e configurata in
Costituzione, nella produzione delle leggi, l’osservazione dello svolgimento dell’attività
legislativa nelle legislature più recenti ci consegna un quadro completamento diverso: il
progressivo (ma, sembra, inesorabile) spostamento del ruolo propositivo, ma anche decisorio,
dal Parlamento al Governo, con un mutamento dei rapporti di forza (istituzionale, ma anche
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5
politica) che vede il primo assumere una funzione sempre più notarile di decisioni assunte
dall’Esecutivo2.
Il ricorso sempre più frequente ai decreti legge ed all’apposizione della questione di fiducia
sulle votazioni decisive (peraltro spesso imposto dalla contingente emergenza finanziaria)
hanno, infatti, relegato il Parlamento in una posizione sempre più marginale sia nella fase
dell’iniziativa, sia in quella più propriamente deliberativa delle leggi.
Quanto alla prima, è agevole rilevare che le leggi di iniziativa parlamentare che sono state
approvate in via definitiva nelle ultime legislature sono poche e scarsamente rilevanti 3.
Mentre, in ordine alla seconda, ci limitiamo a segnalare che, soprattutto nelle leggi di
conversione di decreti leggi, gli spazi emendativi concessi al Parlamento e da questo utilizzati
in maniera significativa sono sempre più angusti, con l’eccezione dell’ultima fase del
Governo Monti, quando il Parlamento, dall’esame del disegno di legge di stabilità in poi, è
riuscito a conquistarsi una significativa autonomia dall’Esecutivo.
Ma si tratta di un’eccezione, dovuta fondamentalmente al carattere tecnico (ed alla debolezza
politica della sua seconda fase) del Governo (allora) in carica.
Così come molto ridotta appare la capacità del Parlamento di formulare autonome ed
indipendenti analisi dei costi e delle coperture dei provvedimenti aventi un impatto
finanziario, restando confermata, anche nella fase dell’istruttoria parlamentare, una anomala
dipendenza conoscitiva delle Commissioni bilancio dalle informazioni richieste alla
Ragioneria Generale dello Stato (che rimane, in ogni caso, un’articolazione organizzativa
dell’Esecutivo).
Questo spostamento verso il Governo (e a discapito del Parlamento) del baricentro delle
decisioni legislative ha palesato l’esigenza (ormai ineludibile) di restituire alle Assemblee
rappresentative quel compito centrale (nella elaborazione e nell’approvazione delle leggi) che
la Costituzione aveva inizialmente assegnato loro.
Senza, tuttavia, che tale revisione costituzionale comprometta l’esigenza (altrettanto
importante) di assicurare tempi certi e rapidi nell’approvazione delle leggi.
3.2- - L’analisi che precede ci consegna, in definitiva, i sintomi di una disfunzione
istituzionale, o, comunque, di una patologia costituzionale, che possono essere riassunte nel
rilievo che l’assetto ordinamentale del Parlamento non appare più adeguato alle esigenze
2
Si veda, in proposito, G. DI COSIMO, E le Camere stanno a guardare. Sull’attività normativa del governo in
una fase di “crisi della legge” si veda anche S. MERLINI, G. TARLI BARBIERI, Il governo parlamentare in
Italia, Torino, Giappichelli, 2011, p. 280 e ss.
3
La percentuale di leggi di iniziativa governativa oscilla, nelle ultime legislature, tra l’80% e il 90%, con la
conseguenza che quelle di iniziativa parlamentare sono appena un quinto delle leggi approvate dal Parlamento.
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6
decisorie contemporanee e viene, quindi, forzato fino al punto da stravolgerne i caratteri
essenziali e da alterare le modalità ordinarie di esercizio della funzione legislativa.
E ciò sotto un duplice profilo: l’abuso dello strumento della decretazione d’urgenza
(unitamente al connesso utilizzo abnorme e sistematico della questione di fiducia) e il
sostanziale svuotamento del ruolo decisorio della seconda Camera (nel senso di quella diversa
da quella dinanzi alla quale è stato presentato il disegno di legge).
Si tratta, come già osservato, dei più eloquenti indici dell’incapacità delle regole ordinarie di
soddisfare la stringente necessità di deliberazioni legislative celeri ed immediatamente
operative e, quindi, della cogente urgenza della loro revisione.
Così dimostrato che, nei tempi di crisi (verosimilmente destinati ad acquisire caratteri, per
certi versi, strutturali), la funzione legislativa del Parlamento, per come configurata in
Costituzione, non può più dispiegarsi con le modalità ordinate del bicameralismo ivi previste,
occorre esaminare più analiticamente i caratteri ed i contenuti dei difetti (per come
macroscopicamente rivelati dall’analisi che precede) del vigente assetto regolativo.
Procederemo, in particolare, ad identificare, nell’ordinamento costituzionale del Parlamento e
dell’esercizio della funzione legislativa, quegli aspetti che, siccome ostativi all’approvazione
in tempi certi e contenuti di provvedimenti normativi di iniziativa del Governo, consentono
(anzi, per certi versi, impongono) a quest’ultimo di forzare la procedura, finendo, in
definitiva, per sacrificare le prerogative costituzionali delle Assemblee legislative.
