Mobilità, disciplina normativa - Il Lavoratore | del pubblico impiego

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Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella P.A
Disciplina della mobilità
La disciplina normativa statale e tipologie di mobilità
a cura di Andrea Piergiorgio Baccarini
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Indice
1. La mobilità nei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche ........... 3
2. Le tipologie di mobilità del personale pubblico ........................................... 3
3. La mobilità volontaria ................................................................................. 5
4. La mobilità dei dirigenti............................................................................ 12
5. L’assegnazione temporanea ..................................................................... 15
6. Lo scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi .............................. 17
7. L'esercizio di funzioni presso organismi internazionali o Stati esteri ........ 21
8. L’esperto nazionale distaccato.................................................................. 25
9. La mobilità tra pubblico e privato ............................................................. 29
10. La mobilità per eccedenza di personale .................................................. 33
11. La gestione del personale in disponibilità nell’art. 34 del d.lgs. 165/01 . 40
12. La mobilità del personale connessa a privatizzazioni o soppressioni di enti
..................................................................................................................... 41
13. La mobilità derivante dal processo di decentramento amministrativo .... 42
14. Le procedure di mobilità ed assunzione di nuovo personale ................... 44
15. La mobilità e leggi finanziarie................................................................. 46
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1. La mobilità nei processi di riforma delle amministrazioni pubbliche
Il rapporto di lavoro del personale pubblico è stato interessato negli ultimi due
decenni da una profonda trasformazione che ha comportato l’introduzione di nuove
regole relative al rapporto di impiego del personale pubblico, al fine di favorire il
miglioramento dell'efficienza delle amministrazioni pubbliche e l'adeguamento alla
disciplina del rapporto di lavoro privato. L’esigenza di un mutamento radicale ed in
senso privatistico della disciplina del lavoro pubblico, ha indotto il legislatore nazionale
ad introdurre nell’ordinamento un complesso di norme in grado di consentire alle
amministrazioni ed agli enti pubblici di affrontare gli aspetti organizzativi e gestionali
inerenti il personale che consentissero un’efficiente allocazione ed utilizzo delle risorse
disponibili nel settore pubblico. Al fine di favorire tali processi, la mobilità dei lavoratori
ha acquisito una posizione centrale nei processi di riforma delle strutture
amministrative pubbliche dal momento che é in grado di conciliare una corretta
distribuzione organizzativa delle risorse umane e finanziarie delle amministrazioni e
degli enti pubblici con la duplice esigenza, da una parte, di una riduzione della spesa
pubblica complessiva e, dall’altra, di un’adeguata redistribuzione dei lavoratori già in
servizio, realizzabile attraverso percorsi formativi volti a valorizzarne professionalità e
competenze.
Con d.l. 10 gennaio 2006, n. 4, recante “Misure urgenti in materia di
organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione”, convertito in legge 9
marzo 2006, n. 80, il legislatore ha previsto che “per agevolare l'attuazione del previo
esperimento delle procedure di mobilità e la razionale distribuzione dei dipendenti tra
le pubbliche amministrazioni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento
della Funzione Pubblica può istituire, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio
dello Stato, una banca dati informatica, ad adesione volontaria, finalizzata all'incontro
tra la domanda e l'offerta di mobilità”. La previsione di una c.d. borsa della mobilità è,
pertanto, finalizzata a favorire l’incontro tra domanda e offerta di mobilità attraverso
un sistema che consenta di riequilibrare le asimmetrie informative del sistema
pubblico in materia di scambio di personale tra enti ed amministrazioni, anche
appartenenti a diversi comparti di contrattazione.
La mobilità dei lavoratori acquisisce particolare rilevanza anche in considerazione
dell’attuale processo di decentramento amministrativo con il quale lo Stato e le regioni
stanno provvedendo alla redistribuzione delle funzioni e delle competenze, al fine di
garantire la semplificazione, il miglioramento dei servizi ed il coordinamento tra le
istituzioni presenti sul territorio.
2. Le tipologie di mobilità del personale pubblico
La mobilità, il reclutamento ed il monitoraggio delle dotazioni organiche,
rappresentano le aree su cui occorre operare un’azione incisiva per governare
efficacemente le politiche di gestione delle risorse umane nelle pubbliche
amministrazioni.
Per la maggioranza dei pubblici dipendenti, la materia della mobilità è regolata,
oltre che dalla legge, dalla contrattazione collettiva, in quanto si tratta di un istituto
inerente il rapporto di lavoro. In particolare, i contratti collettivi nazionali prevedono le
procedure e i criteri generali per l’attuazione della mobilità volontaria, i criteri generali
3
e le procedure per la gestione delle eccedenze di personale, lo stanziamento di fondi
per la riqualificazione del personale trasferito.
Una prima distinzione delle tipologie di mobilità deve essere operata a seconda
che si attui all'interno della stessa amministrazione o tra amministrazioni differenti.
Pertanto, si distinguono le due tipologie principali di cui alla tabella 1.
Tabella 1 – Le due tipologie principali della mobilità
Mobilità interna
Mobilità estera
Trasferimento di unità di personale all’interno dello stesso
ente, tra diverse sedi di lavoro
Trasferimento di unità di personale tra enti differenti
appartenente allo stesso comparto di contrattazione (mobilitàintracompartimentale), o appartenente ad altri comparti
(mobilità intercompartimentale)
Con la mobilità interna si verifica il cambiamento della sede di lavoro ma non
un mutamento nel rapporto di dipendenza del lavoratore in ordine al proprio datore di
lavoro che resta, pertanto, l’ente o l’amministrazione di appartenenza. La mobilità
interna costituisce una forma di mobilità in senso atecnico.
Con la mobilità esterna, invece, si verifica il cambiamento del datore di lavoro
tra due distinti enti o amministrazioni e, di conseguenza, l’inserimento del lavoratore
nei ruoli di un altro ente o amministrazione, quello di destinazione del trasferimento.
La mobilità esterna costituisce una forma di mobilità in senso tecnico. In tale seconda
tipologia, il trasferimento del dipendente può avvenire tra enti ed amministrazioni
appartenenti allo stesso comparto di contrattazione, ovvero appartenente ad altri
comparti di contrattazione1. Nel primo caso, la mobilità esterna viene considerata
intercompartimentale, mentre nel secondo caso si verifica una mobilità
compartimentale, come evidenziato in tabella 2.
Tabella 2 - Mobilità esterna
Mobilità
intercompartimentale Trasferimento di unità di personale tra
enti/amministrazioni appartenenti a differenti
comparti di contrattazione collettiva di lavoro
Alcuni esempi: tra Ministero dell’Interno e Agenzia autonoma per la gestione dell’albo
dei segretari comunali e provinciali, tra Agenzia delle Entrate e Presidenza del
Consiglio dei Ministri
Mobilità
intercompartimentale Trasferimento di unità di personale tra differenti
enti/amministrazioni appartenenti allo stesso
1
Il contratto collettivo quadro per la definizione dei comparti di contrattazione per il quadriennio 20022005, stabilisce un raggruppamento dei dipendenti degli enti e delle amministrazioni pubbliche nei seguenti
comparti di contrattazione collettiva: Agenzie fiscali, Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
Enti pubblici non economici; Istituti di alta formazione e specializzazione artistica e musicale; Istituti ed enti
di ricerca e sperimentazione; Ministeri; Presidenza del Consiglio dei Ministri; Regioni e delle Autonomie
locali; Servizio sanitario nazionale; Scuola; Università.
4
comparto di contrattazione collettiva di lavoro
Alcuni esempi: nel comparto Ministeri: tra Ministero dell’Interno e Ministero degli Affari
Esteri; nel Comparto Regioni e Autonomie Locali: tra Regione Lombardia e Regione
Puglia, tra Regione Piemonte e Provincia di Catania, tra Regione Toscana e Comune di
Taranto, tra Provincia di Venezia e Comune di Ascoli Piceno
Le tipologie di mobilità rappresentate sono fondate su presupposti di diritto e di
fatto differenti, quali la volontarietà dei lavoratori di trasferirsi presso altri enti, ovvero
l’esistenza di esigenze organizzative degli enti di operare il trasferimento dei
dipendenti. I presupposti in base ai quali possono essere attivate le procedure di
mobilità dei lavoratori possono essere rappresentati come da tabella 3.
Tabella 3 - Presupposti della mobilità
Volontà del lavoratore
La mobilità viene effettuata, a seguito di una preventiva
istanza del dipendente e della valutazione positiva da
parte degli enti di appartenenza e di destinazione,
quando il lavoratore è interessato ad ottenere il
trasferimento all’interno dello stesso ente da cui dipende
(mobilità interna) o tra enti diversi (mobilità esterna
compartimentale o intercompartimentale). In tale ipotesi
si verifica la c.d. mobilità volontaria, disciplinata
dall’art.30 del d.lgs.165/2001
Eccedenza di personale
La mobilità viene effettuata quando l’ente riscontra la
necessità di procedere al trasferimento dei lavoratori
nell'ambito dello stesso ovvero presso altro ente, a causa
di una situazione di soprannumero di personale
Trasferimento di
funzioni
La mobilità viene effettuata quando, a fronte della
trasformazione o soppressione di enti pubblici e del
relativo trasferimento di funzioni, si rende necessario
trasferire il personale precedentemente inserito nelle
strutture organizzative coinvolte nel processo di
riorganizzazione amministrativa
Occorre evidenziare che non tutte le tipologie di mobilità costituiscono delle
forme definitive, come specificato in seguito per ciascuna di esse nei rispettivi
paragrafi. In particolare, rileva che le collaborazioni presso gli uffici di gabinetto, i
comandi, le assegnazioni temporanee, disciplinate dai rispettivi contratti collettivi
nazionali di lavoro, costituiscono delle tipologie non caratterizzate dalla stabilità e
dall’inserimento stabile nei ruoli degli enti e delle amministrazioni di destinazione del
trasferimento del dipendente.
3. La mobilità volontaria
La mobilità volontaria é disciplinata dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante
“Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche”, in particolare dal Titolo II – Capo III “Uffici, piante organiche, mobilità e
avente ad oggetto “Passaggio diretto di personale tra
accessi”, art. 30,
5
amministrazioni diverse”2. Ai sensi dell’art.30 del d.lgs.165 del 2001, i pubblici
dipendenti possono essere trasferiti dall'ente o amministrazione di appartenenza ad un
altro di proprio interesse, presentando a quest'ultima una preventiva domanda di
mobilità. Questa tipologia di mobilità può essere attuata sia tra amministrazioni
appartenenti allo stesso comparto di contrattazione, sia tra amministrazioni
appartenenti a comparti di contrattazione differenti e costituisce una mobilità
concordata e definitiva, come rappresentato nella seguente tabella 4.
Tabella 4 - Mobilità volontaria
Mobilità concordata
I soggetti coinvolti nelle procedure di mobilità, da una parte
l’ente o l’amministrazione di destinazione e di provenienza e,
dall’altra, il lavoratore pubblico, manifestano la volontà o
l’assenso in relazione al trasferimento
Mobilità definitiva
A partire dalla data di presa di servizio, il lavoratore pubblico
diventa a tutti gli effetti dipendente dell’ente o
amministrazione di destinazione del trasferimento, cessando
in tal modo il precedente rapporto di lavoro e di servizio con
l’ente o l’amministrazione di provenienza e presso il quale
l’attività lavorativa è stata prestata sino alla conclusione
delle procedure di mobilità. Si realizza una cessione del
contratto di lavoro dall’amministrazione o ente di
provenienza a quello di destinazione del lavoratore
Come evidenziato in tabella 5, l’inserimento dei ruoli dell’ente o amministrazione
pubblica e la volontarietà al trasferimento costituiscono fondamentali elementi della
mobilità volontaria disciplinata dall’art.30 del d.lgs. 165 del 2001.
Tabella 5 - Condizioni del trasferimento per il lavoratore pubblico
a) Inquadramento del lavoratore nei ruoli di un ente o amministrazione pubblica
b) Volontà al trasferimento manifestata attraverso apposita istanza preventiva di
trasferimento presso l’ente o l’amministrazione pubblica di destinazione
Contestualmente, per gli enti e le amministrazioni pubbliche, la mobilità
volontaria di cui all’art.30 del d.lgs. 165 del 2001 rappresenta uno strumento per
ricoprire posti vacanti in organico in via preventiva all’esperimento delle procedure
selettive, anche non comparative3, per l’assunzione di nuovo personale mediante
2
Làttuale disciplina della mobilitá volontaria deriva dallàrt.33 del d.lgs.29 del 1993, come sostituito,
inizialmente, dall'art. 13 del d.lgs 470 del 1993, poi dall'art. 18 del d.lgs.80 del 1998 e, successivamente,
dall'art. 20, comma 2 della legge 188 del 1999 e, successivamente dall'art. 5 del d.l. 7 del 2005 ed infine
dall'art. 16 della legge 246 del 2005.
3
Per procedura selettiva comparativa si intendono i concorsi pubblici, in cui si verificano comparazioni tra i
candidati.
6
contratti di lavoro a tempo determinato o indeterminato. Nella mobilità volontaria, per
gli enti e le amministrazioni pubbliche il trasferimento è vincolato all’esistenza degli
elementi di cui alla tabella 6.
Tabella 6 - Condizioni del trasferimento per l’ente o l’amministrazione
pubblica
a) Esistenza presso l’amministrazione o l’ente di destinazione di un posto vacante in
organico corrispondente alla stessa posizione professionale del lavoratore
b) Consenso al trasferimento da parte dell'amministrazione di appartenenza del
lavoratore
Al riguardo, peraltro, si evidenzia che il legislatore ha rimandato alla
contrattazione collettiva nazionale la definizione delle procedure e dei criteri generali
per l'attuazione di quanto previsto dalla normativa generale, stabilendo, tuttavia, che
sono in ogni caso nulli gli accordi, gli atti o le clausole dei contratti collettivi volti ad
eludere l'applicazione del principio del previo esperimento di mobilità rispetto al
reclutamento di nuovo personale. Pertanto, le amministrazioni e gli enti pubblici, sono
tenute obbligatoriamente alla previa immissione in ruolo del personale attraverso
l’attivazione delle procedure di mobilità volontaria e, solo successivamente, possono
procedere all’espletamento di procedure selettive comparative4 per la copertura di
posti vacanti in organico. A tal fine, gli enti e le amministrazioni pubbliche devono
provvedere, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei lavoratori, provenienti da altri
enti o amministrazioni, in posizione di comando5 o fuori ruolo6, appartenenti alla
stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento per mobilità.
Successivamente, gli enti e le amministrazioni pubbliche possono procedere alla
mobilità del personale interessato al trasferimento e che non sia in posizione di
comando o fuori ruolo presso gli stessi7.
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Per procedure selettive si intendono i concorsi pubblici.
5
Il comando costituisce una modificazione del rapporto di servizio del lavoratore e si caratterizza per il fatto
che il dipendente può essere inviato dall’ente o amministrazione di appartenenza a svolgere la sua attività
lavorativa presso un ente o un’amministrazione differente dal proprio, previo accordo e per un periodo di
tempo determinato. Il comando è attualmente disciplinato dai contratti collettivi nazionali quale
“assegnazione temporanea”, esaminata di seguito nel relativo paragrafo.
6
Il collocamento fuori ruolo comporta che il lavoratore venga utilizzato presso una struttura di un diverso
ente o amministrazione. In generale, con il collocamento fuori ruolo si determina una vacanza nel ruolo di
appartenenza e, di conseguenza, il posto precedentemente ricoperto dal lavoratore in posizione di fuori
ruolo diviene disponibile per la nomina di un altro titolare. Il lavoratore fuori ruolo può presentare istanza
formale di riammissione nel ruolo di appartenenza. Rileva, in particolare, che la contrattazione collettiva
vigente che ha disciplinato l’assegnazione temporanea, trattata in nota precedente, hanno fatto salvo, ove
previsto, l’ipotesi di collocamento in fuori ruolo dei lavoratori pubblici.
Occorre osservare anche quanto stabilito dall’art. 27 del CCNL del comparto Ministeri per il quadriennio
1998-2001. Tale art. 27 prevede, infatti, la mobilità volontaria all’interno dello stesso comparto. In
particolare, viene stabilito che le amministrazioni pubbliche nell'ambito dello stesso comparto possono
coprire i posti vacanti in organico destinati all'accesso dall'esterno mediante passaggio diretto, a domanda, di
dipendenti in servizio presso altra amministrazione del comparto che rivestano la posizione corrispondente
nel sistema classificatorio. In tal caso, il dipendente è trasferito, previo consenso dell'amministrazione di
appartenenza, entro quindici giorni dall'accoglimento della domanda di mobilità.
7
7
Tale procedura, rappresentata schematicamente nella seguente tabella 7,
risponde all’esigenza di una preventiva stabilizzazione del personale assegnato
temporaneamente a prestare servizio presso altri enti ed amministrazioni pubbliche
diverse dalla propria.
