Diritto sanzionatorio del lavoro

Diritto sanzionatorio
del lavoro
Dott. Avv. PIERLUIGI RAUSEI
Centro Studi Attività Ispettiva del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale
Centro Studi “Marco Biagi” dell'Università di Modena e Reggio Emilia
Comitato Scientifico Fondazione Studi Consulenti del Lavoro
Dispensa n. 5
Illeciti amministrativi e sanzioni
in materia di lavoro: principi generali.
Il sistema sanzionatorio relativo
all’instaurazione dei rapporti di lavoro
1. L’illecito amministrativo
Il sistema generale del diritto punitivo in materia di lavoro si è progressivamente articolato in una sorta
di “doppio binario”, rappresentato dai due sottosistemi del diritto penale (in senso stretto) e del
cosiddetto “diritto penale amministrativo”.
Tale ultimo sistema sanzionatorio, di cui qui ci si occupa, comprende le norme che stabiliscono
obblighi o divieti per la violazione dei quali sono comminate agli autori sanzioni di tipo amministrativo.
Il diritto penale amministrativo è stato particolarmente valorizzato dal legislatore del lavoro, che
nell’ultimo ventennio ha fatto un larghissimo impiego della sanzione (pecuniaria) amministrativa: sia
prevedendola ab origine per determinate fattispecie di illecito, sia in fase di “depenalizzazione”, vale a
dire in sede di trasformazione delle ipotesi meno gravi di reati contravvenzionali in corrispondenti
illeciti amministrativi.
La normativa fondamentale in materia di illeciti amministrativi, ovvero di “diritto penale
amministrativo”, è contenuta nella legge 24 novembre 1981, n. 689, recante “modifiche al sistema
penale”, che, procedendo ad una generale depenalizzazione dei reati puniti con la sola pena della multa
o dell’ammenda (eccettuati quelli previsti dal codice penale e da talune leggi speciali), ha inteso
introdurre nell’ordinamento un insieme articolato di nuovi principi, destinati a regolare in modo
organico e coerente, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello procedimentale (e poi processuale),
la materia dell’illecito originariamente amministrativo ovvero “depenalizzato”.
Ferma restando la piena autonomia, anche dogmatica, dell’illecito amministrativo (desumibile da
parecchi indicatori, fra i quali spicca la tipologia e la natura degli interessi e dei beni giuridici protetti),
sul piano della disciplina positiva, l’illecito amministrativo è contraddistinto da talune regole che
risultano parametrate su analoghe previsioni di diritto penale, mentre, su altro fronte, sono previste
norme del tutto incompatibili con la disciplina penalistica (si pensi, ad esempio, al regime della
solidarietà).
Andando nello specifico delle previsioni normative contenute nella legge n. 689/1981, si evidenzia
anzitutto che la stessa elabora un sistema di principi applicabili alla generalità degli illeciti puniti con la
“sanzione amministrativa di una somma di danaro”.
L’ambito di applicazione della normativa in esame (art. 12 legge n. 689/1981), in materia di lavoro e di
legislazione sociale, dunque, è oggettivamente circoscritto alle violazioni il cui autore è punito con la
sanzione amministrativa pecuniaria, sia che si tratti di illeciti in origine amministrativi, sia che si tratti di
violazioni solo successivamente depenalizzate, il cui accertamento e la cui contestazione, con relativa
irrogazione delle sanzioni, compete al personale ispettivo e agli organi di vigilanza di cui all’art. 6 del
D.Lgs. n. 124/2004.
1.1. Principio di legalità
L’art. 1 della legge n. 689/1981 sancisce espressamente il principio di legalità: “Nessuno può essere
assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della
commissione della violazione”.
Si tratta del duplice riconoscimento dei principi della riserva di legge (anche se il termine “legge”, a
differenza di quanto accade nel diritto penale, va interpretato in senso estensivo, cfr. Corte cost. n. 250
del 3 giugno 1992) e della irretroattività, che nel sistema dell’illecito amministrativo sembra essere
assoluta, comprensiva anche delle leggi più favorevoli: il medesimo art. 1, infatti, prosegue affermando
che “le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse
considerati”.
Viene in tal modo sancito esplicitamente il principio del tempus regit actum, ragion per cui in questa
materia vi è l’obbligo, posto in capo al legislatore, della determinatezza e della tassatività della fattispecie
di illecito amministrativo, col conseguente divieto di analogia “in malam partem”.
1.2. Capacità di intendere di volere
In base all’art. 2, comma 1, della legge n. 689/1981: “Non può essere assoggettato a sanzioni
amministrative chi, al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto i diciotto anni e non
aveva, in base ai criteri indicati nel codice penale, la capacità di intendere e di volere, salvo che lo stato
di incapacità non derivi da sua colpa o sia stato da lui preordinato”.
La norma è di chiara matrice penalistica, ma il rigido riferimento ai diciotto anni di età del soggetto
agente esclude in radice la possibilità di fare ricorso alla “capacità naturale” (art. 98 cod. pen.), che,
invece, con riguardo agli illeciti penali, consente di individuare anche per i soggetti tra i 14 ed i 18 anni
una responsabilità penale, ne consegue che per i soggetti non maggiorenni la responsabilità
amministrativa è sempre esclusa.
Sotto altro profilo, poiché la disposizione menziona soltanto la mancanza della capacità di intendere e
di volere, la cd. “semimputabilità” non ha qui rilevanza.
Il secondo comma dell’art. 2 introduce, inoltre, un’ipotesi che ben si può definire di culpa in vigilando,
che deriva indirettamente dal modello civilistico (art. 2047 cod. civ.), per cui risponde della violazione
accertata “chi era tenuto alla sorveglianza dell’incapace, salvo che non provi di non aver potuto
impedire il fatto”, ovvero ad eccezione dei casi nei quali lo stato di incapacità deriva da colpa del
trasgressore o sia stato comunque dallo stesso preordinato.
1.3. Rimproverabilità soggettiva
Sempre di ispirazione penalistica è l’art. 3 della legge n. 689/1981 disciplinante l’elemento soggettivo
dell’illecito, stabilendo che: “Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è
responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Nel
caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l'agente non è responsabile quando l'errore
non è determinato da sua colpa”.
Il contenuto normativo corrisponde sostanzialmente a quello di cui all'art. 42, comma 4, del codice
penale in materia di contravvenzioni. Anche nell’illecito amministrativo, dunque, è indifferente che la
condotta antidoverosa risulti dolosa o colposa, tuttavia è necessaria almeno la colpa.
Quanto alla rilevanza dell’errore la norma distingue fra errore sul precetto, che è totalmente irrilevante,
ed errore sul fatto, che invece scusa l’autore della violazione amministrativa quando non è colposo: tale
tipo di errore può derivare da un errore di fatto o da un errore su una legge diversa da quella che
stabilisce l’illecito o su norma da questa richiamata.
1.4. Cause di giustificazione
Nell’art. 4 della legge n. 689/1981 si trovano poi specifiche “cause” che giustificano la commissione
dell’illecito, per cui: “Non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto
nell'adempimento del dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima, ovvero in stato di necessità o di
legittima difesa. Se la violazione è commessa per ordine dell'autorità, della stessa risponde il pubblico
ufficiale che ha dato l'ordine”.
L’adempimento di un dovere (o l’esercizio di una funzione), la legittima difesa e lo stato di necessità
rappresentano un portato tipicamente penalistico, trasposto nel sistema penale amministrativo.
Quanto, invece, all’ordine illegittimo della pubblica autorità qui è prevista la sola responsabilità
amministrativa del pubblico ufficiale che ha impartito l’ordine. Si tenga, però, presente che la maggior
parte degli autori ritengono che l’esecutore materiale dell’ordine illegittimo possa comunque essere
ritenuto responsabile della violazione amministrativa conseguente, a titolo di concorso colposo per
errore colposo, in ragione delle previsioni contenute negli artt. 5 e 3, commi 1 e 2.
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1.5. Concorso di persone
L’art. 5 della legge n. 689/1981 afferma: “Quando più persone concorrono in una violazione
amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questa disposta, salvi che sia diversamente
stabilito dalla legge”.
Viene stabilita una forma di responsabilità “concorrente” che ripete la disciplina penalistica del
concorso di persone nel reato (art. 110 cod. pen.): il concorso potrà essere sia colposo che doloso,
trattandosi di illeciti puniti indifferentemente a titolo di colpa o di dolo.
1.6. Obbligazione solidale
La legge generale sull’illecito amministrativo introduce, all’art. 6, un’obbligazione solidale per la
sanzione pecuniaria amministrativa, che risulta di matrice decisamente civilistica.
Sono responsabili in solido con l’autore dell’illecito:
a) il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece,
l'usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento;
b) la persona rivestita della autorità o incaricata della direzione o vigilanza sull'incapace di intendere e di
volere per l'illecito da lui commesso, salvo la prova di non aver potuto impedire il fatto;
c) la persona giuridica, l'ente privo di personalità giuridica o, comunque, l'imprenditore per gli illeciti
commessi dal rappresentante o dal dipendente.
L’ultimo comma del medesimo art. 6 concede, in tutti e tre i casi, al soggetto che ha pagato a titolo di
“obbligato solidale” il diritto di ottenere il regresso per l’intera somma dal soggetto che sia stato
individuato quale effettivo autore della violazione amministrativa sanzionata.
L’adozione dello schema civilistico della solidarietà, mostra anzitutto che, in materia di lavoro, la ditta,
l’impresa, la società o gli altri soci non direttamente responsabili in una società di fatto o di persone,
non sono chiamati, quali “responsabili” (in solido), a rispondere dell’illecito, ma soltanto a garantire
“civilmente” il credito sanzionatorio vantato dallo Stato, per il tramite dell’organo di vigilanza (sulla
struttura peculiare del vincolo di solidarietà espresso dall’art. 6 della legge di depenalizzazione,
sussidiario rispetto alla responsabilità diretta del trasgressore, cfr. in giurisprudenza: Cass. Civ., 29
novembre 1989, n. 5212).
Non si ha, dunque, alcuna forma di “corresponsabilizzazione” delle persone giuridiche o, in generale,
degli enti collettivi, ribadendo la concezione penalistica del “societas delinquere non potest”, anche in
materia di illeciti amministrativi (sulla responsabilità amministrativa degli enti collettivi all’esito di illeciti
penali commessi dai singoli responsabili – persone fisiche, si veda anche il D.Lgs. 8 giugno 2001, n.
231, recante “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle
associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell'art. 11 della legge 29 settembre 2000, n.
300”).
1.7. Intrasmissibilità agli eredi
Al contrario, con l’art. 7, la legge n. 689/1981 deroga alla regola generale, nel campo civilistico e
amministrativo, e si riporta al principio penalistico della responsabilità personale, sancendo la non
trasmissibilità agli eredi della obbligazione di pagare la pena pecuniaria.
Sul punto, in merito al comportamento da adottare nei confronti dei soggetti obbligati in solido, nelle
ipotesi in cui si verifica il decesso del trasgressore, obbligato principale al pagamento delle sanzioni
pecuniarie amministrative irrogate, occorre evidenziare il recentissimo orientamento manifestato dal
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con nota n. 146 del 4 febbraio 2004, secondo cui la morte
dell’autore della violazione determina non soltanto l’intrasmissibilità ai suoi eredi della obbligazione di
pagare la somma dovuta per la sanzione irrogata, ma altresì l’estinzione dell’obbligazione a carico
dell’obbligato solidale individuato (cfr. Cass. Civ., Sez. III, 6 marzo 2000, n. 2501; Cass. Civ., Sez. I, 2
marzo 1994, n. 2064).
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1.8. Concorso di illeciti, illecito continuato e reiterazione
Riguardo all’ipotesi del concorso di illeciti, l’art. 8, comma 1, della legge n. 689/1981 ripete la formula
prevista dall’art. 81, comma 1, cod. pen. per il “concorso formale” di reati, disponendo che: “Salvo che
sia stabilito diversamente dalla legge, chi con un’azione o un’omissione viola diverse disposizioni che
prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla
sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo”.
Nella norma vengono rappresentate due distinte situazioni: a) il soggetto che con una stessa azione od
omissione viola più disposizioni; b) il soggetto che con una stessa azione od omissione viola più volte la
stessa disposizione. In entrambi i casi opera il cumulo giuridico, per cui al trasgressore viene irrogata la
sanzione prevista per la sanzione più grave aumentata fino al triplo.
In realtà tale ipotesi, che dovrebbe trovare applicazione già in fase di contestazione/notificazione di
illecito amministrativo, non sempre trova operatività nell’ambito delle leggi sul lavoro: ad esempio,
sebbene in presenza di più violazioni della stessa norma, a seguito di una sola condotta omissiva da
parte dell’agente, in caso di omessa comunicazione al centro per l’impiego dell’assunzione dei lavoratori
o di omessa consegna della dichiarazione di assunzione, il legislatore (art. 19, commi 2 e 3, D.Lgs. n.
276/2003) prevede una diversa quantificazione della sanzione pecuniaria amministrativa, in base al
numero dei lavoratori interessati dalla violazione.
L’art. 8, commi 2 e 3 della legge n. 689/1981 prevede l’ipotesi del “cumulo giuridico” delle sanzioni in
caso di “continuazione” soltanto per le violazioni amministrative stabilite in materia di previdenza ed
assistenza obbligatoria.
In effetti, il legislatore stabilisce che nel caso in cui un soggetto abbia commesso, con più azioni od
omissioni, “esecutive di un medesimo disegno, posto in essere in violazione di norme che stabiliscono
sanzioni amministrative”, più violazioni della stessa o di diverse norme in materia di assistenza o
previdenza obbligatoria, anche in tempi diversi, l’autore degli illeciti amministrativi soggiace alla
sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo.
L’art. 8 bis della legge n. 689/1981, introdotto dall’art. 94 del D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, prevede
l’istituto della reiterazione negli illeciti amministrativi.
La norma stabilisce che tale ipotesi ricorre quando “nei cinque anni successivi alla commissione di una
violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra
violazione della stessa indole oppure quando più violazioni della stessa indole commesse nel
quinquennio sono accertate con un unico provvedimento esecutivo”.
La reiterazione, dunque, nel sistema penale amministrativo, risulta delimitata temporalmente (arco di 5
anni) e oggettivamente (omogeneità delle violazioni).
La norma prevede poi che “si ha reiterazione anche quando più violazioni della stessa indole commesse
nel quinquennio sono accertate con il medesimo provvedimento esecutivo”.
Non rilevano, ai fini della reiterazione, le violazioni commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad
una programmazione unitaria (art. 8bis, comma 4).
Quanto agli effetti, inoltre, il legislatore fa rinvio alle singole norme sanzionatorie disponendo che: “la
reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce”.
L’art. 8 bis disciplina, infine, i casi in cui gli effetti della reiterazione non operano, sono sospesi o
vengono comunque a cessare: a) la reiterazione non opera nel caso di pagamento in misura ridotta; b) la
reiterazione è sospesa per i casi in cui non sia ancora divenuto definitivo il provvedimento con il quale è
stata accertata la precedente violazione; c) gli effetti della reiterazione cessano se il provvedimento che
accerta la precedente violazione viene annullato.
1.9. Il calcolo della sanzione
Sotto il profilo della commisurazione delle sanzioni amministrative pecuniarie va segnalato che qualora
il trasgressore non abbia estinto il procedimento sanzionatorio per altra via (ottemperando alla diffida
obbligatoria e pagando la sanzione “ridottissima” ex art. 13 D.Lgs. n. 124/2004 o pagando la sanzione
in misura ridotta ex art. 16 della legge n. 689/1981) l’art. 11 della legge n. 689/1981 stabilisce che:
“Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo
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ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità
della violazione, all'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della
violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.
Questa disposizione rappresenta il riferimento normativo dell’Ufficio Affari Legali e Contenzioso della
Direzione Provinciale del Lavoro per stabilire il quantum debeatur nell’ordinanza-ingiunzione che
conclude il procedimento sanzionatorio amministrativo avviatosi con l’ispezione e con la
contestazione/notificazione di illecito amministrativo.
2. La mazi-sanzione sul sommerso
A norma del comma 7, lett. a), dell’art. 36-bis del DL n. 223/2006, come convertito nella legge n.
248/2006, dal 12 agosto 2006:
“Ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l’impiego di
lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria è altresì punito con la
sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per
ciascuna giornata di lavoro effettivo. L’importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei
contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a
euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata”.
Si tratta della integrale sostituzione dell’originario art. 3, comma 3, del decreto-legge 22 febbraio 2002,
n. 12, convertito, con modificazioni, nella legge 23 aprile 2002, n. 73 che recitava:
“Ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste, l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti
dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, è altresì punito con la sanzione amministrativa dal
200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla
base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di
constatazione della violazione”.
Fin dall’epoca della sua emanazione, la sanzione di cui si discute (oggi totalmente novellata come subito
si dirà) venne battezzata “maxisanzione”, quasi a volerne segnalare la assoluta rilevanza in termini
economici per il datore di lavoro che ne venisse colpito.
2.1. Il testo previgente
La vecchia “maxisanzione”, dunque, veniva in essere quando gli organi competenti all’accertamento
procedevano a riscontrare e a contestare l’occupazione di uno o più lavoratori irregolari, laddove il
riferimento normativo ai “lavoratori dipendenti” ha fatto sì che si ritenesse applicabile la sanzione
amministrativa pecuniaria esclusivamente con riguardo ai lavoratori subordinati, con esclusione per i
lavoratori occasionali e per i collaboratori a progetto, ad esempio.
Nata nel contesto della lotta al lavoro sommerso, di cui alla legge 18 ottobre 2001, n. 383, la sanzione in
argomento ha avuto numerosi profili di criticità:
per l’oggettività dei parametri di computo per la determinazione del suo ammontare (il
riferimento al “costo del lavoro”, in effetti, finiva per non consentire l’individuazione di sicuri connotati
giuridici, a causa della provenienza semantica del concetto dalle scienze economiche e fiscali);
per le difficoltà di calcolo della “maxisanzione” (mancavano certezze circa la tipologia di
imponibile retributivo da prendere a riferimento per l’aumento da due a quattro volte il totale);
per l’applicabilità delle norme di favore per il trasgressore in materia fiscale contenute nel
decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (ad esempio con riguardo agli istituti del concorso di
violazioni e della continuazione dell’illecito di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 472/1997);
per la tipologia di tutela giurisdizionale (in quanto pur trattandosi di sanzione in materia di
lavoro essendo formalmente irrogata con provvedimento dell’Agenzia delle Entrate era previsto il
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ricorso alla tutela giurisdizionale tributaria, mediante attivazione, in prima istanza, del giudizio dinanzi
alle Commissioni tributarie, nel termine di sessanta giorni dalla notifica dell’atto).
Ma, senza ombra di dubbio, la censura più forte che poteva essere mossa contro la vecchia
“maxisanzione” era quella sulla quale è espressamente intervenuta la Corte costituzionale con la
sentenza n. 144 del 12 aprile 2005, riguardo al riferimento della determinazione dell’ammontare della
“maxisanzione” ad un arco temporale generico ed astratto, individuato, per tutte le fattispecie, nel
periodo compreso tra l’inizio dell’anno dell’accertamento e la data di accertamento della violazione: il
testo censurato e dichiarato non conforme al dettato costituzionale dalla Consulta (nel punto in cui la
norma non ammetteva “la possibilità di provare” che il rapporto di lavoro irregolare aveva avuto inizio
“successivamente al primo gennaio” dell’anno in cui veniva constatata la violazione), in effetti, legava la
reazione punitiva e repressiva a fronte dell’occupazione irregolare della manodopera (lavoro “nero” o
sommerso) non già alla gravità del comportamento illecito del datore di lavoro, ma al mero momento
dell’accertamento della violazione da parte degli organismi di vigilanza.
Da qui, già nel corso del 2005, a ridosso della pronuncia di incostituzionalità ora riferita, veniva inserita,
nell’art. 15, comma quarto, del disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri in data 11 marzo
2005 una disposizione che intendeva sostituire, senza buon esito, il testo della “maxi-sanzione” secondo
criteri e parametri del tutto simili a quelli ora in vigore per effetto della legge n. 248/2006 in commento.
2.2. Le caratteristiche della nuova sanzione
Ciò premesso si deve, anzitutto, osservare che la nuova “maxisanzione” rifugge a tutti i profili di
criticità che hanno accompagnato il testo previgente:
oggettivo e certo è il parametro di computo per la determinazione dell’ammontare della
sanzione (la durata del lavoro sommerso);
nessuna difficoltà di calcolo è imputabile al dettato normativo (essendo chiari la base fissa e il
coefficiente proporzionale prescelti);
nessun dubbio circa il regime normativo di assoggettamento della fattispecie sanzionatoria
(essendo ora ricondotta nell’alveo delle competenze della Direzione provinciale del lavoro);
nessuna eccezione subiscono le tipologie del contenzioso amministrativo e giurisdizionale
(che sono ora, come per la generalità delle sanzioni amministrative in materia di lavoro, quelle previste
dagli artt. 16 e 17 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 e dagli artt. 23 e segg. della legge 24
novembre 1981, n. 689).
Procedendo ora con ordine nella disamina del nuovo impianto sanzionatorio, occorre segnalare,
preliminarmente, che il nuovo testo dell’art. 3, comma 3, del DL n. 12/2002, convertito nella legge n.
73/2002, colpisce direttamente, per la prima volta, con una sanzione amministrativa in materia di
lavoro, la condotta illecita dell’utilizzo e, quindi, della “occupazione” – non già della “assunzione” – di
lavoratori “in nero”, in quanto non regolarizzati: la natura fiscale-tributaria della previgente sanzione,
infatti, consente di apprezzare e annotare l’originalità e la novità della odierna “maxisanzione” che si
accompagna (e non si sostituisce) a quelle già previste (pur di ammontare assai inferiore e spesso
irrisorio) per la violazione dei diversi obblighi strumentali all’assunzione (si pensi alla mancata
registrazione dei lavoratori sui libri obbligatori di matricola e paga ovvero alla omessa comunicazione di
assunzione ai competenti servizi per l’impiego).
2.3. Gli elementi dell’illecito
La violazione ora punita dalla nuova “maxi-sanzione” è profondamente differente nella sostanza, più
che nella forma, dalla precedente.
L’apparato sanzionatorio in commento, infatti, se da un lato seguita a punire l’impiego di “lavoratori
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria”, dall’altro risulta privo
dell’attributo che accompagnava nel testo originario la parola lavoratori: “dipendenti”.
Ne deriva, pertanto, che incorre nella “maxisanzione” non soltanto il datore di lavoro che occupa senza
regolarizzarli lavoratori con vincolo di subordinazione, ma anche chi faccia ricorso, senza le
obbligatorie registrazioni, ad attività di lavoro autonomo o parasubordinato.
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A ben guardare, in effetti, il riferimento mantenuto dal legislatore alle “scritture” e alla
“documentazione obbligatoria”, sembra de plano doversi inquadrare, anzitutto, nel contesto di un
generale rinvio ai libri obbligatori di paga e di matricola, sui quali, in esecuzione degli obblighi di
registrazione di cui agli artt. 20 e segg. del DPR 30 giugno 1965, n. 1124, sono tenuti ad iscrivere i
nominativi e le informazioni relative all’occupazione dei lavoratori il datore di lavoro – per i suoi
dipendenti – e il committente – per i collaboratori coordinati e continuativi, i lavoratori a progetto, i
collaboratori occasionali e i mini-collaboratori (art. 5 del DM 30 ottobre 2002 e art. 5 del D.Lgs. 23
febbraio 2000, n. 38), nonché per gli associati in partecipazione con apporto di lavoro (art. 4, n. 2, DPR
n. 1124/1965 per effetto della sentenza della Corte Costituzionale 15 luglio 1992, n. 332).
D’altro canto, non si può omettere di segnalare che la norma impone una indagine approfondita al
personale ispettivo e agli organi accertatori di cui appresso si dirà: giacché le operazioni investigative
non potranno fermarsi alla verifica della omessa iscrizione dei lavoratori trovati intenti al lavoro sui libri
di matricola e paga (con speciale riguardo alla sezione presenze), visto il riferimento alla altra
“documentazione obbligatoria”. In questo senso, si dovranno esaminare, ad esempio, le eventuali prove
attestanti l’avvenuta denuncia nominativa dell’assicurato contestualmente all’assunzione (invio del
codice fiscale del lavoratore all’Inail, ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. n. 38/2000).
La nuova formulazione della norma, dunque, è obiettivamente orientata al contrasto del “vero” lavoro
sommerso, vale a dire di ogni forma di lavoro “sostanzialmente” sfuggevole agli obblighi di
regolarizzazione sanciti dalle leggi vigenti: oggetto della “maxisanzione”, pertanto, è ogni lavoratore,
autonomo o subordinato, che sia del tutto (ed effettivamente) “sconosciuto” agli organismi ispettivi e di
vigilanza, nonché agli enti previdenziali.
Da tale osservazione, peraltro, deriva anche la chiara conclusione per cui rimangono estranee all’ambito
di applicazione della “maxisanzione” novellata sia le ipotesi di irregolarità nelle registrazioni o nelle
comunicazioni obbligatorie (per inesattezza o per incompletezza), sia le ipotesi cosiddette di “lavoro
grigio”, e cioè i casi in cui il lavoratore formalmente registrato come parasubordinato risulti poi, all’esito
della verifica ispettiva, un vero e proprio dipendente fittiziamente celato nelle pieghe di un rapporto di
lavoro autonomo.
Quanto, invece, ai “bambini” lavoratori (e cioè lavoratori minorenni non idonei al lavoro) e ai lavoratori
extra-comunitari clandestini (o comunque privi del permesso di soggiorno per motivi di lavoro) occorre
ragionare in termini più ampi: se da un lato, in effetti, l’adibizione illegale al lavoro di tali soggetti
comporta già l’applicazione delle previste sanzioni penali, tuttavia, dall’altro lato, si deve
necessariamente ricostruire la “maxisanzione” quale ipotesi sanzionatoria aggiuntiva (o, latamente,
accessoria) volta a punire non la condotta penalmente rilevante (che sarebbe impedito dal principio del
“ne bis in idem”), ma piuttosto la più generale (e diversa) fattispecie dell’occupazione di lavoratori non
regolarizzati o, in questi casi, non regolarizzabili. In questo senso deve essere letto, d’altronde, il dato
testuale offerto dall’incipit della norma (“Ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste…”).