4.- Il problema del bicameralismo.
4.1- Secondo un primo criterio di esame, la principale criticità della vigente disciplina del
Parlamento va identificata proprio nella regola del bicameralismo perfetto o paritario.
Deve, al riguardo, premettersi che l’assetto costituzionale del Parlamento italiano implica
l’attribuzione ad entrambe le Camere, in quanto dotate di uguale struttura rappresentativa, di
funzioni identiche, sia quanto all’esercizio delle competenze legislative, sia quanto alla
titolarità del rapporto fiduciario con il Governo4.
Le differenze ordinamentali tra le due Camere si rivelano, invero, trascurabili ed inidonee a
determinare alcuna apprezzabile asimmetria funzionale (soprattutto dopo l’omologazione, nel
1963, della durata dei mandati e delle modalità di elezione5), finendo, così, per confermare la
4
M. RUINI ammonisce che si tratta “…di un esempio abbastanza raro di due Camere a quasi doppione”. In La
Costituzione italiana: lineamenti e problemi aperti, Milano, 1958.
5
Come notato da S. MATTARELLA, Il bicameralismo, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1983, n.4.
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7
natura perfetta o paritaria del bicameralismo italiano (che si rivela un unicum a livello
comparato6).
La generica, scarna ed ambigua indicazione, all’art. 55 della Costituzione, dell’elezione del
Senato “a base regionale” non è valsa, infatti, a radicare, nella sua declinazione elettorale, una
effettiva rappresentanza delle regioni in seno alla camera alta7.
4.2- Senza ripercorrere la tormentata genesi della decisione dell’Assemblea Costituente, ci
pare, tuttavia, opportuno rammentare che la scelta del bicameralismo non è stata frutto di una
deliberazione meditata, convinta e profondamente condivisa, ma, al contrario, è stata imposta
dall’esigenza di trovare un compromesso tra le istanze di chi (i rappresentanti dei partiti di
sinistra) voleva il monocameralismo e chi (i democristiani e i liberali) insisteva per il
bicameralismo8.
La prevalenza di quest’ultima posizione e l’incapacità di configurare la Camera alta come
diversamente rappresentativa delle autonomie territoriali (come volevano i partiti laici e, in
particolare, Conti) o delle categorie professionali (come chiedevano i democristiani e, in
particolare, Mortati) ha, poi, indotto l’Assemblea alla insoddisfacente mediazione di costruire
un sistema bicamerale perfetto9, quanto alle funzioni (restando marginali e trascurabili le
differenziazioni ordinamentali del Senato), che, nelle conosciute forme di governo
parlamentare, costituisce una fattispecie pressochè unica10 (forse in quanto prevedibilmente
problematica11).
Mentre, infatti, il bicameralismo perfetto è conosciuto nei sistemi presidenziali o direttoriali
(quali Stati Uniti e Svizzera), nei quali, tuttavia, l’Esecutivo non è legittimato da un rapporto
fiduciario con le Camere, in quelli parlamentari il bicameralismo (là dove esiste) è giustificato
dall’esigenza di configurare la Camera alta come (diversamente) rappresentativa, soprattutto
6
Per una completa rassegna comparatistica della struttura dei Parlamenti, si veda C. FUSARO, La lunga ricerca
di un bicameralismo che abbia senso. Si veda anche C. DECARO, I bicameralismi nell’Unione europea, in Il
bicameralismo in discussione: Regno Unito, Francia, Italia. Profili comparati, a cura di C. DECARO, Roma,
Luiss University Press, 2008.
7
Si veda, al riguardo, T. MARTINES, Il Senato eletto “a base regionale”, sub art.57, in G. BRANCA,
Commentario delle Costituzione, Le Camere, Bologna-Roma, 1984.
8
Per una completa ricostruzione dei lavori della Costituente sul tema del bicameralismo vedi D.
ARGONDIZZO, 1945-1947 Il bicameralismo in Italia tra due modelli mancanti: Congress e Stortinget.
9
Sulla natura assolutamente paritaria del nostro bicameralismo si veda L. CARLASSARE, Un bicameralismo
discutibile, in L. VIOLANTE-F. PIAZZA, Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento 2001; mentre il
bicameralismo italiano viene definito “piuccheperfetto” da R. BIN - G. PITRUZZELLA, Dir. Cost., 322.
10
La proposta di introdurre un sistema di elezione di secondo grado, da parte dei consigli regionali, per il Senato
fu bocciata da Mortati, che evidenziò il pericolo che l’elezione indiretta dei senatori avrebbe inficiato la
necessaria immediatezza del rapporto rappresentativo tra elettori ed eletti.
11
Wheare, in Legislatures, definisce il bicameralismo paritario inserito in una forma di governo parlamentare
“merely looking for trouble” (evidenziandone, dunque, le difficoltà di funzionamento).
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8
delle autonomie territoriali12, e postula (sempre e comunque) una differenziazione
funzionale13 (restando, così, confermata l’unicità, in un sistema parlamentare, del nostro
bicameralismo perfetto14).