Tabella 7 - Adempimenti dell’ente o dell’amministrazione pubblica
1) Mobilità del personale a tempo indeterminato che si trova in posizione di comando o
fuori ruolo presso l’ente o l’amministrazione pubblica e che presenta formale domanda
di trasferimento
2) Mobilità del personale di ruolo che presta servizio presso altri enti ed
amministrazioni pubbliche
3) Assunzione di nuovo personale attraverso l’esperimento di procedure selettive
anche comparative, come i concorsi pubblici – Nullità degli accordi, degli atti o delle
clausole dei contratti collettivi volti ad eludere l'applicazione del principio del previo
esperimento di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale
La subordinazione, da parte del legislatore, dell’esperimento dei concorsi pubblici
al previo reclutamento del personale assegnato temporaneamente presso enti ed
amministrazioni, risponde all’esigenza di una stabilizzazione dei lavoratori che
prestano servizio presso le organizzazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza.
A seguito dell’immissione nei ruoli dell’amministrazione di destinazione, il
lavoratore trasferito viene inquadrato nell’area funzionale e nella posizione economica
corrispondente a quella posseduta presso le amministrazioni di provenienza Pertanto,
al lavoratore trasferito per mobilità ai sensi dell’art.30 si applica il trattamento
giuridico ed economico, compreso quello accessorio, previsto nei contratti collettivi
nazionali ed integrativi vigenti nel comparto di contrattazione dell’ente o
amministrazione destinataria del trasferimento. Particolari disposizioni sono previste
per il trasferimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero degli
Affari Esteri.
Con riferimento ai due predetti enti, il comma 2-ter dell’art.30, ha stabilito che
l'immissione in ruolo del personale che richiede l’attivazione delle procedure di
mobilità è vincolata alla presenza, in capo al lavoratore, di una specifica
professionalità inerente le attività di competenza dell’ente di destinazione e di titoli di
servizio e di studio già conseguiti al momento della presentazione della domanda di
mobilità. La procedura di mobilità prevista per questi due enti è analoga a quella
generale stabilita dall’art.30, ma è altresì subordinata ad una valutazione preventiva e
comparativa dei titoli di servizio e di studio posseduti dai lavoratori che abbiano
presentato apposita istanza di mobilità, con priorità nei confronti di quelli in posizione
di comando o fuori ruolo che prestino servizio presso gli stessi.
Infine, il legislatore ha introdotto, al comma 2-quater, una particolare disposizione per
la sola Presidenza del Consiglio dei Ministri prevedendo che, al fine di fronteggiare le
situazioni di emergenza in atto ed in ragione della specifica professionalità richiesta ai
propri lavoratori, la stessa può riservare alcuni posti da destinare al personale assunto
con ordinanza per le esigenze della Protezione civile e del Servizio Civile8.
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Tale circostanza è circoscritta all'ambito delle procedure concorsuali di cui all'articolo 3, comma 59, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350, e all'articolo 1, comma 95, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
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La procedura di mobilità volontaria regolata dall'art.30 del d.lgs. 30 marzo 2001,
n.165, che consente ai lavoratori pubblici, anche appartenenti a diversi comparti di
contrattazione, il passaggio diretto nei ruoli di altri enti ed amministrazioni diverse
rispetto a quelli di appartenenza, si articola nelle seguenti fasi. Anzitutto, l’ente o
l’amministrazione pubblica può decidere, sulla base delle proprie esigenze
organizzative ed al fine di coprire vacanze in organico, se procedere all’immissione di
personale da trasferire attraverso l’adozione di bandi di mobilità ovvero attraverso il
ricorso alla mobilità volontaria e, pertanto, all’analisi individuale delle domande formali
presentate in tal senso da parte dei dipendenti pubblici. Nel primo caso, l’ente o
l’amministrazione può emanare bandi di mobilità per l’attivazione delle procedure di
mobiliá. In tali bandi vengono specificate le informazioni necessarie riguardanti le
procedure, il numero di posti disponibili e le relative aree giuridiche e categorie
economiche. Nel secondo caso, invece, l’interessato presenta la propria richiesta e,
previa valutazione positiva, l’ente o l’amministrazione pubblica possono disporre
l’immissione diretta in ruolo del dipendente. Tale procedura si svolge, pertanto, senza
una pubblicazione preventiva di bandi di concorso, ma solo attraverso l’esame
individuale del profilo professionale e dell’inquadramento giuridico ed economico del
lavoratore, nonché della contestuale presenza di un posto vacante in organico da
ricoprire e corrispondente alla qualifica del richiedente. A tal fine, è auspicabile che gli
enti e le amministrazioni pubbliche rendano disponibili e consultabili l'elenco dei posti
vacanti in organico definiti nelle rispettive dotazioni organiche.
Il lavoratore che intenda spostarsi presso altro ente o amministrazione pubblica
attraverso le procedure di mobilità volontaria previste dall’art.30 del d.lgs. 165 del
2001 deve presentare formale domanda di trasferimento. In tale istanza é necessario
che il lavoratore comunichi tutti gli elementi che consentano l’individuazione della
posizione ricoperta dallo stesso, specificando in particolare lárea giuridica e la
categoria economica occupata nell’ente o amministrazione di appartenenza, al fine di
consentire, al ricevente, la verifica dei posti corrispondenti eventualmente vacanti. Nel
caso in cui gli enti e le amministrazioni pubbliche appartengano a diversi comparti di
contrattazione, tale individuazione viene effettuata attraverso un’equiparazione svolta
in via istruttoria da ciascun ente o amministrazione. La domanda redatta dal
lavoratore deve essere trasmessa dallo stesso, di norma, al Dipartimento ovvero alla
Direzione che ha competenze in materia di reclutamento del personale nell’ente o
amministrazione presso cui si intende effettuare il trasferimento. A tale istanza
formale il lavoratore deve allegare il proprio curriculum vitae et studiorum9. In caso di
esito positivo del colloquio e della procedura di valutazione, il dipendente deve
chiedere all'ente o all’amministrazione di appartenenza il nulla osta al trasferimento10.
Ricevuto il nulla osta da parte dell’ente o amministrazione di provenienza, si
concludono le procedure di mobilità ed il lavoratore transita nei ruoli dell’ente o
9
Nel caso in cui l'ente o l’amministrazione ricevente valuti positivamente il profilo professionale del
lavoratore, cioè lo consideri rispondente alle proprie necessità funzionali ed operative, può essere fissato un
colloquio per l’accertamento delle stesse.
10
In genere, alcuni contratti collettivi nazionali di lavoro possono prevedere che, trascorsi 30 giorni dalla
richiesta di nulla osta, il trasferimento possa intendersi rilasciato, mentre l'eventuale risposta negativa
debba essere adeguatamente motivata. I contratti collettivi nazionali possono, tuttavia, definire le procedure
ed i criteri generali per l'attuazione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione al trasferimento da parte
dell’ente o amministrazione titolare del rapporto di lavoro del dipendente che intenda trasferirsi.
9
amministrazione presso cui sono state precedentemente attivate le procedure di
trasferimento11.
I dipendenti pubblici che intendano transitare nei ruoli di un altro ente o
amministrazione pubblica diversa da quella titolare di appartenenza, ovvero che siano
interessati ad effettuare uno scambio del proprio posto di lavoro con quello di altri
lavoratori, possono attivare le procedure di trasferimento, oltre che mediante la
mobilità volontaria, anche attraverso quella per interscambio12, sempre ai sensi
dell’art.30 del d.lgs. 165 del 2001. Mentre nella mobilità volontaria appena descritta la
procedura è fondata sulla richiesta del dipendente e sulla valutazione dell’ente o
amministrazione pubblica secondo quanto rappresentato precedentemente, nella
mobilità per interscambio la procedura che si instaura coinvolge non solamente i
suddetti soggetti, ma anche un terzo, ossia un altro dipendente pubblico.
Tale forma di mobilità avviene tra due lavoratori appartenenti ad enti o
amministrazioni differenti che, volontariamente e previo consenso delle rispettive
strutture organizzative di appartenenza, procedono ad uno scambio del posto di
lavoro.
La condizione per il trasferimento dei due lavoratori, oltre a quanto
precedentemente rappresentato, si caratterizzano in quanto i due dipendenti
provenienti da differenti enti o amministrazioni pubbliche, anche appartenenti a diversi
comparti di contrattazione collettiva, devono possedere lo stesso livello, ossia lo stesso
inquadramento nelle differenti aree giuridiche e categorie economiche secondo le
tabelle di equiparazione. Pertanto, al fine di operare un trasferimento per interscambio
è necessario che, all’interno dei due enti o amministrazioni, i lavoratori ricoprano la
stessa posizione professionale13.Il trasferimento si articola tra i soggetti coinvolti nella
procedura di mobilità, come rappresentato nella seguente tabella 8.
Tabella 8 – Trasferimento per interscambio: soggetti coinvolti e procedure
11
Rileva che, poiché la mobilità costituisce principalmente uno strumento dell’Amministrazione Pubblica per
la razionalizzazione delle risorse umane impiegate, la stessa deve essere considerata come un’opportunità
per il lavoratore e non come un diritto di quest’ultimo: spetta, infatti, all’ente o amministrazione di
destinazione la decisione sull’esito della domanda e delle procedure di mobilità.
12
Forma di mobilità caratterizzata dal fatto che avviene tra due dipendenti di diversi enti o amministrazioni
che, volontariamente e previo consenso delle rispettive strutture organizzative di appartenenza, procedono
ad uno scambio reciproco del posto di lavoro.
13
La procedura di mobilità per interscambio è analoga a quella descritta in precedenza, ma si differenzia per
il fatto che prevede che, contemporaneamente, entrambi i dipendenti trasmettano la propria richiesta di
interscambio al competente ufficio dell’ente o amministrazione di destinazione, e per conoscenza a quello
dell’ente o amministrazione di appartenenza, in cui si chiede di essere trasferiti con mobilità compensativa.
Come nel caso di mobilità precedentemente descritto, anche nella mobilità per interscambio la domanda
redatta dal lavoratore deve essere trasmessa dallo stesso, di norma, al Dipartimento ovvero alla Direzione
che ha competenze in materia di reclutamento del personale nell’ente o amministrazione presso cui si
intende effettuare il trasferimento. In seguito, gli enti fissano un colloquio per accertare le professionalità e
valutare in generale i rispettivi candidati che hanno richiesto il trasferimento e, espletate positivamente tali
procedure selettive, gli enti o amministrazioni di appartenenza provvedono al rilascio del nulla osta che, per
conoscenza, dovrà essere trasmesso anche al dipendente. In entrambi i casi della mobilità volontaria su
richiesta e di mobilità concordata per interscambio, occorre osservare che non sempre è facile operare un
inquadramento del personale nei ruoli dell’ente di destinazione. Infatti, rileva che nelle ipotesi di mobilità
intercompartimentali l’inquadramento nei ruoli di un altro ente non è sempre agevole a causa della mancata
coincidenza delle posizioni nei differenti comparti di contrattazione. Pertanto, ai fini di un adeguato
inquadramento, nei casi di incertezza al riguardo, potrebbe essere consigliabile fare riferimento alle ex
qualifiche funzionali che i dipendenti ricoprono nei relativi enti ed amministrazioni di appartenenza. In tal
caso, spetta all’ente o all’amministrazione la valutazione individuale, attraverso un procedimento istruttorio,
della qualifica professionale del lavoratore in ingresso ed il relativo inquadramento nei propri ruoli
10
Ente o amministrazione
di destinazione
Lavoratore pubblico
di appartenenza
Adozione di una delle
seguenti due procedure:
adozione di bandi di
mobilità pubblicazione
in G.U. dell’attivazione
delle
procedure
selettive
valutazione
delle
singole
istanze
di
trasferimento
trasmesse
all’amministrazione
Presentazione di formale
istanza di trasferimento e
trasmissione del curriculum
vitae
Nella
mobilità
per
interscambio,
contemporaneamente
entrambi
i
dipendenti
trasmettono
la
propria
richiesta di trasferimento ai
rispettivi
enti
o
amministrazioni
di
destinazione
e,
per
conoscenza, a quello
di
appartenenza
Valutazione
del
profilo
professionale del lavoratore
Richiesta
all'ente
o
di
appartenenza del nulla osta
al trasferimento
Rilascio del nulla osta al
trasferimento
Il trattamento economico, compreso quello accessorio, dei lavoratori che
transitano in mobilità diventa a carico degli enti o delle amministrazioni di
destinazione, secondo i rispettivi comparti di contrattazione, e l’esperienza maturata in
servizio è valida ai fini delle carriere professionali.
11
4. La mobilità dei dirigenti
Ai sensi dell’art.23, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001 n.16514, i dirigenti
pubblici appartenenti alla prima ed alla seconda fascia, secondo l’articolazione di cui
all’art.23 del citato decreto15, possono essere trasferiti su richiesta presso enti ed
amministrazioni pubbliche diversi da quelli presso i quali svolgono la loro attività
lavorativa. Questa tipologia di mobilità può essere attuata sia tra amministrazioni
appartenenti allo stesso comparto di contrattazione, sia tra amministrazioni
appartenenti a comparti di contrattazione differenti e costituisce una mobilità
concordata e definitiva, come rappresentato nella seguente tabella 9.
Tabella 9- Mobilità dei dirigenti
I soggetti coinvolti nelle procedure di mobilità, da
una parte l’ente o l’amministrazione di destinazione
e di provenienza e, dall’altra, il dirigente pubblico,
manifestano la volontà o l’assenso in relazione al
trasferimento
A partire dalla data di perfezionamento della
procedura, il rapporto di lavoro continua con l’ente
o l’amministrazione pubblica di destinazione che
deve conferire un incarico per lo svolgimento di
funzioni dirigenziali
Il possesso della qualifica di dirigente e la volontarietà al trasferimento costituiscono
elementi fondamentali della mobilità. Rileva in particolare che, relativamente alle
procedure, il comma secondo del citato art.23 opera un rinvio alle modalità previste
per il personale pubblico dall’art. 30 del d.lgs.165 del 2001, specificando, inoltre, che
spetta ai contratti o agli accordi collettivi nazionali disciplinare, secondo il criterio della
continuità dei rapporti, gli effetti connessi ai trasferimenti ed alla mobilità in generale
in ordine al mantenimento del rapporto assicurativo con l'ente di previdenza, al
trattamento di fine rapporto e allo stato giuridico legato all'anzianità di servizio e al
fondo di previdenza complementare.
Le condizioni necessarie affinchè il dirigente pubblico possa richiedere il trasferimento
sono rappresentate nella tabella 10.
14
Art. 23 del d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 15 del d.lgs. n. 80 del 1998 e successivamente
modificato dall'art. 8 del d.lgs. n. 387 del 1998.
15
L’art.23 è stato in tal senso modificato dall'art. 3-bis, del d.l. 28 maggio 2004, n. 136, nel testo integrato
dalla relativa legge di conversione e successivamente sostituito dall'art. 3, comma 4, della legge 15 luglio
2002, n. 145. Vedasi, anche, il d.P.R. 23 aprile 2004, n. 108.
12
Tabella 10 - Condizioni del trasferimento per il dirigente pubblico
a) Possesso della qualifica di dirigente pubblico di prima o seconda fascia
b)Volontarietà manifestata attraverso apposita istanza preventiva di mobilità presso
l’ente o l’amministrazione pubblica nei confronti della quale intende effettuare il
trasferimento
Le procedure di mobilità del personale dirigenziale devono essere attivate
privilegiando la libera scelta del dirigente, nei limiti dei posti di livello dirigenziale
vacanti presso gli enti e le amministrazioni pubbliche. Per gli enti e le amministrazioni
pubbliche, come illustrato in tabella 11, la mobilità in argomento si realizza se
sussistono posti vacanti in organico per il conferimento dell’incarico dirigenziale ed in
caso di nulla osta al trasferimento da parte dell’ente o amministrazione di
appartenenza.
pubblica
a) Esistenza presso l’amministrazione o l’ente di destinazione di un posto vacante in
organico, cioè un posto di funzione dirigenziale, e volontà di acquisizione nel ruolo
dirigenziale e di conferimento dell’incarico
b) Consenso al trasferimento da parte dell'amministrazione di appartenenza
Al fine della verifica delle disponibilità di posizioni di livello dirigenziale nelle
differenti organizzazioni pubbliche, l’art.28 assegna alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica il compito di curare una banca dati
informatica contenente i dati relativi ai ruoli degli enti e delle amministrazioni dello
Stato. Rileva, in particolare, che questa banca dati prevista dalla normativa in
argomento è attualmente funzionante.
Con riferimento agli obblighi, come evidenziato nella seguente tabella 12, è
necessario effettuare il trasferimento secondo le procedure stabilite dall’art.30 del
d.lgs. 165 del 2001 e, inoltre, al momento della mobilità occorre verificare le
disposizioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi nazionali per quanto
concerne la disciplina degli effetti del trasferimento relativamente agli aspetti
assicurativi e previdenziali.