D’altra parte, non si può tacere neppure della difficoltà operativa riguardo all’accertamento della
registrazione nei libri obbligatori, in quanto a fronte della esigua sanzione prevista per la mancata
esibizione o per la rimozione dei libri obbligatori di matricola e di paga (50 euro per ciascuna
violazione, in misura ridotta ex art. 16 della legge n. 689/1981) è invalsa la prassi, presso la generalità
delle aziende in ogni angolo del Paese, a non tenere sul luogo di lavoro detti documenti.
Ne deriva, quindi, ma era già effetto perverso del previgente dettato normativo, che l’applicazione
(mediante contestazione immediata dell’illecito amministrativo ex art. 14 della legge n. 689/1981) delle
sanzioni previste dall’art. 195 del DPR n. 1124/1965 continua a “liberare” e a rendere esente dalla
“maxisanzione” il datore di lavoro e/o il committente che all’atto della esibizione postuma dei libri
obbligatori dimostri la registrazione dei lavoratori oggetto di ispezione con le dovute annotazioni.
Nelle more di un atteso intervento normativo che produca una ragionevole rideterminazione delle
sanzioni per l’omessa tenuta e l’omessa esibizione dei libri obbligatori di matricola e paga (quello
attualmente previsto nel secondo comma dell’art. 171 del disegno di legge finanziaria per il 2007
approvato dal Consiglio dei Ministri il 29 settembre 2006, che porterebbe ad una sanzione
amministrativa di 4000 euro, nella misura ridotta, per la rimozione di ciascun libro obbligatorio dal
luogo di lavoro), unica via d’uscita, eventualmente segnalata dal Ministero del lavoro in sede di
chiarimenti operativi, appare essere quella di una contestazione della “maxisanzione” in tutti i casi in cui
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il datore di lavoro ispezionato non sia in grado di dimostrare, per tutta la durata del primo accesso
ispettivo, l’avvenuta registrazione sui libri obbligatori (o su altra documentazione obbligatoria) dei
lavoratori trovati intenti al lavoro, facendo forza, in sede di acquisizione di elementi di prova per
l’illecito amministrativo rilevato, sulla descrizione puntuale e dettagliata dell’attività lavorativa svolta da
ciascun lavoratore interessato all’atto dell’ispezione, sulle dichiarazioni spontanee rilasciate dai
lavoratori riguardo alla omessa consegna della dichiarazione di assunzione (che deve contenere i dati
della avvenuta registrazione nel libro di matricola in uso) e sul dato obiettivo della indimostrata
regolarità da parte del datore di lavoro e/o del professionista che lo assiste (ferma restando la
presumibile legittimità di un ulteriore intervento legislativo che – ad integrazione dell’odierno disposto
normativo di cui all’art. 3, comma 3, del DL n. 12/2002, convertito nella legge n. 73/2002 – stabilisca
l’operatività di una inversione dell’onere della prova in carico al soggetto ispezionato nei casi di
accertamento del lavoro sommerso).
Minori problemi, d’altronde, si avranno nel settore edile (dal 1° ottobre 2006), dove proprio in ragione
delle nuove sanzioni e dei nuovi adempimenti obbligatori introdotti dalla stessa legge n. 248/2006,
anche l’eventuale rimozione dei libri obbligatori dal cantiere non impedirà di verificare la effettività
delle annotazioni obbligatorie mediante il registro di cantiere o la tessera di riconoscimento o, prima
ancora, attraverso la comunicazione di assunzione anticipata.
Il testo dell’art. 3, commi terzo, quarto e
quinto, del D.L. 22 febbraio 2002, n. 12,
convertito, con modificazioni, nella L. 23
aprile 2002, n. 73 (in vigore fino all’11 agosto
2006):
« 3. Ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste,
l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatorie, è altresì
punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per
cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del
costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti
collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio
dell’anno e la data di constatazione della violazione.
4. Alla constatazione della violazione procedono gli organi
preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del
lavoro.
5. Competente all’irrogazione della sanzione
amministrativa di cui al comma 3 è l’Agenzia delle
Entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo
18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad
eccezione del comma 2 dell’art. 16 »
Il testo dell’art. 3, commi terzo, quarto e quinto, del D.L. 22
febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, nella L. 23
aprile 2002, n. 73, come modificato dall’art. 36-bis, comma 7,
lett. a) e b), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito
con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 (in vigore
dal 12 agosto 2006):
« 3. Ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa
in vigore, l’impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria è altresì punito con la sanzione amministrativa da
euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per
ciascuna giornata di lavoro effettivo. L’importo delle sanzioni civili connesse
all'omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui
al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente
dalla durata della prestazione lavorativa accertata.
4. Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli
in materia fiscale, contributiva e del lavoro.
5. Alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 provvede
la Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente. Nei confronti
della sanzione non è ammessa la procedura di diffida di cui all’articolo 13 del
decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124»
2.3.1. I chiarimenti operativi delle Circolari
Sul punto degli elementi costitutivi dell’illecito punito con la nuova “maxisanzione”, soccorre, in via
interpretativa, anzitutto la circolare n. 29/2006 la quale espressamente sancisce che la reazione
sanzionatoria in argomento “si aggiunge ad ogni ulteriore provvedimento di carattere sanzionatorio legato all’utilizzo
di manodopera irregolare”.
La contestazione della maxisanzione, dunque, si accompagna, evidentemente, a quelle relative agli altri
adempimenti datoriali obbligatori connessi alla corretta instaurazione di un rapporto di lavoro
subordinato.
Per quanto concerne l’impiego di “lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria”, la circolare ministeriale segnala che la definizione normativa riguarda “qualunque tipologia di
lavoratore a qualunque titolo e per qualsiasi ragione non risultante dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria”.
Dovendosi, invece, soprassedere all’applicazione della maxisanzione nelle ipotesi di lavoro “in elusione”
(cd. “lavoro grigio”), e cioè in tutti i casi in cui la prestazione lavorativa è resa in rapporti di lavoro
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ricondotti a tipologie contrattuali esplicitamente formalizzate (nell’esempio offerto in circolare i
contratti di collaborazione coordinata e continuativa a progetto) che pure occultano rapporti di lavoro
subordinato, purché le tipologie contrattuali considerate ancorché “fittizie”, risultino emergenti “dalla
documentazione aziendale o da comunicazioni effettuate ad amministrazioni pubbliche” (ad es., invio del codice
fiscale del lavoratore all’Inail, ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. n. 38/2000).
Sul punto, assai esplicitamente, la circolare n. 111/2006 dell’Inps chiarisce che se prima dell’entrata in
vigore dell’art. 36 bis del D.L. n. 223/2006, come convertito dalla legge n. 248/2006, dovevano
considerarsi “lavoratori in nero (…) soltanto i lavoratori subordinati”, ora devono ritenersi tali “anche i
parasubordinati, nonché gli autonomi, sconosciuti agli istituti previdenziali”.
Secondo quanto chiarito ulteriormente dall’Inps, dunque, “lavoratore in nero è il soggetto (subordinato,
parasubordinato, autonomo)” che non risulta “registrato nei libri paga e matricola regolamentari”, ovvero è
“sconosciuto come lavoratore della ditta ai competenti Servizi per l’Impiego” o, infine, non risulta iscritto alla
relativa gestione previdenziale. Così sarà da considerare “in nero” anche il lavoratore autonomo “che
presta attività lavorativa” senza essere “iscritto alla Camera di Commercio e ai relativi albi di categoria e quindi
sconosciuto agli enti previdenziali”.
Nello stesso identico senso, sul concetto di “lavoro nero”, anche l’Inail nella circolare n. 45/2006.
Le tre circolari, d’altro canto, tacciono con riguardo ai “bambini” lavoratori (e cioè lavoratori minorenni
non occupabili) e ai lavoratori extracomunitari privi del permesso di soggiorno (per motivi di lavoro).
Invero, a fronte del dato letterale offerto dall’art. 36-bis, comma 7, lett. a (“Ferma restando l’applicazione
delle sanzioni già previste…”), e in ragione della finalità e dello spirito della legge, si deve ricostruire la
nuova “maxisanzione”, nel senso già indicato nel paragrafo precedente, quale ipotesi sanzionatoria
“aggiuntiva” volta a punire in ogni caso l’occupazione di lavoratori non regolarizzati o, come nelle due
ipotesi richiamate, non regolarizzabili.
Sotto altro profilo, la circolare n. 29/2006 del Ministero tace con riferimento alle difficoltà operative
per l’accertamento dell’impiego irregolare della manodopera a fronte dell’abituale rimozione dal luogo
di lavoro dei libri obbligatori di matricola e paga di cui si diceva più sopra, se, peraltro, nel settore
dell’edilizia potrà farsi ricorso alla comunicazione anticipata di assunzione e alla tessera di
riconoscimento (o al registro di cantiere), negli altri settori (cui pure la maxisanzione evidentemente
opera senza esclusioni) sembra doversi confermare l’indirizzo già in precedenza segnalato per cui il
personale ispettivo procederà a constatare o a contestare (a seconda che appartenga o meno alla
Direzione provinciale del lavoro, per quanto si dirà più oltre) la violazione in argomento in tutti i casi in
cui il datore di lavoro ispezionato non dimostri tempestivamente, durante l’avvio dell’indagine ispettiva,
l’avvenuta registrazione sui libri obbligatori ovvero la risultanza documentale obiettiva, su qualsivoglia
altro documento obbligatorio, dei lavoratori trovati intenti al lavoro.
In tal senso non può negarsi efficacia sia alla denuncia nominativa dell’assicurato all’Inail (in tutti i
settori), ma anche ai documenti di cantiere nell’edilizia (tessera e registro), limitatamente, ovviamente,
alle ipotesi di giuridica possibilità di documentazione dell’occupato (si pensi al caso, pure già verificatosi
nelle prime esperienze applicative, del tesserino di riconoscimento predisposto e consegnato al
lavoratore extracomunitario privo di permesso di soggiorno e dallo stesso indossato: si tratta, in tal
caso, di documento ideologicamente “falso”, perché impossibile nella propria realizzabilità giuridica e,
quindi, inidoneo, oggettivamente, ad esonerare dalla irrogazione della “maxisanzione”).
L’ispettore, naturalmente, dovrà comunque far forza, nell’acquisire gli elementi di prova per l’illecito
amministrativo rilevato, sulla descrizione compiuta dell’attività lavorativa svolta dai lavoratori
interessati, ma anche sulla circostanza della omessa consegna ai medesimi lavoratori irregolari della
dichiarazione di assunzione, la quale, come è noto, deve contenere i dati della avvenuta registrazione nel
libro di matricola in uso, sul quale – a norma dell’art. 20, comma 1, n. 1, del D.P.R. n. 1124/1965 – i
prestatori di lavoro, subordinati e autonomi, devono essere “iscritti, nell’ordine cronologico della loro
assunzione in servizio e prima dell’ammissione al lavoro”.
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2.4. La determinazione della sanzione
Quanto alle modalità di calcolo della sanzione e ai parametri da adottare per esso, la novella legislativa
prevede ora una sanzione amministrativa “da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore,
maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo”.
Se, da un lato, deve senza dubbio rilevarsi che si tratta di una sanzione “maxi”, dall’altro occorre
altrettanto indubbiamente evidenziarne la conformità alle censure mosse dalla Corte costituzionale con
la citata sentenza n. 144/2005.
In primo luogo, si tratta di una sanzione pecuniaria “proporzionale impropria”, ovvero “a
proporzionalità progressiva”, dove rilevano due elementi distinti:
una base sanzionatoria stabilita in misura fissa predeterminata dal legislatore (da 1.500 a
12.000 euro)
un coefficiente moltiplicatore, rectius “di maggiorazione”, che varia a seconda delle
concrete circostanze di fatto verificatesi nella fattispecie sottoposta ad accertamento (150 euro per
giornata di lavoro effettivo).
La sicura pesantezza dell’importo base – che nella misura ridotta di cui all’art. 16 della legge n.
689/1981 è pari a 3000 euro (il doppio del minimo edittale) oltre a 50 euro per ciascuna giornata di
lavoro effettivo (un terzo della sanzione in misura fissa), sebbene sul punto, come subito si dirà nel
prossimo paragrafo, il Ministero del Lavoro abbia inteso esonerare, pur nel silenzio della norma, la
maggiorazione dalla oggettiva applicabilità della procedura di “conciliazione amministrativa”, prevista in
via generale per tutte le diverse tipologie di sanzioni amministrative dal menzionato art. 16 della legge
generale sugli illeciti amministrativi – viene ad essere ulteriormente rafforzata dalla possibilità di
incremento dell’ammontare complessivo della sanzione derivante, appunto, dall’aumento della stessa in
proporzione alla durata effettiva del periodo di occupazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro senza
alcuna regolarizzazione.
Se, dunque, la nuova “maxi-sanzione” non appare meno gravosa della precedente (ed anzi, secondo
qualche commentatore, si volge ad essere, in non pochi casi, anche più pesante di quella), è pur vero
che aumentano le difficoltà operative per gli organi accertatori, in quanto affinché possa trovare efficace
applicazione il coefficiente moltiplicatore anzidetto, sarà necessario che vengano concretamente
accertate le giornate di lavoro effettivo svolte “in nero” da ciascun lavoratore interessato (senza tener
conto, quindi, delle giornate festive, delle assenze dal lavoro per qualsiasi motivo, e così via).
2.4.1. I chiarimenti operativi delle Circolari
Quanto alle modalità di calcolo della “maxisanzione”, e in specie riguardo ai parametri da adottare per il
computo della sanzione pecuniaria da irrogare in concreto, la circolare ministeriale n. 29/2006 chiarisce,
nel senso ora indicato, che la prevista sanzione amministrativa “da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun
lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo”, deve suddividersi nei due distinti
profili già segnalati:
a)
la base sanzionatoria prevista in misura fissa e predeterminata dal legislatore (da 1.500 a
12.000 euro), la quale deve ritenersi sicuramente ammessa al pagamento nella misura ridotta di cui
all’art. 16 della legge n. 689/1981, e, in particolare, nella misura pari a 3000 euro (e cioè al doppio del
minimo edittale);
b)
il moltiplicatore fisso, da intendersi come “mera maggiorazione della sanzione edittale”, il quale fa
variare proporzionalmente, in base alla gravità della condotta oggetto di ispezione, l’importo
complessivo della sanzione pecuniaria da irrogare; per tale coefficiente, tuttavia, come anticipato, la
circolare del Ministero sancisce che la “maggiorazione” in argomento non possa essere considerata
riducibile ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981, ma debba essere ritenuta una forma di “aggravio”
in misura fissa per ciascuna giornata di lavoro.
La posizione ministeriale, sul punto, può essere giuridicamente sostenibile, e condivisibile, in vero,
limitatamente ad una qualificazione della sanzione di 150 euro per giornata di lavoro effettivo quale
vera e propria “aggravante” e non, invece, come pure la Circolare n. 29/2006 motiva, come mera
“maggiorazione”: giacché se fosse una mera maggiorazione la struttura della norma sanzionatoria
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sarebbe da intendersi del tutto omologa, se non analoga, a quella, in materia di collocamento
obbligatorio, contenuta nel primo comma dell’art. 15 della legge 12 marzo 1999, n. 68, così come
modificato dal DM 12 dicembre 2005 (“sanzione amministrativa del pagamento di una somma di euro
578,43 per ritardato invio del prospetto, maggiorata di euro 28,02 per ogni giorno di ulteriore ritardo”).
Quanto poi al codice tributo per l’effettuazione del versamento si segnala che con lettera circolare n.
4136 del 27 settembre 2006, la stessa Direzione generale per l’attività ispettiva ha confermato quanto
già sostenuto dai primi commentatori, e cioè che il codice cui imputare la maxisanzione è il 741 T,
facente riferimento alle somme da attribuirsi all’erario in ragione delle violazioni amministrative o
penali-amministrative.
2.5. La competenza della DPL
Sotto un profilo squisitamente procedurale, peraltro, va rilevato che la lett. b) del medesimo comma 7
dell’art. 36-bis del DL n. 223/2006, come convertito nella legge n. 248/2006, sostituendo il testo
originario del comma 5, dell’art. 3, del DL n. 12/2002, come convertito nella legge n. 73/2002,
stabilisce anche che:
“Alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 provvede la Direzione provinciale del
lavoro territorialmente competente. Nei confronti della sanzione non è ammessa la procedura di diffida
di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124”.
Anzitutto, ad irrogare la sanzione, a far data dal 12 agosto 2006, non è più l’Agenzia delle Entrate, ma la
Direzione provinciale del lavoro: se l’individuazione della pubblica amministrazione appare
consequenziale alla scelta di ricondurre, come già accennato, nell’alveo della materia del lavoro e della
previdenza sociale, la violazione in argomento (correggendo l’opzione previgente che stabiliva, invece,
un aggancio alla normativa fiscale e tributaria), la concreta identificazione dell’ufficio “territorialmente
competente” andrà operata in ragione del luogo dove sono stati trovati intenti al lavoro i lavoratori
interessati (e non quindi in base alla sede legale del soggetto ispezionato).
Sul punto di recente è intervenuta l’Agenzia delle Entrate con Circolare n. 35/E del 30 maggio 2007 per
sostenere che la competenza ad emanare il provvedimento definitivo sulle “maxi-sanzioni” constatate
antecedentemente al 12 agosto 2006 per effetto dell’entrata in vigore della legge n. 248/2006 (di
conversione del DL n. 223/2006) sarebbe in capo alle Direzioni provinciali del lavoro (sebbene sul
punto il Ministero del Lavoro sembrerebbe in procinto di pronunciarsi in modo opposto).
Nessuna modifica, peraltro, ha subito il comma 4 dell’art. 3 della legge n. 73/2002, che ancora nel testo
vigente recita:
“Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia fiscale,
contributiva e del lavoro”.
Ne deriva che tutti gli organismi competenti ad accertare gli illeciti in materia fiscale, previdenziale e del
lavoro saranno competenti anche a “constatare” la nuova “maxisanzione” e, pertanto, oltre ai servizi
ispettivi del Ministero del lavoro, e al Comando per la Tutela del Lavoro dell’Arma dei Carabinieri
operante nelle sue strutture centrali e periferiche:
- gli organi di polizia giudiziaria a competenza generale (Guardia di Finanza, Polizia di Stato,
Carabinieri),
- i servizi ispettivi degli enti previdenziali,
- i funzionari accertatori dell’Agenzia delle Entrate.
Competente a ricevere il rapporto di cui all’art. 17 della legge n. 689/1981 e, conseguentemente, ad
emanare l’ordinanza-ingiunzione ai sensi dell’art. 18 della stessa legge, è, però, soltanto la Direzione
provinciale del lavoro.
Da quest’ultima annotazione deriva anche una importante riflessione relativa agli strumenti difensivi
che possono essere adottati dal trasgressore che si veda irrogata la “maxi-sanzione”. Infatti, a fronte del
12
vecchio ricorso alla Commissione tributaria provinciale, ora si potrà procedere, nel termine di trenta
giorni dalla notifica del provvedimento:
1. avverso la contestazione/notificazione di illecito amministrativo:
□ mediante ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro presso la Direzione
regionale del lavoro (ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 del D.Lgs. n. 124/2004), trattandosi
indubbiamente dell’ipotesi principe di “sussistenza” (ad es. la persona presente al lavoro
non svolgeva attività lavorativa) o di “qualificazione” (ad es. la persona presente al lavoro
svolgeva regolarmente lavoro autonomo occasionale e non subordinato) di un rapporto di
lavoro;
□ mediante presentazione degli scritti difensivi (a norma dell’art. 18 della legge n. 689/1981);
2. avverso l’ordinanza-ingiunzione:
□ mediante ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro presso la Direzione
regionale del lavoro (ex art. 17 del D.Lgs. n. 124/2004), se vi sono elementi nuovi in fatto o
in diritto, giusta quanto chiarito dalla Circolare del Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n.
10;
□ mediante ricorso al Direttore della Direzione regionale del lavoro (ex art. 16 del D.Lgs. n.
124/2004) se si contestano esclusivamente vizi formali o procedurali nella irrogazione della
sanzione o nell’accertamento dell’illecito amministrativo;
□ mediante ricorso in opposizione al Tribunale monocratico (ai sensi degli artt. 22-23 della
legge n. 689/1981.
Tutto il procedimento amministrativo sanzionatorio, dunque, come si nota, viene ora ad essere
totalmente disciplinato dalla legge n. 689/1981, essendo venuto meno il riferimento al D.Lgs. 18
dicembre 1997, n. 472 in materia di violazioni tributarie, con l’effetto dirompente, ad aggravio delle
sorti del trasgressore, della non applicabilità del meccanismo agevolativo di cui all’art. 12 del D.Lgs. n.
472/1997 (a norma del quale può essere “punito con la sanzione che dovrebbe infliggersi per la
violazione più grave, aumentata da un quarto al doppio, chi, con una sola azione od omissione, viola
diverse disposizioni anche relative a tributi diversi ovvero commette, anche con più azioni od
omissioni, diverse violazioni formali della medesima disposizione”).
Se, inoltre, non sarà più possibile fare ricorso alla “conciliazione in via amministrativa” mediante il
pagamento di una somma pari a un quarto della sanzione irrogata (così previsto per le violazioni
tributarie dal D.Lgs. n. 472/1997), si potrà fare però ricorso, come già anticipato sopra, al pagamento in
misura ridotta (di cui all’art. 16 della legge n. 689/1981) sia pure soltanto per la base fissa in ragione
delle precisazioni operate dalla Circolare n. 29/2006 del Ministero (per un importo pari a 3000 euro,
oltre alla misura fissa dei 150 euro per ciascuna giornata di effettivo lavoro irregolare).
Ancora, la novella legislativa esclude espressamente l’applicabilità della diffida obbligatoria di cui all’art.
13 del D.Lgs. n. 124/2004, rendendo impraticabile, quindi, l’ipotesi che il datore di lavoro possa essere
“diffidato” a regolarizzare la propria posizione, potendo, conseguentemente all’ottemperanza alla
diffida, godere del beneficio del pagamento della sanzione nella misura pari al minimo edittale previsto
dalla legge.
La disapplicazione della diffida obbligatoria, peraltro, potrebbe convincere in termini di prevenzionegenerale dato il messaggio che si accompagna a tale scelta (nessuna tolleranza per il datore di lavoro che
occupa manodopera in nero), tuttavia, in termini di prevenzione speciale l’applicazione della diffida
avrebbe potuto conseguire il non irrilevante effetto di una immediata e tempestiva regolarizzazione dei
lavoratori irregolari, pur a fronte di una sanzione comunque non esigua (1.500 euro oltre a 37,50 euro
per ciascuna giornata di lavoro).
Da ultimo, con riguardo ancora al D.Lgs. n. 124/2004, va evidenziato che la “maxisanzione” non potrà
trovare alcuna applicazione dopo la conclusione favorevole di una conciliazione monocratica (art. 11,
D.Lgs. n. 124/2004), non essendosi in presenza di alcun accertamento dal quale possa derivare
l’imputabilità della violazione sul “lavoro sommerso”: in effetti, la conciliazione monocratica non dà
vita ad alcun “accertamento” di illeciti o di violazioni e, dunque, manca il presupposto obiettivo per
l’irrogazione della “maxisanzione”.
13
2.5.1. I chiarimenti operativi delle Circolari
La circolare n. 29/2006 fa derivare dal testo del nuovo comma 5 dell’art. 3 del D.L. n. 12/2002,
convertito nella legge n. 73/2002, come sostituito dalla lett. b) dell’art. 36-bis, comma 7, del D.L. n.
223/2006, convertito nella legge n. 248/2006, correttamente, la conclusione secondo la quale
competente ad irrogare la maxisanzione, e cioè a contestare/notificare l’illecito amministrativo, ai sensi
e per gli effetti dell’art. 14 della legge n. 689/1981 è soltanto la Direzione provinciale del lavoro.
Sebbene alla “constatazione della violazione” possono procedere tutti “gli organi preposti ai controlli in materia
fiscale, contributiva e del lavoro” (art. 3, comma 4, legge n. 73/2002), unico soggetto istituzionale
competente ad irrogare la maxisanzione è, in via esclusiva, l’ufficio periferico del Ministero del lavoro.
Ne consegue, dunque, che gli altri organismi menzionati dalla norma dovranno e potranno procedere
agli accertamenti relativi alla sussistenza dell’illecita occupazione di manodopera irregolare,
provvedendo alla “constatazione” della stessa e alla relativa verbalizzazione con puntuale descrizione
delle circostanze di fatto e relativa acquisizione delle prove, dovendo poi trasmettere nel più breve
tempo possibile gli atti alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio.
Così espressamente la circolare Inps n. 111/2006 laddove impone ai funzionari ispettivi dell’Istituto che
rilevano una condotta punibile con la “maxisanzione” di “procedere alla trasmissione alla Direzione
provinciale del lavoro competente per territorio del verbale di accertamento, accompagnata da una
esauriente nota illustrativa”.
Quindi non soltanto dovrà essere trasmesso il verbale, ma lo stesso sarà accompagnato da una nota
dell’ispettore che la circolare citata qualifica “esauriente” e che, presumibilmente, dovrà rendicontare
l’intera vicenda ispettiva da cui trae origine il verbale trasmesso.