L’analisi dell’origine della decisione in questione (frutto, si ripete, di un accordo politico al
ribasso15, più che di una ponderata opzione sull’assetto istituzionale della Repubblica)
consente un approccio più laico, e meno dogmatico, al problema del bicameralismo.
4.3- Il relativo regime è stato, infatti, da più parti, criticato e giudicato ormai obsoleto per una
molteplicità di ragioni, di seguito esposte16.
Con un primo e più generale ordine di argomentazioni si sostiene che non abbia (più) senso
assegnare a due Assemblee (elette con regole che assicurano una pressochè equivalente
rappresentanza della popolazione) le medesime prerogative costituzionali17.
Declinando questa critica, il bicameralismo paritario viene giudicato come fattore di (inutile)
complicazione sia nella procedura di approvazione delle leggi, sia nella gestione del rapporto
fiduciario con l’Esecutivo (che attiene, però, al diverso tema della disciplina della forma di
governo).
4.4- Sotto il primo profilo (che è quello che qui più interessa), si censura l’attualità e la
persistente utilità della ragione originaria della regola della doppia lettura conforme del
medesimo testo legislativo (che comporta il fenomeno defatigante della c.d. navette),
agevolmente individuabile nell’esigenza di consentire (rectius imporre) alla seconda Camera
l’esercizio di un controllo o, comunque, di un’ulteriore riflessione sull’attività legislativa della
12
Negli ordinamenti in cui esiste, la Camera alta è stata preposta alla rappresentanza di alcuni ceti sociali (come
la House of Lords nel Regno Unito), di enti territoriali (come il Bundesrat tedesco) o di interessi di categorie
produttive o professionali (come in Slovenia o in Irlanda); si veda, al riguardo,V. BALDINI, La Camera degli
interessi territoriali nello Stato composto. Esperienze e prospettive, 2007 e L. PALADIN, Tipologia e
fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso italiano, in Quaderni costituzionali, 1984, che chiarisce che
l’unico sistema in cui il bicameralismo è realmente necessario sono quelli federali.
13
Con una prevalenza decisionale della Camera bassa, in quanto dotata di rappresentanza politica generale, come
notato da C. FUSARO, op. cit.
14
G. AMATO, in Una Repubblica da riformare, Bologna, 1980, ha parlato di “un sistema bicamerale unico al
mondo”.
15
S. MATTARELLA, op. cit., p.1167, parla di “risultato, quasi accidentale, di una serie di veti incrociati”.
16
Benjamin Franklin, citato da G. NEGRI nella voce Bicameralismo, in Enciclopedia del diritto, vol. V, Milano
1959, osservò che un Parlamento bicamerale è come un calesse tirato da due coppie di cavalli dirette in senso
opposto; Sieyès disse che se la seconda Camera concorda con la prima, è inutile; se è in disaccordo è dannosa, in
Opinione di Sieyès su alcuni articoli dei titoli IV e V del progetto di Costituzione pronunciata alla Convenzione
il due termidoro dell’anno III della Repubblica, in Opere, Milano, 1993, B. ACKERMAN afferma che il
bicameralismo degli Stati a governo parlamentare è un bicameralismo ad “una camera e mezza”, in La nuova
separazione dei poteri. Presidenzialismo e sistemi democratici, Roma, 2003.
17
Si veda, in particolare, L. PALADIN, Tipologia e fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso italiano,
in Quaderni Costituzionali, n.2/1984 e E. CHELI, voce Bicameralismo, in Digesto delle discipline
pubblicistiche, vol. II, Torino, 1987, che rilevano l’inutilità della perfetta duplicazione delle funzioni delle due
Camere, auspicandone una differenziazione.
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9
prima, posto che le altre due funzioni indicate da Mortati18 come giustificative dell’istituzione
di una seconda Camera (e, cioè, l’integrazione della rappresentanza e l’assunzione di
competenze specifiche) non sono poi state declinate nel testo della Costituzione.
Il doppio esame delle leggi dovrebbe, quindi, permettere, secondo la prospettiva del
legislatore costituente, una valutazione più compiuta e profonda della materia oggetto della
legge, di migliorare la qualità della legislazione19 e di evitare, quindi, decisioni affrettate o
non sufficientemente istruite o meditate.
Tale meccanismo, tuttavia, ancorchè sicuramente funzionale (in astratto) alla soddisfazione
dell’interesse appena ricordato, si è rivelato, nella prassi, foriero di ritardi e di complicazioni
procedurali, tanto da essere considerato come il principale fattore della scarsa produttività e
della lentezza del Parlamento.
Le esigenze connesse al “raffreddamento” delle decisioni legislative e ad una loro più
meditata considerazione possono essere, infatti, parimenti soddisfatte con strumenti,
altrettanto efficaci, ma meno complicati, così come la qualità della regolazione può essere
assicurata con metodi meno dispendiosi e più efficienti20.
Senza considerare, in ogni caso, che la ripetuta e frequente esigenza di correggere o integrare
disposizioni legislative vigenti dimostra la fallacia, o, comunque, l’inadeguatezza, del metodo
bicamerale per assicurare qualità e stabilita alla legislazione21.