13
1) Seguire nel rispetto delle disposizioni previste dall’art.30, le procedure stabilite per i
dipendenti pubblici dall’art.30 del d.lgs. 165 del 2001
2) Verifica delle disposizioni contenute nei contratti o negli accordi collettivi nazionali
per quanto concerne la disciplina, secondo il criterio della continuità dei rapporti, degli
effetti connessi ai trasferimenti ed alla mobilità in generale in ordine al mantenimento
del rapporto assicurativo con l'ente di previdenza, al trattamento di fine rapporto e allo
stato giuridico legato all'anzianità di servizio e al fondo di previdenza complementare
Relativamente alla procedura di mobilità, essendo queste dispciplinate sulla base
di quanto previsto per i dipendenti pubblici ai sensi dell’art.30 del d.lgs. 165 del 2001,
le stesse si articolano come rappresentato nella seguente tabella 13.
Tabella 13 – Mobilità dei dirigenti: soggetti coinvolti e procedure
di destinazione
Lavoratore pubblico
di appartenenza
Presentazione di istanza di
trasferimento
e
vitae
Valutazione
del
profilo
professionale del dirigente
Richiesta
all'ente
o
di
appartenenza
del
nulla
osta al trasferimento
trasferimento
Al personale dirigenziale trasferito per mobilità si applica il trattamento giuridico
ed economico previsto nei contratti collettivi nazionali ed integrativi vigenti nel
comparto di contrattazione di riferimento dell’ente o amministrazione destinataria del
trasferimento. Come per la mobilità prevista dall’art.30 del d.lgs. 165 del 2001, il
trattamento economico del dirigente in mobilità diviene a carico dell’ente o
amministrazione di destinazione e, inoltre, l'esperienza maturata presso
l’organizzazione pubblica di destinazione è valida ai fini dello sviluppo professionale del
lavoratore.
14
Un breve riferimento va fatto, a questo punto, ad una particolare e distinta
disciplina, ossia quella contenuta nell’art.19, comma 6, del d.lg.s 165 del 2001,
riguardante l’affidamento di incarichi dirigenziali mediante stipula di contratto a tempo
determinato. Al riguardo, è previsto che tali tipi di incarichi possano essere conferiti a
persone in possesso di particolari e comprovate professionalità che hanno svolto
funzioni dirigenziali per almeno cinque anni presso amministrazioni, aziende ed enti
pubblici o privati, o che siano in possesso di particolari competenze e specializzazioni
professionali, culturali e scientifiche. Il possesso di tale requisito di professionalità è
desumibile, in particolare, dalla formazione universitaria e post-universitaria, da
pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro, dalla provenienza dai
settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei moli degli
avvocati e procuratori dello Stato. Tale affidamento di incarichi dirigenziali può essere
effettuato anche nei confronti di soggetti che, in possesso dei requisiti di cui al
suddetto art.19, appartengano ai ruoli di un ente o di un’amministrazione pubblica. In
questo caso, si verifica un trasferimento del lavoratore in senso improprio, non
configurabile come una vera e propria tipologia di mobilità. Tuttavia, rileva che,
durante il periodo di durata del contratto, i lavoratori pubblici rimangono incardinati
nell’ente o amministrazione di appartenenza e sono collocati in aspettativa senza
assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio. Il trattamento economico può
essere integrato da una indennità commisurata alla specifica qualificazione
professionale, tenendo conto della temporaneità del rapporto e delle condizioni di
mercato relative alle specifiche competenze professionali.
Occorre osservare che, in riferimento alla mobilità dirigenziale rilevano, in
particolare, le disposizioni previste dall’art. 30 e dall’art. 19 del d.lgs. 165/2001.
Infatti, ai fini del trasferimento del dirigente è necessaria una previa revoca
dell’incarico conferito allo stesso, con conseguente successivo affidamento un nuovo
incarico mediante stipula di apposito contratto individuale. Al riguardo, la revoca
avviene secondo il disposto dell’art. 19, comma 7, del d.lgs. 165 del 2001, che
prevede che questa avvenga non solo nelle ipotesi di responsabilità dirigenziale per
inosservanza delle direttive generali e per i risultati negativi dell'attività
amministrativa e della gestione disciplinate dall'articolo 21, ma anche nelle ipotesi di
risoluzione consensuale del contratto individuale. A tale risoluzione segue la mobilità
del dirigente secondo le procedure esaminate, di cui in particolare alla tabella 13, e la
corresponsione di un trattamento economico ed accessorio ai sensi dell’art. 24 del
d.lgs. 165 del 200116.
5. L’assegnazione temporanea
La mobilità del lavoratore pubblico avviene sia attraverso un inserimento dello
stesso nei ruoli dell’ente e dell’amministrazione pubblica, sia mediante modalità che
prevedono un’assegnazione temporanea del dipendente che, in tal caso, è destinato a
prestare servizio presso un ente diverso da quello di appartenenza e con il quale
continua a mantenere il proprio rapporto di lavoro.
L’assegnazione temporanea costituisce una modificazione del rapporto di servizio
del lavoratore caratterizzandosi per il fatto che il dipendente può essere inviato
16
A tale proposito, il suddetto art.24 prevede al comma 2 che il trattamento accessorio, in relazione agli
incarichi di uffici dirigenziali di livello generale ai sensi dell'articolo 19, commi 3 e 4, è stabilito attraverso la
stipula di un contratto individuale, assumendo come parametri di base i valori economici massimi
contemplati dai contratti collettivi per le aree dirigenziali. In particolare, va osservato che nel contratto
individuale viene definito il trattamento economico accessorio che deve essere comunque commisurato al
livello di responsabilità attribuito con l'incarico di funzione ed ai risultati conseguiti nell'attività
amministrativa e di gestione.
15
dall’ente o amministrazione di appartenenza a svolgere la sua attività lavorativa
presso un ente o un’amministrazione differente dal proprio, previo accordo e per un
periodo di tempo determinato. L’assegnazione temporanea è attualmente disciplinata
dai contratti collettivi nazionali dei differenti comparti. L’art.23-bis, comma 7, del
d.lgs.165 del 2001 stabilisce che sulla base di appositi protocolli di intesa tra le parti,
le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, possono disporre, per singoli progetti
di interesse specifico dell'amministrazione e con il consenso dell'interessato,
l'assegnazione temporanea di personale presso altre pubbliche amministrazioni o
imprese private. Tali protocolli devono essere redatti d’intesa tra l’ente o
amministrazione da cui dipende il lavoratore17 e l’ente pubblico o l’impresa privata
presso cui lo stesso è trasferito temporaneamente. I protocolli devono disciplinare
una serie di aspetti, in particolare le funzioni, le modalità di inserimento del lavoratore
e l'onere per la corresponsione del trattamento economico da porre a carico delle
imprese destinatarie. Nel caso di assegnazione temporanea presso imprese private i
protocolli possono prevedere l'eventuale attribuzione di un compenso aggiuntivo, i cui
oneri devono gravare sulle imprese stesse.
Con circolare 26 aprile 2006, n. 2, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 101 del 3
maggio 2006, il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei
Ministri ha fornito alcune precisazioni in materia di assegnazione temporanea. La
vigente disciplina sull’utilizzo temporaneo dei dipendenti degli enti e delle
amministrazioni pubbliche è contenuta nelle disposizioni dei contratti collettivi che,
secondo ai sensi degli articoli 2, 69 e 71 del d.lgs n. 165/2001, ha sostituito la
previgente normativa in materia di comando contenuta negli artt. 56 e 57 del Testo
Unico sugli impiegati civili dello Stato, adottato con d.P.R n. 3/1957. Secondo quanto
stabilito dalle disposizioni dalla contrattazione collettiva, l’utilizzazione temporanea
conserva la delimitazione temporanea dell’assegnazione ma, qualora soddisfi
l’interesse del dipendente, dell’ente e amministrazione di appartenenza e di quelli di
destinazione del lavoratore, la stessa viene mutata in prestazione di attività lavorativa
a titolo definitivo, con conseguente inserimento in ruolo mediante l’attivazione delle
procedure di mobilità. Restano salve le specifiche ipotesi di utilizzo temporaneo
previste da leggi speciali per casi particolari, come quelle previste dall’articolo 14,
comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, relative all’inserimento negli uffici di diretta
collaborazione dei Ministri.
In merito alla disciplina dell’assegnazione temporanea, rileva anche quanto
stabilito dai commi 2-bis e 2-ter, del d.l n. 7/2005, convertito con modificazioni in
legge n. 43/2005, che ha modificato l’articolo 30 del d.lgs n. 165/2001. Tali
disposizioni hanno affermato che le pubbliche amministrazioni, a fronte di posti
vacanti in organico, prima di espletare procedure concorsuali, devono attivare
procedure di mobilità provvedendo, in via prioritaria, all’immissione in ruolo dei
dipendenti in posizione di comando, attualmente assegnazione temporanea, o fuori
ruolo. Di conseguenza, le amministrazioni alle quali è destinata la circolare sono state
invitate a dare prioritariamente corso, in conformità alla esigenze di efficienza e buon
andamento delle pubbliche amministrazioni, alle procedure di inquadramento del
personale comandato, in presenza dei relativi posti in organico e in applicazione delle
suddette disposizioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter del d.lgs n. 165/2001.
Il lavoratore in posizione di assegnazione temporanea rimane inserito nei ruoli
dell’amministrazione o dell’ente di provenienza ma presta servizio presso un altro ente
17
Si evidenzia che la disposizione fa riferimento al personale e non ai soli dirigenti e, pertanto, si può
ritenere che la stessa si applichi a tutti i livelli.
16
o amministrazione. In tal caso, pertanto, non si modifica lo stato giuridico del
lavoratore, ed il servizio deve essere considerato svolto per l’amministrazione di
appartenenza. Ai sensi dell’art.23-bis, comma 8, il servizio prestato da parte dei
lavoratori durante il periodo di assegnazione temporanea deve essere valutato ai fini
della carriera dei dipendenti stessi. Il trattamento economico, compreso quello
accessorio, dei lavoratori che vengono trasferiti attraverso l’assegnazione temporanea
diventa a carico degli enti o delle amministrazioni di destinazione, secondo i rispettivi
comparti di contrattazione.
Rileva, infine, che l’art.23-bis al comma 10 prevede l’individuazione dei soggetti
privati e gli organismi internazionali, nonché la definizione delle modalità e delle
procedure attuative della disciplina in argomento, attraverso l’adozione di un apposito
regolamento da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto
1998. n. 40018.
6. Lo scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi
I lavoratori pubblici possono richiedere il trasferimento non solamente verso enti
ed amministrazioni pubbliche nazionali, ma anche stranieri e sovranazionali.
Tali tipologie di trasferimento sono disciplinate da due principali normative di
riferimento, la prima contenuta nell’art.32 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.165,
concernente “Scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi e temporaneo servizio
all’estero”, e la seconda prevista dalla legge 27 luglio 1962, n.1114, avente ad oggetto
“Disciplina della posizione giuridica ed economica dei dipendenti statali autorizzati ad
assumere un impiego presso enti od organismi internazionali o ad esercitare funzioni
presso Stati esteri”19. La disciplina dello“Scambio di funzionari appartenenti a Paesi
18
Il CCNL integrativo del comparto Ministeri del 16.2.1999, in materia di assegnazione temporanea presso
altra pubblica amministrazione stabilisce che il dipendente, a domanda, può essere assegnato
temporaneamente ad altra amministrazione anche di diverso comparto che ne faccia richiesta per
utilizzarne le prestazioni (posizione di "comando"). Le assegnazioni temporanee devono essere disposte, con
il consenso dell'interessato e con le procedure previste dai rispettivi ordinamenti, previa
informazione alle organizzazioni sindacali di cui all'art. 8, comma 1 del CCNL sottoscritto in data
16.2.1999. Il personale assegnato temporaneamente in posizione di comando presso
altra
amministrazione continua a coprire un posto nelle dotazioni organiche dell'amministrazione di
appartenenza, che non può essere coperto per concorso o per qualsiasi altra forma di mobilità. Inoltre,
è previsto che la posizione di comando debba cessare al termine previsto e non può superare la durata di
12 mesi rinnovabili una sola volta. Alla scadenza di tale termine, il dipendente può chiedere, in relazione
alla disponibilità di posti in
organico,
il
passaggio
diretto
all'ammi-nistrazione
di destinazione,
secondo le procedure di cui all'art. 27 del CCNL sottoscritto in data 16.2.99 e nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 20, comma 1, lett. c), penultimo periodo della legge 488/99, che rende prioritarie
le procedure di mobilità. In caso contrario il dipendente rientra all'amministrazione di appartenenza. Il
comando può cessare, prima del termine previsto dal comma 4, qualora non prorogato ovvero per effetto
del ritiro dell'assenso da parte dell'interessato o per il venir meno dell'interesse dell'amministrazione
che lo ha richiesto. La posizione di comando può essere disposta, senza i limiti temporali del comma 4, in
casi tassativamente indicati dal comma 4 in argomento, ossia: qualora norme di legge e di regolamento
prevedano appositi contingenti
di
personale in assegnazione temporanea, comunque denominata,
presso altra amministrazione; per gli uffici di diretta collaborazione del Ministro e dei Sottosegretari; per
gli enti di nuova istituzione sino all'istituzione delle relative dotazioni organiche ed ai provvedimenti di
inquadramento.
Il dipendente in assegnazione temporanea può partecipare alle procedure
selettive predisposte
dall'amministrazione di appartenenza ai fini delle progressioni interne di cui all'art. 15 del CCNL
sottoscritto in data 16.2.99 e, qualora consegua la posizione economica
superiore
cessa
contestualmente
dall'assegnazione temporanea. Le iniziative di formazione, aggiornamento
e
qualificazione restano disciplinate dall'art. 26 del citato CCNL. L'assegnazione temporanea non pregiudica la
posizione del dipendente agli effetti della maturazione dell'anzianità lavorativa, dei trattamenti di fine
17
diversi e temporaneo servizio all'estero” è contenuta nel Titolo II – Capo III “Uffici,
piante organiche, mobilità e accessi”del d.lgs. 165 del 2001, in particolare all’art.3220 .
Ai sensi del citato articolo, i lavoratori pubblici che ne facciano preventiva domanda
possono essere destinati dall'ente o amministrazione di appartenenza a prestare
servizio presso amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'Unione europea,
degli Stati candidati all'adesione e di altri Stati con cui l'Italia intrattiene rapporti di
collaborazione, nonché presso gli organismi dell'Unione europea e le organizzazioni ed
enti internazionali cui l'Italia aderisce.
La tipologia di mobilità in argomento è disposta per un periodo di tempo
determinato e non costituisce un trasferimento definitivo nei ruoli dell’ente o
amministrazione pubblica straniera o dell’organismo internazionale di destinazione.
Pertanto, il lavoratore resta a tutti gli effetti appartenente all’ente o amministrazione
pubblica di appartenenza. Dal momento che il comma 1 dell’art. 32 del d.lgs. 165 del
2001 stabilisce che il trasferimento è finalizzato “anche a… favorire lo scambio
internazionale di esperienze amministrative”, si può affermare che tale condizione non
costituisca l’unico elemento necessario ai fini dell’attivazione delle procedure di
trasferimento, dovendosi quindi considerare ampie le motivazioni sottese
all’attivazione di tale tipologia di mobilità. Mentre dovrebbe essere considerata
vincolante la condizione di reciprocità tra gli enti e gli organismi coinvolti nello
scambio.
Lo scambio di funzionari, di cui al presente art.32, costituisce una forma di
mobilità concordata e temporanea, come rappresentato nella seguente tabella 14.
Tabella 14 - Scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi
L’attivazione delle procedure di mobilità è concordata tra
diversi soggetti: l’ente e l’amministrazione pubblica di provenienza, il lavoratore, e le
amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'Unione europea, degli Stati candidati
all'adesione e di altri Stati con cui l'Italia intrattiene rapporti di collaborazione, ovvero
gli organismi dell’Unione Europea e le organizzazioni internazionali cui l’Italia aderisce
Mobilità temporanea
Il lavoratore, dalla data di presa di servizio mantiene il
precedente rapporto di subordinazione e con l’ente o l’amministrazione del Paese di
provenienza
Tra le condizioni necessarie al fine del trasferimento, come da tabella 15,
risultano fondamentali la titolarità di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato,
ovvero il possesso della qualifica dirigenziale da parte del lavoratore pubblico, e la
volontà al trasferimento temporaneo.
lavoro e di pensione e dello sviluppo professionale. La spesa per il personale in assegnazione temporanea
è a carico dell'amministrazione di destinazione. Il CCNL relativo al personale del comparto Ministeri per il
quadriennio normativo 2002-2005 ed il biennio economico 2002-2003 stabilisce, in particolare, all’art.22
che, in relazione all’indennità di amministrazione, nei casi di assegnazione temporanea presso altra
amministrazione del medesimo comparto, ai sensi dell'art. 4 del CCNL del 16 maggio 2001, al personale
vengono corrisposte indennità salariali nelle misure spettanti presso l'amministrazione di destinazione.