D’altronde, poco oltre, la medesima circolare n. 111/2006 dell’Inps finisce per cadere in palese
contraddizione affermando che “in linea generale resta fermo comunque il principio che la
constatazione e la conseguente contestazione della violazione compete agli organi preposti ai controlli
in materia fiscale, contributiva e del lavoro”: si tratta, evidentemente, di una svista clamorosa giacché
netta differenza sostanziale (e formale) vi è fra la “constatazione” che, appunto, compete a tutti e la
successiva “contestazione” (art. 14 della legge n. 689/1981) che invece spetta ai soli ispettori del lavoro.
Corretta, e coerente con le indicazioni ministeriali, è invece la circolare n. 45/2006 dell’Inail dove si
precisa che alle Direzioni Provinciali del Lavoro compete in via esclusiva “sia la contestazione della
violazione che l’eventuale ordinanza-ingiunzione”, mentre “nulla cambia circa le competenze degli
organi di vigilanza degli enti previdenziali e pertanto gli ispettori devono continuare ad effettuare la
constatazione dell’illecito, segnalando tempestivamente la stessa alla Direzione Provinciale del Lavoro
competente per territorio”.
Ne deriva che, con tutta probabilità, presumibilmente, la mole dei verbali di constatazione proveniente
dagli organi di polizia giudiziaria a competenza generale (Guardia di Finanza, Polizia di Stato,
Carabinieri), dai servizi ispettivi degli enti previdenziali e dai funzionari accertatori dell’Agenzia delle
entrate potrebbe creare non pochi problemi pratici di organizzazione dei servizi ispettivi delle Direzioni
provinciali del lavoro.
Problemi, peraltro, che ben potrebbero dissolversi laddove si operasse una scelta organizzativa che
coinvolga i responsabili degli Uffici Affari Legali e Contenzioso a supporto della vigilanza, quale
“personale ispettivo aggiunto”, la definizione e l’adozione dei provvedimenti sanzionatori fondati sui
verbali di ispezione e di accertamento provenienti da altri Enti (e non soltanto con riferimento alla
maxisanzione), ai sensi dell’art. 10, comma 5, del D.Lgs. n. 124/2004.
Se ne ricaverebbe, d’altro canto, un significativo recupero di risorse (in termini di unità ispettive da
impiegare nella vigilanza operativa) da non sottovalutare a fronte dell’invocato e auspicato incremento
degli interventi ispettivi nei cantieri edili e nelle attività a rischio.
Sempre alla Direzione provinciale del lavoro, secondo gli odierni chiarimenti ministeriali, compete
infine l’emanazione della successiva ordinanza-ingiunzione o di archiviazione, eventualmente a seguito
delle procedure del contenzioso amministrativo di cui si è detto nel paragrafo che precede.
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“MAXI-SANZIONE” PER LAVORO SOMMERSO
Illecito
Sanzione
Art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12/2002,
convertito, con modif., nella legge n. 73/2002, come
modificato dall’art. 36-bis, comma 7, DL n.
223/2006, convertito, con modif., nella legge n.
248/2006
Art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12/2002,
convertito, con modif., nella legge n. 73/2002 come
modificato dall’art. 36-bis, comma 7, DL n.
223/2006, convertito, con modif., nella legge n.
248/2006
Per aver impiegato lavoratori non risultanti
dalle scritture obbligatorie o da altra
documentazione obbligatoria
Sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro
12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di
euro 150 per ciascuna giornata di lavoro
effettivo.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile, per espressa previsione di legge
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981): è
applicabile solo alla base sanzionatoria ed è pari
a 3000 euro, a questa somma si aggiungono 150
euro per ciascuna giornata di lavoro effettivo
Codice tributo (per versamento su Mod. F23):
741 T
3. Le sanzioni sui libri obbligatori
Nell’ambito della normativa che governa la costituzione e la gestione del rapporto di lavoro,
subordinato ma anche autonomo, vi sono disposizioni che fanno obbligo al datore di lavoro di
effettuare specifiche registrazioni con riferimento a determinati dati relativi ai singoli rapporti di lavoro.
Le principali tipologie di registrazioni obbligatorie di interesse aziendale sono quelle che riguardano
i due più importanti libri obbligatori in materia di lavoro:
- libro matricola
- libro paga.
In questa giornata di studio, s’intende presentare lo “stato dell’arte”, in chiave operativa, del sistema
degli obblighi di istituzione, vidimazione, tenuta, registrazione ed esibizione sui libri obbligatori, così
come previsto dalle norme di settore, e cioè dal Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno
1965, n. 1124 e dal Regio decreto 28 agosto 1924, n. 1422, esaminate alla luce delle più recenti prese di
posizione del Ministero del Lavoro (Nota n. 6366 del 22 maggio 2007 e Lettera Circolare del 29 marzo
2007, n. 4024), dell’Inail (Nota del 16 dicembre 2004) e dell’Inps (Circolare n. 9 del 27 gennaio 2005).
La trattazione del tema segue un’impostazione schematica, ma anche sistematica, basata sui singoli
obblighi che incombono in capo al datore di lavoro, così come specificamente sanzionati, con specifici
approfondimenti sui passaggi più significativi per la prassi operativa aziendale.
3.1. Il libro matricola
Il libro di matricola è il documento che fornisce al datore di lavoro, al lavoratore e agli organi di
vigilanza la “fotografia”, o per meglio dire la “carta di identità”, dell’azienda e dei singoli rapporti di
lavoro in essere presso la stessa.
Per effetto delle disposizioni contenute negli artt. 20 e 21 del DPR n. 1124/1965, il libro matricola
viene ad assolvere alla funzione essenziale di documentare ad ogni singolo lavoratore lo stato effettivo
del proprio rapporto di lavoro e agli organi di vigilanza (in primis gli ispettori del Ministero del lavoro
15
nonché degli Istituti previdenziali, a partire da Inail e Inps) lo stato occupazionale dell’impresa (il
numero dei dipendenti, l’inquadramento profes-sionale, i dati anagrafici).
Da qui il ragionamento circa la ritenuta superfluità del libro matricola alla luce delle più recenti
novità in materia di collocamento, dalla dichiarazione di assunzione omnibus (che contiene tutti i dati
inerenti al rapporto di lavoro) alla comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro
(per lavoro dipendente e parasubordinato): secondo i sostenitori della non più necessaria istituzione e
tenuta del libro in esame, infatti, il complesso degli adempimenti connessi all’assunzione del lavoratore
è tale da rendere inutile e ripetitiva la registrazione sul libro di matricola.
In verità, contrasta con tale argomentazione la reale controllabilità e verificabilità degli obblighi del
collocamento menzionati, giacché non esiste ancora quel collegamento telematico e quella rete
informatica e informativa che sola consentirebbe agli organismi ispettivi e di vigilanza di verificare
immediatamente, fin dal primo accesso ispettivo, i medesimi dati che soltanto il libro matricola, in
originale o in copia conforme come si dirà appresso, consente di accertare all’istante.
Soggetti obbligati
In primo luogo occorre disegnare la platea dei soggetti obbligati alla tenuta del libro matricola.
In questo senso, va senza dubbio segnalato che la generalità dei datori di lavoro – ivi compresi i
committenti e gli altri assicuranti – è assoggettata agli obblighi di istituzione, tenuta e compilazione del
libro obbligatorio di cui trattasi.
Fanno eccezione alla regola generale alcune particolari categorie di datori di lavoro, per effetto di
speciali disposizioni di legge ovvero di chiarimenti consolidati della prassi amministrativa.
Sono, infatti, esonerati dalla tenuta del libro matricola, anzitutto, i titolari di aziende individuali
artigiane:
- sia nel caso in cui svolgono la propria attività lavorativa da soli, vale a dire senza occupare
lavoratori dipendenti né collaboratori: in questo senso, espressamente, dispone l’art. 2 della legge 4
ottobre 1966, n. 840, secondo cui, appunto: “l’obbligo della tenuta dei libri di matricola e di paga, di cui all’art.
20 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, non si
applica agli artigiani come soggetti assicurati di cui all'art. 4, n. 3, dello stesso decreto presidenziale”;
- sia nel caso in cui si avvalgano esclusivamente di soci o di familiari coadiuvanti: in questo senso ha
disposto la Circolare Inail n. 70 del 22 luglio 1997, essendo stati assimilati al titolare artigiano, “in quanto,
come tali, non sono titolari di un vero e proprio rapporto di lavoro subordinato”; ciò a condizione, naturalmente,
che l’impresa artigiana non occupi in alcuna forma dipendenti, collaboratori coordinati e continuativi a
progetto, associati in partecipazione, tirocinanti o agenti di commercio monomandatari e così via.
Naturalmente se l’azienda non è artigiana l’obbligo permane intatto.
Si ritiene, inoltre, che debbano essere esonerati dall’obbligo di istituzione e tenuta del matricola le
ditte individuali del commercio (terziario) che non occupano dipendenti, collaboratori coordinati e
continuativi a progetto, associati in partecipazione o simili. Se l’azienda è in forma di società di persone
il libro obbligatorio dovrà invece essere istituito e tenuto per i soci lavoratori, mentre se trattasi di
società di capitali senza dipendenti, il libro matricola andrà istituito per i soci partecipanti, gli
amministratori, i collaboratori a progetto e simili.
Sono poi esonerati dalla tenuta del libro obbligatorio di matricola quei datori di lavoro che
decidono di avvalersi delle modalità di elaborazione e di conservazione dei dati mediante supporti
informatici, nel rispetto delle disposizioni e secondo le condizioni dettagliatamente specificate dall’art. 3
del DPR 20 aprile 1994, n. 350, secondo quanto da ultimo precisato dallo stesso Ministero del Lavoro
con risposta ad interpello 8 febbraio 2007, n. 9, nonché, in precedenza, con Circolare n. 33 del 20
ottobre 2003.
Parimenti esentate dall’obbligo di istituzione e tenuta del libro matricola sono le imprese italiane
che occupano presso sedi operative situate all’estero lavoratori italiani, per quanto attiene alle
prestazioni lavorative rese da detto personale: così il Ministero del Lavoro con Lettera Circolare n. 5306
del 16 novembre 1991, laddove si è appunto segnalato che: “la legge 3 ottobre 1987, n. 398 (…) ha inteso
apprestare la necessaria tutela previdenziale anche nei confronti di lavoratori assunti o trasferiti in Paesi
extracomunitari”, per cui “ferma restando l'obbligatorietà delle forme di assicurazioni sociali (…) l'estensione di tali
16
assicurazioni ai lavoratori di che trattasi non include la specifica normativa che disciplina l'istituzione e la tutela dei libri
di matricola e di paga, vigente nel territorio nazionale”.
Infine, non devono tenere il libro matricola neppure le Pubbliche Amministrazioni, le quali
provvedono alle prescritte registrazioni mediante i fogli o cedolini o ruoli di paga, elaborati
individualmente per ciascun dipendente pubblico.
Istituzione: unicità e pluralità di libri
Ai sensi dell’art. 20, comma 1, del DPR n. 1124/1965, con riferimento ai datori di lavoro soggetti
alle disposizioni sull’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali,
nonché per effetto dell’art. 134, comma 1, del R.D. n. 1422/1924, per gli esercenti di aziende o imprese
industriali o commerciali non assoggettati a detta assicurazione, è obbligatorio tenere “un” libro di
matricola per la regolare gestione del personale in forza all’azienda, con rapporti di lavoro subordinato,
ma anche parasubordinato o associativo, come si dirà più oltre.
L’uso dell’articolo “un” ha fatto per lungo tempo immaginare che il libro matricola potesse non
essere obbligatoriamente unico in ciascuna azienda, ma piuttosto sebbene da più parti si ribadisse che il
datore di lavoro fosse tenuto ad istituire un solo libro, unico anche in presenza di più posizioni
assicurative in ambito aziendale, la prassi amministrativa finiva per acconsentire alla istituzione di
distinti libri matricola per categoria professionale di inquadramento (operai, impiegati, dirigenti), ovvero
per tipologia di rapporto di lavoro (lavoratori dipendenti, parasubordinati, soci), o ancora per le singole
sedi di lavoro distaccate (cantieri, sedi operative).
Invero, come sancito con forza dall’Inail nella nota 16 dicembre 2004, “il libro di matricola deve essere
unico in ogni azienda”, anche qualora il datore di lavoro risulti “titolare di più posizioni assicurative territoriali”,
svolgendo la propria attività lavorativa “in più luoghi di lavoro”.
D’altro canto, al fine di coniugare semplificazione e rispetto della legge, sempre l’Inail, nella
medesima nota già citata, aveva già segnalato che per “assolvere validamente all’obbligo della tenuta del libro
matricola unico contemporaneamente sui vari luogo di lavoro”, il datore di lavoro è obbligato a “istituire e tenere nei
vari cantieri (fissi o mobili che siano) degli stralci, che possono essere costituiti anche da fotocopie tratte dal libro matricola
unico” e che devono “essere aggiornati contemporaneamente al libro matricola originale”.
Per essere valide quali “stralci”, le copie del matricola unico dovranno risultare preventivamente
“autenticate come conformi all’originale”.
Secondo la Lettera Circolare n. 4024/2007 del Ministero del Lavoro l’attestazione di conformità
potrà essere resa (“per una maggiore semplificazione sia dei relativi adempimenti, sia dei controlli da parte del
personale ispettivo”) proprio nei casi in cui il datore di lavoro:
a) opera in diverse, distinte e più o meno distanti, unità produttive;
b) opera in base ad una serie di attività “di breve durata”, quali ad esempio quelle della cantieristica
edile o dell’impiantistica, che si caratterizzano per una evidente mobilità o per lo svolgersi “in sedi con
pochi lavoratori”, generalmente prive “di adeguata attrezzatura amministrativa”.
Se ricorrono le due ipotesi anzidette, dunque, secondo le recentissime indicazioni ministeriali,
l’originale del libro matricola potrà essere collocato e tenuto presso la sede legale dell’impresa, mentre
presso ogni singolo “luogo in cui si esegue il lavoro”, potrà essere conservata “una copia (anche
fotostatica e per estratto)”, dichiarata conforme all’originale mediante apposizione, su ogni pagina della
copia, di:
- data
- timbro
- firma autografa
del soggetto che dichiara la conformità, vale a dire:
a)
del consulente del lavoro (o di altro professionista abilitato a norma dell’art. 1 della legge n.
12/1979), se delegato appositamente alla tenuta dei libri obbligatori presso il proprio studio
(art. 5, legge n. 12/1979), previa comunicazione preventiva alla competente Direzione
provinciale del lavoro - Servizio Ispezione Lavoro riguardo alle generalità e il recapito del
professionista al quale è affidato l’incarico di custodire i libri originali;
17
b)
del datore di lavoro, qualora la gestione e l’amministrazione del personale venga operata
direttamente da questi, personalmente o per il tramite di propri addetti; la dichiarazione di
conformità spetta al datore di lavoro (e non al consulente), anche nei casi in cui, pur
affidandosi ad un professionista abilitato per tutti o per alcuni adempimenti della gestione
dei rapporti di lavoro, l’azienda conserva presso di sé l’originale del libro matricola, così
precisamente il Ministero del Lavoro nella nota n. 6366 del 22 maggio 2007.
Vale la pena rilevare, a questo punto, che nei casi in cui il personale ispettivo rinvenga all’atto
dell’accesso sul luogo di lavoro una copia conforme del libro matricola, con attestazione autentica di
conformità da parte del consulente del lavoro o di altro professionista assimilato (art. 1, legge n.
12/1979), gli ispettori procedenti dovranno attenersi alle previsioni normative specifiche dettate dall’art.
5 della legge n. 12/1979.
In effetti, nella specialità della legge professionale, che disciplina la materia della consulenza del
lavoro, l’art. 5, comma 4, dispone che il consulente del lavoro e gli altri professionisti sono punibili per
non aver esibito e portato in visione il libro matricola originale, conservato e tenuto presso il proprio
studio a norma del primo comma dello stesso art. 5, solo qualora siano decorsi 15 giorni e non possano
opporre un “giustificato motivo” ostativo o impeditivo.
In tal caso, e cioè quando il consulente del lavoro non ottemperi entro 15 giorni senza giustificato
motivo, alla richiesta dell’ispettore del lavoro o di altro organo ispettivo, di esibire la documentazione in
loro possesso, è soggetto alla sanzione pecuniaria amministrativa da 125 euro a 515 euro, salvo che il
professionista risulti recidivo, giacché in tal caso la misura della sanzione si fa più grave e varia da 255
euro a 1030 euro.
D’altro canto, le caratteristiche oggettive che consentono di fare ricorso ad una copia conforme del
libro obbligatorio di lavoro, si presentano all’attenzione degli operatori in una serie di casi che pongono
oggi e hanno già posto in passato una serie di dubbi circa l’obbligatoria sussistenza del libro stesso:
- addetti alle pulizie che quotidianamente svolgono le proprie prestazioni presso singoli enti,
uffici, aziende;
- guardie giurate in piantonamento esterno presso enti pubblici, istituti di credito, privati, con
frequenti spostamenti quotidiani;
- autotrasportatori che effettuano viaggi interregionali, nazionali e transnazionali;
- dipendenti di imprese impiantistiche (elettriche o idrauliche) che intervengono per
manutenzioni ordinarie o riparazioni con un impegno lavorativo esterno di poche ore presso
ciascun cliente.
Se in termini di ragionevolezza può giungersi a sostenere che in tutti questi casi, stante la specialità
del lavoro e la peculiarità delle operazioni svolte, le “squadre” di lavoratori o i singoli dipendenti non
dovrebbero essere tenuti a recare con sé ovunque una copia del libro matricola, tuttavia la lettura della
norma fornita dall’Inail e dal Ministero del Lavoro spinge in senso contrario avendo previsto proprio i
connotati tipici di tali prestazioni (breve durata, mancanza di attrezzature amministrative, pochi
lavoratori) come requisiti per fare ricorso alla copia conforme del libro matricola tenuto presso la sede
aziendale.
Resta fermo, peraltro, che, seppure con la esclusiva finalità di andare incontro e risolvere specifiche
esigenze organizzative e gestionali dell’azienda, il datore di lavoro potrà “istituire e tenere sui luoghi di lavoro
dei libri matricola settoriali o di filiale”, i quali dovranno tuttavia essere sempre e in ogni caso considerati
“non ufficiali” e quindi non potranno essere vidimati dall’Istituto, ma dichiarati conformi, nelle
modalità anzidette (come “copie originali”), al libro matricola unico regolarmente istituito del quale i
“libri matricola di sede” costituiranno dei “di cui”, anche riportando “una numerazione matricolare
supplementare riferita alla filiale, eventualmente da indicare in aggiunta al numero di matricola del dipendente (ad
esempio: matr. n. 1111/13) ad esclusivo uso dell’azienda e dei funzionari addetti alla vigilanza locale”.
Inoltre, deve essere tenuta presente anche la facoltà riconosciuta dall’art. 26, comma 2, DPR n.
1124/1965, al datore di lavoro di essere appositamente autorizzato, per iscritto, dall’Inail a tenere una
pluralità di libri matricola – nei casi di cantieri edili o sedi di lavoro lontane dalla sede principale, dove le
lavorazioni hanno “il carattere della continuità” – con obbligo di riepilogo in appositi “libri riassuntivi”, da
tenersi e istituirsi secondo le modalità stabilite dall’Istituto.
In questo senso rileva, specificamente, il caso delle agenzie di somministrazione di lavoro.
18
Come chiarito dall’Inail con Nota del 16 dicembre 2004, l’obbligo della tenuta del regolamentare
libro di matricola è posto a carico delle agenzie per il lavoro autorizzate alla somministrazione, sia per i
propri dipendenti e collaboratori diretti, sia per i lavoratori che vengono dalle stesse assunti per essere
materialmente inviati a lavorare presso le singole imprese utilizzatrici a mezzo di appositi contratti di
somministrazione di lavoro.
Secondo l’Inail, peraltro: “i sistemi di tenuta delle scritture obbligatorie di matricola e di paga di cui esse
possono avvalersi, sono di fatto gli stessi che la vigente normativa prevede per tutti gli altri datori di lavoro”.
D’altra parte, va senza dubbio tenuto presente che l’organizzazione normale delle agenzie di
somministrazione consta di una sede centrale che si occupa della gestione e amministrazione del
personale e di singole sedi dislocate sul territorio, le quali sono deputate, in concreto, ad effettuare gli
adempimenti relativi alle assunzioni, alle proroghe e alle cessazioni dei rapporti di lavoro dei lavoratori
somministrati a livello territoriale.
Tale organizzazione materiale, tuttavia, non può sfuggire, “quale che sia il sistema di tenuta
adottato”, secondo la richiamata nota Inail del 16 dicembre 2004, da un lato al rispetto dei termini di
legge previsti per le registrazioni dei dati sul libro di matricola e, dall’altro, all’obbligo di istituire e tenere
“un unico libro matricola aziendale, che riporti la numerazione matricolare generale da assegnare a tutti i dipendenti”
dell’agenzia.
La stessa nota Inail precisava anche che “nel caso frequente che il libro matricola generale unico sia tenuto
presso la sede centrale, allo scopo di far fronte alle esigenze organizzative aziendali, potranno essere istituiti presso ciascuna
agenzia facente parte dell'impresa fornitrice di lavoro tanti altri libri di matricola, comunque non ufficiali e quindi da non
vidimare perché rappresenteranno degli stralci del libro matricola unico aziendale, ognuno dei quali potrà riportare una
numerazione matricolare supplementare riferita all'agenzia, eventualmente da indicare in aggiunta all'effettivo numero di
matricola del lavoratore attribuito in conformità alla numerazione sequenziale e cronologica del libro matricola generale
aziendale (ad esempio: matr. n. 11111/152)”.
D’altro canto, al fine di coniugare semplificazione e rispetto della legge, dapprima l’Inail e da
ultimo il Ministero del Lavoro hanno segnalato, come si è visto, la possibilità di assolvere all’obbligo
della tenuta del libro matricola sui vari luogo di lavoro, mediante apposite copie conformi del libro
stesso.
L’agenzia di somministrazione, dunque, potrà tenere il proprio libro matricola unico nella sede
legale, e distribuire copie conformi nelle sedi territoriali.
D’altra parte, si può legittimamente sostenere che poiché il luogo di lavoro in cui prestano la loro
attività lavorativa i lavoratori somministrati coincidono con le singole aziende utilizzatrici, le stesse
agenzie dovrebbero affidare una copia conforme del libro matricola ai lavoratori inviati in
somministrazione, al fine di consentire agli organi di vigilanza l’immediata verifica della regolare
assunzione degli stessi da parte dell’agenzia da cui risultano essere stati somministrati.
Sanzioni
Con riferimento alla violazione dell’obbligo di istituzione, dunque, l’odierno regime sanzionatorio
stabilisce una sanzione particolarmente onerosa, a voler significare l’importanza del libro matricola con
riferimento al contrasto al lavoro sommerso e irregolare.
La sanzione pecuniaria amministrativa per la violazione dell’obbligo di istituzione del libro di
matricola, infatti, è ora stabilita dall’art. 1, comma 1178, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (in vigore
dal 1° gennaio 2007), nella misura da euro 4000 a euro 12000.
Mentre precedentemente (fino al 31 dicembre 2006) la sanzione era anzitutto differenziata, a
seconda che il datore di lavoro fosse o meno soggetto all’assicurazione obbligatoria gestita dall’Inail:
□ nel primo caso la sanzione era stabilita dall’art. 195 del DPR n. 1124/1965 nella somma da
euro 25 a euro 154;
□ nel secondo caso era fissata dall’art. 142 del RD n. 1422/1924 nella misura da euro 5 a euro
30.
Nel senso di un apparato sanzionatorio rivolto ad incentivare percorsi di emersione, a ben vedere,
si esprime anche il Ministero del Lavoro nella Lettera Circolare n. 4024/2007, laddove, fra l’altro, viene
19
chiarito espressamente che la nuova “super-sanzione” di cui al comma 1178 punisce le ipotesi in cui il
datore di lavoro:
- risulti del tutto sprovvisto del libro matricola;
- abbia messo in uso un libro matricola (o anche un libro riassuntivo) non vidimato dall’Istituto
previdenziale;
- abbia in uso un libro matricola che non è stato dichiarato conforme all’originale “da parte del
consulente del lavoro, da altro professionista abilitato o dallo stesso datore di lavoro”.
In verità le tre ipotesi esemplificative non appaiono così chiare come si potrebbe pensare ad una
prima superficiale lettura.
Se per la prima – datore di lavoro privo di libro – e per la seconda fattispecie – datore di lavoro con
libro non vidimato dagli Istituti previdenziali – non ricorre nessuna difficoltà di carattere ermeneutico,
infatti, quanto alla terza – datore di lavoro con libro non dichiarato conforme – si deve interpretare nel
giusto senso il chiarimento operativo dettato dalla Direzione generale per l’attività ispettiva, come
operato più di recente dalla stessa con Nota n. 6366 del 22 maggio 2007.
Si avrà, dunque, una omessa istituzione del libro matricola allorquando il datore di lavoro presenti
sul luogo di lavoro o abbia comunque in uso una “copia” di un libro matricola di fatto inesistente
perché mai istituito e, perciò, non dichiarato conforme.
Nello stesso senso, inoltre, si avrà una omessa istituzione se risulta essere stata dichiarata conforme
la copia di un libro matricola non istituito.
D’altra parte, se l’ispettore troverà nella sede operativa un libro, in originale o in copia, comunque
privo di vidimazione, ma sia messo nelle condizioni di accertare l’esistenza, altrove del documento
originale vidimato, e cioè presso la sede legale della ditta o presso una delle altre sedi o unità operative
o, ancora, presso lo studio del consulente del lavoro, non si avrà alcuna illecita mancanza di istituzione
del libro matricola, ma, piuttosto, o una omessa esibizione o una rimozione temporanea dello stesso.
Quanto alla diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) l’istituto non è più applicabile per
espressa previsione di legge, mentre erano diffidabili le inosservanze compiute fino al 31 dicembre 2006
(cfr. Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9).
Infine, va rilevato che dopo l’abolizione delle sanzioni amministrative relative a violazioni in
materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nell’omissione totale o parziale del
versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi l’omissione totale o parziale del
versamento di contributi o premi, determinata dall’art. 116, comma 12 della legge 23 dicembre 2000, n.