4.5- Il bicameralismo perfetto viene, poi, ritenuto problematico anche con riguardo
all’attribuzione ad entrambe le Camere del potere di accordare, negare o revocare la fiducia al
Governo, ma, come già rilevato, questo aspetto della disciplina attiene al diverso (rispetto a
quello qui trattato) tema della regolazione dei rapporti del Parlamento con gli altri organi
costituzionali (e, cioè, alla forma di governo), ma dovrà, in ogni caso, restare compreso nei
confini di una riforma costituzionale del Parlamento (secondo le diverse prospettazioni
accennate infra).
Basti, qui, osservare che le complicazioni derivanti dall’intestazione in capo ad entrambe le
Camere del rapporto fiduciario si sono aggravate in seguito all’approvazione della legge
18
Si veda la relazione introduttiva di Mortati sul potere legislativo nella Seconda Sottocommissione della
Commissione per la Costituzione.
19
Per una compiuta analisi sulla qualità della normazione vedi F. PATRONI GRIFFI, La fabbrica delle leggi,
Dir. Amm. 1/2000.
20
V. LIPPOLIS suggerisce che “… una maggiore ponderazione delle deliberazioni legislative potrebbe essere
ottenuta con altri metodi, ad esempio, ritardando il voto finale o imponendo una seconda deliberazione della
stessa assemblea senza dover per questo istituirne una seconda”. In Il bicameralismo e la singolarità del caso
italiano.
21
N. LUPO e C. TUCCIARELLI indicano come più vistoso esempio del fallimento dell’obiettivo del
miglioramento della qualità della legislazione i ripetuti decreti “mille proroghe”, in Forma di governo e riforma
del sistema bicamerale.
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10
elettorale n.270 del 2005, che, stabilendo diverse modalità di computo del premio di
maggioranza per Camera e Senato, ha alterato la simmetria dei sistemi elettorali delle due
Assemblee, consentendo, così, risultati politicamente disomogenei e, quindi, potenzialmente
ostativi alla formazione del Governo22 (come è accaduto nelle elezioni politiche del 2013).
5.- Le carenze del procedimento legislativo.
5.1- L’analisi della disciplina relativa al funzionamento del Parlamento ed all’esercizio della
funzione legislativa rivela, peraltro, lacune e criticità diverse ed ulteriori rispetto a quelle
appena esaminate.
5.2- Le esigenze di semplificazione della procedura di approvazione delle leggi non si
esauriscono, infatti, nel superamento del bicameralismo paritario (ut supra illustrato), ma
comprendono anche l’introduzione di meccanismi (attualmente mancanti) che, per un verso,
assicurino il perfezionamento dei procedimenti legislativi in tempi certi e, per un altro,
garantiscano l’esame di proposte di legge di iniziativa dell’opposizione23 o popolare.
Astenendoci dalla disamina del problema della fonte (se i correttivi suggeriti, cioè, debbano
essere inseriti in Costituzione o se sia sufficiente una modifica dei regolamenti parlamentari),
ci preme, in questa sede, evidenziare come la persistente mancanza di cogenti meccanismi
procedurali che garantiscano deliberazioni legislative in termini ristretti (ancorchè compatibili
con le esigenze istruttorie dei relativi provvedimenti) continua a legittimare le (non più
sostenibili) lungaggini nell’approvazione di disegni di legge ordinari24 e finisce, in definitiva,
per autorizzare quelle forzature (abuso dei decreti legge, delle questioni di fiducia e dei
maxiemendamenti) che servono al Governo per assicurarsi il risultato dell’introduzione celere
ed operativa nell’ordinamento delle disposizioni dallo stesso proposte.
Viceversa, l’introduzione di correttivi (meglio con una legge di revisione costituzionale)
preordinati a garantire la definizione dell’esame e dell’approvazione definitiva dei disegni di
legge entro un termine certo e sufficientemente contenuto produrrebbe il duplice effetto di
ridurre l’emanazione dei decreti legge ai casi in cui sia veramente necessario conseguire
l’immediata operatività delle misure deliberate dal Governo e di restituire al Parlamento quel
ruolo decisorio e deliberativo, che rischia, altrimenti, di perdere irrimediabilmente.
22
V. LIPPOLIS, op. cit.
In merito al c.d. statuto parlamentare dei diritti delle opposizioni si vedano A. MANZELLA, Opposizione
parlamentare, Enciclopedia Treccani, XXI, 1990 e A. SAITTA, L’oscillazione del pendolo. Maggioranza e
opposizioni nella democrazia costituzionale italiana, 2004.
24
Il tempo medio di approvazione dei disegni di legge ordinari nella XVI legislatura è stato di 294 giorni, come
riportato nel citato rapporto Il Governo in Parlamento.
23
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11
E ciò mediante la fissazione (in Costituzione o nei regolamenti parlamentari) di un termine, la
cui inutile scadenza autorizzi il Governo ad ottenere la votazione definitiva del testo
presentato (senza emendamenti).
In particolare, nella più recente proposta (A.S. 2941 della XVI Legislatura) si prevede
(mediante la revisione dell’art. 72 della Costituzione) che il Governo possa chiedere
l’iscrizione di un proprio disegno di legge con priorità all’ordine del giorno e che il suo esame
si concluda entro un termine determinato, con il rinvio ai regolamenti delle modalità
procedurali che consentano il rispetto di tale regola e che sanciscano garanzie per l’iscrizione
all’ordine del giorno di proposte delle opposizioni25.