19
La disciplina e le procedure previste dalla legge 1114 del 1962 e successive modificazioni ed integrazioni
saranno esaminate nel seguente paragrafo.
20
L’attuale disciplina della mobilità per scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi ed il temporaneo
servizio all’estero deriva dall’art.33-bis del d.lgs.29 del 1993, aggiunto dall'art. 11 del d.lgs. n. 387 del 1998
18
a) Titolarità di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato
b) Volontà manifestata attraverso apposita istanza preventiva di mobilità presso gli
enti e le amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'Unione europea, degli Stati
candidati all'adesione e di altri Stati con cui l'Italia intrattiene rapporti di
collaborazione, ovvero presso gli organismi dell’Unione Europea e le organizzazioni
internazionali cui l’Italia aderisce e nei confronti della quale il lavoratore pubblico
intende effettuare il trasferimento
La mobilità in argomento, essendo finalizzata a promuovere lo scambio
temporaneo ed internazionale di esperienze amministrative dei lavoratori pubblici
appartenenti a differenti Stati o ad organizzazioni sovranazionali e, pertanto, non a
colmare eventuali vacanze in organico, non costituisce un elemento prodromico
obbligatorio all’esperimento di procedure selettive per l’assunzione di nuovo personale.
Nella mobilità disciplinata dall’art. 32, il trasferimento temporaneo è vincolato
all’esistenza delle condizioni e degli obblighi rappresentati nella seguente tabella 16.
Tabella 16 - Condizioni relative al trasferimento per l’ente, l’amministrazione
e l’organizzazione pubblica di Paesi diversi
a) Stipula di accordi di reciprocità tra l’ente o amministrazioni pubblica nazionale e
l’organizzazione pubblica straniera o l’organismo sovranazionale presso cui il
lavoratore intende effettuare la mobilità
b) Consenso al trasferimento temporaneo da parte dell'ente o amministrazione
pubblica di appartenenza del lavoratore
Il trattamento economico del lavoratore costituisce oggetto di accordo tra gli
enti, le amministrazioni e le organizzazioni interessate al trasferimento. In tal caso, lo
stesso potrà essere a carico degli enti e delle amministrazioni di provenienza, di quelli
di destinazione o essere suddiviso tra esse, ovvero essere rimborsato in tutto o in
parte allo Stato italiano dall'Unione europea o da una organizzazione o ente
internazionale. L'esperienza maturata dal lavoratore nell’ente o amministrazione di
destinazione è valida ai fini del suo sviluppo professionale. In relazione allo scambio di
funzionari appartenenti a Paesi diversi non sono previste, in capo agli enti ed alle
amministrazioni
pubbliche,
particolari
adempimenti
obbligatori
prodromico
all’attivazione della procedura in argomento.
La procedura si articola nelle fasi di cui alla seguente tabella 17.
19
Tabella 17 - Lo scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi: soggetti
coinvolti e procedure
straniero
o
sovranazionale
di
destinazione
Lavoratore pubblico
nazionale
di
appartenenza
di curriculum vitae da
parte
del
lavoratore
pubblico italiano e di quello
appartenente ad un Paese
straniero ovvero ad una
organizzazione
sovranazionale – entrambi
trasmettono
la
propria
richiesta di trasferimento ai
rispettivi
enti
o
amministrazioni
di
destinazione e a quello di
appartenenza
Valutazione
del
professionale
lavoratore italiano
profilo
del
Valutazione
del
profilo
professionale
del
lavoratore appartenente ad
un altro Stato o ad
un’organizzazione
sovranazionale
Accordo di reciprocità con
l’ente o amministrazione
italiano
Accordo di reciprocità con
l’ente o amministrazione
straniero
anche
sovranazionale
Intesa con il Ministero degli
Affari
Esteri
ed
il
Dipartimento
della
Funzione Pubblica
Richiesta del nulla osta al
trasferimento,
da
effettuare
nei
confronti
dell'ente o amministrazione
di appartenenza
trasferimento
20
Potrebbe verificarsi che il lavoratore appartenente ad un ente straniero o ad
un’organizzazione sovranazionale sia in possesso della nazionalità analoga a quella del
richiedente. In tal caso, ai fini del trasferimento, ciò che rileva non è la cittadinanza
del lavoratore, bensì sempre la natura del rapporto di lavoro e l’inserimento nei ruoli
degli enti ed amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'Unione europea, degli
Stati candidati all'adesione e di altri Stati con cui l'Italia intrattiene rapporti di
collaborazione, ovvero degli organismi dell’Unione Europea e delle organizzazioni
internazionali cui l’Italia aderisce. Pertanto, un lavoratore italiano impiegato presso
una delle suddette organizzazioni straniere o sovranazionali ed un lavoratore pubblico
impiegato presso un ente o un’amministrazione pubblica nazionale potrebbero
procedere ad una mobilità ai sensi dell’art.32 del d.lgs. 165 del 2001, seppure per un
periodo di tempo determinato. Al riguardo, la durata dell’incarico costituisce oggetto di
accordo tra le parti.
7. L'esercizio di funzioni presso organismi internazionali o Stati esteri
Una tipologia di trasferimento ulteriore a quella disciplinata dall’art. 32 del d.lgs.
165 del 2001 che prevede la possibilità per il lavoratore pubblico di prestare servizio
presso enti od organizzazioni internazionali, è costituita dal c.d. fuori ruolo, introdotto
dalla legge 27 luglio 1962, n.1114, recante “Disciplina della posizione giuridica ed
economica dei dipendenti statali autorizzati ad assumere un impiego presso enti od
organismi internazionali o ad esercitare funzioni presso Stati esteri”21. Ai sensi della
legge 1114 del 1962, comma 1, i pubblici dipendenti22 possono assumere un impiego
o un incarico temporaneo di durata non inferiore a sei mesi presso enti o organismi
internazionali, nonché esercitare funzioni, anche di carattere continuativo, presso Stati
esteri23. Il personale che presta temporaneo servizio all'estero mantiene il rapporto
lavorativo con l'amministrazione di appartenenza24. Questa tipologia di mobilità
costituisce una mobilità concordata e temporanea, come rappresentato nella seguente
tabella 18.
21
Pubblicata nella Gazz. Uff. 11 agosto 1962, n. 202. Vedansi anche gli artt. 1 e 13 della legge 29 marzo
2001, n. 86.
22
Le disposizioni si applicano anche nei confronti degli ufficiali e dei sottufficiali in servizio permanente
dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica che, previa autorizzazione del Presidente del Consiglio dei
Ministri, sentiti il Ministro per la difesa ed il Ministro per gli affari esteri, assumano un impiego presso enti od
organismi internazionali, anche se per tale impiego esercitino funzioni, anche di carattere continuativo,
presso Stati esteri. Per essi cessa la corresponsione del trattamento economico a carico dello Stato italiano.
Anche ai medesimi può essere corrisposto l'assegno integrativo previsto dall’art. 3 della legge in argomento.
Nei confronti degli ufficiali richiamati dall'ausiliaria che, autorizzati nei modi suddetti, assumano un impiego
presso enti od organismi internazionali o presso Stati esteri, nella forma di cui al primo comma, cessa la
corresponsione del trattamento economico a carico dello Stato italiano. Tale personale è tenuto a versare
all'Amministrazione italiana di appartenenza l'importo dei contributi e delle ritenute che, per legge, avrebbe
gravato sul trattamento economico che sarebbe allo stesso spettato a carico dello Stato italiano. Le
disposizioni in argomento si applicano, per quanto compatibile, anche al personale dei Corpi della guardia di
finanza, delle guardie di pubblica sicurezza e degli agenti di custodia, nonché al personale militare in genere
in forma volontaria o rafferma.
23
Le disposizioni della legge 1114 del 1962 si applicano anche agli altri dipendenti civili di ruolo dello Stato il
cui ordinamento non è regolato dal testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili
dello Stato, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 , salvo che la
materia non sia diversamente disciplinata con norme speciali.
24
Come nel caso del distacco previsto ai sensi dell’art.32 del d.lgs.165 del 2001, anche nel caso del
collocamento fuori ruolo per l’esercizio di funzioni presso Stati od organismi internazionali il lavoratore
mantiene il proprio rapporto di lavoro con l’ente o amministrazione di provenienza.
21
Tabella 18 - Esercizio di funzioni presso organismi internazionali o Stati esteri
diversi soggetti: l’ente e l’amministrazione di provenienza
del lavoratore, il lavoratore pubblico, e gli enti o organismi
internazionali o degli Stati esteri
precedente
rapporto
di
lavoro
con
l’ente
o
l’amministrazione del Paese di provenienza
La tipologia di mobilità in argomento è disposta per un periodo di tempo
determinato e non costituisce un trasferimento definitivo nei ruoli dell’ente o
amministrazione pubblica straniera o dell’organismo internazionale di destinazione.
Dunque, anche in questo caso, così come nella mobilità disciplinata dall’art. 32 del
d.lgs. 165 del 2001, il lavoratore resta a tutti gli effetti appartenente all’ente o
amministrazione pubblica di appartenenza.
Inoltre, come nel caso precedentemente esaminato di mobilità prevista ai sensi
dell’art.32 del d.lgs. 165 del 2001, la mobilità in argomento, essendo finalizzata a
promuovere lo scambio temporaneo ed internazionale di esperienze amministrative dei
lavoratori pubblici appartenenti a differenti Stati o ad organizzazioni sovranazionali e,
quindi, non a colmare eventuali vacanze in organico, non costituisce un elemento
prodromico obbligatorio all’esperimento di procedure selettive per l’assunzione di
nuovo personale. Tra le condizioni del trasferimento, come illustrato in tabella 19,
risultano elementi fondamentali la titolarità di un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato e la volontarietà del dipendente pubblico di ruolo al trasferimento
temporaneo.
b) Volontà manifestata attraverso apposita istanza preventiva di mobilità presso enti o
organismi internazionali o presso Stati esteri e nei confronti della quale il dipendente
intende effettuare il trasferimento
Il collocamento fuori ruolo è vincolato all’esistenza degli elementi di cui alla seguente
tabella 20.
22
Tabella 20 - Condizioni del trasferimento per gli enti e le amministrazioni
pubbliche
a) Consenso al collocamento fuori ruolo del lavoratore da parte dell’ente o
amministrazione di appartenenza
b) Autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della
Funzione Pubblica, con decreto dell'amministrazione interessata, d'intesa con il
Ministero degli Affari Esteri e con il Ministero dell'Economia e delle Finanze. Soglia
complessiva non superabile pari a cinquecento unità
Secondo quanto rappresentato nella precedente tabella, la legge 1114 del 1962
prevede che il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, può essere collocato fuori
ruolo per assumere un impiego o un incarico temporaneo presso enti o organismi
internazionali, nonché esercitare funzioni, anche di carattere continuativo, presso Stati
esteri, previa autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della funzione pubblica, con decreto dell'amministrazione interessata, d'intesa con il
Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell'economia e delle finanze. Il
contingente massimo per il quale è previsto il collocamento in fuori ruolo non può
superare complessivamente le cinquecento unità e l’incarico deve essere conferito per
un periodo di tempo di durata non inferiore a sei mesi. La legge 1114 del 1962
prevede, al riguardo, la possibilità di procedere sia ad una revoca anteriormente alla
scadenza del periodo di tempo previsto per tale incarico, sia ad un rinnovo al termine
del collocamento fuori ruolo del lavoratore.
Rileva evidenziare che, a differenza del distacco di cui all’art.32 del d.lgs. 165 del
2001, in attesa dell'adozione del provvedimento di distacco, può essere concessa
dall'ente o amministrazione di appartenenza l'immediata utilizzazione dell'impiegato
presso gli enti od organismi internazionali che hanno richiesto il collocamento fuori
ruolo25. Da tale momento, si determina nell’ente o amministrazione pubblica una
vacanza nel ruolo corrispondente a quella del lavoratore trasferito e, pertanto, lo
stesso posto risulta disponibile per la nomina di un altro titolare. Al lavoratore
collocato fuori ruolo ai sensi della legge 1114 del 2001, si applicano le norme
contenute nel testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili
dello Stato, approvata con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957,
n. 3. Dalla data di decorrenza del fuori ruolo il lavoratore è collocato in aspettativa
senza assegni e, pertanto, cessa il trattamento economico a carico dello Stato italiano
e lo stesso viene corrisposto dall’ente o organismo internazionale di destinazione del
dipendente pubblico. A tale trattamento economico, per determinati Paesi ove venga a
svolgersi l’attività lavorativa, ai lavoratori collocati fuori ruolo può, inoltre, essere
concesso dall’ente o amministrazione di appartenenza un assegno integrativo secondo
i criteri con le modalità previste dall'art. 21 della legge 4 gennaio 1951, n. 13, sul
trattamento economico del personale diplomatico-consolare servizio all'estero. Inoltre,
dalla data di collocamento fuori ruolo, il lavoratore pubblico è tenuto a versare all'ente
o amministrazione di appartenenza l'importo dei contributi o delle ritenute a suo
25
Articolo così sostituito dall'art. 8, comma 1, della legge. 15 luglio 2002, n. 145.
23
carico26. Il periodo di aspettativa del
mantenimento della qualifica posseduta.
lavoratore
in
fuori
ruolo
comporta
il
La procedura di mobilità si articola come rappresentato nella seguente tabella 21.
Tabella 21 – L’esercizio di funzioni presso organismi internazionali o Stati
esteri: soggetti coivolti e procedure
Ente o organismo
internazionale o Paese
estero
Lavoratore pubblico
nazionale di
appartenenza
trasmissione di curriculum
vitae
da
parte
del
lavoratore pubblico italiano
all’ente
o
organismo
internazionale, ovvero al
Paese estero
Valutazione
del
professionale
lavoratore italiano
profilo
del
Autorizzazione
della
Presidenza del Consiglio
dei Ministri – Dipartimento
della Funzione Pubblica,
con
decreto
dell'amministrazione
interessata, d'intesa con il
Ministero degli Affari Esteri
e
con
il
Ministero
dell'Economia
e
delle
Finanze
Richiesta del nulla osta al
trasferimento,
da
effettuare
nei
confronti
dell'ente o amministrazione
di appartenenza
trasferimento
26
Di cui all'art. 57 del citato testo unico degli impiegati civili dello Stato, approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3
24
Il lavoratore collocato in fuori ruolo può presentare domanda formale al fine di
essere reintegrato nell’ente o amministrazione pubblica di appartenenza e, a tal fine, il
relativo provvedimento deve essere adottato non oltre tre mesi dalla data di
presentazione dell’istanza di riammissione in servizio.
8. L’esperto nazionale distaccato
I
lavoratori pubblici possono essere trasferiti temporaneamente presso
organismi sovranazionali comunitari anche attraverso il regime dell’Esperto Nazionale
Distaccato, creato dalla Commissione Europea con Decisione del 26 luglio 1988 e
successive modificazioni27.
La finalità dell’istituzione del regime dell’Esperto Nazionale Distaccato è quella di
consentire a lavoratori delle amministrazioni degli Stati membri, che abbiamo
esperienze e conoscenze professionali in materia di politiche europee, di realizzare
un'esperienza lavorativa presso i Servizi della Commissione Europea, la quale in
questo modo può beneficiare di conoscenze ed esperienze professionali di alto livello.
Il trasferimento del lavoratore come Esperto Nazionale Distaccato è caratterizzato dal
fatto che costituisce una forma concordata e temporanea, come evidenziato nella
seguente tabella 22.
Tabella 22 - Trasferimento presso organismi comunitari in qualità di Esperto
Nazionale Distaccato
L’attivazione delle procedure di mobilità è
concordata tra diversi soggetti: l’ente e
l’amministrazione
di
provenienza
del
lavoratore,
il
lavoratore
pubblico,
e
l’organismo sovranazionale comunitario
Il lavoratore, dalla data di presa di servizio
mantiene il precedente rapporto di lavoro
con l’ente o l’amministrazione del Paese di
provenienza
Affinché il lavoratore possa essere trasferito quale Esperto Nazionale Distaccato
presso gli organismi dell’Unione Europea, la Commissione ha definito alcuni requisiti
evidenziati nella seguente tabella 23.
27
Recentemente modificata con Decisione C(2006) 2033 in data 1 giugno 2006.
25
b) Volontà manifestata attraverso apposita istanza preventiva di distacco presso
organismi dell’Unione Europea
c) Maturazione, presso la propria amministrazione o ente di appartenenza, di
un'esperienza professionale almeno triennale a tempo pieno nell'esercizio di funzioni
amministrative, scientifiche, tecniche, di consulenza o di supervisione equivalenti a
quelle previste nello Statuto dei Funzionari delle Comunità europee
d) Conoscenza approfondita di una delle lingue della Comunità Europea e conoscenza
soddisfacente di una seconda lingua
Le categorie definite dallo Statuto dei Funzionari delle Comunità Europee, di cui
alla precedente tabella, prevedono la corrispondenza tra impieghi e carriere di
differenti Paesi comunitari con le competenze relative alle attività lavorative svolte
presso la Commissione, secondo la seguente tabella 24.