388, la sanzionabilità degli illeciti riguardanti il libro di matricola è legata alla non incidenza degli stessi
sui debiti previdenziali del datore di lavoro trasgressore.
A questo fine, condivisibilmente, la Lettera Circolare del 29 marzo 2007 ha precisato che
dovendosi considerare la valenza autonoma dell’istituzione del libro matricola, e la finalità precipua di
fornire evidenza e “certezza pubblica” alla costituzione e alla gestione dei rapporti di lavoro posti in essere
nell’azienda, non può ritenersi configurabile alcuna connessione “con i profili di eventuale inadempimento
contributivo riferito ai lavoratori occupati”.
Ne consegue che l’illecito amministrativo di omessa istituzione del libro matricola deve essere
“sempre contestato anche in presenza di irregolarità legate a fenomeni di evasione o omissione contributiva”.
Da ultimo, si tenga presente che l’illecito di omessa istituzione del libro obbligatorio ha natura
sicuramente istantanea (peraltro con effetti permanenti): la natura della violazione, pertanto, fa sì che la
sanzione segue, necessariamente, l’insorgenza dell’obbligo.
In questo senso precisamente la Nota del 22 maggio 2007 del Ministero del lavoro, pertanto se
l’obbligo consiste nella necessaria istituzione (e vidimazione) prima della messa in uso (e cioè prima
della occupazione di un dipendente o di altro lavoratore soggetto a registrazione sul matricola), dovrà
trovare concreta applicazione la sanzione pecuniaria amministrativa in vigore al momento della
commissione dell’illecito: di conseguenza, la nuova “super sanzione” da 4000 a 12000 euro troverà
spazio operativo in materia di illecita istituzione soltanto nei casi in cui l’obbligo della messa in uso del
libro è materialmente sorto a decorrere dal 1° gennaio 2007.
20
LIBRO DI MATRICOLA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 20 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSA ISTITUZIONE
Per essere sprovvisto del libro di matricola.
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 195 DPR
1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs. 758/1994
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro
154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile per espressa previsione di legge; è
applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr.
Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo
2006, n. 9), sanzione pari a euro 25
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 4000 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI MATRICOLA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSA ISTITUZIONE
Per essere sprovvisto del libro di matricola.
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 142 RD
1422/1924 Sanzione amministrativa da euro 5
a euro 30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile per espressa previsione di legge; è
applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr.
Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo
2006, n. 9), sanzione pari a euro 5
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 4000 euro (fino al 31
dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Vidimazione
A norma dell’art. 26, comma 1, del DPR n. 1124/1965, al quale fa rinvio l’art. 134 del R.D. n.
1422/1924, il libro obbligatorio di matricola, prima di essere messo in uso, deve essere numerato in
ogni pagina e vidimato.
L’operazione complessa della vidimazione si compone di due distinte attività, da condursi
simultaneamente:
1) la bollatura: si tratta della apposizione di specifici timbri a secco o a inchiostro su ciascuna pagina
del libro,
2) la dichiarazione: si tratta della registrazione, nell’ultima pagina del libro, da parte del funzionario
incaricato della vidimazione, della attestazione dei seguenti elementi:
- numero della P.A.T. di riferimento sulla quale si esegue la vidimazione,
- numero progressivo della vidimazione stessa,
- numero totale dei fogli (dal ... al ...) di cui si compone il libro,
- data della vidimazione effettuata,
- firma del funzionario che ha proceduto all’operazione.
21
Come rilevato più sopra a proposito della istituzione del libro matricola, per il principio di unicità,
la vidimazione dello stesso non va effettuata con riferimento al “codice ditta” assegnato all’azienda, ma
al contrario con riguardo alla posizione assicurativa territoriale (P.A.T.) che il datore di lavoro ha attiva
presso l’Inail, pertanto, quando i libri devono essere tenuti su più luoghi di lavoro, contraddistinti da
P.A.T. distinte, il libro di matricola, si ripete unico per tutta l’azienda, dovrà essere vidimato con
riferimento ad una delle P.A.T. a scelta del datore di lavoro.
Devono essere obbligatoriamente vidimati anche i libri matricola riassuntivi.
Mentre per quanto attiene alla sede competente alla vidimazione, sarà possibile richiedere
l’operazione presso una qualsiasi sede territoriale dell’Inail, stante la piena consultabilità dei dati da parte
di qualsiasi struttura periferica dell’Istituto.
Come ricordato dall’Inps nella propria Circolare n. 9/2005, l’Istituto competente per la
vidimazione dei libri obbligatori, in via generale, è l’Inail, in quanto l’obbligo di tenere il libro matricola
vidimato dall’Inps è stabilito soltanto per le aziende non soggette all’assicurazione obbligatoria contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, perché al di fuori dei presupposti oggettivi e soggettivi
di cui agli artt. 1 e 4 del DPR n. 1124/1965.
Laddove anche un solo lavoratore impiegato nell’impresa sia o divenga “assoggettabile all’obbligo
assicurativo contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali”, la vidimazione del libro matricola
dovrà essere effettuata presso una delle sedi territoriali dell’Inail, e ciò anche quando il libro in uso sia
stato già vidimato dall’Inps (la vidimazione dovrà essere ripetuta dall’Istituto assicuratore).
I datori di lavoro che devono vidimare i libri presso l’Inps hanno, anzitutto, l’obbligo di presentare
un’apposita dichiarazione dalla quale risulta che l’azienda non è soggetta agli obblighi assicurativi ai fini
Inail, peraltro al fine di consentire un pieno e adeguato controllo della tenuta dei libri obbligatori,
quando una sede Inps procede alla vidimazione dei libri, la stessa è tenuta ad effettuare una apposita
comunicazione alla sede Inail operante nello stesso ambito territoriale, indicando il codice
fiscale/partita IVA dell’azienda interessata e la sua ragione sociale.
Sanzioni
Sotto un profilo sanzionatorio, secondo le precisazioni contenute nella Lettera Circolare n.
4024/2007 va tenuto presente, come già anticipato, che, nel caso in cui il libro matricola risulta privo
della richiesta vidimazione (da parte dell’Inail o dell’Inps a seconda dei casi), non si tratterà di una
irregolare od omessa vidimazione, ma piuttosto di una mancata istituzione, trattandosi di libro
inesistente ai fini di legge, ragione per la quale l’inadempimento datoriale sarà punito con la sanzione
ridotta di 4000 euro per ciascuna violazione.
Si avrà, invece, una vera e propria irregolare od omessa vidimazione nei casi in cui dovendosi
vidimare il libro a cura di uno dei due Istituti previdenziali il datore di lavoro si sia rivolto
inavvertitamente all’altro oppure laddove la vidimazione risulti incompleta perché priva di alcuni dati o,
più chiaramente, nelle ipotesi di vidimazione successiva alla instaurazione dei primi rapporti di lavoro.
In queste ipotesi la sanzione amministrativa è più leggera, rispetto a quella prevista nei casi di
omessa istituzione, ma comunque più pesante rispetto al passato in virtù della quintuplicazione degli
importi disposta dalla legge n. 296/2006:
- per le aziende soggette all’assicurazione Inail, la nuova sanzione da euro 125 a euro 770, che
ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 250 per ciascuna violazione (ai sensi
dell’art. 195, DPR n. 1124/1965, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006);
- per le altre aziende assoggettate solo all’Inps, la nuova sanzione da euro 25 a euro 150, che ridotta
ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 50 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art.
142, RD n. 1422/1924, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006).
Quanto alla diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) la stessa può trovare applicazione
esclusivamente con riguardo alle inosservanze verificatesi fino al 31 dicembre 2006, laddove si
manifesterà nella forma della cd. “diffida ora per allora”; non sono più diffidabili, invece, le violazioni
constatate a far data dal 1° gennaio 2007, per espressa indicazione della Lettera Circolare n. 4024/2007.
22
LIBRO DI MATRICOLA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 1 DPR 1124/1965
IRREGOLARE O OMESSA VIDIMAZIONE
Per aver fatto uso di un libro di matricola non
regolare (fogli mobili, legato e numerato in ogni
pagina) e non vidimato dall’INAIL prima di essere
messo in uso.
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs.
758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1, comma 1177,
L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile dal 1° gennaio 2007 (Lettera
Circolare n. 4024 del 29 marzo 2007);
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro
23 marzo 2006, n. 9) fino al 31 dicembre 2006,
sanzione pari a 25 euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 250 euro (fino al 31 dicembre 2006 50
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI MATRICOLA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif. dall’art.
1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro 150
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 5 a euro 30)
Art. 134 RD 1422/1924
IRREGOLARE O OMESSA VIDIMAZIONE
Per aver fatto uso di un libro di matricola non
regolare (fogli mobili, legato e numerato in ogni
pagina) e non vidimato dall’INPS prima di essere
messo in uso.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile dal 1° gennaio 2007 (Lettera
Circolare n. 4024 del 29 marzo 2007); è
applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr.
Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo 2006,
n. 9), sanzione pari a 5 euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 50 euro (fino al 31 dicembre 2006 10
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Modalità di tenuta
Quanto alla forma (che è lasciata “libera” dall’art. 26 del DPR n. 1124/1965) e alle modalità di
tenuta del libro matricola, il legislatore e la prassi amministrativa prevedono tre distinte tipologie.
• Libro cartaceo: si tratta del modello tradizionale, che consiste nell’utilizzo di libro rilegato, in
genere a compilazione manuale, che deve essere preventivamente numerato in ogni pagina e vidimato
con il sistema manuale sopra descritto; i fogli del libro devono essere redatti utilizzando un inchiostro
indelebile, senza lasciare spazi in bianco, senza abrasioni e con evidenza delle correzioni eventualmente
apportate.
• Sistemi elettronici: si tratta della gestione informatizzata del libro matricola secondo le previsioni
del DPR 20 aprile 1994, n. 350; la normativa citata prevede tuttavia che siano garantite riguardo ai dati
inseriti:
(a) l’inalterabilità, vale a dire la non cancellazione nel tempo e la non sostituibilità, le correzioni
possono essere apportate solo conservando il dato originariamente errato: tali aspetti possono essere
garantiti anche mediante memorizzazione su Cd rom, secondo le indicazioni fornite dal Ministero del
Lavoro con lettera circolare del 21 febbraio 1995;
23
(b) la consultabilità immediata delle registrazioni, in ogni momento a richiesta degli organi di
vigilanza;
(c) la registrazione su documenti cartacei a cadenza mensile e annuale.
Come si vede, allora, è possibile tenere i libri matricola mediante sistemi elettronici o magnetici, ma
solo a condizione che queste procedure garantiscano i requisiti essenziali di inalterabilità e di
consultabilità dei dati, fermo restando l’obbligo di trasferire mensilmente gli stessi dati su supporto
cartaceo (cfr. Circolare Inail n. 17 del 23 marzo 1995).
L’adozione di questi sistemi di tenuta del libro matricola non necessita di alcuna autorizzazione e
non prevede l’inoltro di specifiche comunicazioni in tal senso né alla Direzione Provinciale del Lavoro,
né agli Istituti previdenziali.
Questa modalità di tenuta del libro matricola, peraltro, esonera da qualsivoglia obbligo di
preventiva vidimazione dei supporti cartacei sui quali i dati devono essere obbligatoriamente trasferiti
ogni mese.
D’altro canto, come ribadito di recente dal Ministero del Lavoro con il citato Interpello n. 9/2007,
se i libri obbligatori sono tenuti con strumenti informatici le singole registrazioni rappresentano dei
documenti informatici, realizzati apponendo, da parte dell’operatore che inserisce i dati, una firma
digitale e una specifica marca temporale per garantire la continuità cronologica.
Tuttavia, la Circolare n. 33/2003 sempre del Ministero del Lavoro prevede che la prima
registrazione deve essere validata, mediante apposizione della firma digitale, da parte del certificatore di
riferimento, scelto dal datore di lavoro, ai sensi del DPR n. 445/2000, e comunicato agli organi di
vigilanza, appositamente identificati quali enti di verifica (servizi di vigilanza di Inps e Inail nonché
Servizio ispezione della Direzione provinciale del lavoro).
Agli enti di verifica, pertanto, compete anche la procedura di validazione, previo controllo
dettagliato, circa la corrispondenza delle registrazioni e l’opera di inserimento dati effettuata dal
certificatore: tuttavia le indicazioni ministeriali chiariscono che tale attività di controllo documentale in
ambito informatico e telematico diverrà operativa soltanto quando gli organi di vigilanza saranno dotati
del software necessario.
Soltanto il rispetto integrale della procedura descritta dal Ministero del lavoro, nel DM 30 ottobre
2002 e dalla Circolare n. 33/2003, come suggerita dall’allora Autorità per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione (AIPA), ora Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione
(CNIPA), consentirà di rendere perfettamente affidabile la registrazione informatica, permettendo
altresì di omettere il trasferimento dei dati su supporto cartaceo.
• Fogli mobili: il terzo sistema è stato recentemente introdotto, ai sensi dell’art 119, comma 4, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388; la tenuta del libro matricola può avvenire anche mediante l’utilizzo di
fogli mobili o di supporti magnetici; le condizioni e le modalità di tale tipologia di tenuta del libro sono
state stabilite con D.M. 30 ottobre 2002.
Accanto alla vidimazione manuale tradizionale, sopra descritta, per i fogli mobili sono previste altre
tre tipologie di vidimazione per la messa in uso regolare.
(a) Vidimazione effettuata in fase di stampa tipografica dei moduli - con tale modalità il datore di lavoro o il
consulente del lavoro devono richiedere, volta a volta, alla sede Inail, l’autorizzazione ad apporre il
numero d’ordine e il bollo (marchio) dell’Istituto in fase di stampa tipografica del tracciato dei moduli
da utilizzare, sia la successiva vidimazione, a cura della sede Inail, da riportare sull’ultimo foglio del
blocco.
(b) Vidimazione in fase di stampa laser dei moduli – sebbene il DM 30 ottobre 2002, come interpretato
dalla Circolare n. 33/2003 del Ministero del Lavoro, introduca l’esonero dalla preventiva vidimazione e
numerazione dei fogli mobili sostitutivi dei libri obbligatori, per quanto attiene al libro matricola anche
per i datori di lavoro e i consulenti del lavoro che si avvalgono della stampa laser resta l’obbligo di
richiedere e ottenere la preventiva vidimazione dei fogli a cura dell’Inail con il sistema tradizionale.
(c) Vidimazione con la “numerazione unica” dei moduli – possono essere autorizzati ad eseguire questo
tipo di vidimazione i consulenti del lavoro e gli altri soggetti abilitati, a seguito di apposita richiesta della
vidimazione e della numerazione unica dei fogli matricola e paga, previa esibizione delle deleghe
rilasciate dai datori di lavoro interessati; per quanti si avvalgono della “numerazione unica”, opera
24
l’esonero dalla preventiva numerazione e vidimazione dei fogli mobili sostitutivi dei libri di matricola,
purché essi siano in possesso anche dell’autorizzazione alla vidimazione in fase di stampa laser. Per
ottenere la vidimazione in “numerazione unica” occorre:
- presentare i fogli di matricola alla sede Inail che provvede alla vidimazione degli stessi, a seconda
della tipologia di tenuta dei libri (manuale, in fase di stampa tipografica o in fase di stampa laser), e a
contrassegnarli con un numero d’ordine progressivo, nonché all’attribuzione di essi al soggetto
richiedente, con contestuale registrazione di detta attribuzione;
- trasmettere a mezzo lettera raccomandata alla sede Inail territorialmente competente (in base al
luogo dove è situato lo studio del professionista) l’elenco delle aziende che si avvalgono del sistema,
con indicazione dei numeri delle PAT e della data di inizio dell’adozione del sistema di elaborazione;
- segnalare tempestivamente a mezzo lettera raccomandata alla sede Inail competente le eventuali
successive variazioni, indicando le nuove aziende che si avvalgono della “numerazione unica” e quelle
che cessano di utilizzarla;
- inviare entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello di riferimento, alla sede Inail competente
un tabulato contenente: 1) elencazione delle aziende (numero di P.A.T. in ordine progressivo, con
indicazione distinta, a fianco di ciascuna, dei fogli utilizzati da n. ... a n. ..., compresi quelli annullati o
deteriorati); 2) numero dei fogli utilizzati, compresi quelli annullati o deteriorati, per ciascuna provincia
dal n. ... al n. ..., e nell'ambito di questa per ciascuna azienda dal n. ... al n. ...; 3) l'indicazione del periodo
di paga;
- inviare alle singole aziende, entro l’ultimo giorno successivo a quello di paga: 1) un tabulato
contenente l’indicazione del periodo di paga, del numero dei fogli, distintamente utilizzati, da n. ... a n.
..., compresi quelli annullati o deteriorati; 2) i fogli utilizzati, per il mese di competenza, completi di tutte
le registrazioni; questi fogli, posti in ordine progressivo, costituiscono il libro di matricola aggiornato al
mese immediatamente precedente, che il datore di lavoro dovrà tenere sul luogo di lavoro.
Quale che sia la tipologia prescelta, qualora il datore di lavoro debba procedere ad un
accentramento della elaborazione e della gestione del libro matricola (mediante fogli mobili o supporti
magnetici) può avanzare specifica richiesta di apposita autorizzazione alla Direzione provinciale del
lavoro competente per territorio, specificando il sistema di tenuta adottato (DM 30 ottobre 2002).
Registrazione
Le registrazioni sul libro di matricola, contrariamente al libro paga-sezione presenze, sono
obbligatorie non soltanto per la generalità dei lavoratori dipendenti che svolgono una qualsiasi delle
attività di cui all’art. 1 del citato DPR n. 1124/1965, ma anche per:
– lavoratori parasubordinati: dopo l’entrata in vigore del D. Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38 i
collaboratori coordinati e continuativi e gli attuali lavoratori a progetto che svolgono una delle attività
protette devono essere obbligatoriamente assicurati presso l’Inail;
– soci di società: se svolgono attività lavorativa prestando la loro opera manuale, ovvero se pur senza
prestare attività lavorativa, sovrintendono al lavoro degli altri, i soci di una impresa con forma
societaria, anche cooperativa, sono da assicurarsi, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 4 e 20
DPR n. 1124/1965;
– associati in partecipazione: se, in quanto non artigiani, svolgono attività lavorativa prestando la loro
opera manuale, ovvero se pur senza prestare attività lavorativa, sovrintendono al lavoro degli altri, gli
associati sono da assicurarsi ai sensi degli artt. 4 e 20 DPR n. 1124/1965.
Con riguardo ai lavoratori dipendenti devono essere indicati espressamente e singolarmente i seguenti
elementi essenziali, espressamente ricavati dal testo normativo:
– numero d’ordine progressivo;
– dati anagrafici, data e luogo di nascita e codice fiscale;
– data di assunzione;
– qualifica e livello attribuito (con indicazione delle successive eventuali variazioni);
– tipologia contrattuale (tempo determinato, part-time, job sharing ecc., con indicazione delle
successive eventuali trasformazioni);
25
– retribuzione corrisposta al momento dell’iscrizione (con segnalazione delle successive
variazioni);
– estremi della comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per
l’Impiego;
– data di cessazione del rapporto di lavoro.
Accanto a questi la norma prevede altri elementi che la prassi amministrativa della gestione del
personale ha col tempo omesso, rinviando alle analoghe prescrizioni del libro di paga ovvero alla
dichiarazione di assunzione o ancora al contratto collettivo nazionale applicato, ma che tuttavia si
ritiene di dover invitare a ripristinare, data l’eminente funzione del libro matricola, riconfermata
dapprima dal D.Lgs. n. 276/2003, e poi dal DL n. 223/2006, convertito in legge n. 248/2006, e da
ultimo dalla legge n. 296/2006:
(a) assegni familiari: indicazione dei familiari a carico che danno diritto agli assegni per il nucleo
familiare; estremi della autorizzazione INPS relativa agli assegni; decorrenza ed entità delle detrazioni
IRPEF;
(b) apprendisti: va segnalata la differenza fra la retribuzione effettivamente percepita e quella prevista
dal contratto collettivo per la categoria in cui l'apprendista verrà inquadrato al compimento
dell'apprendistato;
(c) malattia professionale: con riferimento ai dipendenti che presentano rischio di malattia
professionale, va indicata la tecnopatia assicurata e la decorrenza.
Per quel che concerne i collaboratori coordinati e continuativi e i lavoratori a progetto deve farsi
anzitutto presente che il Ministero del lavoro con propria Lettera Circolare n. 5 del 4 gennaio 2001, ha
evidenziato l’obbligo di registrazione sul libro matricola per tale categoria di lavoratori parasubordinati,
in ragione dell’estensione ad essi dell’assicurazione antinfortunistica (art. 5, D. Lgs. n. 38/2000).
Per i collaboratori coordinati e continuativi, per i mini-collaboratori, e per i lavoratori a progetto devono allora
essere indicati:
– numero d’ordine progressivo;
– dati anagrafici, data e luogo di nascita e codice fiscale;
– data di costituzione del rapporto di lavoro;
– tipologia contrattuale ed estremi del contratto (data di stipula e compenso pattuito);
– estremi della comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per
l’Impiego;
– data di cessazione del rapporto di lavoro.
Da ultimo per gli associati in partecipazione e per i soci di società devono essere indicati i seguenti
elementi:
– numero d’ordine progressivo;
– dati anagrafici, data e luogo di nascita e codice fiscale;
– data di costituzione del rapporto associativo o societario;
– tipologia contrattuale (estremi del contratto, percentuale di partecipazione);
- estremi della comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per
l’Impiego (per gli associati in partecipazione);
– data di cessazione del rapporto.
Qualora si renda necessario sostituire il libro matricola con uno nuovo, in quest’ultimo devono
essere inseriti i nominativi dei lavoratori in forza al momento della istituzione del nuovo libro,
indicando per ciascuno di essi il numero progressivo cronologico di iscrizione accanto al numero del
libro di provenienza, al fine di garantire una continuità storica nella leggibilità della vita lavorativa
dell’impresa.
A norma dell’art. 26 del DPR n. 1124/1965 il libro matricola deve essere tenuto e annotato senza
lasciare alcuno spazio in bianco, e deve essere scritto con inchiostro o con altro materiale che risulti
indelebile; inoltre non vi si possono fare abrasioni di alcun tipo e se si rende necessaria qualsiasi
cancellazione, questa deve essere eseguita in modo da far rimanere leggibili le parole cancellate.
26
Sanzioni
L’omessa o l’errata registrazione dei dati obbligatori, ovvero la tenuta del libro senza il rispetto delle
regole di compilazione da ultimo richiamate, comporta l’applicazione della sanzione pecuniaria
amministrativa quintuplicata (art. 1, comma 1177, della legge n. 296/2006):
- per le aziende soggette all’assicurazione Inail, da euro 125 a euro 770, che ridotta ai sensi
dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 250 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 195,
DPR n. 1124/1965, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006);
- per le altre aziende assoggettate solo all’Inps, da euro 25 a euro 150, che ridotta ai sensi dell’art. 16
della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 50 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 142, RD n.
1422/1924, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006), oltre alla speciale disciplina
sanzionatoria in materia di assegni familiari (ai sensi dell’art. 85, comma 1, DPR n. 797/1955, come
modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006).
Per quel che concerne l’operatività della diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) la stessa
potrà trovare applicazione, trattandosi di condotte comunque sanabili mediante apposita correzione o
integrazione delle registrazioni.
Peraltro, ricorre questa ipotesi di illecito, secondo le specifiche ministeriali contenute nella Lettera
Circolare n. 4024/2007, anche qualora nel tenere presso il luogo di lavoro gli stralci del libro matricola
unico in copia conforme, si siano omesse le registrazioni degli eventi successivi alla data della
dichiarazione di conformità del consulente o del datore di lavoro.
In effetti i chiarimenti ministeriali in proposito hanno sancito che “non è necessario ripetere la citata
dichiarazione di conformità ogniqualvolta siano effettuati ‘aggiornamenti’ dei libri derivanti da successive assunzioni e
cessazioni dei rapporti di lavoro, aggiornamenti che potranno essere effettuati anche direttamente sulle copie e
contestualmente riportati sugli originali”.
Quindi, qualora in sede di indagine ispettiva vengano rilevate discrepanze fra la reale situazione
occupazionale e le registrazioni apportate sulla copia del matricola in uso presso il luogo dove si svolge
l’attività lavorativa, dovrà contestarsi non già l’omessa esibizione del libro, ma il meno grave illecito di
omesse o errate o incomplete registrazioni, per la “irregolare tenuta” dei libri obbligatori.
Resta ferma, ovviamente, l’applicazione della cd. “maxi-sanzione” per il lavoro sommerso (art. 3,
comma 3, D.L. n. 12/2002, come convertito nella legge n. 73/2002, nel testo riformato e sostituito
dall’art. 36 bis del D.L. n. 223/2006, convertito nella legge n. 248/2006), qualora in nessun’altra
documentazione di lavoro (a partire dalla comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di
lavoro) risulti accertabile la regolare occupazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e non registrati
sulla copia del matricola in uso.
Quanto poi alla richiamata questione dell’abolizione delle sanzioni amministrative, a seguito dell’art.
116, comma 12 della legge n. 388/2000, qui si deve rilevare che nelle ipotesi di riscontrata omissione
nella registrazione delle prestazioni lavorative sui libri di matricola entro il termine di scadenza per il
versamento dei contributi e la presentazione della denuncia (mod. DM10): in tal caso il datore di lavoro
ha la possibilità concreta di non occultare e di non eludere gli obblighi previdenziali, pertanto la
sanzione amministrativa deve ben essere irrogata.
Allo stesso modo si vedano le ipotesi di irregolare registrazione con riferimento alla carenza dei dati
previsti obbligatoriamente dalla legge per il libro matricola: dalla qualifica alle mansioni,
dall’inquadramento contrattuale alle trasformazioni e variazioni del rapporto di lavoro; si tratta, infatti,
di inadempimenti di natura strettamente e tipicamente “formale”, del tutto inidonei a far scaturire delle
omissioni previdenziali.