5.3- Al fine di riequilibrare il rapporto tra Governo e Parlamento nella produzione legislativa,
si ipotizza, inoltre, in alcune proposte, di costituzionalizzare la funzione consultiva delle
Camere nella procedura di approvazione dei decreti legislativi ed i limiti, per come
cristallizzati dalla Corte Costituzionale (soprattutto con le sentenze n.360 del 1996 e n.171 del
2007), alla decretazione d’urgenza.
5.4- Si tratta, come si vede, di proposte che, muovendo dalla constatazione oggettiva del
processo di progressivo ridimensionamento del ruolo del Parlamento nell’esercizio della
funzione legislativa, convergono verso l’unico obiettivo di restituire alle Camere un rinnovato
protagonismo decisionale, mediante la riduzione dell’emanazione dei decreti legge ai (veri ed
effettivi) casi straordinari di necessità e di urgenza ed il conseguente accrescimento delle
possibilità di esame parlamentare dei disegni di legge ordinari (seppur nel rispetto di quella
inedita certezza dei tempi decisionali che costituisce la migliore risposta alle accuse di
inefficienza e di lentezza comunemente indirizzate al Parlamento).
6.- La necessità di una riforma.
6.1- La “mortificazione” del ruolo del Parlamento prodotta dalle forzature segnalate e
connessa alle cause della sua inefficienza (ut supra individuate) impone una profonda
revisione costituzionale (non più rinviabile) dell’ordinamento delle Camere, che restituisca
loro quella centralità e (perché no?) quella dignità che sembrano avere perduto nell’esercizio
della funzione legislativa.
Appare, al riguardo, ultroneo (tenuto conto dei limiti del presente studio) ripercorrere i
numerosi ed infruttuosi tentativi di revisione costituzionale del Parlamento che si sono
25
I profili di criticità di tale proposta sono stati lucidamente evidenziati da R. DICKMANN, in Alcune
osservazioni generali sul processo legislativo previsto dal progetto di riforma costituzionale, in
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12
inutilmente succeduti per circa trent’anni26, ma ci sembra, nondimeno, utile segnalare che su
alcuni obiettivi (quale, ad esempio, per quanto qui interessa, il superamento del
bicameralismo paritario) le diverse proposte hanno registrato una larga (e, cioè, rispondente
alla maggioranza qualificata richiesta per le modifiche costituzionali) condivisione politica.
Senza soffermarci sui dettagli delle possibili correzioni alla disciplina costituzionale del
Parlamento, ci limiteremo, in questa sede, a identificare gli obiettivi di una riforma che ne
ripristini la missione originaria, eliminando i più vistosi ostacoli ad un suo corretto ed
ordinato funzionamento27.
Così descritti i confini della parte de iure condendo del presente studio, occorre, innanzitutto,
rilevare che le esigenze di riforma maggiormente avvertite da politologi e costituzionalisti
(sempre limitatamente all’esercizio della funzione legislativa) possono essere catalogate in
due tipologie: 1) quelle riferite al superamento del bicameralismo perfetto; 2) quelle riferite
alla procedura di approvazione delle leggi (ut supra già illustrate e scrutinate).
6.2- In merito alla prima categoria di modifiche (queste sicuramente riservate a una fonte di
revisione costituzionale), è stato lucidamente osservato28 che le prospettive di riforma
possono obbedire a due diverse impostazioni: l’introduzione del c.d. bicameralismo
procedurale e la diversa configurazione rappresentativa della Camera alta (che implicano,
entrambe, una differenziazione funzionale).
In coerenza con il metodo di indagine precisato all’inizio, le considerazioni che seguono
resteranno circoscritte all’identificazione (in termini molto generali) dei macro obiettivi delle
due tesi, senza scrutinarne, nel dettaglio, contenuti e soluzioni tecniche.
6.2.1- La tesi del bicameralismo procedurale (che riprende la c.d. proposta Elia nella X
legislatura) si fonda su una articolazione delle attribuzioni delle due Camere, che restano
entrambe elette a suffragio universale e diretto e, quindi, dotate di rappresentanza politica, e
su una organizzazione del procedimento legislativo che (seppur con diverse declinazioni di
dettaglio) assegna ad una (sola) delle due Camere la competenza prevalente nell’approvazione
definitiva delle leggi, lasciando in capo all’altra funzioni, spesso facoltative, sostanzialmente
26
Ci limitiamo a ricordare le più rilevanti proposte di riforma costituzionale del Parlamento: quella elaborata
dalla Commissione presieduta dal deputato liberale Aldo Bozzi ed istituita nel 1983, quella formulata dal relatore
Leopoldo Elia nel corso della X legislatura, quella ipotizzata nella XIII legislatura dalla Commissione
bicamerale presieduta da Massimo D’Alema, quella della XIV legislatura, contenuta nell’A.C. 4862, bocciata dal
referendum confermativo nel 2006, la c.d. bozza Violante della XV legislatura e quella approvata solo in prima
lettura dal Senato nella XVI legislatura.