Tabella 24 - Corrispondenza tra gli impieghi tipo e le carriere
A – Corrispondenza tra gli impieghi tipo e le carriere in ciascuna delle categorie e nel
quadro
linguistico di cui all'articolo 5, paragrafo 4, dello statuto
Categoria A
A 1 Direttore generale
A 2 Direttore
A 3 Capo divisione
A 4 - A 5 Amministratore principale
A 6 - A 7 Amministratore
A 8 Amministratore aggiunto
Categoria B
B 1 Assistente principale
B 2 - B 3 Assistente - Assistente tecnico (1) - Assistente di segreteria (1)
B 4 - B 5 Assistente aggiunto - Assistente tecnico aggiunto (1) - Assistente di
segreteria aggiunto(1)
Categoria C
C 1 Segretario di direzione - Segretario principale - Commesso principale
C 2 - C 3 Segretario stenodattilografo – Commesso
C 4 - C 5 Dattilografo - Commesso aggiunto
Categoria D
D 1 Capogruppo
D 2 - D 3 Agente qualificato - Operaio qualificato
D 4 Agente non qualificato - Operaio non qualificato
Quadro linguistico
LA 3 Capo divisione di una divisione di traduzione o di interpretazione
LA 4 - LA 5 Capo di un gruppo di traduzione o di interpretazione
Revisore – traduttore principale - interprete principale
LA 6 - LA 7 Traduttore - Interprete
LA 8 Traduttore aggiunto - Interprete aggiunto
26
(1) Il numero dei posti corrispondenti a questo impiego tipo è fissato esplicitamente e
limitativamente nella tabella
dell'organico allegata al bilancio.
STATUTO - ALLEGATO I
I-44
B – Corrispondenza tra gli impieghi tipo e le carriere dei funzionari dei quadri scientifico e
tecnico delle Comunità di cui all'articolo 92 dello statuto
Categoria A
Personale di direzione, di studio e di concezione
A1 Direttore generale
A2 Direttore
A3 Capo divisione
A4 Funzionario scientifico o tecnico principale
A5 - A6 - A7 - A8 Funzionario scientifico o tecnico
Categoria B
a) Personale degli uffici studi
B1 - B2 Disegnatore – capogruppo
B2 - B3 Disegnatore progettista
b) Personale di laboratorio
B1 -B2 Agente tecnico capo dei lavori
B3 - B4 - B5 Agente tecnico (In deroga agli articoli 62 e 66 dello statuto, gli agenti
tecnici inquadrati
nel grado B5 sono retribuiti secondo la tabella del grado B5, prolungata di 4 scatti
ottenuti mediante addizioni successive, a decorrere dal quarto scatto, dell'aumento
Biennale di scatto di tale grado.)
c) Personale delle officine di fabbricazione
B1 - B2 Capo dei lavori
B2 - B3 Caporeparto
B2 - B3 - B4 Preparatore di fabbricazione
B3 - B4 Caposquadra
Categoria C
a) Personale d'ufficio
C1 - C2 - C3 - C4 Disegnatore
b) Personale d'officina
C1 Capo operaio
C2 - C3 - C4 - C5 Operaio qualificato
c) Personale di laboratorio
C1 Capo operaio di laboratorio
C2 - C3 - C4 - C5 Operaio di laboratorio
C3 Agente tecnico (In deroga all'articolo 62 dello statuto gli agenti tecnici inquadrati
nel
grado C3, sono retribuiti fino allo scatto 4.)
Categoria D
a) Personale d'ufficio
D1 Capo reparto riproduzione di disegni
D2 - D3 Addetto alla riproduzione di piani - Addetto alla classificazione
b) Personale di manutenzione
D1 - D2 Manovale caposquadra
D3 - D4 Manovale
c) Personale di laboratorio
D1 - D2 Aiuto di laboratorio
D3 - D4 Addetto alla pulizia di laboratorio
27
Durante il periodo di distacco, il lavoratore esercita le proprie funzioni nell’esclusivo
interesse della Commissione, sebbene lo stesso rimanga a tutti gli effetti alle
dipendenze dell’ente o dell’amministrazione di appartenenza. Il distacco deve avere
una durata non inferiore a sei mesi né superiore a due anni, potendo comunque essere
prorogato anche più volte per un totale massimo di quattro anni. La candidatura alla
posizione di Esperto Nazionale Distaccato presso la Commissione Europea avviene
previa presentazione, da parte dei candidati, della propria domanda comprensiva di
curriculum vitae et studiorum redatto tassativamente in lingua inglese o francese,
entro il termine indicato nell'avviso di pubblicità28. Tale documentazione deve essere
corredata da una nulla osta ad un eventuale distacco del lavoratore presso la
Commissione Europea, che deve essere redatta dall'ente o amministrazione di
appartenenza.
La condizione del distacco del lavoratore per gli enti e le amministrazioni pubbliche è
costituita dal previo consenso manifestato a tal fine, come evidenziato in tabella 25.
Tabella 25 - Condizioni del distacco per gli enti e le amministrazioni pubbliche
a)
Consenso al distacco del lavoratore da parte dell’ente o amministrazione di
appartenenza
Si evidenzia che il dipendente selezionato come Esperto Nazionale Distaccato
costituisce per gli enti e le amministrazioni pubbliche un punto di contatto tra le
istituzioni nazionali ed europee. La procedura si articola secondo quanto rappresentato
nella seguente tabella 26.
Tabella 26 – Trasferimento in regime di Esperto Nazionale Distaccato:
soggetti coinvolti e procedure
Organismo
sovranazionale
comunitario
Lavoratore pubblico
nazionale di
appartenenza
Pubblicazione di bando per
la
presentazione
di
candidature alla posizione
di END e valutazione delle
singole istanze
istanza e trasmissione di
curriculum vitae, entrambi
redatti tassativamente in
28
Per quel che concerne la selezione delle candidature, va segnalato che la Commissione Europea bandisce
periodicamente i posti disponibili nelle varie Direzioni Generali della Commissione Europea attraverso il sito
del Ministero Affari Esteri www.esteri.it , in cui sono indicati i requisiti per la partecipazione alle procedure
selettive e l’elenco della documentazione da produrre.
28
inglese o francese, da
parte
del
lavoratore
pubblico
all’organismo
sovranazionale comunitario
Valutazione
del
professionale
lavoratore
profilo
del
Richiesta
all'ente
o
di
appartenenza
del
nulla
osta al trasferimento
trasferimento
La Commissione Europea garantisce al lavoratore lo svolgimento della carriera
professionale, le prestazioni di sicurezza sociale e la retribuzione economica. Durante il
periodo di distacco, il lavoratore percepisce, oltre alla propria retribuzione erogata
dall’ente o amministrazione di appartenenza, anche un'indennità giornaliera di
missione29.
9. La mobilità tra pubblico e privato
Tra le tipologie di mobilità disciplinate dal d.lgs. 165 del 2001, l’art.23-bis
prevede la possibilità di effettuare un trasferimento, per un periodo di tempo
determinato, tra pubblico e privato per lo svolgimento di incarichi professionali. In
particolare, tali incarichi possono essere svolti da parte delle categorie individuate dal
comma primo dell’art.23-bis, per un periodo di tempo determinato, sia presso enti ed
amministrazioni pubbliche, sia presso organismi privati, sia presso enti pubblici o
privati operanti in sede internazionale. La mobilità tra organizzazioni pubbliche e
private può essere applicata solo con riferimento ad alcune categorie individuate
dall’art.23-bis, ossia i dirigenti degli enti e delle amministrazioni pubbliche, gli
appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia e, limitatamente agli incarichi
pubblici, i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e gli avvocati e procuratori
dello Stato.
La mobilità tra pubblico e privato costituisce, come rappresentato
schematicamente nella seguente tabella, una tipologia di trasferimento concordata e
temporanea.
29
L’indennità di missione, chiamata anche indennità di soggiorno, corrisponde attualmente al 75% della
diaria spettante ai funzionari della Commissione in servizio nei Paesi europei ed è pari a circa 115,00 Euro.
Inolte, la stessa non rileva ai fini pensionistici
29
Tabella 27 - Mobilità tra pubblico e privato
diversi soggetti: l’ente e l’amministrazione di provenienza del lavoratore, il lavoratore
pubblico, e il soggetto o l’organismo privato operante anche in sede internazionale
precedente rapporto di lavoro con l’ente o l’amministrazione del Paese di provenienza
L’incarico ricoperto presso le strutture private riveste il carattere della
temporaneità, per cui attraverso la tipologia di mobilità in argomento non si effettua
un trasferimento definitivo presso altre organizzazioni diverse da quella di
appartenenza. Affinché sia possibile una mobilità ai sensi dell’art. 23-bis, è stata posta
dal legislatore una deroga alla normativa concernente le incompatibilità previste
dall'art. 60 del Testo Unico delle disposizioni concernenti lo Statuto degli impiegati
civili dello Stato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n.
330, consentendo così alle categorie individuate dal primo comma dell’art. 23-bis di
essere collocate, previa formale istanza, in aspettativa senza assegni per lo
svolgimento di attività lavorative presso soggetti e organismi sia pubblici sia privati
anche operanti in sede internazionale.
Le condizioni affinchè si realizzi la mobilità ai sensi dell’art.23-bis sono rappresentate,
per il lavoratore, nella seguente tabella 28.
a) Possesso della qualifica di dirigente
b) Inquadramento nei ruoli di un ente o amministrazione pubblica
c) Volontà manifestata attraverso apposita istanza preventiva di trasferimento presso
l’organismo privato anche internazionale nei confronti del quale si intende effettuare il
trasferimento
Mentre, invece, per l’ente o l’amministrazione pubblica di appartenenza delle
categorie di lavoratori di cui all’art.23-bis, comma 1, le condizioni al trasferimento
sono costituite da quelle rappresentate in tabella 29.
30
L’art. 60, recante casi di incompatibilità, stabilisce che “l'impiegato non può esercitare il commercio,
l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in
società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è
riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del Ministro competente”.
30
pubblica
a)
Consenso
appartenenza
al
trasferimento
da
parte
dell'ente
o
amministrazione
di
Durante il periodo di aspettativa è prevista la tutela della posizione lavorativa del
soggetto che esercita funzioni presso gli organismi privati, sia attraverso il
mantenimento della qualifica posseduta, sia attraverso la possibilità di ricongiunzione
dei periodi contributivi31 presso una qualsiasi delle forme assicurative nelle quali abbia
maturato gli anni di contribuzione32.
Va osservato, peraltro, che la normativa pone dei vincoli al rilascio
dell’aspettativa qualora si verifichino determinate condizioni espressamente previste
dall’art.23-bis. Al riguardo, infatti, l’aspettativa per lo svolgimento di attività o
incarichi presso soggetti privati o pubblici da parte dei dirigenti delle pubbliche
amministrazioni, nonché degli appartenenti alla carriera diplomatica e prefettizia e,
limitamente agli incarichi pubblici, dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili e
degli avvocati e procuratori dello Stato, non può comunque essere disposta nelle
ipotesi di cui alla tabella 3033:
Tabella 30 - Limiti al rilascio dell’aspettativa per lo svolgimento di attività o
incarichi presso soggetti privati o pubblici
a) Qualora, nei due anni precedenti, al personale richiedente siano state assegnate
funzioni di vigilanza, di controllo ovvero, nel medesimo periodo di tempo, abbia
stipulato contratti o formulato pareri o avvisi su contratti o concesso autorizzazioni a
favore di soggetti presso i quali intende svolgere l'attività. Ove l'attività che si intende
svolgere sia presso una impresa, il divieto si estende anche al caso in cui le predette
attività istituzionali abbiano interessato imprese che, anche indirettamente, la
controllano o ne sono controllate, ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile
b) Qualora il personale intenda svolgere attività in organismi e imprese private che,
per la loro natura o la loro attività, in relazione alle funzioni precedentemente
esercitate, possa recare danno all'immagine dell'ente o amministrazione o
comprometterne il normale funzionamento o l'imparzialità
Rileva, peraltro, che il dirigente non può, nei successivi due anni, ricoprire
incarichi che comportino l'esercizio delle funzioni individuate dal primo dei suddetti
punti34. Nel caso in cui l’ente o l’amministrazione di appartenenza non riscontri motivi
ostativi alla richiesta del soggetto all’esercizio di funzioni presso enti pubblici o privati,
i dirigenti non titolari di uffici dirigenziali, di cui all'articolo 19, comma 10, sono
31
La ricongiunzione avviene a domanda dell’interessato, ai sensi della legge 7 febbraio 1979, n. 29.
32
Al riguardo, rileva che quando l'incarico è espletato presso organismi operanti in sede internazionale, la
ricongiunzione dei periodi contributivi è a carico dell'interessato, salvo che l'ordinamento
dell'amministrazione di destinazione non disponga altrimenti.
33
Le ipotesi sono previste nell’art.23-bis, comma 5, lettere a e b.
34
Di cui all’art.23-bis, comma 5, lettera a).
31
collocati a domanda in aspettativa senza assegni per lo svolgimento di incarichi presso
i suddetti organismi. Per quanto riguarda, invece, i magistrati ordinari, amministrativi
e contabili, e per gli avvocati e procuratori dello Stato, l’aspettativa viene rilasciata
mediante deliberazione dell’organo collegiale competente. Anche in questa ipotesi,
come nella precedente, il collocamento in aspettativa viene autorizzato nel caso in cui
non vi siano ragioni ostative all'accoglimento della domanda. Comunque, nel caso di
svolgimento di attività presso soggetti diversi dalle amministrazioni pubbliche, il
collocamento in aspettativa non può superare i cinque anni e lo stesso periodo, inoltre,
non è computabile ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza del lavoratore.
Inoltre, va osservato che l'assegnazione temporanea di personale presso altre
pubbliche amministrazioni o imprese private è prevista attraverso appositi protocolli
d’intesa stipulati tra le parti per la realizzazione di singoli progetti di specifico interesse
dell'ente o amministrazione pubblica e previo consenso dell'interessato. Tali protocolli
disciplinano le funzioni, le modalità di inserimento, l'onere per la corresponsione del
trattamento economico da porre a carico delle imprese destinatarie. E, ancora, rileva
che nell’ipotesi di assegnazione temporanea presso imprese private, i protocolli in
argomento possono prevedere l'eventuale attribuzione di un compenso aggiuntivo con
oneri a carico delle imprese medesime35 ed il servizio prestato in tal senso costituisce
un titolo valutabile ai fini della progressione di carriera.
La procedura di trasferimento è rappresentata in tabella 31.
Tabella 31 – Mobilità tra pubblico e privato: soggetti coinvolti e procedure
Organismo
privato
operante anche in sede
internazionale
Lavoratore pubblico
Ente
o
amministrazione di
appartenenza
Presentazione
di
formale
vitae
Valutazione
del
profilo
professionale del lavoratore
Richiesta
all'ente
o
di
appartenenza del nulla osta al
trasferimento
Rilascio del nulla osta
al trasferimento
35
Così come stabilito con l'art. 5, d.l. 31 gennaio 2005, n. 7.
32
10. La mobilità per eccedenza di personale
La normativa vigente in materia di lavoro pubblico, oltre a regolare le differenti
tipologie di trasferimento del personale pubblico connesse a manifestazioni di
volontarietà dei lavoratori, di cui si è sin qui trattato, disciplina anche casi in cui la
mobilità è connessa ad esigenze organizzative e gestionali della Pubblica
Amministrazione. La prima tipologia che si va ad esaminare in questa sede è la c.d.
mobilità connessa ad eccedenze di personale, disciplinata dall’art.33 del d.lgs. 165 del
200136, che è caratterizzata dal fatto di essere non concordata e definitiva, come
evidenziato nella seguente tabella 32. Si evidenzia che la mobilità non è concordata
tra tutte le parti coinvolte nel procedimento in quanto il processo di ricollocazione del
personale avviene non sulla base di preferenze all’assegnazione manifestate dal
lavoratore ma di necessità organizzative di ricollocazione del personale eccedente
presso enti ed amministrazioni pubbliche che abbiano vacanze in organico37. Al
lavoratore è, pertanto, riservata la sola possibilità di esprimere una volontà negativa
e, in tal caso, qualora non prenda servizio presso l’organizzazione pubblica
d’assegnazione d’ufficio, lo stesso viene collocato in posizione di disponibilità, con
conseguente applicazione della relativa disciplina in materia di trattamento giuridico ed
economico. Ai sensi dell’art.33, nelle ipotesi in cui gli enti e le amministrazioni
pubbliche rilevino eccedenze di personale, la legge ed i contratti collettivi disciplinano
una precisa procedura finalizzata all'assorbimento dei lavoratori. Tale procedura, che
presenta analogie con quella applicata nel settore di lavoro privato, è finalizzata alla
ricollocazione dei lavoratori all'interno dello stesso ente o amministrazioni pubbliche,
36
L’attuale art.33 del d.lgs. 165 del 2001 deriva dall’art. 35 del d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito prima
dall'art. 14 del d.lgs. n. 470 del 1993 e dall'art. 16 del d.lgs. n. 546 del 1993 e poi dall'art. 20 del d.lgs. n.