27
LIBRO DI MATRICOLA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 20 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSE REGISTRAZIONI
Per non aver provveduto ad iscrivere sul libro di
matricola, nell'ordine cronologico della loro assunzione in
servizio e prima dell'ammissione al lavoro, tutti i prestatori
d'opera soggetti all’assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali, indicando,
in particolare, per ciascun prestatore d'opera:
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D.
Lgs. 758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1,
comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
□
il numero d'ordine di iscrizione,
□
il cognome e il nome,
□
la data e il luogo di nascita,
□
la data di ammissione in servizio
□
la data di risoluzione del rapporto di lavoro
□
la categoria professionale di inquadramento
□
la misura della retribuzione
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del
Lavoro 23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari
a 125 euro (fino al 31 dicembre 2006 25
euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 250 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI MATRICOLA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSE REGISTRAZIONI
Per non aver provveduto a registrare sul libro di matricola
messo in uso i dati relativi ai lavoratori occupati.
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif.
dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro
150 (fino al 31 dicembre 2006: da euro 5 a
euro 30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del
Lavoro 23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari
a 25 euro (fino al 31 dicembre 2006 a 5
euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 50 euro (fino al 31
dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Art. 39, co. 1 DPR 797/1955
OMESSE REGISTRAZIONI PER GLI ASSEGNI FAMILAIRI
Per non aver provveduto ad iscrivere sul libro di
matricola: il numero delle persone a carico del lavoratore
per cui vengono corrisposti assegni familiari e gli estremi
dell’autorizzazione INPS alla corresponsione degli assegni
familiari (assegno per il nucleo familiare).
Art. 85, co. 1 DPR 797/1955, da ultimo modif.
dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 255 a euro
2580 (fino al 31 dicembre 2006: da euro 51
a euro 516)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del
Lavoro 23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari
a 255 euro, fino al 31 dicembre 2006 51
euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 510 euro (fino al 31
dicembre 2006 102 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
28
Esibizione e rimozione
Qualche chiarimento meritano i due distinti obblighi nascenti dall’art. 21 del DPR n. 1124/1965,
vale a dire:
- esibire il libro matricola, nel luogo in cui si esegue il lavoro, ad ogni richiesta degli organismi
ispettivi;
- tenere il libro matricola sul luogo di lavoro, senza rimuoverlo, neanche temporaneamente.
Si tratta, ben è vero, di due condotte distintamente concretizzabili e, conseguentemente,
separatamente sanzionabili.
Il datore di lavoro può aver rimosso il libro di matricola dal luogo di lavoro, anche solo per averlo
temporaneamente portato presso lo studio del proprio consulente del lavoro, ma, al contempo, essere
in grado nel corso del primo accertamento ispettivo di esibirlo e presentarlo nello stesso luogo a seguito
di specifica richiesta degli organismi di vigilanza.
Sul punto la nuova “super sanzione” sembra intervenire propriamente per operare una dovuta
chiarezza circa l’introduzione di una sorta di “doppio binario di penalità” (almeno a far data dal 1°
gennaio 2007) per la mancata esibizione e per la avvenuta rimozione del libro obbligatorio di matricola.
In questa prospettiva si è mosso il Ministero del Lavoro con la Lettera Circolare n. 4024/2007 nella
quale, appositamente, vengono distinte le due condotte illecite in esame.
I chiarimenti ministeriali, infatti, muovono propriamente dalla constatazione che “l’omessa esibizione e
la rimozione dei libri obbligatori dal luogo di lavoro appaiono riconducibili alla previsione dell’art. 21 del D.P.R. n.
1124/1965”, per poi evidenziare “l’esigenza di individuare l’elemento differenziale fra la condotta della ‘omessa
esibizione’ dei libri obbligatori e quella della ‘rimozione’ degli stessi, in quanto non appare più possibile, come avveniva in
precedenza, ricondurre entrambe le fattispecie alle medesime conseguenze sanzionatorie, avendo il Legislatore espressamente
circoscritto l'inasprimento della sanzione alla sola ‘omessa esibizione’ e non già a quella della mera ‘rimozione’ dei libri”.
Muovendo da tale presupposto, la lettera circolare del 29 marzo 2007 collega l’esatta portata dei
due obblighi al complesso della normativa posta “in funzione di contrasto al fenomeno del lavoro sommerso e
irregolare e al fine di realizzare un più immediato riscontro circa la regolarità delle posizioni lavorative oggetto di
accertamento”.
Naturale conseguenza del ragionamento consiste nel connettere l’ipotesi della “omessa esibizione”
del libro di matricola alla obiettiva necessità del personale di vigilanza di verificare, tempestivamente,
all’atto dell’accesso ispettivo, se e in che misura i lavoratori trovati sul luogo di lavoro e visti intenti al
lavoro risultino regolarmente occupati.
Ne deriva che la condotta di “omessa esibizione”, come tale impeditiva o comunque ostativa al
corretto e celere svolgimento delle indagini ispettive, sarà integrata “in tutte le ipotesi in cui manchi la
possibilità di desumere da altra documentazione (in primis comunicazione preventiva di assunzione) tale circostanza”.
Vale a dire che si avrà una “omessa esibizione” (e non già una meno grave “rimozione”) ogni
qualvolta, per imprudenza o negligenza (colpa) o volutamente e intenzionalmente (dolo), non si
consenta al personale ispettivo e di vigilanza di effettuare immediatamente e contestualmente al primo
accesso ispettivo una puntuale verifica circa la regolare costituzione dei rapporti di lavoro.
Al contrario, si potrà contestare l’illecita rimozione del libro obbligatorio di matricola quando il
datore di lavoro sia in grado di produrre, contestualmente, su richiesta degli ispettori del lavoro o
previdenziali, qualsiasi “altra idonea documentazione”:
- comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro
- denuncia nominativa degli assicurati all’Inail
- dichiarazione di assunzione completa della indicazione degli estremi di registrazione sul libro
matricola.
D’altro canto, l’ipotesi di “rimozione” del libro matricola, come rileva compiutamente il Ministero
del Lavoro, è perfettamente compatibile con l’applicazione della cd. “maxi-sanzione” per il lavoro
sommerso, posto che lo stesso art. 3, comma 3, del D.L. n. 12/2002, convertito nella legge n. 73/2002,
nel testo da ultimo sostituito dall’art. 36 bis del D.L. n. 223/2006, convertito nella legge n. 248/2006,
punisce l’occupazione di lavoratori che non risultano in regola “dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria”, a prescindere dall’essere tale documentazione integrata o meno dal libro matricola.
29
Pertanto, conclusivamente sul punto, in sede ispettiva, se il datore di lavoro, che non ha con sé il
libro matricola, è nelle condizioni materiali di fornire al personale di vigilanza qualsiasi altra
documentazione che consenta “di verificare tempestivamente e con assoluta certezza la regolarità dei rapporti
instaurati”, la mancata presenza sul luogo di lavoro del libro di matricola darà luogo ad una “temporanea
rimozione” e non ad una “omessa esibizione”.
Sotto questo aspetto si avvertiva la necessità di uno specifico chiarimento ministeriale, riguardo
precisamente ai “tempi” che l’ispettore accertatore deve ragionevolmente attendere prima di procedere
a contestare una omessa esibizione, come puntualmente operato con la recente Nota n. 6366 del 22
maggio 2007.
Vale a dire che andavano meglio precisati i contorni operativi e le legittime attese del datore di
lavoro e del consulente del lavoro rispetto alla possibilità, in sede di primo accesso ispettivo presso una
sede operativa priva di libro matricola, per la produzione di qualsiasi altra documentazione utile al fine
di rendere attuale e tempestiva la verifica della regolare instaurazione dei rapporti di lavoro (si pensi alle
comunicazioni preventive al Centro per l’impiego oppure alla denuncia nominativa dell’assicurato
all’Inail).
In questo senso, se da un lato l’ispettore non potrà essere chiamato ad attendere ad libitum la venuta
del consulente del lavoro o di soggetto delegato alla consegna dei documenti di lavoro, dall’altro lato il
consulente del lavoro non potrà essere costretto in una manciata di minuti a raggiungere la sede oggetto
di ispezione (spesso prevedibilmente lontana parecchie decine di chilometri dallo studio del
professionista).
A questo fine, dunque, può considerarsi ragionevole attendere la produzione documentale idonea a
consentire il più favorevole trattamento sanzionatorio nei tempi tecnicamente e obiettivamente, nel
senso di strettamente, necessari e sufficienti affinché la documentazione venga trasmessa o resa in
visione al personale ispettivo che ha fatto ingresso in azienda, anche solo attraverso apposita e legittima
strumentazione informatica (e-mail certificata e senza sistemi di crittografia) o telematica (a mezzo fax
leggibile).
Peraltro, sotto altro profilo, la trasmissione dei documenti non potrà avvenire in tempi che si
protraggono oltre il normale periodo di permanenza nel luogo dell’accesso ispettivo da parte degli
organismi di vigilanza, vale a dire che nessuna obiezione (neppure deontologica o disciplinare) potrà
essere mossa al personale ispettivo che proceda a contestare l’omessa esibizione e si accinga ad
abbandonare l’azienda dopo aver terminato di effettuare gli atti usuali di accertamento consentiti allo
stato (acquisizione delle dichiarazioni dal personale trovato intento al lavoro, accertamenti documentali
diversi – ad es. registro degli infortuni o comunicazioni del collocamento obbligatorio).
In questa prospettiva l’affermazione del Ministero nella nota del 22 maggio 2007, laddove chiarisce
che “in sede di visita ispettiva, l’eventuale accertamento circa l’assenza della documentazione obbligatoria nonché di ogni
altra documentazione utile alla verifica della regolare costituzione dei rapporti di lavoro (…) deve tener conto dei tempi
tecnici strettamente necessari perché tale documentazione possa essere effettivamente portata in visione (anche attraverso
strumenti informatici o telematici) al personale ispettivo nel luogo di lavoro, tempi che comunque non potranno protrarsi
oltre il periodo di permanenza in azienda del personale di vigilanza per l’effettuazione degli adempimenti di cui articolo
12 del Codice di Comportamento Unitario”.
Peraltro, nella stessa nota n. 6366/2007 il Ministero del Lavoro ha inteso espressamente elencare la
tipologia di documentazione idonea a consentire all’ispettore di applicare la più mite sanzione per la
rimozione, anziché quella per l’omessa esibizione, tenendo presente la sola documentazione che
permette effettivamente di “verificare ex post l’esattezza dei dati riportati (fra cui la data di formazione del
documento)”.
Si tratta, specificatamente, si direbbe quasi tassativamente, di:
- comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro al Centro per l’impiego
- comunicazione del codice fiscale all’Inail;
- prospetti di paga;
- dichiarazione di assunzione comprensiva del numero di registrazione sul libro matricola, al di
fuori dell’ipotesi che riguardi il lavoratore assunto per “ultimo” in ordine cronologico, laddove
sembra doversi intendere il riferimento al lavoratore che dichiara di essere stato occupato nel
giorno stesso dell’ispezione;
30
-
libri obbligatori di matricola e paga, fatta eccezione del lavoratore assunto per ultimo nel senso
ora illustrato.
Sanzioni
L’omessa esibizione del libro obbligatorio sarà assoggettata alla reazione sanzionatoria di 4000 euro
in misura ridotta, dalla fissazione di un minimo edittale pari a 4000 euro fino ad un massimo di 12000
euro (ai sensi dell’art. 1, comma 1178, legge n. 296/2006).
La rimozione dello stesso libro matricola sarà sanzionata:
- per le aziende soggette all’assicurazione Inail, con la nuova sanzione da euro 125 a euro 770, che
ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 250 per ciascuna violazione (ai sensi
dell’art. 195, DPR n. 1124/1965, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006);
- per le altre aziende assoggettate solo all’Inps, con la nuova sanzione da euro 25 a euro 150, che
ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 50 per ciascuna violazione (ai sensi
dell’art. 142, RD n. 1422/1924, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006).
In nessuno dei due casi, peraltro, potrà farsi ricorso alla diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n.
124/2004): in ipotesi di omessa esibizione per espressa previsione di legge; in caso di avvenuta
rimozione perché trattasi di inosservanza materialmente insanabile, in quanto condotta attiva e non già
omissiva, con un impossibile recupero del bene giuridico tutelato dal legislatore.
LIBRO DI MATRICOLA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 21 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSA ESIBIZIONE
Per non aver presentato il libro di matricola, nel
luogo in cui si esegue il lavoro, agli organi di
vigilanza.
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 195 DPR
1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs. 758/1994
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 4000 euro (fino al 31 dicembre 2006 50
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
Art. 21 c. 1 DPR 1124/1965
RIMOZIONE
Per aver rimosso, anche temporaneamente, il libro
di matricola dal luogo in cui si esegue il lavoro.
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs.
758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1, comma 1177,
L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 250 euro (fino al 31 dicembre 2006 50
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI MATRICOLA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 142 RD
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSA ESIBIZIONE
Per non aver presentato il libro di matricola, nel
luogo in cui si esegue il lavoro, agli organi di
31
vigilanza.
1422/1924 Sanzione amministrativa da euro 5 a
euro 30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 4000 euro (fino al 31 dicembre 2006 10
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif. dall’art.
1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro 150
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 5 a euro 30)
Art. 134 RD 1422/1924
RIMOZIONE
Per aver rimosso il libro di matricola dal luogo in
cui si esegue il lavoro.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 50 euro (fino al 31 dicembre 2006 10
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Conservazione
Ai sensi e per gli effetti dell’art. 42 della legge 30 aprile 1969, n. 153 che sul punto ha modificato
l’art. 26, comma 4, del DPR n. 1124/1965, il datore di lavoro ha l’obbligo di conservare il libro di
matricola “per la durata di dieci anni dalla data dell’ultima registrazione” e, in ogni caso, se non è mai stato
utilizzato, dalla data in cui fu vidimato.
Sanzione
La mancata conservazione del libro matricola per il periodo indicato è punita con la sanzione
pecuniaria amministrativa da euro 75 a euro 385, per effetto del secondo comma dello stesso art. 42, nel
testo modificato per effetto dell’art. 1, comma 1177, della legge n. 296/2006 (in vigore dal 1° gennaio
2007), precedentemente (fino al 31 dicembre 2006) la sanzione era stabilita nella somma da euro 15 a
euro 77.
La diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) è radicalmente inapplicabile, in ragione della
sicura insanabilità della condotta e della inosservanza, per la sua natura commissiva e per la
irrecuperabilità del bene giuridico tutelato.
LIBRO DI MATRICOLA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 4 DPR 1124/1965 e art. 42 c. 1 L.
153/1969
OMESSA CONSERVAZIONE
Per non aver conservato il libro di matricola per
10 anni dall’ultima registrazione o se mai usato
dalla data della vidimazione.
Art. 42 c. 2 L. 153/1969 modif. dall’art. 1, comma
1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 75 a euro 385
(fino al 31 dicembre 2006 da euro 15 a euro
77)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 128,33 (fino al 31 dicembre
2006 25,67 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI MATRICOLA (INPS)
32
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 4 DPR 1124/65 e art. 42 c. 1 L.
153/69
OMESSA CONSERVAZIONE
Per non aver conservato il libro di matricola per
10 anni dall’ultima registrazione o se mai usato
dalla data della vidimazione.
Art. 42 c. 2 L. 153/69, da ultimo modif. dall’art. 1,
comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 75 a euro 385
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 15 a euro
77)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 128,33 (fino al 31 dicembre
2006 25,67 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
3.2. Il libro paga
Pressoché le medesime sorti normative e sanzionatorie del libro matricola, con qualche
differenziazione che si procederà ad evidenziare, sono seguite dal libro paga.
Un libro, quest’ultimo, strutturalmente volto a tutt’altra finalità qual è, infatti, quella di rendere
perfettamente visibile la corrispondenza fra l’attività lavorativa concretamente prestata dal lavoratore
subordinato (in termini di ore lavorate a regime ordinario, turni, straordinario, supplementare, trasferta,
assenze e via dicendo) e l’effettiva retribuzione corrisposta al medesimo prestatore di lavoro dipendente
.
Con tale preciso scopo il libro di cui trattasi si presenta suddiviso in due parti, spesso
separatamente gestite, l’una volta a registrare le singole prestazioni lavorative rese in azienda (sezione
presenze), l’altra volta a rendicontare le retribuzioni corrisposte (prospetti di paga).
Soggetti obbligati
Anche qui prima di tutto, primo luogo occorre disegnare la platea dei soggetti obbligati alla tenuta
del libro paga.
In questo senso, va senza dubbio segnalato che, come per il libro matricola, la generalità dei datori
di lavoro è soggettata agli obblighi di istituzione, tenuta e compilazione.
Fanno eccezione alla regola generale i titolari di aziende individuali artigiane che svolgono la
propria attività lavorativa da soli, o si avvalgano esclusivamente di soci o di familiari coadiuvanti, senza
dipendenti né collaboratori.
Parimenti esonerati dall’obbligo di istituzione e tenuta del libro paga sono le ditte individuali o in
forma di società del commercio (terziario) che non occupano dipendenti, collaboratori coordinati e
continuativi a progetto, associati in partecipazione o simili.
Sono, inoltre, esonerati dalla tenuta del libro di paga:
- i datori di lavoro che si avvalgono della elaborazione dei dati su supporti informatici, secondo
le disposizioni del DPR n. 350/1994;
- le imprese italiane che occupano all’estero lavoratori italiani;
- le Pubbliche Amministrazioni che provvedono alle registrazioni mediante i cedolini o ruoli di
paga, elaborati per ciascun dipendente.
Istituzione
Gli stessi articoli 20 e 21 del DPR n. 1124/1965 stabiliscono, in effetti, l’obbligo di tenuta da parte
delle aziende di un libro paga che possa documentare l’effettivo orario di lavoro praticato, le assenze
retribuite e non retribuite, la retribuzione erogata, gli assegni familiari corrisposti e le trattenute
(previdenziali e fiscali) operate, per ciascun periodo cui la retribuzione si riferisce.
In verità, come anticipato, il libro paga è composto di due distinte sezioni:
33
• nella sezione presenze vengono riportate le ore di lavoro effettuate dai lavoratori dipendenti, le
giornate di assenza con la specifica tipologia della mancata presenza al lavoro, le eventuali
caratteristiche della prestazione che danno luogo a trattamenti retributivi differenziati; con specifica
indicazione delle ore di lavoro straordinario che devono risultare evidenziate rispetto all’orario normale
di lavoro svolto;
• nella sezione paga devono, invece, essere riportati tutti i dati relativi alla retribuzione spettante al
lavoratore, secondo le specifiche dettagliate per la prestazione effettivamente resa, con riguardo alle
tipologie dell’attività lavorativa posta in essere e alla contrattazione collettiva e individuale di
riferimento, evidenziando le relative spettanze fiscali e previdenziali.
Nella prassi, col tempo, il libro paga si è di fatto anche materialmente “sdoppiato”, finendo per
essere composto di due distinti documenti:
- il libro o registro presenze
- il libro delle retribuzioni.
Non solo, ma con l’avvento dei sistemi tecnologici e informatici di gestione del personale e di
elaborazione dei cedolini o prospetti paga (buste paga), si è avuta, nella gran parte delle aziende, una
progressiva mutazione dei due componenti del libro paga:
- il libro presenze è stato via via sostituito dalla rilevazione meccanica prima (cartellini
marcatempo vidimati) e informatica poi (badge e orologio elettronico);
- il libro delle retribuzioni è andato costituendosi delle copie dei cedolini paga per i singoli
periodi di paga con i relativi riepiloghi finali.
Ciò premesso, con riferimento alla nuova “super sanzione” da euro 4000 a euro 12000 per l’omessa
istituzione del libro paga, merita anzitutto un chiarimento la portata dell’obbligo di cui si tratta.
S’impone, infatti, alla luce della precisazione riguardo alla dualità del libro paga, una seria riflessione
sui contenuti della nuova norma sanzionatoria e sulla sua stessa ratio, almeno per quanto attiene alla
eventuale punibilità, con la nuova più grave sanzione, anche per quanto attiene all’omessa
predisposizione dei cedolini paga, posto, peraltro, che tale inadempimento costituisce, per sé solo, una
autonoma violazione, specificamente sanzionata dall’art. 5 della legge 5 gennaio 1953, n. 4.
Deve, dunque, ritenersi, seguendo l’impostazione logico-giuridica ministeriale, così come illustrata
nella Lettera circolare n. 4024 del 29 marzo 2007, che il gravoso impianto sanzionatorio introdotto dal
comma 1178 della legge n. 296/2006 si volga a sanzionare gli inadempimenti che attengono a quella
documentazione obbligatoria di lavoro dalla quale, immediatamente, di primo acchito, gli organismi
ispettivi e di vigilanza possono acquisire la certezza della regolare tempestiva instaurazione dei rapporti
di lavoro in essere in azienda.
Se ciò è vero, pertanto, deve anche ritenersi che la nuova “super sanzione” colpirà il solo registro
presenze e non già il libro paga nel suo complesso considerato.
In questo senso, da ultimo, lo stesso Ministero del Lavoro nella nota n. 6366 del 22 maggio 2007
laddove, sia pure con riferimento alla sola dichiarazione di conformità, si chiarisce, con riguardo al
“libro paga”, che essa “è da intendersi riferita soltanto al registro presenze, giacché gli adempimenti documentali legati
allo sviluppo della paga sono effettuati, nella quasi totalità dei casi, separatamente attraverso il c.d. prospetto di paga”.
Peraltro, al contrario di quanto detto sopra riguardo al libro matricola, quale che sia la modalità di
tenuta del libro di paga (registro presenze), questo deve essere istituito con riferimento a ciascuna
P.A.T. aziendale, di talché laddove il datore di lavoro svolga la sua attività in più luoghi di lavoro,
territorialmente distinti, e perciò ciascuno identificato da una specifica P.A.T., dovrà essere istituito un
apposito libro di paga (registro presenze) relativo ad ogni località in cui si effettuano i lavori, da tenere
nel luogo dove si svolgono le lavorazioni (sede o unità operativa, cantiere fisso o mobile).
D’altro canto, i più recenti chiarimenti ministeriali (Lettera circolare n. 4024/2007) hanno sancito
“il principio della unicità” dei libri anche con riferimento al libro paga, riconoscendo la piena legittimità
delle copie dichiarate conformi all’originale unico dal consulente del lavoro o dal datore di lavoro,
esattamente allo stesso modo di quanto si è argomentato sopra riguardo al libro matricola.
Mentre la successiva nota n. 6366 del 22 maggio 2007 ha insistito su tale aspetto sancendo che il
registro presenze possa essere dichiarato conforme anche per estratto e cioè limitandosi, il datore di
lavoro o il consulente del lavoro, “alla sola indicazione dei lavoratori effettivamente impiegati nello specifico luogo di
lavoro; ad esempio in caso di impiego del lavoratore in più cantieri in periodi successivi, anche non consecutivi, non è
34
necessario riportare nella copia conforme le ore di lavoro effettuate in altro cantiere nei giorni precedenti alla data di
dichiarazione di conformità”.
Con una sostanziale differenza, tuttavia, che deve preoccupare gli operatori.
Se è vero, infatti, che per il personale ispettivo ministeriale e previdenziale l’opzione manifestata
nella menzionata lettera circolare rappresenta una specifica direttiva da rispettare obbligatoriamente,
non così per la generalità degli altri organismi che, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 689/1981, espletano
la vigilanza anche in materia di regolare occupazione al lavoro (si pensi, a titolo di esempio, alla Guardia
di Finanza).
Occorre, allora, tornare al dato normativo, che sul punto differenzia nettamente il libro matricola
dal libro paga-sezione presenze.
Due sono i dati che possono essere segnalati per una migliore comprensione della modalità di
istituzione del registro presenze al fine di evitare qualsiasi “sorpresa” di carattere sanzionatorio:
(a)
l’art. 4, comma 1, ultima parte del DM 30 ottobre 2002 (per quanto attiene alla tenuta del
libro paga mediante fogli mobili) stabilisce che “resta fermo l'obbligo del datore di lavoro di tenere,
al corrente, sul posto di lavoro il sistema utilizzato per la rilevazione delle presenze giornaliere”;
(b)
l’art. 5, comma 1, della legge n. 12/1979, nel prevedere che per svolgere le attività di
consulenza del lavoro i professionisti abilitati possono essere delegati a tenere presso il
proprio studio i documenti dei datori di lavoro, stabilisce anche che “in tal caso devono essere
tenuti sul luogo di lavoro, a disposizione degli incaricati alla vigilanza, una copia del libro di matricola ed
un registro sul quale effettuare le scritturazioni previste all'art. 20, primo comma, n. 2), del testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali,
approvato con D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124”.
Il dato normativo, allora, non pare lasciare adito a dubbi di sorta.
Se per il libro matricola valgono pienamente le considerazioni proposte dal Ministero del Lavoro
nell’ottica di una chiara e condivisibile esigenza di semplificazione delle operazioni di amministrazione
del personale e di verifica ispettiva e di controllo da parte del personale di vigilanza, non così per
quanto attiene al libro paga (registro presenze).
Pertanto, ad eccezione delle sedi operative prive di qualsiasi idonea organizzazione amministrativa
ovvero dei cantieri edili o delle sedi operative degli impiantisti ed installatori, di carattere temporaneo o
comunque di breve durata – dove potrà legittimamente farsi ricorso, secondo le dettagliate istruzioni
ministeriali, ad una “copia conforme” del libro paga tenuto presso la sede legale della ditta –, in tutti gli
altri casi di pluralità di sedi operative o di cantieri stabili il datore di lavoro eviterà la “super-sanzione” di
4000 euro in misura ridotta presentando sul luogo di lavoro un apposito registro presenze,
regolarmente istituito e vidimato secondo quanto si evidenzierà appresso.