27
Si veda anche la suggestiva proposta di riforma di D. ARGONDIZZO, 1945-1947 Il bicameralismo in Italia
tra due modelli mancanti: Congress e Stortinget.
28
V. ONIDA, Riforme mirate della carta, Il Sole 24 Ore, 16 gennaio 2013.
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consultive o di riesame del testo deliberato da quella principalmente competente (si parla, in
questo senso, di bicameralismo “eventuale”).
Le soluzioni tecniche offerte nelle proposte già formalizzate o (comunque) ipotizzabili sono
diverse, ma rispondono tutte alla duplice esigenza di concentrare in capo ad una sola Camera
la competenza all’esame ed all’approvazione definitiva delle leggi ed all’altra la facoltà di
richiedere (entro un termine perentorio e, spesso, con maggioranze qualificate) il riesame del
testo (ferma restando la titolarità della Camera principalmente competente a deliberarne il
voto conclusivo).
La natura facoltativa del riesame implica che, se entro il termine perentorio previsto la
seconda Camera non chieda di riesaminarlo ovvero se, avendolo chiesto, non deliberi su di
esso entro il successivo termine perentorio (nell’ultima proposta approvata dal Senato nella
scorsa legislatura: trenta giorni dalla decisione di riesame), il disegno di legge si intende
definitivamente approvato; mentre, nell’ipotesi in cui la seconda Camera deliberi
tempestivamente di respingere il testo o di approvarlo con modifiche, la prima Camera (e,
cioè, quella principalmente competente) lo approva in via definitiva.
Solo in alcune ipotesi di riforma viene omessa la previsione di un meccanismo automatico di
chiusura della procedura, con la conseguenza (inaccettabile) che l’unico (misero) vantaggio,
rispetto alla disciplina vigente, resta costituito dall’ipotesi che la seconda Camera non deliberi
il richiamo del testo entro il termine perentorio prescritto (rimanendo, altrimenti, operativa la
regola della doppia deliberazione conforme).
La costruzione di un funzionale meccanismo di bicameralismo procedurale postula,
logicamente, un chiaro riparto di competenze tra le due Camere, posto che la titolarità
dell’attribuzione di una determinata materia implica anche quella della potestà relativa
all’approvazione definitiva della legge.
Per quanto, tuttavia, ci si sforzi di descrivere con precisione gli ambiti di competenza della
Camera e del Senato, la comune esperienza dell’eterogeneità dei contenuti dei disegni di
legge o dei decreti legge nelle ultime legislature lascia prevedere l’insorgenza di difficoltà
nell’identificazione dell’Assemblea competente e, forse, anche di conflitti (ancorchè in tutte le
proposte si prevedano meccanismi agili di soluzione di questi ultimi).
Né il criterio della prevalenza della materia regolata dal disegno di legge (utilizzato nella
proposta di riforma approvata in prima lettura nella scorsa legislatura) appare risolutivo (anzi,
paradossalmente, potrebbe aggravare le difficoltà già segnalate).
Resta, tuttavia, escluso, a nostro avviso, che la violazione della regola della distribuzione
della competenza principale tra le due Camere possa integrare un vizio di costituzionalità
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della legge, essere censurata dinanzi alla Corte Costituzionale e comportare, quindi, la
declaratoria della sua incostituzionalità (dovendo configurarsi piuttosto come attinente ad
interna corporis del Parlamento).
In tutte le proposte viene, in ogni caso, confermato il meccanismo del bicameralismo paritario
per alcune tipologie di leggi (espressamente e tassativamente catalogate), anche se, a fronte
della comune e condivisa previsione di continuare a richiedere la doppia deliberazione
conforme per le leggi costituzionali o di revisione costituzionale, per quelle in materia
elettorale, per quelle per le quali la Costituzione prevede maggioranze speciali (amnistia e
indulto, regionalismo differenziato, legge generale di contabilità), per quelle di approvazione
di bilanci e consuntivi, vanno registrate significative differenze quanto alle residue categorie
di leggi che si propone che restino soggette al vigente regime bicamerale (tra le altre meritano
di essere ricordate le leggi di delegazione legislativa, quelle di conversione di decreti legge,
quelle in materia di trattati internazionali, quelle comunitarie, quelle collegate alle manovre di
bilancio, quelle di proroga della durata delle Camere, quelle di esercizio del potere sostitutivo,
quelle sull’ordinamento della finanza regionale e locale, quelle in materia di organi di
governo e funzioni fondamentali degli enti locali, quella recante l’ordinamento di Roma
Capitale).
6.2.2- La tesi della qualificazione della Camera alta come Senato federale (o delle autonomie)
si fonda, invece, sull’esigenza (già avvertita in seno alla Costituente) di configurare
quest’ultimo come rappresentativo delle autonomie territoriali (regioni ed enti locali), al
duplice fine di prevenire il contenzioso costituzionale e di garantire la rappresentanza degli
interessi di tutti i livelli di governo sub-statali, nelle deliberazioni legislative che li riguardano
più direttamente29.