80 del 1998, successivamente modificato dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 1998.
37
Il CCNL integrativo del CCNL del personale del comparto Ministeri, sottoscritto il 16.2.1999, ha stabilito
all’art.5, in materia di passaggio diretto ad altre amministrazioni del personale in eccedenza, che allo scopo
di facilitare il passaggio diretto del personale dichiarato in eccedenza ad altre amministrazioni del comparto
e di evitare il collocamento in disponibilità del personale che non sia possibile impiegare diversamente nel
proprio ambito, l'amministrazione interessata può procedere ad effettuare una comunicazione a tutte le
amministrazioni del comparto, comprese quelle che hanno articolazioni territoriali, dell'elenco del personale
in eccedenza distinto per area e profilo professionale richiedendo la loro disponibilità al passaggio diretto, in
tutto o in parte, di tale personale. Un’analoga richiesta viene rivolta anche agli altri enti o amministrazioni di
cui all'art. 1 comma 2 del d.lgs 29/1993 presenti sempre a livello provinciale, regionale e nazionale, al fine
di accertare ulteriori disponibilità di posti per i passaggi diretti. Successivamente a tale comunicazione, le
amministrazioni del comparto comunicano, entro il termine di 30 giorni dalla richiesta di cui al comma 1,
l'entità dei posti vacanti nella dotazione organica di ciascun profilo e posizione economica nell'ambito delle
aree, per i quali, tenuto conto della programmazione dei fabbisogni, sussiste l'assenso al passaggio diretto
del personale in eccedenza. Le amministrazioni di altri comparti, qualora interessate, seguono le medesime
procedure. I posti disponibili sono comunicati ai lavoratori in eccedenza che possono indicare le relative
preferenze e chiederne le conseguenti assegnazioni; con la specificazione di eventuali priorità;
l'amministrazione dispone i trasferimenti nei quindici giorni successivi alla richiesta. Qualora si renda
necessaria una selezione tra più aspiranti allo stesso posto, l'amministrazione di provenienza forma una
graduatoria sulla base dei seguenti criteri: dipendenti portatori di handicap; situazione di famiglia,
privilegiando il maggior numero di familiari a carico e/o se il lavoratore sia unico titolare di reddito;
maggiore anzianità lavorativa presso la pubblica amministrazione; particolari condizioni di salute del
lavoratore, dei familiari e dei conviventi stabili; la stabile convivenza, nel caso qui disciplinato e in tutti gli
altri casi richiamati nel presente contratto, è accertata sulla base della certificazione anagrafica presentata
dal dipendente; presenza in famiglia di soggetti portatori di handicap. La ponderazione dei criteri e la loro
integrazione viene definita in sede di contrattazione integrativa nazionale di amministrazione.
Si evidenzia, inoltre, che la contrattazione integrativa nazionale di amministrazione può prevedere specifiche
iniziative di formazione e riqualificazione, al fine di favorire la ricollocazione e l' integrazione dei lavoratori
trasferiti nel nuovo contesto organizzativo.
33
ovvero presso altre strutture pubbliche, che abbiano dei posti vacanti in organico
corrispondenti alle posizioni dei dipendenti, e coinvolge anche le organizzazioni
sindacali attraverso varie forme di consultazione e contrattazione.
Tabella 32 - Mobilità per eccedenza di personale
Mobilità non concordata
La procedura non prevede forme concordate tra il
dipendente e l’ente o l’amministrazione pubblica
A partire dalla data di presa di servizio, il lavoratore
pubblico diventa a tutti gli effetti dipendente dell’ente o
amministrazione di destinazione del trasferimento,
cessando in tal modo il precedente rapporto di lavoro e di
servizio con l’ente o l’amministrazione di provenienza e
presso il quale l’attività lavorativa è stata prestata sino
alla conclusione delle procedure di mobilità. Si realizza
una cessione del contratto di lavoro dall’amministrazione
o ente di provenienza a quello di destinazione del
lavoratore
Considerata la finalità di redistribuzione di personale eccedente alla base
dell’attivazione delle procedure di mobilità previste dall’art.33 del d.lgs. 165 del 2001,
le condizioni al trasferimento possono essere rappresentate come nella tabella 33.
Tabella 33 - Condizioni del trasferimento per il dipendente
a) Inquadramento nei ruoli di un ente o amministrazione pubblica
b) Assenso al trasferimento
Invece, come illustrato in tabella 34, la condizione principale al trasferimento per
l’ente o amministrazione pubblica di destinazione è costituita dall’esistenza di posti
vacanti in organico corrispondenti alla qualifica dei lavoratori in eccedenza da
ricollocare.
pubblica
a) Esistenza presso l’amministrazione o l’ente di destinazione di un posto vacante
in organico corrispondente alla stessa qualifica del lavoratore
Qualora si riscontri un’eccedenza di personale38, l’art.33 prevede che, per prima
cosa, occorre provvedere ad individuare i lavoratori da collocare in posizione di
38
Considerata l’importanza della gestione delle eccedenze di personale, il legislatore ha assegnato agli enti
ed alle amministrazioni pubbliche un compito di ricognizione in tal senso. Al riguardo, con l’art.11 del
decreto legge 10 gennaio 2006, n.4, recante “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento
della pubblica amministrazione”, convertito in legge 9 marzo 2006, n.80, ha stabilito l’obbligo per gli enti e
le amministrazioni pubbliche di procedere annualmente alla rilevazione delle eccedenze di personale. Tale
34
mobilità conformemente ai criteri previsti da contratti collettivi stipulati con le
organizzazioni sindacali. A seguito di tale individuazione le pubbliche amministrazioni
che rilevino eccedenze di personale sono tenute ad informare preventivamente le
organizzazioni sindacali di cui al comma 3 dell’art.3339 indicando una serie di motivi e
proposte per far fronte alla situazione di eccedenza40. In seguito, è necessario
procedere a verificare le possibilità di pervenire ad un accordo sulla ricollocazione,
totale o parziale, del personale eccedente, anche mediante il ricorso a forme flessibili
di gestione del tempo di lavoro ovvero attraverso contratti di solidarietà. In ogni caso,
la procedura deve essere conclusa entro quarantacinque giorni dalla data del
ricevimento della comunicazione preventiva, mediante
il raggiungimento di un
accordo tra le parti ovvero attraverso la redazione di un apposito verbale nel quale
sono riportate le diverse posizioni manifestate dai partecipanti, organizzazioni
pubbliche e sindacali.
In relazione agli obblighi previsti per gli enti o le amministrazioni pubbliche che
riscontrano la presenza di eccedenze di personale, questi sono schematicamente
elencati nella seguente tabella 35 e, in seguito, dettagliatamente esaminati.
1) Individuazione dei lavoratori da collocare in mobilità
2) Comunicazione preventiva alle organizzazioni sindacali
3) Esame delle cause che hanno contribuito a determinare l'eccedenza del personale e
delle possibilità di una diversa utilizzazione dei lavoratori o di una parte di essi
4) Verifica della possibilità di pervenire ad un accordo sulla ricollocazione del personale
5) Conclusione della procedura entro quarantacinque giorni dalla data del ricevimento
della comunicazione preventiva
Nel caso in cui l’ente o l’amministrazione pubblica, a fronte delle eccedenze di
personale, si trovino nell’ impossibilità di provvedere ad un suo ricollocamento, i
lavoratori in eccedenza vengono iscritti nelle liste di disponibilità gestite dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica e dalle
competenti strutture regionali e provinciali, a seconda dell'amministrazione da cui il
lavoratore da ricollocare dipende. In tal caso, le amministrazioni dello Stato, gli Enti
pubblici nazionali, le Università e le Agenzie sono gestiti dal Dipartimento della
Funzione Pubblica, mentre gli altri enti sono gestiti dalle strutture regionali e
provinciali competenti. Il dipendente in disponibilità mantiene per due anni il rapporto
di lavoro con una riduzione della propria retribuzione e, al termine dei ventiquattro
rilevazione deve essere effettuata su base territoriale per categoria o area, per qualifica e per profilo
professionale dei lavoratori impiegati.
39
Rappresentanze unitarie del personale e alle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo
nazionale del comparto o area.
40
In particolare, devono essere indicati i motivi che determinano la situazione di eccedenza, i motivi tecnici
e organizzativi per i quali si ritiene di non poter adottare misure idonee a riassorbire le eccedenze all'interno
della medesima amministrazione, il numero, la collocazione, le qualifiche del personale eccedente, nonché
del personale abitualmente impiegato, le eventuali proposte per risolvere la situazione di eccedenza e dei
relativi tempi di attuazione, le eventuali misure programmate per fronteggiare le conseguenze sul piano
sociale dell'attuazione delle proposte medesime
35
mesi, il suo rapporto di lavoro è risolto. Durante il periodo di iscrizione alla lista, viene
svolta un'attività di ricognizione presso gli enti e le amministrazioni pubbliche per
individuare eventuali amministrazioni con disponibilità in organico per la ricollocazione.
Al fine di agevolare la ricollocazione del personale in disponibilità, l'art.7 della legge
n.3/2003 ha introdotto l'art.34-bis nel d.lgs. n.165/2001, il quale pone degli oneri di
comunicazione a carico delle amministrazioni che intendono bandire i concorsi, in
modo da consentire la valutazione della corrispondenza tra professionalità del
personale eccedentario e i requisiti di professionalità richiesti dalle amministrazioni.
La rilevanza delle procedure previste dal d.lgs. 165 del 2001 in materia di
ricollocazione di personale pubblico eccedente richiedono un’attenta disamina delle
disposizioni di cui all’art.33. Il comma 1 del citato articolo stabilisce che gli enti e le
amministrazioni pubbliche che rilevano eccedenze di personale devono informare
preventivamente le organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale
del comparto o area dei lavoratori. Al riguardo si applicano, salvo quanto previsto
dall’art.33, le disposizioni di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 22341, ed in particolare
l'articolo 4, comma 11 e l'articolo 5, commi 1 e 242, e successive modificazioni ed
integrazioni. Ai sensi dell’art. 4, comma 11, della legge 223 del 1991, gli accordi
sindacali stipulati nel corso delle procedure che prevedano il riassorbimento totale o
parziale dei lavoratori ritenuti eccedenti possono stabilire, anche in deroga al secondo
comma dell'art. 2103 del codice civile, la loro assegnazione a mansioni diverse da
quelle svolte. Mentre, invece, l’art.5 della legge 223 del 1991 recante disposizioni
inerenti i criteri di scelta dei lavoratori ed oneri a carico delle imprese43, stabilisce al
comma 1 che l'individuazione dei lavoratori da collocare in mobilità deve avvenire, in
relazione alle esigenze tecnico-produttive ed organizzative del complesso aziendale,
nel rispetto dei criteri previsti da contratti collettivi stipulati con le organizzazioni
sindacali, ovvero in mancanza di tali contratti, nel rispetto dei seguenti criteri, in
concorso tra loro: a) carichi di famiglia; b) anzianità; c) esigenze tecnico-produttive ed
organizzative. Inoltre, l’art. 5 suddetto stabilisce al comma 2 che nell'operare la scelta
dei lavoratori da collocare in mobilità, occorre rispettare gli obblighi di sospensione
previsti dall'art. 9, ultimo comma44, del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79.
Rileva che le procedure in materia di eccedenza di personale previste dall’art.33
si applicano nel caso in cui tale eccedenza rilevata riguardi almeno dieci dipendenti,
potendosi considerare raggiunta tale soglia anche nelle ipotesi in cui le dichiarazioni di
eccedenza siano distinte anche nell'arco di un anno45. Così come avviene per la
41
La legge 23 luglio 1991, n.223 contiene “Norme in materia di integrazione salariale e di eccedenze di
personale”.
42
Gli artt. 4 e 5 sono contenuti nel Titolo I, Capo II, recante “Norme in materia di mobilità”, della legge 223
del 1991.
43
Come evidenziato in precedenza, la disciplina relativa la gestione delle eccedenze di personale presenta
delle analogie con il settore di lavoro privato.
44
Il d.l. 17 del 1983, n.17, all’ultimo comma dell’art.9 recante norme urgenti in materia di assunzioni
obbligatorie, stabilisce che gli obblighi di cui alla legge 2 aprile 1968, n.482, recante la "Disciplina generale
delle assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e le aziende private", sono sospesi nei
confronti delle imprese impegnate in processi di ristrutturazione, conversione e riorganizzazione produttive,
o comunque in crisi, o soggette ad amministrazione straordinaria, per la durata dei relativi processi
debitamente riconosciuti e, ove siano in atto interventi della Cassa Integrazione Guadagni, per la durata
della corresponsione dei relativi trattamenti.
45
Al contrario, in casi di eccedenze per un numero inferiore a dieci unità, agli interessati si applicano le
disposizioni previste dai commi 7 e 8 dell’art.33 del d.lgs. 165 del 2001, che prevedono il collocamento in
36
gestione delle eccedenze di personale nel settore privato, il legislatore ha stabilito
anche per il settore pubblico che, qualora non sia possibile garantire il reimpiego a
tutti i lavoratori sospesi e di non poter ricorrere a misure alternative, il datore di
lavoro ha facoltà di avviare le procedure di trasferimento, dopo averne dato formale
comunicazione preventiva alle organizzazioni sindacali, come previsto dall’art.4,
comma 2, della legge 223 del 1991.
Ai sensi del comma terzo dell’art.33, la comunicazione preventiva di cui all'articolo 4,
comma 2, della legge 23 luglio 1991, n. 223, deve essere effettuata nei confronti alle
rappresentanze unitarie del personale e delle organizzazioni sindacali firmatarie del
contratto collettivo nazionale del comparto o area. La comunicazione preventiva deve
contenere l'indicazione dei seguenti elementi:
-
motivi che determinano la situazione di eccedenza;
motivi tecnici e organizzativi per i quali si ritiene di non poter adottare
misure
idonee a riassorbire le eccedenze all'interno della medesima
amministrazione;
numero, collocazione, qualifiche del personale eccedente, nonché del
personale abitualmente impiegato;
eventuali proposte per risolvere la situazione di eccedenza;
tempi di attuazione degli interventi;
eventuali misure programmate per fronteggiare le conseguenze sul piano
sociale dell'attuazione delle proposte
A seguito della comunicazione preventiva, entro dieci giorni dal ricevimento
della stessa, le organizzazioni sindacali possono richiedere di esaminare le cause che
hanno contribuito a determinare l'eccedenza del personale e le possibilità di una
diversa utilizzazione del personale eccedente o di una sua parte. La finalità di tale
esame è quello di verificare le possibilità di pervenire ad un accordo sulla
ricollocazione totale o parziale del personale eccedente nell'ambito dello stesso ente o
amministrazione, ovvero presso altri enti o amministrazioni compresi nell'ambito della
Provincia o in quello diverso46. In tal caso, le organizzazioni sindacali che partecipano
all'esame hanno diritto di ricevere, in relazione a quanto comunicato dall'ente o
amministrazione che ha riscontrato eccedenze di personale, le informazioni necessarie
ad un utile confronto.
E’ interessante notare che il comma 4 dell’art.33 prevede che il personale eccedente
possa essere ricollocato all’interno dello stesso ente o amministrazione anche
mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro, ovvero ricorrendo
a contratti di solidarietà47. La procedura per il ricollocamento del personale eccedente
si conclude decorsi quarantacinque giorni dalla data del ricevimento della
comunicazione preventiva, mediante il raggiungimento di un accordo tra le parti
ovvero attraverso la redazione di un apposito verbale nel quale sono riportate le
disponibilità previo tentativo di conciliazione, con la sospensione di tutte le obbligazioni inerenti al rapporto
di lavoro e la corresponsione di un'indennità pari all'80 per cento dello stipendio e dell'indennità integrativa
speciale. Viene, inoltre, escluso qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato per una
durata massima di ventiquattro mesi.
46
Il diverso ambito è determinato ai sensi dell’art.33, comma 6, del d.lgs. 165 del 2001.
47
I contratti di solidarietà sono stati introdotti nel nostro ordinamento nel 1984, attraverso l’emanazione del
decreto 726, convertito in legge 863, successivamente sottoposto a modifiche, in particolare attraverso
quelle introdotte con legge 236 del 1993. Tali forme di contratti comportano sostanzialmente una riduzione
dell’orario lavorativo, potendo essere stipulati dai sindacati maggiormente rappresentativi.
37
diverse posizioni manifestate dai partecipanti, organizzazioni pubbliche e sindacali. Nel
caso in cui non si pervenga ad un accordo, i sindacati possono richiedere che il dialogo
tra le parti prosegua di fronte alle organizzazioni pubbliche competenti. Per le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e gli enti pubblici
nazionali, tale confronto deve proseguire presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri
– Dipartimento della Funzione Pubblica, attraverso l'assistenza dell'ARAN48.Mentre, al
contrario, per le altre amministrazioni il confronto prosegue secondo quanto stabilito ai
sensi degli articoli 3 e 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, e successive
modificazioni ed integrazioni, che contiene norme concernenti il ”Conferimento alle
regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma
dell'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59”49.