Sanzioni
Al datore di lavoro che omette di istituire il libro paga – sezione presenze viene ad applicarsi la
sanzione pecuniaria amministrativa stabilita dall’art. 1, comma 1178, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (in vigore dal 1° gennaio 2007), nella misura da euro 4000 a euro 12000.
Quanto alla diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) l’istituto non è più applicabile per
espressa previsione di legge, mentre erano diffidabili le inosservanze compiute fino al 31 dicembre 2006
(cfr. Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9).
Infine, si tenga presente che nel caso del libro presenze, al contrario del libro matricola, data la sua
mutevolezza nel tempo (da un giorno all’altro il libro si completa e necessita di essere sostituito da un
nuovo libro) apparirà quanto meno di difficile comprensione l’eventuale contestazione di una omessa
istituzione per il datore di lavoro che sia in grado di esibire, contestualmente all’accesso ispettivo,
l’originale regolarmente vidimato del libro presenze aggiornato fino ai due giorni antecedenti
all’ispezione stessa.
In tali casi, la indiscutibile criticità della fattispecie – vieppiù segnalata dall’ammontare
sanzionatorio – comporta la possibile via d’uscita di una contestazione relativa ad una rimozione del
libro paga ovvero, forse ancor più motivatamente, di una omessa registrazione.
35
LIBRO DI PAGA (INAIL)
Illecito
Art. 20 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSA ISTITUZIONE
Per essere sprovvisto del libro di paga.
Sanzione
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro 12000
(Fino al 31 dicembre 2006: Art. 195 DPR 1124/1965 sost.
dall’art. 15 D. Lgs. 758/1994 Sanzione amministrativa da
euro 25 a euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è applicabile,
dal 1° gennaio 2007, per espressa previsione di legge; è
applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr. Circolare
Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a
25 euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981): è pari a
4000 euro (fino al 31 dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod. F23): 907 T
LIBRO DI PAGA (INPS)
Illecito
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSA ISTITUZIONE.
Per essere sprovvisto del libro di paga.
Sanzione
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro 12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 142 RD 1422/1924
Sanzione amministrativa da euro 5 a euro 30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è applicabile,
dal 1° gennaio 2007, per espressa previsione di legge; è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo
2006, n. 9), fino al 31 dicembre 2006 sanzione pari a 5
euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981): è pari a
4000 euro (fino al 31 dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod. F23): 741 T
Vidimazione
Per effetto dell’art. 26, comma 1, del DPR n. 1124/1965, anche il libro di paga deve essere legato e
numerato in ogni pagina e, prima di essere messo in uso, deve essere presentato all’Istituto
previdenziale competente per la vidimazione, mediante apposito contrassegno (bollatura) in ogni pagina
da parte del funzionario incaricato e con dichiarazione finale (nell’ultima pagina) riguardo al numero
complessivo dei fogli che compongono il libro, con data e firma del funzionario e indicazione della
PAT aziendale di riferimento.
Inoltre, come già detto per il libro matricola, l’obbligo di tenere libri paga vidimati dall’Inps
riguarda soltanto, in via sussidiaria e quasi eccezionale, le aziende non soggette alla disciplina in materia
di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, per le quali cioè
non ricorrono i presupposti (oggettivi e soggettivi) di cui agli artt. 1 e 4 del DPR n. 1124/1965: è,
infatti, sufficiente che il datore di lavoro occupi anche un solo lavoratore assoggettabile all’obbligo
assicurativo contro gli infortuni sul lavoro perché la vidimazione debba essere effettuata presso l’Inail.
Sanzioni
Sotto un profilo sanzionatorio, si avrà una irregolare od omessa vidimazione soltanto nei casi in cui
dovendosi vidimare il libro paga a cura dell’Inps piuttosto che dell’Inail il datore di lavoro si sia rivolto
inavvertitamente all’altro Istituto oppure quando la vidimazione risulta incompleta perché priva di
alcuni dati o tardiva, perché successiva alla instaurazione del primo rapporto di lavoro.
La sanzione amministrativa è più pesante rispetto al passato in virtù della recente quintuplicazione
degli importi (art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006):
36
- per le aziende soggette all’Inail, sanzione da euro 125 a euro 770, che ridotta ai sensi dell’art. 16
della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 250 per ciascuna violazione (art. 195, DPR n. 1124/1965);
- per le altre aziende assoggettate solo all’Inps, sanzione da euro 25 a euro 150, che ridotta ai sensi
dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 50 per ciascuna violazione (art. 142, RD n.
1422/1924).
La diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004), come già detto a proposito della vidimazione
del libro matricola, non può trovare applicazione, per espressa indicazione della Lettera Circolare n.
4024/2007.
LIBRO DI PAGA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 1 DPR 1124/1965
IRREGOLARE O OMESSA VIDIMAZIONE
Per aver fatto uso di un libro di paga non
regolare (fogli mobili, legato e numerato in ogni
pagina) e non vidimato dall’INAIL prima di
essere messo in uso.
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs. 758/1994,
da ultimo modif. dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro 770 (fino al 31
dicembre 2006 da euro 25 a euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è applicabile dal
1° gennaio 2007 (cfr. Lettera Circolare n. 4024 del 29 marzo
2007); è applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr. Circolare
Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a
25 euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981): è pari a 250
euro (fino al 31 dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod. F23): 907 T
LIBRO DI PAGA (INPS)
Illecito
Art. 134 RD 1422/1924
IRREGOLARE O OMESSA VIDIMAZIONE
Per aver fatto uso di un libro di paga non
regolare (fogli mobili, legato e numerato in ogni
pagina) e non vidimati dall’INPS prima di essere
messi in uso.
Sanzione
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif. dall’art. 1, comma
1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro 150 (fino al 31
dicembre 2006: da euro 5 a euro 30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è applicabile,
dal 1° gennaio 2007 (cfr. Lettera Circolare n. 4024 del 20
marzo 2007); è applicabile fino al 31 dicembre 2006 (cfr.
Circolare Ministero del Lavoro 23 marzo 2006, n. 9),
sanzione pari a euro 5
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981): è pari a 50
euro (fino al 31 dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod. F23): 741 T
Modalità di tenuta
Anche il libro paga può essere tenuto secondo le tre distinte modalità già evidenziate per il libro
matricola, con alcune differenziazioni.
Nessuna differenza sussiste per quanto attiene al sistema tradizionale, relativo all’uso di libri rilegati a
compilazione manuale, che vanno sempre preventivamente numerati in ogni pagina e vidimati con il
sistema manuale già illustrato.
Qualche differenza si ha, invece, per quanto attiene all’utilizzo di fogli mobili sostitutivi con
vidimazione in fase di stampa laser dei moduli.
Ai sensi del DM 30 ottobre 2002, infatti, questa modalità di tenuta del libro paga prevede l’esonero
dalla preventiva vidimazione e numerazione dei fogli paga e dei fogli di riepilogo da parte dei datori di
lavoro e dei consulenti del lavoro che si avvalgono della stampa laser, fermi restando l’obbligo della
iniziale richiesta di autorizzazione alla vidimazione in fase di stampa laser dei fogli paga da utilizzare
(mediante presentazione a qualsiasi sede, Inail o Inps a seconda dei casi, dei fac-simile di stampa dei
tracciati per i fogli paga e per il prospetto riepilogativo annuale che riporta i totali mensili dei lavoratori
37
occupati, delle ore di presenza e delle retribuzioni corrisposte) e l’obbligo dell’invio del prospetto
riepilogativo annuale entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello di riferimento.
I datori di lavoro e i consulenti del lavoro dovranno provvedere a stampare i fogli riepilogativi
mensili, al fine di consentire i previsti controlli da parte dei funzionari ispettivi e addetti alla vigilanza.
Per quanto riguarda i fogli presenze, peraltro, l’autorizzazione alla vidimazione in fase di stampa
laser è concessa soltanto nei casi in cui l’azienda adotta sistemi di rilevazione a mezzo tessere
magnetiche (badge), ovvero tramite appositi cartellini orologio o altri sistemi equivalenti: in tutte le altre
differenti ipotesi i soggetti autorizzati potranno comunque avvalersi della stampa laser dei fogli da
utilizzare per la registrazione delle presenze, previa numerazione e vidimazione a cura dell’Istituto
assicuratore dei fogli stessi con i sistemi manuali tradizionali.
Nessuna differenza, rispetto alla tenuta del libro matricola, per quanto attiene alla procedura di
tenuta informatica del libro paga, fermo l’obbligo di trasferire mensilmente i dati su supporto cartaceo.
Registrazione
Passando alle registrazioni, i dati che devono essere obbligatoriamente contenuti nel libro pagasezione presenze sono i seguenti:
- numero di matricola assegnato ai lavoratori;
- nome e cognome dei lavoratori;
- periodo di riferimento;
- ore lavorate, suddivise fra ordinarie e straordinarie;
- caratteristiche particolari della prestazione (notturno, trasferta ecc.);
- motivi delle eventuali assenze (infortunio, malattia, ferie, permessi, rol, sciopero
ecc.).
Per la particolare caratteristica della prestazione lavorativa e per la funzionalità delle rilevazioni delle
presenze, il libro presenze interessa esclusivamente i lavoratori subordinati.
Non vi è, infatti, nessuna ragione per cui i collaboratori coordinati e continuativi, anche nella
modalità a progetto, gli associati in partecipazione o i soci lavoratori o sovrintendenti debbano vedersi
rilevati orario di lavoro, presenze e assenze, stante la natura sostanzialmente “autonoma” del rapporto
di lavoro posto in essere da tali figure di lavoratori e data la tipologia di calcolo del compenso che non
attiene alla durata della prestazione, ma al risultato della stessa.
Inoltre per tali lavoratori non rileva neppure la necessità di applicare la tutela prevista in materia di
orario di lavoro.
Si tenga presente, peraltro, che la registrazione delle ore lavorate e delle presenze o assenze
giornaliere, per i lavoratori dipendenti, va effettuata “tempestivamente”, ai sensi dell’art. 25 del DPR n.
1124/1965, entro il giorno seguente a quello di riferimento.
Se il datore di lavoro è impossibilitato a rispettare tale termine (ad esempio perché la prestazione
lavorativa è eseguita lontano dalla sede aziendale, con successivo spostamento in altra e diversa zona), è
consentito registrare la prestazione lavorativa entro tre giorni dalla scadenza del termine di ricorrenza
del pagamento della retribuzione (detto ultimo termine, peraltro, è osservato anche per la registrazione
delle retribuzioni).
Quanto ai contenuti della sezione paga (retribuzioni) del libro paga è obbligatoria l’indicazione
chiara dei seguenti elementi:
– retribuzione erogata in denaro ed, eventualmente, quella corrisposta in altra forma ;
– imponibile contributivo e ritenute previdenziali totali;
– imponibile fiscale, detrazioni e trattenute fiscali;
– importo degli eventuali assegni familiari erogati;
– retribuzione netta corrisposta con eventuali arrotondamenti.
Al contrario del libro presenze, il libro delle retribuzioni deve riguardare anche le altre categorie di
lavoratori soggetti all’obbligo di registrazione sul matricola.
In particolare, con riferimento ai collaboratori coordinati e continuativi, si fa richiamo alla nota del
Ministero del lavoro del 2 gennaio 2001, per ribadire che il libro paga, con riguardo a questi lavoratori,
deve contenere gli estremi del contratto, il compenso erogato, gli oneri contributivi e fiscali a carico del
38
lavoratore e le detrazioni fiscali applicate. Il cedolino paga, che compone il libro paga a fogli mobili,
segue ovviamente la periodicità stabilita nel contratto collettivo applicato per la corresponsione dei
compensi.
Quanto, infine, agli associati in partecipazione e ai soci lavoratori e sovrintendenti, si segnala che la
nota del 7 luglio 2003 del Ministero del lavoro ha ritenuto applicabili anche a tali lavoratori le
disposizioni già dettate relativamente ai collaboratori coordinati e continuativi, pertanto anche per essi
andrà elaborata la sezione paga del libro paga con riferimento agli estremi del contratto, ai compensi
erogati e agli oneri fiscali e previdenziali.
Sanzioni
Per quel che riguarda gli aspetti sanzionatori, l’omessa o l’errata registrazione dei dati obbligatori,
ovvero la tenuta del libro paga (registro presenze) senza il rispetto delle regole di compilazione già
richiamate riguardo al libro matricola, o ancora il mancato tempestivo aggiornamento del libro,
comportano, ciascuno, l’applicazione della sanzione pecuniaria amministrativa, per le aziende soggette
all’assicurazione Inail, da euro 125 a euro 770, che ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981
sarà pari a euro 250 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 195, DPR n. 1124/1965, come modificato
dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006).
Per le altre aziende assoggettate solo all’Inps, invece, riguardo al libro paga oltre alla sanzione per le
omesse registrazioni da euro 25 a euro 150, che ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà
pari a euro 50 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 142, RD n. 1422/1924, come modificato dall’art.
1, comma 1177, legge n. 296/2006), si segnala anche lo specifico obbligo posto dalla legge in materia di
assegni familiari con la relativa reazione sanzionatoria (ai sensi dell’art. 85, comma 1, DPR n. 797/1955,
come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006).
La diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) trova applicazione in tutte le ipotesi,
trattandosi di condotte comunque sanabili mediante apposita correzione o integrazione delle
registrazioni.
Da ultimo, si evidenzia che si ricorre a questa ipotesi di illecito, secondo i chiarimenti ministeriali di
cui alla Lettera Circolare n. 4024/2007, qualora nel tenere presso il luogo di lavoro gli stralci in copia
conforme del libro paga (sezione presenze), si siano omesse le registrazioni degli eventi successivi alla
data della dichiarazione di conformità del consulente o del datore di lavoro.
LIBRO DI PAGA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 20 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSE REGISTRAZIONI
Per non aver provveduto ad iscrivere sul libro di paga,
per ogni dipendente:
-
il cognome e il nome
-
il numero di matricola
-
il numero delle ore in cui ha lavorato in
ciascun giorno, con indicazione distinta delle
ore di lavoro straordinario
-
la retribuzione effettivamente corrispostagli in
danaro
-
la retribuzione corrispostagli sotto altra forma.
Art. 25 c. 1 DPR 1124/1965
MANCATO AGGIORNAMENTO
Per non aver provveduto, ogni giorno, ad effettuare sul
libro di paga-sezione presenze le scritturazioni relative
alle ore lavorate da ciascun dipendente il giorno
precedente.
39
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D.
Lgs. 758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1, comma
1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro
23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a 125 euro
(fino al 31 dicembre 2006 25 euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 250 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D.
Lgs. 758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1, comma
1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro
23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a 125 euro
(fino al 31 dicembre 2006 25 euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 250 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro) i
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI PAGA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSE REGISTRAZIONI
Per non aver provveduto a registrare sul libro di paga
(registro presenze) messo in uso i dati relativi alle
prestazioni lavorative dei lavoratori occupati.
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif.
dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro 150
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 5 a euro
30)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro
23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a 25 euro
(fino al 31 dicembre 2006 a 5 euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 50 euro (fino al 31
dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Art. 41 DPR 797/1955
OMESSE REGISTRAZIONI PER GLI ASSEGNI FAMILIARI
Per non aver provveduto a registrare sul libro di paga gli
assegni familiari (assegno per il nucleo familiare)
corrisposti a ciascun lavoratore.
Art. 85, co. 1 DPR 797/1955, da ultimo modif.
dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 255 a euro
2580 (fino al 31 dicembre 2006: da euro 51 a
euro 516)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): è
applicabile (cfr. Circolare Ministero del Lavoro
23 marzo 2006, n. 9), sanzione pari a 255 euro
(fino al 31 dicembre 2006 51 euro)
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 510 euro (fino al 31
dicembre 2006 102 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Esibizione e rimozione
Analogamente a quanto si è specificato sopra con riferimento al libro matricola, anche con riguardo
al libro paga-sezione presenze, si dovranno differenziare le due ipotesi di violazione della omessa
esibizione e della rimozione, secondo i chiarimenti offerti dal Ministero del Lavoro nella Lettera
Circolare n. 4024/2007.
L’illecito della “omessa esibizione” del registro presenze, dunque, sarà dipendente dalla oggettiva
impossibilità per il personale ispettivo di desumere da altra documentazione obbligatoria di lavoro la
regolare occupazione del personale trovato intento al lavoro all’atto dell’accesso in azienda.
Al contrario, si avrà una “rimozione” quando il datore di lavoro, temporaneamente privo del libro
paga-sezione presenze, è comunque nelle condizioni materiali di fornire al personale di vigilanza
documentazione idonea a consentire “di verificare tempestivamente e con assoluta certezza la regolarità dei rapporti
instaurati”.
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Sanzioni
L’apparato sanzionatorio è identico a quello previsto per la rimozione e l’esibizione del libro
matricola:
- in caso di omessa esibizione del libro paga-sezione presenze (sia per le aziende soggette all’Inail
sia per quelle assoggettate alle sole gestioni previdenziali Inps) interviene la “super-sanzione” da euro
4000 a euro 12000, che ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 sarà pari a euro 4000 (ai sensi
dell’art. 1, comma 1178, legge n. 296/2006);
- la rimozione dello stesso libro sarà punita per le aziende soggette all’Inail, con la sanzione da
euro 125 a euro 770, in misura ridotta pari a euro 250 per ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 195,
DPR n. 1124/1965, come modificato dall’art. 1, comma 1177, legge n. 296/2006); per le aziende
assoggettate solo all’Inps, con la sanzione da euro 25 a euro 150, in misura ridotta pari a euro 50 per
ciascuna violazione (ai sensi dell’art. 142, RD n. 1422/1924, come modificato dall’art. 1, comma 1177,
legge n. 296/2006).
Nessuna delle ipotesi di illecito riconducibili alla rimozione o alla omessa esibizione del registro
presenze potrà essere fatta oggetto di diffida obbligatoria, perché oggettivamente e materialmente
insanabili.
LIBRO DI PAGA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 21 c. 1 DPR 1124/1965
OMESSA ESIBIZIONE
Per non aver presentato il libro di paga-sezione
presenze, nel luogo in cui si esegue il lavoro, agli
organi di vigilanza.
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 195 DPR
1124/1965 sost. dall’art. 15 D. Lgs. 758/1994
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro
154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 4000 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
Art. 21 c. 1 DPR 1124/1965
RIMOZIONE
Per aver rimosso, anche temporaneamente, il libro
paga (sezione presenze) dal luogo in cui si esegue il
lavoro.
Art. 195 DPR 1124/1965 sost. dall’art. 15 D.
Lgs. 758/1994, da ultimo modif. dall’art. 1, comma
1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 125 a euro
770 (fino al 31 dicembre 2006 da euro 25 a
euro 154)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 250 euro (fino al 31
dicembre 2006 50 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI PAGA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 1, comma 1178, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 4000 a euro
12000
(fino al 31 dicembre 2006: Art. 142 RD
1422/1924 Sanzione amministrativa da euro 5
a euro 30)
Art. 134 RD 1422/1924
OMESSA ESIBIZIONE
Per non aver presentato il libro di paga-sezione
presenze, nel luogo in cui si esegue il lavoro, agli
organi di vigilanza.
41
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 4000 euro (fino al 31
dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Art. 142 RD 1422/1924, da ultimo modif.
dall’art. 1, comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 25 a euro
150 (fino al 31 dicembre 2006: da euro 5 a
euro 30)
Art. 134 RD 1422/1924
RIMOZIONE
Per aver rimosso il libro paga (sezione presenze)
dal luogo in cui si esegue il lavoro.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 50 euro (fino al 31
dicembre 2006 10 euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
Conservazione
Anche per il registro presenze, ai sensi e per gli effetti dell’art. 42, comma 1, della legge n.
153/1969, che ha modificato l’art. 26, comma 4, del DPR n. 1124/1965, il datore di lavoro ha l’obbligo
di conservarlo per dieci anni dalla data dell’ultima registrazione o in ogni caso dalla data in cui fu
vidimato se non è mai stato utilizzato.
Sanzione
La sanzione amministrativa, in caso di violazione, va da euro 75 a euro 385, ai sensi dell’art. 42,
comma 2, della legge n. 153/1969, nel testo modificato dall’art. 1, comma 1177, della legge n.
296/2006, precedentemente (fino al 31 dicembre 2006) la sanzione era stabilita nella somma da euro 15
a euro 77.
La diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004) è inapplicabile, per assoluta materiale
insanabilità della condotta.
LIBRO DI PAGA (INAIL)
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 4 DPR 1124/1965 e art. 42 c. 1 L.
153/1969
OMESSA CONSERVAZIONE.
Per non aver conservato il libro di paga per 10 anni
dall’ultima registrazione o se mai usato dalla data
della vidimazione.
Art. 42 c. 2 L. 153/69, da ultimo modif. dall’art. 1,
comma 1177, L. 296/2006
Sanzione amministrativa da euro 75 a euro 385
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 15 a euro 77)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 128,33 (fino al 31 dicembre 2006 25,67
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
LIBRO DI PAGA (INPS)
Illecito
Sanzione
Art. 26 c. 4 DPR 1124/65 e art. 42 c. 1 L. 153/69
OMESSA CONSERVAZIONE
Art. 42 c. 2 L. 153/69, da ultimo modif. dall’art. 1,
comma 1177, L. 296/2006
42
Per non aver conservato il libro di paga per 10 anni
dall’ultima registrazione o se mai usato dalla data
della vidimazione.
Sanzione amministrativa da euro 75 a euro 385
(fino al 31 dicembre 2006: da euro 15 a euro 77)
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): non è
applicabile
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 128,33 (fino al 31 dicembre 2006 25,67
euro)
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 741 T
3.3. Alcuni aspetti conclusivi sui libri di matricola e paga
A conclusione della carrellata degli obblighi e delle sanzioni che governano la gestione dei libri
obbligatori di matricola e di paga, pare opportuno segnalare almeno due questioni di interesse generale
e di largo impatto nella prassi aziendale e del contenzioso amministrativo in materia.
Pluralità di violazioni
Nella prassi amministrativa consolidata, instaurata dagli Istituti (Inail e Inps) e, soprattutto, dal
Servizio Ispezione delle Direzioni provinciali del lavoro, le sanzioni per l’omessa istituzione, per la
mancata esibizione o per la rimozione dei libri obbligatori sono state applicate in forma separata e
distinta: una per la violazione inerente all’omissione/azione relativa al libro matricola e una per quella
riguardante il libro paga.
Dopo l’intervento della Lettera Circolare n. 4024/2007 del Ministero del Lavoro, tuttavia, occorre
distinguere l’ipotesi della omessa esibizione, rispetto a tutte le altre.
Anzitutto, vale la pena prendere le mosse dalla critica avanzata da più parti riguardo alla presunta
unicità di tutte le ipotesi di violazione in materia di libri matricola e paga, che viene argomentata
assumendo il presupposto logico giuridico della unicità della condotta omissiva che viola il disposto
normativo dell’art. 20, comma 1, del DPR n. 1124/1965, il quale recita, testualmente: “I datori di lavoro
soggetti alle disposizioni del presente titolo debbono tenere: 1) un libro di matricola …; 2) un libro di paga …”.
Si ritiene, da parte dei sostenitori dell’unicità degli illeciti, che la norma citata abbia una struttura
“monodimensionale” per cui il datore di lavoro omettendo di istituire i due libri, in realtà pone in essere
una sola condotta omissiva illecita.
In secondo luogo, si evidenzia l’unicità del bene giuridico tutelato, vale a dire la corretta osservanza
delle norme dettate dal legislatore a tutela del lavoratore.
Sotto altro profilo viene segnalato che l’oggetto “plurimo” dell’art. 20 del DPR n. 1124/1965 (i due
libri oggetto di questa analisi) non conferisce alla condotta omissiva il connotato della duplicità: la
pluralità dell’oggetto varrebbe, secondo tale ricostruzione, esclusivamente ai fini della determinazione
della gravità dell’illecito e del quantum della sanzione, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 689/1981.
Si conclude poi affermando che anche l’art. 21 del DPR n. 1124/1965, relativo alla omessa
esibizione e alla rimozione dei due libri di matricola e di paga, deve intendersi come illecito unico da
sanzionarsi soltanto in caso di condotta illecita relativa ad entrambi i documenti di lavoro: pena, in caso
contrario, secondo i teorici della unicità degli illeciti, una violazione del principio del ne bis in idem.
Sebbene i recenti chiarimenti ministeriali (contenuti nella lettera circolare del 29 marzo 2007), pur
con diversa motivazione e solo riguardo alla omessa esibizione, accolgano la teoria della unicità
dell’illecito, occorre prendere le distanze da una interpretazione generalizzata tendente ad unificare tutte
le ipotesi di violazione in materia di libri matricola e paga.
Anzitutto occorre leggere correttamente la norma dell’art. 20, comma 1, del DPR n. 1124/1965
sopra richiamata.
Qui, infatti, non si chiede al datore di lavoro una condotta positiva (obbligatoria) unica, ma,
piuttosto, una duplice azione riguardante l’istituzione di due distinti documenti di lavoro: il libro
matricola e il libro paga (registro presenze).
Viene meno pertanto il presupposto essenziale del ragionamento criticato.
43
In realtà, il legislatore non ha inteso obbligare il datore di lavoro alla istituzione di un solo ed unico
libro, ma di istituirli entrambi, distintamente, prevedendo per ciascuno una singola azione obbligatoria.
Non si ha quindi né una omissione duplice, né un’omissione ad oggetto duplice: molto più
semplicemente, e senza alcun artifizio giuridico, si hanno due diverse omissioni.
A tale interpretazione si giunge, peraltro, proprio applicando i canoni dell’ermeneutica giuridica che
si assumerebbero violati dalla prassi amministrativa censurata.
L’art. 20 del DPR n. 1124/1965, sia chiaro, non contiene in sé alcuna norma sanzionatoria,
limitandosi a dettare soltanto il precetto obbligatorio.