Tale ultimo rilievo si connette direttamente all’esigenza sistematica di conformare la struttura
e il funzionamento del Parlamento al mutato quadro degli assetti delle competenze legislative,
per come disegnati dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, con la legge
costituzionale n.3 del 2001, (che, all’articolo 11, aveva già ipotizzato una necessaria e
coerente riforma delle Camere), nella consapevolezza che il sistema delle conferenze serve ad
assicurare un raccordo tra gli Esecutivi, ma non tra le Assemblee legislative30.
29
Si vedano, al riguardo, N. OCCHIOCUPO, La Camera delle Regioni; Proposte e dibattiti sulla “camera delle
regioni”, in Le Regioni, 1976, A. BARBERA, I rapporti tra regioni e Parlamento, in Critica marxista, 1976 e
Oltre il bicameralismo paritario, in Dem. e Dir., 1981, E. ROTELLI, Un progetto di “regionalizzazione” del
Senato, in Le Regioni, 1976, G. AMATO, Una repubblica da riformare.
30
A. MANZELLA parla, al riguardo, della necessità di un Parlamento “federatore”, in Lo “stato” del
Parlamento e il futuro del parlamentarismo”, Astrid, 2009.
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15
Le soluzioni tecniche prospettate alle predette esigenze sono, ovviamente, molto diverse, sia
quanto alle modalità di elezione dei membri del Senato, sia quanto alle competenze ad esso
riservate.
Basti, in questa sede, rilevare che la linea di pensiero della Camera delle autonomie implica
(di massima) una rappresentanza diretta (e non politica) dei livelli di governo sub-statali
(sempre delle regioni, ma, in alcune ipotesi, anche degli enti locali) ed una limitazione
dell’esercizio della funzione legislativa del Senato federale alle sole materie di stretta
competenza regionale, e, in genere, con una prevalenza, nella deliberazione finale, della
Camera dei deputati (come nella bozza Violante della XV legislatura, che probabilmente
costituisce il punto più avanzato di elaborazione della disciplina del Senato federale).
6.3- Ovviamente, la differenziazione funzionale delle due Camere e, quindi, il superamento
del bicameralismo perfetto implicano anche una diversa opzione circa l’intestazione del
rapporto fiduciario con il Governo31.
Sennonchè, mentre nell’ipotesi del mutamento del Senato in una Camera rappresentativa delle
regioni (o anche degli enti locali) la scelta della concentrazione del rapporto fiduciario in capo
alla prima Camera è vincolata (restando inconfigurabile un rapporto fiduciario intestato ad
una Assemblea non eletta a suffragio universale e diretto e, quindi, sprovvista di
rappresentanza politica), nella fattispecie del bicameralismo procedurale l’opzione della
concentrazione del rapporto fiduciario in capo ad una sola Camera (titolare, quindi, in via
esclusiva della funzione di indirizzo politico), purchè giustificata da significative
differenziazioni nei sistemi elettorali, è aperta (anche se la pari rappresentanza politica delle
due Assemblee dovrebbe indurre a confermare, per il profilo in esame, la conservazione della
titolarità del rapporto fiduciario in capo ad entrambe).
6.4- Ci permettiamo di chiosare questa rassegna delle diverse opzioni di riforma osservando
che l’architettura parlamentare maggiormente rispondente alle esigenze di semplificazione
istituzionale più volte segnalate appare senz’altro quella che concentra la prevalenza della
competenza legislativa e la titolarità del rapporto fiduciario in capo alla sola Camera dei
deputati, siccome unicamente dotata di rappresentanza politica, e che configura il Senato
come Assemblea delle autonomie territoriali (in quanto direttamente rappresentativo delle
stesse) e, quindi, sostanzialmente competente ad assicurare alle regioni (ma anche, in misura
più limitata, agli enti locali) una partecipazione alle procedure di formazione delle leggi che
31
S. BONFIGLIO sostiene la necessità che il Senato non partecipi al rapporto fiduciario, in Dal bicameralismo
perfetto al bicameralismo “virtuale” – Profili comparativi e ipotesi di riforma della seconda Camera, Astrid,
2005.
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16
interessano la loro sfera di attribuzioni (con modalità, tuttavia che non ostacolino o rallentino
l’approvazione definitiva delle leggi).
Il sistema del bicameralismo procedurale o eventuale, nella misura in cui non preveda una
distribuzione chiara delle competenze o meccanismi automatici e vincolanti di definizione
della procedura legislativa, ci pare, invece, potenzialmente produttivo di incertezze, di
conflitti e, in definitiva, di quelle complicazioni procedimentali che una efficace riforma del
Parlamento dovrebbe, al contrario, tendere ad eliminare (come principale ed indefettibile
obiettivo)32.
6.5- Resta, evidentemente, inteso che una riforma (necessariamente organica e sistematica)
del Parlamento e del suo funzionamento non potrà che riguardare anche gli aspetti (in parte
estranei al tema qui trattato, ma connessi al tema del superamento del bicameralismo perfetto)
della composizione delle Assemblee e dei rapporti con gli altri organi costituzionali (in
particolare con l’Esecutivo).