48
Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni.
49
L’ art. 3 del d.lgs. 469 del 1997, recante “Attività in materia di eccedenze di personale temporanee e
strutturali”, prevede che:
“1. Ai sensi dell'articolo 1, comma 3, lettera o), della legge 15 marzo 1997, n. 59, il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale esercita le funzioni ed i compiti relativi alle eccedenze di personale temporanee e
strutturali.
2. In attesa di un'organica revisione degli ammortizzatori sociali ed al fine di armonizzare gli obiettivi di
politica attiva del lavoro rispetto ai processi gestionali delle eccedenze, nel rispetto di quanto previsto
dall'articolo 3, comma 1, lettera c), della citata legge n. 59 del 1997, presso le regioni e' svolto l'esame
congiunto previsto nelle procedure relative agli interventi di integrazione salariale straordinaria nonché
quello previsto nelle procedure per la dichiarazione di mobilità del personale. Le regioni promuovono altresì
gli accordi e i contratti collettivi finalizzati ai contratti di solidarietà.
3. Nell'ambito delle procedure di competenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di cui al
comma 2, le regioni esprimono motivato parere”.
Mentre, invece, l’art. 4, contenenti i “Criteri per l'organizzazione del sistema regionale per l'impiego”,
dispone che:
“1. L'organizzazione amministrativa e le modalità di esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti ai sensi
del presente decreto sono disciplinati, anche al fine di assicurare l'integrazione tra i servizi per l'impiego, le
politiche attive del lavoro e le politiche formative, con legge regionale da emanarsi entro sei mesi dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a) ai sensi dell'articolo 4, comma 3, lettere f), g) e h), della legge 15 marzo 1997, n. 59, attribuzione alle
province delle funzioni e dei compiti di cui all'articolo 2, comma 1, ai fini della realizzazione dell'integrazione
di cui al comma 1;
b) costituzione di una commissione regionale permanente tripartita quale sede concertativa di
progettazione, proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e alle politiche del lavoro
di competenza regionale; la composizione di tale organo collegiale deve prevedere la presenza del
rappresentante regionale competente per materia di cui alla lettera c), delle parti sociali sulla base della
rappresentatività determinata secondo i criteri previsti dall'ordinamento, rispettando la pariteticità delle
posizioni delle parti sociali stesse, nonché quella del consigliere di parità nominato ai sensi della legge 10
aprile 1991, n. 125;
c) costituzione di un organismo istituzionale finalizzato a rendere effettiva, sul territorio, l'integrazione tra i
servizi all'impiego, le politiche attive del lavoro e le politiche formative, composto da rappresentanti
istituzionali della regione, delle province e degli altri enti locali;
d) affidamento delle funzioni di assistenza tecnica e monitoraggio nelle materie di cui all'articolo 2, comma
2, ad apposita struttura regionale dotata di personalità giuridica, con autonomia patrimoniale e contabile
avente il compito di collaborare al raggiungimento dell'integrazione di cui al comma 1 nel rispetto delle
38
Al fine di tutelare i lavoratori nei cui confronti sia stata attivata la mobilità ai
sensi dell’art.33, il legislatore ha stabilto un termine per la conclusione delle relative
procedure che non può, in ogni caso, superare i sessanta giorni a partire dalla data
della comunicazione preventiva. Inoltre, la normativa prevede che, nel rispetto di
quanto previsto dall’art.33, i contratti collettivi nazionali possono stabilire criteri
generali e procedure al fine di consentire, tenuto conto delle caratteristiche del
comparto, la gestione delle eccedenze di personale attraverso il passaggio diretto ad
altri enti ed amministrazioni nell'ambito della provincia o in quello diverso che, in
relazione alla loro distribuzione territoriale ovvero alla situazione del mercato del
lavoro, sia stabilito dai contratti collettivi nazionali. Al riguardo, è previsto che si
applichino le disposizioni previste dell'articolo 30 del d.lgs. 165 del 2001. Una volta
concluso il confronto con le organizzazioni sindacali entro il periodo di sessanta giorni
previsti dal comma 5, il personale che non sia stato possibile ricollocare presso lo
stesso ente o amministrazione o presso altri diversi da questi, viene posto in
disponibilità. Rileva, al riguardo, che il collocamento in disponibilità si verifica anche
nel caso in cui il lavoratore, a cui sia stata data l’opportunità di un ricollocamento
presso un ente o un’amministrazione anche diversa dal proprio, non abbia preso
servizio presso l’organizzazione pubblica nei confronti della quale era stata prevista la
riassegnazione. A partire dalla data di collocamento in disponibilità, restano sospese
tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro ed il dipendente ha diritto ad
un'indennità pari all'80 per cento dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale,
con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la
durata massima di ventiquattro mesi. Inoltre, i periodi di godimento dell'indennità
sono riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e
della misura della stessa, e al dipendente è riconosciuto il diritto all'assegno per il
nucleo familiare50.
Disposizioni in materia di collocamento in disponibilità del personale eccedente
sono contenute anche nel d.lgs 18 agosto 2000, n. 267, recante “Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali”. Al riguardo, l’art.260, stabilisce il collocamento
in disponibilità anche nei confronti del personale degli enti locali dichiarato in
attribuzioni di cui alle lettere a) e b). Tale struttura garantisce il collegamento con il sistema informativo del
lavoro di cui all'articolo 11;
e) gestione ed erogazione da parte delle province dei servizi connessi alle funzioni e ai compiti attribuiti ai
sensi del comma 1, lettera a), tramite strutture denominate "centri per l'impiego";
f) distribuzione territoriale dei centri per l'impiego sulla base di bacini provinciali con utenza non inferiore a
100.000 abitanti, fatte salve motivate esigenze socio geografiche;
g) possibilità di attribuzione alle province della gestione ed erogazione dei servizi, anche tramite i centri per
l'impiego, connessi alle funzioni e compiti conferiti alla regione ai sensi dell'articolo 2, comma 2;
h) possibilità di attribuzione all'ente di cui al comma 1, lettera d), funzioni ed attività ulteriori rispetto a
quelle conferite ai sensi del presente decreto, anche prevedendo che l'erogazione di tali ulteriori servizi sia a
titolo oneroso per i privati che ne facciano richiesta.
2. Le province individuano adeguati strumenti di raccordo con gli altri enti locali, prevedendo la
partecipazione degli stessi alla individuazione degli obiettivi e all'organizzazione dei servizi connessi alle
funzioni e ai compiti di cui all'articolo 2, comma 1.
3. I servizi per l'impiego di cui al comma 1 devono essere organizzati entro il 31 dicembre 1998”.
50
Di cui all'art. 2 del decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 13
maggio 1988, n. 153, e successive modificazioni ed integrazioni.
39
eccedenza ai sensi dell'articolo 259, comma 651, prevedendo l’applicazione delle
vigenti disposizioni in tema di eccedenza di personale e di mobilità collettiva e
individuale, così come integrate dai contratti collettivi di lavoro. Inoltre, il comma 2,
stabilisce per il Ministero dell'Interno il dovere di assegnare all'ente locale, per il
personale collocato in posizione di disponibilità, un contributo pari alla spesa relativa al
trattamento economico, con decorrenza dalla data della deliberazione e per tutta la
durata della disponibilità. Per la durata del rapporto di lavoro, è prevista la
corresponsione di un analogo contributo nei confronti dell'ente locale presso il quale il
suddetto personale prende servizio.
11. La gestione del personale in disponibilità nell’art. 34 del d.lgs. 165/01
Nei paragrafi precedenti si è visto come il d.lgs. 165 del 2001 stabilisce
dettagliate procedure di gestione del personale pubblico, prevedendo, in particolare,
l’iscrizione in apposite liste di disponibilità del personale di cui gli enti e le
amministrazioni pubbliche riscontrino l’eccedenza e l’impossibilità di provvedere
autonomamente ad un loro ricollocamento.
La disciplina in materia di eccedenze, esaminata nel relativo paragrafo, si
ricollega per sua natura a quella concernente la gestione del personale in disponibilità,
contenuta nell’art. 34 del d.lgs.165 del 200152. Il personale collocato in posizione di
disponibilità ai sensi dell’art. 34, viene iscritto in appositi elenchi secondo l'ordine
cronologico di sospensione del relativo rapporto di lavoro e, da tale data, allo stesso
viene corrisposto, per un periodo massimo di ventiquattro mesi, una somma pari all'80
per cento dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di
qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, restando peraltro
sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro53. Le competenze in materia
di formazione e gestione dell’elenco di personale in disponibilità, sono ripartite dall’art.
34, commi 2 e 3, tra il Dipartimento della Funzione Pubblica e le strutture regionali e
provinciali di cui al d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 46954, mentre il comma 5 assegna ai
51 L'ente locale, ai fini della riduzione delle spese, ridetermina la dotazione organica dichiarando eccedente
il personale comunque in servizio in sovrannumero rispetto ai rapporti medi dipendenti-popolazione di cui
all'articolo 263, comma 2, fermo restando l'obbligo di accertare le compatibilità di bilancio. La spesa per il
personale a tempo determinato deve altresì essere ridotta a non oltre il 50 per cento della spesa media
sostenuta a tale titolo per l'ultimo triennio antecedente l'anno cui l'ipotesi si riferisce
52
L’art.34 deriva dall’art. 35-bis del d.lgs. n. 29 del 1993, aggiunto dall'art. 21 del d.lgs. n. 80 del 1998.
53
La spesa relativa grava sul bilancio dell'amministrazione di appartenenza sino al trasferimento ad altra
amministrazione e gli oneri sociali relativi alla retribuzione goduta al momento del collocamento in
disponibilità sono corrisposti dall'amministrazione di appartenenza all'ente previdenziale di riferimento per
tutto il periodo della disponibilità.
54
In particolare, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e per gli enti pubblici
non economici nazionali, il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri
forma e gestisce l'elenco, avvalendosi anche, ai fini della riqualificazione professionale del personale e della
sua ricollocazione in altre amministrazioni, della collaborazione delle strutture regionali e provinciali di cui al
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, e realizzando opportune forme di coordinamento con l'elenco
di cui al comma 3. Mentre, invece, per le altre amministrazioni, l'elenco è tenuto dalle strutture regionali e
provinciali di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, e successive modificazioni ed integrazioni,
alle quali sono affidati i compiti di riqualificazione professionale e ricollocazione presso altre amministrazioni
del personale.
40
contratti collettivi nazionali la possibilità di prevedere un’eventuale riserva di appositi
fondi finalizzati sia alla riqualificazione professionale del personale trasferito ai sensi
dell'articolo 33, ovvero collocato in disponibilità, sia a favorire forme di incentivazione
alla ricollocazione del personale, in particolare mediante il ricorso alle procedure di
mobilità volontaria.
Rileva, infine, come, nell’ambito dell’ottimizzazione della gestione del personale
pubblico, l’art.34 del d.lgs. 165 del 200155 subordini le nuove assunzioni di lavoratori,
a cui procedere mediante procedure selettive anche comparative come quelle
concorsuali, alla previa impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto
negli appositi elenchi56 formati e gestiti, secondo le rispettive competenze, dal
Dipartimento della Funzione Pubblica ovvero dalle strutture regionali e provinciali di
cui al d.lgs. 23 dicembre 1997, n.46957. Particolari disposizioni sono previste
dall’art.101 del d.lgs. 267 del 18 agosto 2000 in materia di disponibilità e mobilità dei
segretari comunali e provinciali.
12. La mobilità del personale connessa a privatizzazioni o soppressioni di enti
I trasferimenti di personale connessi alla trasformazione o privatizzazione di enti
ed amministrazioni pubbliche sono generalmente disciplinati dalle singole leggi che
dispongono la trasformazione. Al riguardo, per quanto riguarda gli aspetti connessi alla
gestione dei lavoratori, se alla trasformazione o privatizzazione è accompagnato il
conferimento dell'attività, al personale interessato si applica la disciplina civilistica, la
quale stabilisce che ai lavoratori debba essere garantita la continuità del rapporto di
lavoro con il nuovo soggetto cui risultano trasferite le attività precedentemente svolte
dall’ente o amministrazione privatizzato.
La disciplina generale relativa alla gestione dei lavoratori per trasferimento di
attività è contenuta nell’art. 31 del d.lgs. 165 del 200158 il quale prevede che, fatte
salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività
precedentemente svolte da enti o amministrazioni pubbliche o da loro aziende o
strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, a tutti i lavoratori che transitano presso
tali soggetti si applicano le disposizioni previste dal l'articolo 2112 del codice civile59,
55
Vedasi, al riguardo, il comma 6 del citato art. 34.
56
L’articolo 34, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 stabilisce che, nella programmazione
triennale del personale, le nuove assunzioni sono subordinate alla verificata impossibilità di ricollocare il
personale in disponibilità iscritto nell’apposito elenco e, cioè, al personale eccedentario per il quale i tentativi
di ricollocazione all’interno e all’esterno dell’amministrazione interessata non abbiano avuto esito.
L’effettività del principio, con riferimento al personale in disponibilità, è stata successivamente assicurata
mediante l’articolo 7 della legge n. 3 del 2003, che ha introdotto l’articolo 34-bis nell’ambito del decreto
legislativo n. 165 del 2001.
57
Rileva, inoltre, che ai sensi dell’art.34, comma 7, per gli enti pubblici territoriali, le economie derivanti
dalla minore spesa per effetto del collocamento in disponibilità restano a disposizione dei propri bilanci,
potendo essere utilizzate ai fini della formazione e della riqualificazione del personale nell'esercizio
successivo.
58
L’art.31 deriva dall’ art. 34 del d.lgs. n. 29 del 1993, come sostituito dall'art. 19 del d.lgs. n. 80 del 1998.
59
L’art.2112 del Codice Civile, avente ad oggetto “Mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di
trasferimento d'azienda”, stabilisce in particolare che in caso di trasferimento d'azienda, il rapporto di lavoro
continua con il cessionario ed il lavoratore conserva tutti i diritti che ne derivano. Inoltre, il cessionario è
tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali, territoriali ed
aziendali vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza, salvo che siano sostituiti da altri
contratti collettivi applicabili all'impresa del cessionario. Si evidenzia che per trasferimento d'azienda si
intende qualsiasi operazione che, in seguito a cessione contrattuale o fusione, comporti il mutamento nella
41
nel rispetto delle procedure di informazione e di consultazione previste dall'articolo 47,
commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n.42860. Nei confronti dei lavoratori
coinvolti in un processo di privatizzazione del proprio ente di appartenenza si attivano
le procedure di mobilità ai sensi del predetto art.31. Pertanto, il personale che viene
trasferito attraverso le procedure di mobilità conseguenti a privatizzazioni dell’ente in
cui è inserito conserva il trattamento contrattuale e tutti gli altri diritti
precedentemente in godimento, compresi quelli derivanti dall’anzianità maturata dallo
stesso prima del trasferimento. Le amministrazioni e gli enti pubblici che sono
sottoposti a processo di privatizzazione ovvero dismissione, possono essere
trasformati in Società per Azioni, ovvero possono essere soppressi o liquidati61.
13. La mobilità derivante dal processo di decentramento amministrativo
Nell’ultimo decennio l’Amministrazione Pubblica è stata coinvolta da un ampio
processo di riforma che ha visto il conferimento62 a regioni ed autonomie locali di una
serie di funzioni e compiti precedentemente di competenza dello Stato. Tale processo
di riforma si è sviluppato attraverso l’individuazione di una serie di ambiti di attività, in
relazione ai quali sono state trasferite agli enti regionali e locali le intere risorse
precedentemente impiegate dalle amministrazioni statali per l’esercizio delle singole
funzioni a queste precedentemente assegnate. Si è verificato, in tal modo, il c.d.
titolarità di un'attività economica organizzata, con o senza scopo di lucro, preesistente al trasferimento e
che conserva nel trasferimento la propria identità a prescindere dalla tipologia negoziale o dal
provvedimento sulla base del quale il trasferimento è attuato ivi compresi l'usufrutto o l'affitto di azienda.
60
L’art. 47 della legge 428 del 1990 reca norma riguardanti il trasferimenti di azienda. Comma1 – Quando si
intenda effettuare, ai sensi dell'art. 2112 del codice civile, un trasferimento d'azienda in cui sono occupati
più di quindici lavoratori, l'alienante e l'acquirente devono darne comunicazione per iscritto, almeno
venticinque giorni prima, alle rispettive rappresentanze sindacali costituite, a norma dell'art. 19 della legge
20 maggio 1970, n. 300, nelle unità produttive interessate, nonché alle rispettive associazioni di categoria.