Dal canto suo, analogamente, il cennato art. 21 dello stesso DPR n. 1124/1965 si limita a stabilire
l’obbligo di esibizione e il divieto di rimozione: “il libro di paga e quello di matricola debbono essere presentati nel
luogo in cui si esegue il lavoro, ad ogni richiesta (…); a tal fine i libri non possono essere rimossi, neanche
temporaneamente, dal luogo di lavoro”.
I due precetti valutati sotto un profilo di “identità” ai fini della unicità della condotta, trovavano,
fino al 31 dicembre 2006, entrambi completezza con la norma sanzionatoria dettata dal successivo art.
195 del DPR n. 1124/1965, il quale prevede espressamente che: “i datori di lavoro che contravvengono alle
disposizioni del presente titolo sono puniti con la sanzione amministrativa”.
Ciò detto, il testo normativo non sembra lasciare adito a dubbi di sorta, ove interpretato in chiave
sistematica e logico-razionale, sul presupposto letterale della dizione dell’art. 195 ora esaminata, che
copre con specifica sanzione non semplicemente le violazioni delle “norme”, o degli “articoli” del Titolo
I (Capo IV nella specie) del DPR n. 1124/1965, ma piuttosto le diverse “disposizioni” dettate dai singoli
articoli considerati.
Erano, dunque, soggetti alla sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 195, fino all’entrata in
vigore della legge n. 296/2006, i datori di lavoro che, contravvenendo a specifiche e dettagliate
disposizioni di legge:
• non avevano provveduto ad istituire il libro matricola (art. 20, comma 1, n. 1),
• non avevano istituito il libro paga (art. 20, comma 1, n. 2),
• avevano rimosso il libro matricola (art. 21, comma 1, seconda parte),
• avevano rimosso il libro paga (art. 21, comma 1, seconda parte),
• non avevano esibito il libro matricola (art. 21, comma 1, prima parte),
• non avevano esibito il libro paga (art. 21, comma 1, prima parte).
Sei azioni/omissioni diverse, per sei violazioni distinte derivanti da condotte (attive o omissive) ben
differenziate dal legislatore che, per ciascuna, ha dettato una disposizione cogente.
Peraltro, a nessuno deve sfuggire come siano assolutamente differenziate le finalità del libro
matricola e del libro paga: il primo volto a dare contezza della regolarità dell’assunzione allo stesso
lavoratore, il secondo necessitante alle verifiche degli organi di vigilanza.
Non solo, ma si è messa in luce, più sopra nel testo, anche una differente caratterizzazione del paga
e del matricola con riguardo al contenuto delle registrazioni: si pensi al discorso relativo ai collaboratori
coordinati e continuativi e agli associati in partecipazione, ad esempio.
D’altro canto, non deve neppure sottacersi il profilo di legittimità costituzionale della ricostruzione
ora operata: una diversa e contraria interpretazione sarebbe di fatto illegittima in virtù del disposto di
cui all’art. 3 della Costituzione italiana, violando l’obbligo di parità di trattamento in identiche situazioni.
Tale irragionevolezza appare palese, infatti, laddove il funzionario accertatore si volgesse a
sanzionare in identica misura il datore di lavoro che abbia rimosso soltanto il libro matricola, rispetto a
quello che abbia voluto intenzionalmente eludere la normativa contenuta nel DPR n. 1124/1965 con
riferimento ad entrambi i libri obbligatori di lavoro.
Si tratterebbe, nel caso ipotizzato, di una irrazionalità non costituzionalmente coerente, poiché si
finirebbe per trattare nel medesimo modo, sotto il profilo sanzionatorio, soggetti che hanno posto in
essere azioni e/o omissioni il cui disvalore sociale risulta essere più o meno grave in maniera evidente.
A questo punto del discorso, tuttavia, deve innestarsi la diversa conclusione cui perviene il
Ministero del Lavoro nella Lettera Circolare n. 4024/2007, con riguardo alla nuova fonte sanzionatoria
contenuta nell’art. 1, comma 1178, della legge n. 296/2006, la quale testualmente stabilisce: “l’omessa
istituzione e l’omessa esibizione dei libri di matricola e di paga (…) sono punite con la sanzione amministrativa da euro
4.000 ad euro 12.000”.
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Sul punto i chiarimenti ministeriali offrono soluzioni differenziate.
Per quanto attiene alla illecita omessa istituzione si sposa la teoria qui argomentata della pluralità di
violazioni: al datore di lavoro che non ha istituito i due libri o non li ha fatti vidimare si applica una
sanzione per ciascun libro non istituito: euro 4.000 per il libro matricola e euro 4000 per il libro paga
(registro presenze).
Secondo il Ministero del Lavoro, infatti, questa lettura permette di “punire in diversa misura chi non
abbia mai istituito sia il libro matricola che il libro paga da chi abbia omesso di istituire soltanto uno di tali documenti,
senza contare che una diversa interpretazione determinerebbe l'applicazione della sanzione in parola solo nelle ipotesi in
cui il datore di lavoro sia totalmente sprovvisto dei libri obbligatori”.
Al contrario, con riguardo alla illecita omessa esibizione, si afferma che la sanzione da applicarsi al
datore di lavoro che non esibisca, all’atto dell’accesso ispettivo nessuno dei due libri obbligatori, deve
essere unica pari a euro 4.000.
La ragione di ciò si situerebbe nella considerazione dello specifico “interesse protetto dal Legislatore”
che è quello di “consentire al personale ispettivo la verifica sulla correttezza dei rapporti di lavoro instaurati”.
Riconducibile più ad una “ragion pratica” che ad una argomentabile “ragion pura”, la scelta
ministeriale si giustifica – con pieno spirito pragmatico – proprio per l’affermazione contenuta nella
stessa Lettera Circolare n. 4024/2007, secondo cui “una diversa interpretazione farebbe necessariamente
conseguire all'illecito in parola una sanzione ridotta sempre pari ad euro 8.000, giacché in presenza di uno solo dei
documenti, sarebbe invece ravvisabile l'illecito della rimozione dei libri matricola e paga”.
Alla regola generale della pluralità di violazioni il Ministero torna anche per quanto attiene alla
illecita rimozione dei libri obbligatori, pur seguitando a ricercare (e con fatica a trovare) una
interpretazione teleologica o finalistica, utile a sostenere le argomentazioni utilizzate per impattare in
modo meno doloroso nei confronti delle aziende che commettono violazioni soltanto formali, senza
alcuna ricaduta previdenziale o assicurativa.
La rimozione dei due libri è sanzionata separatamente, con riferimento a ciascuno di tali
documenti, secondo le indicazioni ministeriali, per “il diverso interesse protetto dall’ordinamento e per evitare di
porre sullo stesso piano condotte di diversa gravità (rimozione di uno solo o di ambedue i documenti)”.
Archiviazione dei provvedimenti in contrasto
Data l’importanza e le scelte per certi versi “rivoluzionarie”, rispetto alle attività ispettive poste in
essere dai servizi di vigilanza ministeriali e previdenziali all’indomani dell’entrata in vigore della legge n.
296/2006, la Lettera circolare n. 4024/2007 ha inteso preoccuparsi, in chiusura, anche delle fattispecie
sanzionatone di omessa istituzione e di omessa esibizione dei libri di matricola e di paga che siano state
contestate e sanzionate prima della presa di posizione ufficiale del Ministero, sancendo, senza mezzi
termini, che “qualora il personale ispettivo abbia emanato provvedimenti sanzionatori ai sensi della nuova normativa
non in linea con le indicazioni interpretative contenute nella presente lettera circolare - e, in particolare, abbiano ricondotto
alla fattispecie della "omessa esibizione" condotte in realtà inquadrabili nell'illecito di "rimozione" come sopra specificato si invitano codesti uffici a voler valutare l'adozione di eventuali procedure di archiviazione degli atti, al fine di non dar
luogo ad evidenti disparità di trattamento e di prevenire contenziosi amministrativi o giudiziari”.
Ne consegue, tuttavia, che salvo alcuni casi di evidente esigenza di autotutela (in cui secondo le
disposizioni contenute nel Capo IV-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata dalla legge 11
febbraio 2005, n. 15, le Direzioni provinciali del lavoro potranno procedere ad un annullamento
d’ufficio dei provvedimenti sanzionatori irrogati), nella generalità delle ipotesi occorrerà un impulso di
parte, a cura del datore di lavoro o del consulente del lavoro, a seguito di scritti difensivi ex art. 18,
comma 1, della legge n. 689/1981, per chiedere l’archiviazione o la rimodulazione dell’apparato
sanzionatorio ritenuto difforme rispetto alle indicazioni ministeriali.
4. Le sanzioni sul collocamento ordinario
Dopo le novità introdotte dall’art. 1, commi 1180-1185, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(finanziaria 2007), così come illustrate dalla Direzione generale del Mercato del lavoro del Ministero del
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Lavoro e della Previdenza Sociale – dapprima con la nota n. 440 del 4 gennaio 2007, in seguito con le
puntuali e tempestive risposte ai quesiti posti in via telematica sul sito istituzionale (www.lavoro.gov.it) e da
ultimo con la più recente nota n. 4746 del 14 febbraio 2007 – appare utile proporre, pur sinteticamente,
anche in chiave critica, una guida all’apparato sanzionatorio in materia di collocamento.
Articolo 9-bis, commi 2 e 2-bis del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge
28 novembre 1996, n. 608, come modificato dall’art. 1, comma 1180, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
2. In caso di instaurazione del rapporto di lavoro subordinato e di lavoro autonomo in forma coordinata e continuativa,
anche nella modalità a progetto, di socio lavoratore di cooperativa e di associato in partecipazione con apporto lavorativo, i
datori di lavoro privati, ivi compresi quelli agricoli, gli enti pubblici economici e le pubbliche amministrazioni sono tenuti a
darne comunicazione al Servizio competente nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro entro il giorno antecedente
a quello di instaurazione dei relativi rapporti, mediante documentazione avente data certa di trasmissione. La comunicazione
deve indicare i dati anagrafici del lavoratore, la data di assunzione, la data di cessazione qualora il rapporto non sia a tempo
indeterminato, la tipologia contrattuale, la qualifica professionale e il trattamento economico e normativo applicato. La
medesima procedura si applica ai tirocini di formazione e di orientamento e ad ogni altro tipo di esperienza lavorativa ad essi
assimilata. Le Agenzie di lavoro autorizzate dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale sono tenute a comunicare,
entro il ventesimo giorno del mese successivo alla data di assunzione, al Servizio competente nel cui ambito territoriale è
ubicata la loro sede operativa, l'assunzione, la proroga e la cessazione dei lavoratori temporanei assunti nel mese precedente.
2-bis. In caso di urgenza connessa ad esigenze produttive, la comunicazione di cui al comma 2 può essere effettuata entro
cinque giorni dall'instaurazione del rapporto di lavoro, fermo restando l'obbligo di comunicare entro il giorno antecedente al
Servizio competente, mediante comunicazione avente data certa di trasmissione, la data di inizio della prestazione, le
generalità del lavoratore e del datore di lavoro.
4.1. Comunicazione di instaurazione
La prima fattispecie sanzionatoria riguarda il nuovo obbligo generalizzato di comunicare l’instaurazione
del rapporto di lavoro e di ogni altra esperienza assimilata preventivamente.
Il nuovo testo dell’art. 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito nella legge
28 novembre 1996, n. 608, come sostituito dall’art. 1, comma 1180, della legge n. 296/2006, obbliga il
datore di lavoro ad effettuare al centro per l’impiego territorialmente competente (in base alla sede di
lavoro) una apposita comunicazione, con data certa di trasmissione, in tutti i casi di instaurazione di
rapporti di lavoro nelle forme o negli schemi negoziali riconducibili al lavoro subordinato (in qualsiasi
tipologia standard, flessibile o formativo) e al lavoro autonomo svolto in forma coordinata e
continuativa (co.co.co., mini-co.co.co., agenti e rappresentanti di commercio, lavoro a progetto),
nonché, per il lavoro in cooperativa dei soci (autonomo o subordinato) e per il lavoro dell’associato in
partecipazione (anche se l’apporto lavorativo si accompagna ad apporti di capitale). Rientrano anche
nell’obbligo in questione le ipotesi di “lavoro” in tirocinio formativo (stage e tirocini di formazione e
orientamento) se finalizzate all’avvio di una esperienza lavorativa (autonoma o subordinata).
L’obbligo incombe sia sui datori di lavoro privati che sugli enti pubblici economici e sulle pubbliche
amministrazioni e va adempiuto “entro il giorno antecedente a quello di instaurazione dei relativi rapporti”, vale a
dire entro la mezzanotte del giorno che precede quello di effettiva instaurazione del rapporto di lavoro,
anche se trattasi di giorno festivo o comunque non lavorativo.
La comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro dovrà obbligatoriamente contenere:
a) i dati anagrafici del lavoratore (nome, cognome, luogo e data di nascita, codice fiscale, residenza e/o
domicilio);
b) la data di assunzione (data di effettivo inizio della prestazione lavorativa e di iscrizione del lavoratore
nel libro di matricola);
c) la data di cessazione anche presunta (se il rapporto di lavoro non è a tempo indeterminato);
d) la tipologia contrattuale adottata;
e) la qualifica professionale assegnata;
f) il trattamento economico e normativo (indicazione del Ccnl applicato oppure dell’importo della retribuzione
lorda giornaliera pattuita).
Data la difficile adesione del dato normativo ai rapporti di lavoro autonomo, il Ministero del Lavoro ha
chiarito che i committenti-datori di lavoro che instaurano rapporti in forma coordinata e continuativa
sono obbligati a compilare i quadri del modello in uso per la comunicazione in argomento che
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riguardano i dati del datore di lavoro e del lavoratore, nonché ad indicare: tipologia del rapporto di
lavoro (agenzia, co.co.co., mini-co.co.co., lavoro a progetto); date di inizio e di fine del rapporto;
corrispettivo lordo pattuito; descrizione dell’attività lavorativa e delle mansioni.
Infine, per quel che riguarda stage, tirocini, borse lavoro e tutte le altre esperienze lavorative assimilate
che abbiano una finalità di tipo occupazionale, dopo aver compilato i quadri relativi al datore di lavoro
e al lavoratore, basterà indicare il tipo di rapporto, la data di inizio e quella di cessazione.
Perché il datore di lavoro o il committente possano dirsi correttamente adempimenti, occorrerà
provare, con documentazione avente data certa, la trasmissione della comunicazione, utilizzando
strumenti come la raccomandata con avviso di ricevimento, la consegna brevi manu al centro per
l’impiego ovvero i servizi telematici messi a disposizione dalle Regioni o Province autonome, nonché la
spedizione a mezzo fax o l’invio di e-mail certificata.
Le condotte punibili, che integrano quattro distinte ipotesi di illecito amministrativo, consistono in un
comportamento omissivo e in tre comportamenti attivi:
l’omesso invio della comunicazione = il datore di lavoro non ha inviato la comunicazione preventiva
di instaurazione del rapporto;
l’invio tardivo della comunicazione = il datore di lavoro ha inviato la comunicazione obbligatoria ma
dopo la mezzanotte del giorno precedente l’inizio della prestazione;
l’invio di una comunicazione priva degli elementi essenziali = il datore di lavoro ha inviato una
comunicazione preventiva ma priva dei dati essenziali previsti tassativamente dalla legge;
l’invio di una comunicazione con indicazione errata degli elementi essenziali = il datore di lavoro ha inviato
una comunicazione preventiva, contenente l’indicazione dei dati essenziali previsti dalla legge, ma
riportando dati inesatti.
Se per le prime due ipotesi di illecito si tratta di una conferma di quanto normalmente già appariva
sanzionabile alla luce del testo previgente dell’art. 9-bis, comma 2, le ultime due, al contrario,
rappresentano una novità significativa.
A ben vedere, infatti, la normativa previgente aveva portato il Ministero del Lavoro (cfr. Circolare n. 12
del 22 gennaio 2001; Lettera Circolare n. 299 del 5 marzo 2003) ad affermare che le comunicazioni di
assunzione errate o incomplete per erronea compilazione dell’apposito modello prestampato dovessero
restare indenni da qualsivoglia sanzione, in ragione della previsione di cui all’art. 116, comma 12, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388, che considera “abolite”, testualmente, “tutte le sanzioni amministrative
relative (…) a violazioni di norme sul collocamento di carattere formale”.
Ora però, la legge n. 296/2006 non si è limitata a rimodellare la originaria previsione legislativa,
andando, invece, a riscriverne nella sostanza il precetto, con una chiara specificazione dei contenuti
obbligatori (“deve indicare”): ne consegue che l’invio o la presentazione di una comunicazione
preventiva della instaurazione del rapporto di lavoro incompleta o errata non può più essere considerata
una violazione “formale”, ma piuttosto rappresenta una violazione sostanziale dell’obbligo informativo
posto dalla norma nel testo novellato.
Ciascuna delle quattro distinte violazioni sopra individuate, dunque, sarebbe soggetta alla sanzione
pecuniaria amministrativa che va da 100 a 500 euro, per ogni lavoratore interessato, secondo la lettera
dell’art. 19, comma 3, del D. Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, il cui importo nella misura ridotta, ai sensi
dell’art. 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, risulta pari a 166,66 euro (un terzo del massimo
edittale).
Tuttavia il condizionale è d’obbligo, in quanto la norma fa riferimento esplicitamente ad un precetto
tutt’affatto differente rispetto a quello oggi vigente, laddove menziona, senza dubbio, l’art. 9-bis, comma
2, del D.L. n. 510/1996, convertito nella legge n. 608/1996, non già nel testo originario (ora novellato
dalla legge n. 296/2006), ma alla luce delle modifiche – peraltro mai entrate in vigore – apportate a
quella disposizione dall’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n. 297.
Ne consegue, pertanto, che una interpretazione di puro diritto dell’art. 1 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 impedisce l’applicazione dell’apparato sanzionatorio ora indicato ad un precetto normativo
totalmente e radicalmente nuovo.
La norma da ultimo citata, a ben vedere, stabilisce espressamente che nessuno può essere assoggettato a
sanzioni amministrative per una condotta posta in essere in violazione di obblighi stabiliti dal
legislatore, se una specifica disposizione di legge, già in vigore prima della commissione dell’illecito, non
47
prevede per quella violazione una apposita sanzione (“Le leggi che prevedono sanzioni amministrative
si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”).
In effetti, tale considerazione trova una espressa conferma proprio in una recente proposizione
normativa che, di fatto, ha anticipato l’odierna disciplina della comunicazione preventiva della
instaurazione dei rapporti di lavoro.
Si tratta della modifica apportata dall’art. 36-bis, comma 6, decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come
convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, al testo dell’art. 86, comma 10-bis, del
D.Lgs. n. 276/2003, così come introdotto dal decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251 (peraltro ora da
intendersi implicitamente abrogato proprio in ragione della generalizzazione della anticipazione
dell’obbligo di comunicazione dell’assunzione): il nuovo precetto non trova la propria sanzione nell’art.
19, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003, in ragione del richiamo testuale all’art. 9-bis, comma 2, del D.L.
n. 510/1996, convertito nella legge n. 608/1996, ma piuttosto – e solo – il comma 10-ter dello stesso
art. 86 (rimasto invariato rispetto alla formulazione di cui al D.Lgs. n. 251/2004) assoggetta
espressamente la violazione dell’obbligo di “comunicazione anticipata” nell’edilizia alla sanzione
amministrativa pecuniaria di cui all’art. 19, comma 3 del D.Lgs. n. 276/2003.
Se, quindi, non potrà porsi per l’edilizia, l’eccezione d’illegittimità della sanzione, in virtù del principio
della riserva di legge e di legalità, di cui al citato art. 1 della legge n. 689/1981, rappresenta una
motivazione foriera di contenzioso (amministrativo e giudiziario), in mancanza di una disposizione
legislativa che consenta al personale ispettivo di sanzionare esplicitamente la violazione dei nuovi
obblighi in materia di comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro, totalmente
diversi da quelli precedentemente sanzionati dall’art. 19, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003: non era
anticipata, ma successiva o contestuale; non riguardava le pubbliche amministrazioni; non concerneva i
rapporti di lavoro autonomo.
Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276
Art. 19 - Sanzioni amministrative
2. La violazione degli obblighi di cui all'articolo 4 bis, comma 2, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181, così come
modificato dall'articolo 6, comma 1 del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n. 297, è punita con la sanzione amministrativa
pecuniaria da 250 a 1.500 euro per ogni lavoratore interessato.
3. La violazione degli obblighi di cui all'articolo 4 bis, commi 5 e 7, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181, così come
modificato dall'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n. 297, di cui all'articolo 9 bis, comma 2, del
decreto legge 1° ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, così come
sostituito dall'articolo 6, comma 3, del citato decreto legislativo n. 297 del 2002, e di cui all'articolo 21, comma 1, della legge
24 aprile 1949, n. 264, così come sostituito dall'articolo 6, comma 2, del decreto legislativo n. 297 del 2002, è punita con la
sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 euro per ogni lavoratore interessato.
Ad ogni buon conto, laddove s’intenda ritenere applicabile l’apparato sanzionatorio dell’art. 19, comma
3, del D.Lgs. n. 276/2003, va tenuto presente che il datore di lavoro potrà essere destinatario, per
ciascuna delle ipotesi di illecito sopra evidenziate, di un apposito atto di diffida obbligatoria, ai sensi e
per gli effetti dell’art. 13 del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, trattandosi di adempimenti comunque
sanabili – per quanto attiene alla condotta omissiva del mancato invio della comunicazione e a quelle
attive dell’invio di comunicazione errata o incompleta – ovvero già in sé sanati – come nell’ipotesi
dell’invio tardivo della comunicazione completa e corretta (cd. diffida “ora per allora”).
In questo senso, d’altronde, si è mosso lo stesso Ministero del Lavoro, da ultimo con la propria
Circolare n. 9 del 23 marzo 2006.
Ne consegue che laddove il datore di lavoro abbia ottemperato alla diffida impartita dall’ispettore del
lavoro, si vedrà riconosciuta la possibilità di una ulteriore riduzione dell’importo della sanzione da
irrogare (cd. “sanzione ridottissima”), che verrà calcolata nella misura pari al minimo edittale (100 euro).
Nulla muta con riferimento alla attribuzione degli importi delle sanzioni irrogate, in ragione della
permanente vigenza dell’art. 9-quater, comma 20, del DL n. 510/1996, convertito dalla legge n.
608/1996, che prevede il versamento degli importi delle sanzioni amministrative già previste dall’art. 9bis, comma 3, poi abrogato e sostituito, de facto, dall’art. 19, comma 3, del D. Lgs. n. 276/2003, al
capitolo 1176 dello stato di previsione del Ministero del lavoro, concernente il Fondo per
48
l’occupazione, corrispondente al codice tributo erariale 791 T, da utilizzare nel versamento mediante
modello F 23.
COMUNICAZIONE DI INSTAURAZIONE
Illecito
Sanzione
Art. 9 bis c. 2 D.L. 510/1996 conv. da L. 608/1996 come modif.
dall’art. 1, comma 1180, L. 296/2006
Per aver omesso di inviare al Centro per l’Impiego competente,
entro il giorno antecedente all’instaurazione del rapporto di
lavoro, autonomo o subordinato, una comunicazione
contenente i dati anagrafici del lavoratore, la data di assunzione,
la data di cessazione (qualora il rapporto non sia a tempo
indeterminato), la tipologia contrattuale, la qualifica
professionale e il trattamento economico e normativo applicato.
Art. 19, co. 3 D.Lgs. n. 276/2003
Sanzione amministrativa da euro 100 a euro 500
per ogni lavoratore.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): sanzione
pari a 100 euro per ogni lavoratore
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 166,66 per ogni lavoratore
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 791 T
4.2. Due illeciti senza sanzione
La legge n. 296/2006 nell’attuare o portare a compimento l’ennesima riforma in materia di
collocamento ha anche provocato il verificarsi di una incomprensibile imposizione di obblighi
particolareggiati e, si sarebbe tentati di dire, “speciali”, a fronte dei quali, però, il datore di lavoro potrà
riposare sonni tranquilli, non esistendo alcuna reazione sanzionatoria espressa, e quindi direttamente
applicabile.
Si fa riferimento alle cosiddette “assunzioni d’urgenza” e a quelle “per forza maggiore”.
a) assunzioni d’urgenza
Quanto alla prima ipotesi, di origine legale, è lo stesso comma 2-bis dell’art. 9-bis del DL n. 510/1996,
come convertito nella legge n. 608/1996, introdotto ex novo dal comma 1180 dell’art. 1 della legge n.
296/2006, a stabilire che in caso di urgenza connessa ad esigenze produttive, la comunicazione potrà
essere effettuata entro cinque giorni dall’instaurazione del rapporto di lavoro, dovendosi però adoperare
il datore di lavoro per effettuare, entro il giorno precedente, una comunicazione “breve”, contenente
soltanto la data di inizio della prestazione lavorativa, oltre alle generalità del lavoratore (nome, cognome
e codice fiscale) e quelle del datore di lavoro (nome e cognome del responsabile legale, ragione sociale
della ditta, codice fiscale).
Fermo restando che, secondo i chiarimenti ministeriali, l’onere della prova dell’urgenza è totalmente a
carico del datore di lavoro – il quale dovrà concretamente motivare l’urgenza sulla base di specifiche
problematiche o questioni produttive, tecniche od organizzative che non consentivano di ritardare
l’assunzione dei lavoratori, rappresentando l’oggettiva impossibilità di acquisire tutte le informazioni
complete necessarie –, si deve segnalare che:
- se il datore che assume in via d’urgenza, ed effettua in forma anticipata la comunicazione “breve” di
cui si è detto, poi ometta o tardi nell’effettuare la successiva comunicazione di assunzione completa non
sarà assoggettabile ad alcuna sanzione, in quanto l’art. 9-bis, comma 2-bis, non risulta espressamente
sanzionato, perché non richiamato dall’art. 19, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003;
- analogamente, per quanto detto sopra, potrà argomentarsi con riguardo alla mancata presentazione
della stessa comunicazione “breve”: mancando la prima informativa anticipata si ricade, infatti, nella
regola generale e, quindi, il comportamento datoriale dovrebbe essere sanzionato per aver omesso di
comunicare l’assunzione tout court – qualora vi fosse una disposizione sanzionatoria ad hoc – senza che la
deroga dell’urgenza possa essere invocata quale causa di giustificazione dell’omessa comunicazione
anticipata, mancando anche l’anticipazione della nota minima.