6.6- Sotto il primo profilo, la questione relativa alla composizione del Parlamento si articola
secondo una duplice prospettazione: quella relativa al numero dei parlamentari e quella
attinente alle caratteristiche della rappresentanza (già sopra esaminata).
La questione del numero dei parlamentari si fonda, anzitutto, su un rilievo di carattere
finanziario (a sua volta alimentato dal forte vento di antipolitica che spira nel Paese), che, a
sua volta, si risolve nella constatazione dei costi eccessivi (e non più sopportabili) connessi al
mantenimento dell’attuale numero dei componenti del Parlamento.
Una critica meno rozza si fonda, invece, sul (più raffinato) rilievo della inutilità, ai fini dello
svolgimento ordinato e produttivo dei lavori parlamentari, del numero dei deputati e dei
senatori attualmente previsto dalla Costituzione.
Anche su questo punto può registrarsi un consenso politico molto ampio, tanto che tutte le
proposte di riforma costituzionale del Parlamento contemplano la riduzione del numero dei
parlamentari (anche se in misura molto diversa).
Sempre in tema di composizione delle Camere, si sostiene, ancora, il carattere anacronistico
della disciplina relativa all’elettorato attivo e passivo.
Quanto al primo profilo, appare a molti non più appropriata la limitazione dell’elettorato
attivo per il Senato dei cittadini che abbiano compiuto il venticinquesimo anno di età, così
come sembra obsoleto, quanto all’elettorato passivo, anche il limite dei quaranta anni al
Senato (ovviamente nel caso in cui l’elezione resti a suffragio universale e diretto, mentre,
32
Per un’analisi critica del “bicameralismo eventuale” vedi G. M. SALERNO, Intervento al seminario “Verso la
riforma costituzionale?”, pubblicato su www.federalismi.it.
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17
nell’ipotesi della diversa configurazione del Senato federale, le regole dell’elettorato attivo e
passivo andranno riferite alla titolarità di cariche elettive nelle regioni o nei CAL).
Ma anche per la Camera si propone di abbassare a diciotto anni il requisito relativo
all’elettorato passivo.
6.7- In merito, invece, alla disciplina della forma di governo, il contenuto delle modifiche
costituzionali ipotizzabili resta logicamente connesso alla natura del sistema istituzionale
prescelto, se, cioè, presidenziale, semipresidenziale ovvero parlamentare (con la variante del
c.d. premierato).
Attenendoci alla formula di governo parlamentare, ancorchè corretta con il rafforzamento dei
poteri del Primo Ministro, ci limitiamo a segnalare che l’esigenza, comunemente avvertita, di
assicurare la stabilità del Governo suggerisce, oltre alla concentrazione del rapporto fiduciario
in capo alla sola Camera dei deputati, di irrigidire il regime della mozione di sfiducia
(aumentando il quorum deliberativo), di introdurre il meccanismo della c.d. sfiducia
costruttiva (sulla falsariga del modello tedesco) e di riferire la fiducia al Primo Ministro (e
non più al Governo), in coerenza con la connessa e largamente condivisa introduzione del c.d.
premierato forte (ma il tema esula dai confini della presente analisi e ci limitiamo, quindi, ad
accennarlo).
Quanto, da ultimo, alla relazione tra crisi di Governo e scioglimento delle Camere, le
soluzioni offerte dalle diverse proposte formalizzate nelle ultime legislature sono molto
diverse tra di loro e dipendono molto dal nucleo di poteri che si intende riconoscere al Primo
Ministro, ma resta prevalente, attesa la natura parlamentare del sistema, l’esclusione di
automatismi tra cessazione del rapporto fiduciario e cessazione anticipata della legislatura.
Non possiamo omettere, in ogni caso, di rammentare che l’obiettivo di assicurare una
maggiore stabilità al Governo non può prescindere da una seria riforma della legge elettorale33
e da una coerente modifica dei regolamenti parlamentari.
6.8- Con la speranza di non essere smentiti (come ripetutamente accaduto a chi, in passato, ha
profetizzato l’imminenza di riforme costituzionali, poi rimaste agli atti delle Camere o nei
saggi dei costituzionalisti), concludiamo formulando l’auspicio che (finalmente) il Parlamento
trovi la determinazione di riappropriarsi dei suoi spazi istituzionali, dimostrando di riuscire a
coniugare virtuosità ed efficienza, autoriformando le regole del suo funzionamento in modo
33
Per una compiuta rassegna dei presupposti, delle esigenze e degli effetti di una riforma elettorale ci sia
consentito citare C.DEODATO, Il cavallo di Caligola, Appunti per una riforma elettorale, Astrid, 2013.
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da ridurre i costi (procedurali e politici, prima che finanziari) della produzione legislativa e da
vincere la sfida epocale della crisi economica ed istituzionale che affligge il nostro Paese34.
34
Si veda, da ultimo, la relazione finale, in data 12 aprile 2013, del gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali
istituito dal Presidente della Repubblica il 30 marzo 2013, là dove, nel confermare l’esigenza di provvedere alla
revisione dell’assetto istituzionale della Repubblica, si segnala, tra le priorità, proprio il superamento del
bicameralismo paritario (paragrafo 16, pagina 13).
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