49
b) assunzioni per cause di forza maggiore o per eventi straordinari
La seconda ipotesi di illecito senza sanzione deriva non già dalla legge, ma dalla prassi amministrativa, e
cioè da una lettura sistematica della normativa, pure ampiamente condivisibile, compiuta dal Ministero
del Lavoro nella nota n. 440/2007 e ribadita nella successiva nota n. 4746/2007.
I chiarimenti ministeriali hanno precisato che devono considerarsi escluse dall’obbligo di
comunicazione anticipata tutte le assunzioni effettuate a causa di forza maggiore o per eventi di
carattere straordinario, che il datore di lavoro non poteva oggettivamente prevedere e che lo
costringono ad una assunzione immediata (eventi naturali catastrofici, sostituzione di lavoratori che
comunicano la propria indisponibilità alla prestazione lavorativa il giorno stesso dell’assenza).
Sebbene il Ministero abbia precisato che in tali ipotesi la comunicazione di instaurazione del rapporto di
lavoro deve essere comunque effettuata entro il primo giorno utile e, in ogni caso, non oltre il quinto
giorno successivo, ne deriva, di fatto, che il datore di lavoro sfuggirà sempre, consapevolmente,
all’apparato sanzionatorio per l’omessa o ritardata comunicazione:
nel primo caso (comunicazione anticipata) in base all’art. 3 della legge n. 689/1981, che
stabilisce la sussistenza della necessaria rimproverabilità della condotta dalla quale scaturisce l’illecito
amministrativo astrattamente contestabile al datore di lavoro;
nel secondo caso (comunicazione nei cinque giorni) in quanto manca una disposizione di legge
che stabilisca espressamente l’obbligo e preveda, conseguentemente, la relativa sanzione.
4.3. Comunicazione di trasformazione e variazione
Obblighi non ancora sanzionabili sono quelli relativi alle diverse ipotesi di variazione e trasformazione
del rapporto di lavoro già parzialmente individuati nel testo originario dell’art. 4 bis, comma 5, del D.
Lgs. n. 181/2000, così come introdotto dall’art. 6, comma 1, del D. Lgs. n. 297/2002, poi ampliate
dall’art. 1, comma 1184, della legge n. 296/2006.
Il datore di lavoro, in effetti, viene obbligato a dare notizia, tempestivamente, ai centri per l’impiego, di
alcune mutazioni oggettive o soggettive che subisce la relazione negoziale con ogni singolo lavoratore
interessato:
□
proroga del termine inizialmente fissato nel contratto a tempo determinato;
□
trasformazione da tempo determinato a tempo indeterminato;
□
trasformazione da tempo parziale a tempo pieno;
□
trasformazione da contratto di apprendistato a contratto a tempo indeterminato;
□
trasformazione da contratto di formazione e lavoro a contratto a tempo indeterminato (ed
anche trasformazione del contratto di inserimento in contratto a tempo indeterminato);
□
trasferimento del lavoratore;
□
distacco del lavoratore;
□
modifica della ragione sociale del datore di lavoro;
□
trasferimento d’azienda o di ramo di essa.
Si tratta di una comunicazione ex post, non già anticipata, che dovrà essere effettuata dal datore di lavoro
entro cinque giorni dall’evento: i cinque giorni decorrono da quello successivo al giorno dell’evento, in
forza del principio secondo cui dies a quo non computatur in terminis; il computo avviene secondo il
calendario, cosicché, nel caso in cui l’ultimo giorno cada di domenica o in un altro giorno festivo, il
termine viene prorogato al primo giorno successivo non festivo.
Per effetto della permanenza in vigore dell’art. 5, comma 2-bis, del D.Lgs n. 181/2000, così come
introdotto dall’art. 7, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 297/2002, le comunicazioni di trasformazione e di
variazione dei rapporti di lavoro saranno obbligatorie soltanto a far data dalla entrata in vigore del
decreto ministeriale di cui all’art. 4-bis, comma 7, dello stesso D.Lgs. n. 181/2000, con il quale verranno
ufficializzati i nuovi moduli unificati per l’effettuazione di tutte le comunicazioni obbligatorie.
La reazione punitiva in questo caso è precisamente individuata dalla legge in virtù dell’espresso
richiamo operato dall’art. 19, comma 3, del D.Lgs. n. 276/2003, pertanto, quando gli obblighi saranno
in vigore, il datore di lavoro che ometta di comunicare le variazioni e le trasformazioni indicate dalla
norma si vedrà assoggettato alla sanzione pecuniaria amministrativa da 100 a 500 euro, per ogni
50
lavoratore interessato, che in misura ridotta (art. 16 della legge n. 689/1981) è pari a 166,66 euro, con la
possibilità di vedersi diffidato a regolarizzare (art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004).
COMUNICAZIONE DI VARIAZIONE
Illecito
Sanzione
Art. 4 bis, co. 5 D. Lgs. 181/2000, introdotto dall’art. 6 D.
Lgs. 297/2002 come modif. dall’art. 1, comma 1184, L.
296/2006
Per aver omesso di inviare al Centro per l’Impiego
competente, entro 5 giorni dall’evento, una
comunicazione relativa alle seguenti variazioni del
rapporto di lavoro: proroga del termine del contratto a
tempo determinato; trasformazione del contratto a
tempo determinato in tempo indeterminato;
trasformazione da tempo parziale a pieno;
trasformazione da contratto di apprendistato a contratto
a tempo indeterminato; trasformazione da CFL a
contratto a tempo indeterminato; trasferimento del
lavoratore; distacco del lavoratore; modifica della
ragione sociale del datore di lavoro; trasferimento
d’azienda o di ramo di essa.
Art. 19, co. 3 D.Lgs. n. 276/2003
Sanzione amministrativa da euro 100 a
euro 500 per ogni lavoratore.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004):
sanzione pari a 100 euro per ogni
lavoratore
Sanzione ridotta (art. 16, legge n.
689/1981): è pari a 166,66 per ogni
lavoratore
Codice tributo (per versamento su
Mod. F23): 791 T
4.4. Comunicazioni delle Agenzie di somministrazione
L’ultimo periodo del nuovo art. 9-bis, comma 2, del DL n. 510/1996, come convertito nella legge n.
608/1996, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 1180, della legge n. 296/2006, fa obbligo alle agenzie
per il lavoro autorizzate alla somministrazione di comunicare al Centro per l’Impiego territorialmente
competente (rispetto alla sede operativa dell’agenzia), entro il giorno venti del mese successivo alla data
dell’evento, l’assunzione, la proroga e la cessazione dei lavoratori temporanei assunti nel corso del mese
precedente.
L’obbligo già previsto dall’art. 4-bis, comma 4, del D.Lgs. n. 181/2000 (“Le imprese fornitrici di lavoro
temporaneo sono tenute a comunicare, entro il giorno venti del mese successivo alla data di assunzione, al servizio
competente nel cui ambito territoriale è ubicata la loro sede operativa, l’assunzione, la proroga e la cessazione dei lavoratori
temporanei assunti nel corso del mese precedente”), peraltro mai entrato in vigore, è ora immediatamente
operativo in quanto ricondotto nella norma generale in tema di comunicazioni obbligatorie in materia
di collocamento ordinario della manodopera.
Per quanto la norma faccia riferimento al mese successivo alla “data di assunzione”, evidentemente il
parametro temporale deve intendersi esteso anche alle rispettive date della proroga e della cessazione
dei rapporti instaurati con i lavoratori inviati in somministrazione.
Se, dunque, per i lavoratori somministrati le Agenzie per il lavoro potranno operare in deroga rispetto
all’obbligo generalizzato della comunicazione preventiva (per l’assunzione) e della comunicazione entro
i cinque giorni successivi (per la proroga e per la cessazione), nessuna deroga, al contrario, potrà essere
riconosciuta per le assunzioni, variazioni e cessazioni dei lavoratori diretti (dipendenti e collaboratori) in
forza presso le sedi centrali e territoriali delle Agenzie.
Per quanto attiene alla scadenza dell’obbligo di comunicazione il “ventesimo giorno del mese successivo” è
tassativamente indicato dalla legge, senza necessità alcuna di calcoli, essendo previsto a data certa di
calendario, unico slittamento possibile, dunque, riguarda l’ipotesi che il giorno venti del mese cada di
domenica o in giorno festivo, in tal caso il termine è da intendersi prorogato al primo giorno successivo
non festivo.
Infine, per quel che concerne la reazione sanzionatoria, seppure l’art. 19, comma 4, del D. Lgs. n.
276/2003 non sia stato espressamente abrogato dalla legge n. 296/2006, si deve ritenere che alle
agenzie di somministrazione che omettano di inviare al centro per l’impiego competente, nel termine
anzidetto, la comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, l’eventuale proroga e la cessazione
dello stesso, non possa applicarsi la minore sanzione amministrativa da 50 a 250 euro per ogni
lavoratore interessato, dovendosi considerare implicitamente abrogato il richiamato art. 4-bis, comma 4,
51
del D.Lgs. n. 181/2000, in quanto la previsione normativa in esso contenuta è ora integralmente
assorbita dalla novella apportata dalla stessa legge n. 296/2006 all’art. 9-bis del D.L. n. 510/1996, come
originariamente convertito nella legge n. 608/1996.
Piuttosto, dovrebbe farsi nuovamente riferimento al terzo comma dello stesso art. 19 del D.Lgs. n.
276/2003, più volte citato, per cui l’agenzia inadempiente (o che adempie in ritardo o con indicazioni
errate o incomplete) potrebbe essere assoggettata, per ogni lavoratore interessato, alla sanzione
pecuniaria amministrativa da 100 a 500 euro, che in misura ridotta è pari a 166,66 euro (art. 16 della
legge n. 689/1981), con la possibilità di vedersi diffidata a regolarizzare con l’ammissione al pagamento
della sanzione in misura minima pari a 100 euro (art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004).
Sennonché devono qui ritenersi integralmente riportate le argomentazioni già utilizzate per quanto
attiene all’obbligo di comunicazione dell’instaurazione del rapporto di lavoro con riguardo al principio
di legalità che governa l’illecito amministrativo (art. 1, legge n. 689/1981), in quanto l’art. 19, comma 3,
del D.Lgs. n. 276/2003 fa sì richiamo dell’art. 9-bis, ma, come ampiamente rilevato, non nel precetto
ora novellato dalla legge n. 296/2006.
COMUNICAZIONI DELLE AGENZIE DI SOMMINISTRAZIONE
Illecito
Sanzione
Art. 9 bis c. 2 D.L. 510/1996 conv. da L. 608/1996 come modif.
dall’art. 1, comma 1180, L. 296/2006
Per aver omesso di inviare al Centro per l’Impiego competente,
entro il giorno venti del mese successivo all’assunzione, proroga
e cessazione, una comunicazione contenente il nominativo del
lavoratore temporaneo assunto nel mese precedente, la tipologia
contrattuale, la qualifica ed il trattamento economico e
normativo.
Art. 19, co. 3 D.Lgs. n. 276/2003
Sanzione amministrativa da euro 100 a euro 500
per ogni lavoratore.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): sanzione
pari a 100 euro per ogni lavoratore
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 166,66 per ogni lavoratore
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 791 T
4.5. Denuncia nominativa dell’assicurato
Per effetto dell’espressa previsione normativa contenuta nell’art. 1, comma 1182, della legge n.
296/2006, fintanto ché non diverranno operative le modalità di comunicazione dei dati con l’uso dei
moduli unificati di cui al decreto ministeriale previsto dal comma 7 dell’art. 4-bis del D.Lgs. n.
181/2000, resta pienamente in vigore l’obbligo di denuncia nominativa dell’assicurato all’Inail, secondo
le disposizioni di cui all’art. 14, comma 2, del D.Lgs. 23 febbraio 2000, n. 38.
Si segnala, peraltro, che l’obbligo in argomento non attiene esclusivamente alle diverse forme e
tipologie del lavoro dipendente, ma altresì a tutte le forme di lavoro comunque soggette
all’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie professionali di cui al DPR 30 giugno
1965, n. 1124 (con riguardo, quindi, anche ai collaboratori a progetto, ai collaboratori coordinati e
continuativi, agli associati in partecipazione).
Tale adempimento obbligatorio può essere compiuto entro la mezzanotte del giorno dell’instaurazione
del rapporto di lavoro ovvero della cessazione dello stesso per quanto attiene ai lavoratori subordinati,
come chiarito dalla prassi amministrativa (cfr. Nota Inail del 13 marzo 2000). Peraltro, per quanto
concerne i lavoratori parasubordinati, invece, la denuncia deve essere effettuata contestualmente
all’instaurazione del rapporto di lavoro, in caso di denuncia di esercizio (nel caso in cui il datore di
lavoro avvii per la prima volta l’attività lavorativa svolta dal collaboratore o associato), non oltre il
trentesimo giorno dal verificarsi dell’evento, nei casi di variazione (nel caso in cui la collaborazione o
l’associazione avvengano per attività già in essere presso l’azienda) e di cessazione (cfr. Circolare Inail n.
22 del 18 marzo 2004; Circolare Inail n. 32 dell’11 aprile 2000).
Tuttavia a far data dal 1° gennaio 2007 la denuncia del lavoratore all’Inail può essere effettuata
esclusivamente attraverso gli strumenti informatici, come chiarito dall’Inail con propria Circolare n. 2
del 16 gennaio 2007, nella quale si sono individuate esplicitamente le modalità di inoltro telematico (online sul sito www.inail.it; posta elettronica all’indirizzo [email protected]; collegamento all’anagrafe tributaria).
52
Quanto ai profili sanzionatori, la violazione degli obblighi posti dall’art. 14, comma 2, del D.Lgs. n.
38/2000 è espressamente sanzionata dalla stessa disposizione normativa che prevede a carico del datore
di lavoro inadempiente (o che adempie in ritardo o con indicazioni errate o incomplete) l’applicazione
della sanzione pecuniaria amministrativa nella misura fissa pari a 51 euro, per la quale tuttavia è
ammesso il pagamento nella in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 della legge n. 689/1981 (17 euro).
Inoltre, per quel che riguarda la procedibilità mediante diffida obbligatoria (art. 13, D.Lgs. n.
124/2004), il personale ispettivo del Ministero del lavoro e quello degli Istituti previdenziali dovranno
diffidare il datore di lavoro inadempiente, provvedendo, in caso di ottemperanza, ad irrogare la
sanzione nella misura pari a un quarto della sanzione stabilita in misura fissa, vale a dire euro 12,751.
Infine, l’art. 1, comma 1182 (ultimo periodo), della legge n. 296/2006 ha stabilito che la denuncia
nominativa prevista in favore dell’Inail dal richiamato art. 14, comma 2, del D.Lgs. n. 38/2000 debba
essere effettuata, a partire dal 1° gennaio 2007, anche nei confronti dell’Ipsema per i lavoratori
assicurati del settore marittimo: l’eventuale inadempimento del nuovo obbligo di comunicazione,
tuttavia, non potrà essere assoggettato ad alcuna sanzione, mancando una espressa previsione
normativa in tal senso.
DENUNCIA NOMINATIVA ALL’INAIL
Illecito
Sanzione
Art. 14, comma 2, D. Lgs. 38/2000
Per non aver denunciato alla sede INAIL competente,
contestualmente all’instaurazione o alla cessazione del rapporto
di lavoro, il codice fiscale dei lavoratori assicurati, attraverso gli
strumenti informatici.
Art. 14, comma 2, D. Lgs. 38/2000
Sanzione amministrativa di euro 51.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n. 124/2004): sanzione
pari a 12,75 euro
Sanzione ridotta (art. 16, legge n. 689/1981):
è pari a 17 euro
Codice tributo (per versamento su Mod.
F23): 907 T
4.6. Dichiarazione di assunzione
Da ultimo, si deve rilevare, sia pure di passata, anche come la legge n. 296/2006 ponga qualche dubbio
riguardo alla operatività dell’obbligo di consegna della dichiarazione di assunzione al lavoratore all’atto
dell’ammissione al lavoro.
L’art. 4-bis, comma 2, del D. Lgs. n. 181/2000, non modificato dalla legge finanziaria per il 2007,
testualmente stabilisce che “all’atto dell’assunzione i datori di lavoro privati e gli enti pubblici economici sono tenuti
a consegnare ai lavoratori una dichiarazione sottoscritta contenente i dati di registrazione effettuata nel libro matricola,
nonché la comunicazione di cui al decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 152”2.
La problematicità della norma, invero, si radica propriamente sul concetto di “assunzione”: se è vero,
come è vero, che il nuovo art. 9-bis, comma 2, del D.L. n. 510/1996, come convertito nella legge n.
608/1996, nel testo sostituito dall’art. 1, comma 1180, della legge n. 296/2006, parla nel suo incipit di
“instaurazione” del rapporto di lavoro, ma poi fra gli elementi essenziali della comunicazione reca – tout
court – il riferimento alla “data di assunzione”, ci si domanda se il legislatore utilizzi la nozione di
“assunzione” con un unico significato o, al contrario, con una pluralità di significati a seconda del
contesto normativo in cui si colloca.
La questione non appare peregrina, né per la portata precettiva della norma, né per la reazione
sanzionatoria che la accompagna.
In effetti, laddove si dovesse ritenere che il concetto di “assunzione” adoperato dalla legge n. 296/2006,
nel novellare la legge n. 608/1996, valga anche per le previsioni in materia di consegna della
dichiarazione di assunzione, la stessa non dovrebbe più riguardare soltanto i lavoratori subordinati (con
1
Si veda in proposito la Circolare del Ministero del Lavoro n. 9 del 23 marzo 2006. Confermava, peraltro,
l’applicabilità della diffida obbligatoria per la violazione in esame anche la Circolare Inail n. 86 del 17 dicembre 2004,
che inserisce l’ipotesi di illecito nella tabella fornita in allegato al personale ispettivo (sebbene errando nel calcolo della
sanzione da irrogare che non è pari a 8,52, ma a 12,75 come evidenziato nel testo).
2
Per un commento approfondito sia consentito rinviare nuovamente a P. Rausei, “Illeciti e sanzioni” cit., 163-169.
53
qualsiasi tipologia contrattuale assunti, standard, flessibile o formativa), ma anche i lavoratori
parasubordinati (collaboratori coordinati e continuativi, con o senza progetto e occasionali, nonché
associati in partecipazione con apporto di lavoro) e perfino quelle esperienze pseudo-lavorative per le
quali sussiste l’obbligo di comunicare l’instaurazione del rapporto (stage, tirocini formativi et similia).
L’esegesi della norma, allora, diventa di fondamentale importanza, al fine di non incorrere nella
sanzione più grave prevista dall’attuale sistema giuridico in materia di collocamento ordinario: la
sanzione amministrativa pecuniaria, stabilita dall’art. 19, comma 2, del D.Lgs. n. 276/2003, nell’importo
da un minimo di 250 euro ad un massimo di 1.500 euro, in misura ridotta pari a 500 euro (art. 16, legge
n. 689/1981)3.
Se da un lato, il riferimento ai dati delle registrazioni effettuate sul libro obbligatorio di matricola
potrebbe indurre a considerare anche i lavoratori parasubordinati (per i quali sussiste tale obbligo), a
risultati opposti si perviene sviluppando l’interpretazione dell’art. 4-bis, comma 2, del D.Lgs. n.
181/2000 in considerazione dell’altro riferimento, quello alle informazioni che il datore di lavoro deve
fornire al lavoratore in base al D.Lgs. n. 152/1997.
Il decreto legislativo da ultimo citato, infatti, rappresenta il recepimento nel nostro ordinamento
giuslavoristico della Direttiva 91/533/CEE del Consiglio delle Comunità Europee del 14 ottobre 1991,
la quale, come recita espressamente il primo alinea dell’art. 1 (rubricato “Campo d’applicazione”), “si
applica a qualsiasi lavoratore subordinato che abbia un contratto o un rapporto di lavoro definito dalla legislazione vigente
in uno Stato membro e/o disciplinato dal diritto vigente in uno Stato membro”.
Non solo, perché il successivo art. 2, primo alinea, rafforza il convincimento palesato dalla disposizione
ora menzionata, prevedendo che “il datore di lavoro è tenuto a comunicare al lavoratore subordinato cui si applica
la presente direttiva, in appresso denominato «lavoratore», gli elementi essenziali del contratto o del rapporto di lavoro”.
Il percorso à rebours, pertanto, scioglie senz’appello i dubbi dell’interprete, in ragione dell’esplicito e
chiaro riferimento del legislatore comunitario ai soli lavoratori subordinati.
DICHIARAZIONE DI ASSUNZIONE
Illecito
Sanzione
Art. 4 bis co. 2 D.Lgs. 181/00 come sostituito dall’art. 6, co.
1 D. Lgs. 297/02
Per non aver consegnato al lavoratore subordinato,
all’atto dell’assunzione, prima dell’immissione al lavoro,
una dichiarazione sottoscritta dallo stesso, contenente i
dati della registrazione sul libro matricola in uso (nel
caso in cui non si applica il contratto collettivo, tale
dichiarazione per essere regolare deve recare l’espressa
indicazione della durata delle ferie, della periodicità
della retribuzione, dei termini di preavviso e dell’orario
di lavoro); nonché la dichiarazione concernente le
condizioni di lavoro applicate al rapporto, prevista dal
D. Lgs. 26 maggio 1997, n. 152, in attuazione della
direttiva comunitaria 91/533/Cee
3
Art. 19, co. 2 D. Lgs. 276/2003
Sanzione amministrativa da euro
250 a euro 1500 per ogni
lavoratore.
Diffida (art. 13, D.Lgs. n.
124/2004): sanzione pari a 250
euro per ogni lavoratore
Sanzione ridotta (art. 16, legge
n. 689/1981): è pari a 500 per ogni
lavoratore
Codice tributo (per versamento
su Mod. F23): 791 T
Si applica all’ipotesi sanzionatoria in argomento l’istituto della diffida obbligatoria (art. 13, D.lgs. n. 124/2004), data
la sicura sanabilità dell’inadempimento documentale e informativo (cfr. Circolare del Ministero del lavoro n. 9/2006): il
datore di lavoro che ha omesso di consegnare la dichiarazione tempestivamente o non l’ha consegnata per niente ovvero
l’ha consegnata priva dei dati essenziali, se provvede a regolarizzare la propria condotta, su diffida del personale
ispettivo ministeriale, sarà ammesso al pagamento della “sanzione ridottissima” pari al minimo edittale, vale a dire a
250 euro. Si veda anche P. Rausei, “Codice delle Ispezioni” cit, vol. 2 “Sanzioni”, 325-326, e ivi i riferimenti
giurisprudenziali e alla prassi amministrativa.
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Bibliografia
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P. Rausei, “Codice delle Ispezioni”, vol. 2 “Sanzioni”, Ipsoa, Milano, 2006
P. Rausei, “Illeciti e sanzioni”, Ipsoa, Milano, 2005
PIERLUIGI RAUSEI è coordinatore amministrativo del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale. Avvocato, già Ispettore del lavoro, è componente del “Centro Studi
Attività Ispettiva” della Direzione generale per l’attività ispettiva, Tutor regionale per la
formazione del personale ispettivo delle Marche e responsabile Affari Legali della
Direzione provinciale del lavoro di Ascoli Piceno. Giuslavorista apprezzato, è
componente del Comitato Scientifico della Fondazione Studi dell’Ordine Nazionale dei
Consulenti del Lavoro, figura, inoltre, fra i collaboratori del Centro Studi Internazionali
e Comparati “Marco Biagi” dell’Università di Modena e Reggio Emilia, presso la quale
tiene lezioni di “Diritto sanzionatorio del lavoro” quale membro della “teaching
faculty”. Componente del Comitato scientifico della rivista “Diritto & Pratica del
Lavoro” e membro del Comitato di redazione delle riviste “Diritto delle Relazioni
Industriali” e “Bollettino Adapt”, collabora anche con “Guida alle Paghe” e “Diritto e lavoro nelle Marche”.
Docente in Corsi e Master universitari e di formazione-aggiornamento professionale, è Autore di numerosi saggi
in diritto del lavoro. Ha pubblicato, fra gli altri, i seguenti volumi: “Il mobbing nel rapporto di lavoro” (2002);
“Lavoro e previdenza: sistema sanzionatorio”, “Il nuovo volto del lavoro: l’attuazione della Riforma Biagi.
Commento al D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276” e “La riforma del lavoro. Riflessioni critiche e indicazioni
operative sul D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276” (2003); “Somministrazione di lavoro” e “La nuova ispezione in
azienda” (2004); “Illeciti e sanzioni”, “I nuovi lavori” e “Il vademecum della riforma lavoro” (2005); “Percorsi di
diritto del lavoro. Per la tutela del lavoro senza aggettivi” e “Codice delle Ispezioni (vol. 1. Procedure; vol. 2.
Sanzioni)” (2006); “Somministrazione di lavoro”, II ed., “Codice delle Ispezioni (vol. 3. Modulistica)” (2007).
Figura fra gli Autori del primo commentario della riforma del mercato del lavoro (“Come cambia il mercato del
lavoro”, Ipsoa 2004) ed è uno degli Autori dei volumi della Collana ADAPT in tema di riordino dei servizi
ispettivi, certificazione dei contratti di lavoro, esternalizzazioni (Giuffrè 2004-2006). Per contattare l’Autore il sito
www.rausei.it ad accesso gratuito.
Si segnala, con riferimento alla Circolare del 18 marzo 2004 del Ministero del Lavoro, che le considerazioni contenute nel presente
intervento sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’Amministrazione alla
quale appartiene.
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