In mancanza delle predette rappresentanze aziendali, la comunicazione deve essere effettuata alle
associazioni di categoria aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale. La
comunicazione alle associazioni di categoria può essere effettuata per il tramite dell'associazione sindacale
alla quale aderiscono o conferiscono mandato. L'informazione deve riguardare: a) i motivi del programmato
trasferimento d'azienda; b) le sue conseguenze giuridiche, economiche e sociali per i lavoratori; c) le
eventuali misure previste nei confronti di questi ultimi. Comma 2 – Su richiesta scritta delle rappresentanze
sindacali aziendali o dei sindacati di categoria, comunicata entro sette giorni dal ricevimento della
comunicazione di cui al comma 1, l'alienante e l'acquirente sono tenuti ad avviare, entro sette giorni dal
ricevimento della predetta richiesta, un esame congiunto con i soggetti sindacali richiedenti. La
consultazione si intende esaurita qualora, decorsi dieci giorni dal suo inizio, non sia stato raggiunto un
accordo. Il mancato rispetto, da parte dell'acquirente o dell'alienante, dell'obbligo di esame congiunto
previsto nel presente articolo costituisce condotta antisindacale ai sensi dell'art. 28 della legge 20 maggio
1970, n. 300. Comma 3 – I primi tre commi dell'art. 2112 del codice civile sono sostituiti dai seguenti: “In
caso di trasferimento d'azienda, il rapporto di lavoro continua con l'acquirente ed il lavoratore conserva tutti
i diritti che ne derivano. L'alienante e l'acquirente sono obbligati, in solido, per tutti i crediti che il lavoratore
aveva al tempo del trasferimento. Con le procedure di cui agli articoli 410 e 411 del codice di procedura
civile il lavoratore può consentire la liberazione dell'alienante dalle obbligazioni derivanti dal rapporto di
lavoro. L'acquirente è tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi, previsti dai contratti collettivi
anche aziendali vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza, salvo che siano sostituiti da altri
contratti collettivi applicabili all'impresa dell'acquirente”. Comma 4 – Ferma restando la facoltà dell'alienante
di esercitare il recesso ai sensi della normativa in materia di licenziamenti, il trasferimento d'azienda non
costituisce di per sé motivo di licenziamento.
61
A titolo esemplificativo si ricorda la creazione dell’Ente Poste Italiane attraverso una trasformazione in
Società per Azioni, operata in seguito all’adozione della delibera Cipe del 18.12.1997 in base dell’art.1 del
d.l.n.487/1993, convertito in legge n.71/1994.
62
Ai sensi dell’art.1 della legge 59 del 1997, per conferimento si intende il trasferimento, la delega o
l’attribuzione di funzioni e compiti.
42
“decentramento amministrativo” che, in conformità a quanto stabilito dal Capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59, ha determinato un progressivo trasferimento da parte
dello Stato nei confronti delle regioni e degli enti locali, delle risorse umane,
strumentali e finanziare indispensabili per l’esercizio delle funzioni e dei doveri
istituzionali ed amministrativi63.
I trasferimenti in argomento sono disciplinati da decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri64 e si articolano nelle seguenti tre fasi:
a) definizione dell'ambito preciso della funzione da conferire;
b) individuazione del contingente complessivo di personale da trasferire;
c) assegnazione del personale e delle risorse finanziarie corrispondenti.
La disciplina generale per il trasferimento delle risorse umane è stata stabilita
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 dicembre 2000, n. 446 e la
procedura di mobilità del personale si snoda nelle fasi evidenziate nella seguente
tabella 36.
Tabella 36 - Procedure di
decentramento amministrativo
mobilità
del
personale
conseguente
a
a) l'amministrazione statale competente forma delle graduatorie su base regionale per
individuare i dipendenti che desiderano il trasferimento presso la Regione o gli Enti
locali e di quelli che, invece, desiderano permanere nei ruoli dello Stato
b) gli elenchi sono trasmessi al Dipartimento della Funzione Pubblica nel caso in cui le
domande di trasferimento siano inferiori rispetto al numero dei dipendenti da
trasferire, vengo trasferiti, in ordine di graduatoria, i dipendenti che hanno
manifestato la volontà di permanenza nell'amministrazione statale
C) il Dipartimento della Funzione Pubblica, di concerto con il Ministero dell'Economia e
delle Finanze, provvede all'assegnazione dei dipendenti a seconda delle materie e degli
accordi, l'assegnazione è disposta soltanto nei confronti delle Regioni oppure anche nei
confronti degli Enti locali
Come sin qui evidenziato, quindi, a seguito del trasferimento di funzioni si
verifica il conseguente trasferimento del personale tra enti di appartenenza a differenti
livelli di governo secondo la procedura descritte. Il personale in mobilità viene
63
La definizione dei criteri e delle modalità per il trasferimento del personale dall'Amministrazione statale
alle Regioni e agli Enti locali è demandata dall’art.7 della legge 15 marzo 1997, n.59, e dall’art. 7 del d.lgs.
31 marzo 1998, n.112, ad appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri. In base alla procedura
delineata dalle disposizioni previste dalla normativa in argomento, sugli schemi di decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri vi è l’obbligo di consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative. Inoltre,
deve essere acquisito al riguardo l'accordo da parte della Conferenza unificata.
64
I decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri recepiscono sia gli accordi intervenuti fra i vari livelli di
governo, sia le intese con le organizzazioni sindacali.
43
inquadrato a tutti gli effetti nel comparto di contrattazione di appartenenza dell’ente di
destinazione e mantiene l’anzianità di servizio precedentemente maturata.
14. Le procedure di mobilità ed assunzione di nuovo personale
Le disposizioni contenute nell’art. 34-bis del d.lgs. 165 del 2001 pongono un
fondamentale vincolo all’azione degli enti e delle amministrazioni pubbliche che
intendano sopperire alle proprie vacanze d’organico mediante concorsi pubblici e
procedure selettive, con esclusione di alcune categorie di lavoratori come i
diversamente abili appartenenti alle c.d. “categorie protette”65. La disciplina dell’art.
34-bis stabilisce che gli enti e le amministrazioni pubbliche di cui all’art.1, comma 2,
del d.lgs. 165 del 2001, sono tenute ad attivare le procedure di mobilità in via
prioritaria rispetto all’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di
nuovo personale. Tale obbligo comporta la previa verifica della possibilità di utilizzare i
lavoratori appartenenti ai ruoli di un ente o di un’amministrazione pubblica che siano
stati collocati in posizione di disponibilità o che abbiano espresso il proprio interesse al
trasferimento per mobilità volontaria ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. 165 del 2001, e si
realizza attraverso la procedura descritta dall’art.34-bis che prevede per l’apparato
pubblico l’obbligo di comunicazione preventiva ad assumere nuovo personale. Ai sensi
del comma 1 del citato art.34-bis, tale obbligo si estende a tutte le amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. 165 del 200166, le quali, prima di
avviare procedure selettive per l’assunzione di nuovo personale, debbono indicare ai
soggetti competenti le posizioni professionali, le aree, i livelli e le sede di destinazione
che si intendono ricoprire, nonché i titoli e le eventuali idoneità richieste a tal fine.
Pertanto, gli enti che intendono assumere nuovi lavoratori debbono effettuare
una comunicazione preventiva in tal senso nei confronti dei soggetti individuati
dall’art.34, commi 2 e 3, del d.lgs. 165 del 2001, ossia, il Dipartimento della Funzione
Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri per le amministrazioni dello Stato
anche ad ordinamento autonomo e per gli enti pubblici non economici nazionali, per le
università e per le agenzie, e le competenti strutture regionali e provinciali67 per le
65
E’ di fondamentale importanza notare che, relativamente all’assunzione di personale appartenente alle
categorie protette, gli enti e le amministrazioni pubbliche non sono soggette agli stringenti vincoli in materia
di attivazione delle procedure selettive. Rileva al riguardo l’art.1, comma 95, della legge finanziaria per il
2005, adottata con legge 30.12.2004, n. 311, che ha stabilito che “Per gli anni 2005, 2006 e 2007 alle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, agli enti
pubblici non economici, agli enti di ricerca ed agli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a
tempo indeterminato, ad eccezione delle assunzioni relative alle categorie protette”. Le assunzioni
obbligatorie di cittadini appartenenti alle categorie protette sono disciplinate dalla legge 12 marzo 1999, n.
68 e successive modificazioni ed integrazioni, recante "Norme per il diritto al lavoro dei disabili".
66
E’ compreso il personale appartenente al il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. Mentre sono escluse le
amministrazioni previste dall'articolo 3, comma 1, ossia i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli
avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della
carriera diplomatica e della carriera prefettizia nonchè i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività
nelle materie contemplate dall'articolo 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio
1947, n.691, e dalle leggi 4 giugno 1985, n.281, e successive modificazioni ed integrazioni, e 10 ottobre
1990, n.287. In tal caso, le suddette categorie rimangono disciplinate dai rispettivi ordinamenti.
67
Tali strutture sono individuate dal decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, e successive
modificazioni ed integrazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 5 dell'8 gennaio 1998, recante
"Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro, a norma
dell'articolo 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59".
44
altre amministrazioni68. La comunicazione preventiva è volta a verificare se sussiste
personale in disponibilità da ricollocare sui posti che l’amministrazione vorrebbe
mettere a concorso, in modo da evitare l’immissione di nuove unità in presenza di
personale eccedentario che rischia la risoluzione del rapporto di lavoro69. La
ricollocazione in questo caso avviene secondo le rispettive competenze mediante
assegnazione da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica, di concerto con il
Ministero dell’Economia e delle Finanze, o delle strutture regionali o provinciali di
riferimento. Entro quindici giorni dalla data di effettuazione della comunicazione in
argomento, il Dipartimento della Funzione Pubblica, di concerto con il Ministero
dell'Economia e delle Finanze e le strutture regionali e provinciali di cui all'articolo 34,
comma 3, secondo le rispettive competenze, devono assegnare, secondo l'anzianità di
iscrizione nel relativo elenco, il personale collocato in disponibilità ai sensi degli articoli
33 e 34.
Le strutture regionali e provinciali, accertata l'assenza negli appositi elenchi di
personale da assegnare alle amministrazioni che intendono bandire il concorso,
comunicano tempestivamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
della funzione pubblica le informazioni inviate dalle stesse amministrazioni e, entro
quindici giorni dal ricevimento della suddetta comunicazione, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica, di concerto con il
Ministero dell'Economia e delle Finanze, provvede ad assegnare alle amministrazioni
che intendono bandire il concorso il personale inserito nell'elenco previsto dall'articolo
34, comma 2. Solamente a seguito dell'assegnazione, l'ente o l’amministrazione
pubblica destinataria iscrive il dipendente in disponibilità nel proprio ruolo e, pertanto,
il lavoratore diviene a tutti gli effetti dipendente dell’organizzazione pubblica di
destinazione, continuando con la stessa il proprio rapporto di lavoro. Dal momento che
l’assegnazione del personale non avviene sulla base di una previa valutazione di
specifiche professionalità dei lavoratori, come ad esempio nel caso della mobilità
volontaria disciplinata dall’art.30 del d.lgs. 165 del 2001, al fine di garantire un
adeguamento delle competenze dei dipendenti alle esigenze degli enti o delle
amministrazioni pubbliche queste ultime possono organizzare percorsi di qualificazione
del personale assegnato ai sensi dell’art.34-bis.
Nel caso in cui, invece, siano decorsi due mesi dalla ricezione della
comunicazione preventiva da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica
direttamente per le amministrazioni dello Stato e per gli enti pubblici non economici
nazionali, comprese le università, e per conoscenza per le altre amministrazioni, è
possibile procedere all'avvio della procedura concorsuale per le posizioni per le quali
non sia intervenuta l'assegnazione di personale. Rileva, infine, che il decreto legge n.
7 del 2005, come modificato dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43, ha
affermato che, qualora sia ritenuto opportuno per una più rapida ricollocazione del
personale in disponibilità, il Dipartimento della Funzione Pubblica deve avviare
ricognizioni presso pubbliche amministrazioni per verificare l'interesse all'acquisizione
in mobilità dei dipendenti iscritti negli appositi elenchi di disponibilità70. In ogni caso,
68
Il decreto legge n. 7 del 2005, come modificato dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43, ha
novellato l’articolo 34 bis citato, rendendo la disposizione più chiara ed esplicitando la possibilità per il
Dipartimento della Funzione Pubblica di avviare ricognizioni presso pubbliche amministrazioni, ove ritenuto
opportuno per una più rapida ricollocazione del personale in disponibilità.
69
E’opportuno precisare che la comunicazione di cui all’articolo 34 bis citato non è necessaria ove
l’amministrazione intenda ricoprire il posto vacante mediante attivazione di mobilità volontaria, in quanto
tale procedura non determina l’immissione di nuove risorse nell’organizzazione amministrativa, ma solo lo
spostamento di dipendenti da un’amministrazione all’altra.
70
Le disposizioni citate sono state inserite all’art.34, comma 5-bis, del d.lgs. 165 del 2001.
45
le assunzioni effettuate in violazione delle suddette disposizioni previste dall’art.34-bis
devono essere considerate nulle di diritto.
15. La mobilità e leggi finanziarie
Negli ultimi anni il legislatore ha dedicato particolare attenzione al tema della
mobilità che, a fronte di uno scenario caratterizzato dall’esigenza di contenimento
della spesa pubblica e dal conseguente divieto generalizzato di bandire procedure
concorsuali, è stato posto come principale modalità di reclutamento per gli enti e le
amministrazioni pubbliche che intendono dotarsi di nuovo personale per far fronte alle
proprie esigenze organizzative e lavorative.
L’attivazione di procedure di mobilità volontaria e d’ufficio71 viene incontro ad
alcune esigenze fondamentali:
- soddisfacimento
del
fabbisogno
professionale
degli
enti
e
delle
amministrazioni pubbliche mediante acquisizione di adeguate risorse umane;
- razionale distribuzione del personale all’interno dello stesso ente o
amministrazione pubblico ovvero tra enti e amministrazioni diverse, secondo
le tipologie della mobilità compartimentale ed intercompartimentale;
- contenimento dei costi per le spese di personale, evitando l’assunzione di
nuove unità laddove il fabbisogno può essere soddisfatto mediante
l’attivazione e l’espletamento delle procedure di mobilità;
- volontà del dipendente di trovare una collocazione lavorativa più consona alle
proprie necessità e aspirazioni professionali e personali.
Il principio del previo esperimento delle procedure di mobilità è stato più volte
affermato dal legislatore. Al riguardo, già con l’articolo 39 della legge 27 dicembre
1997, n. 44972, era stato previsto che, nell’ambito dell’istruttoria effettuata dal
Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Ragioneria Generale dello Stato per
l’autorizzazione alle assunzioni, occorresse verificare, oltre all’effettiva esigenza di
reperimento di personale, anche l’impraticabilità di soluzioni alternative, come
l’attivazione delle procedure di mobilità.
Con la legge n. 311 del 200473 era stato previsto espressamente all’art.1,
comma 96, che le autorizzazioni in deroga al divieto di assunzione74 previsto al comma
71
Secondo quanto descritto nei paragrafi precedenti, la mobilità d’ufficio è finalizzata alla ricollocazione dei
dipendenti in disponibilità iscritti nelle apposite liste.
72
Recante "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302
del 30 dicembre 1997 – Supplemento Ordinario n. 255.
73
Legge finanziaria per l’anno 2005, adottata con legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante “Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 306 del
31 dicembre 2004- Supplemento Ordinario n. 192.
74 L’art.1, comma 95, della legge n. 311 del 2004 aveva previsto che per gli anni 2005, 2006 e 2007 alle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, agli enti
pubblici non economici, agli enti di ricerca ed agli enti di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a
tempo indeterminato, ad eccezione delle assunzioni relative alle categorie protette. Mentre invece, l’art.1,
comma 96, aveva stabilito che per fronteggiare indifferibili esigenze di servizio di particolare rilevanza ed
urgenza, in deroga al divieto di cui al comma 95, per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007, le
46
95 fossero subordinate al previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità. Con
questa norma, pertanto, la legge finanziaria aveva chiaramente subordinato la
possibilità di assumere alla previa acquisizione del personale in mobilità
corrispondente alla posizione da ricoprire, in un’ottica di razionalizzazione
dell’organizzazione e di contenimento della spesa. L’istruttoria finalizzata a verificare la
possibilità di assunzione mediante mobilità si sarebbe dovuta svolgere al momento
della determinazione di acquisizione di nuove unità di personale e, più a monte,
all’atto della programmazione dei fabbisogni. Pertanto, la valutazione circa
l’acquisizione in mobilità da parte di ciascun ente o amministrazione pubblica si
sarebbe dovuta compiere precedentemente all’indizione del concorso o della procedura
selettiva, sia mediante il ricorso alla mobilità volontaria sia mediante la trasmissione
della comunicazione preventiva prevista dall’articolo 34-bis del decreto legislativo n.
165 del 2001.
Con particolare riferimento alla mobilità volontaria al fine di bandire nuovi
concorsi pubblici, veniva previsto che gli enti e le amministrazioni pubbliche dovessero
mostrare di aver proceduto alla previa attivazione delle procedure di trasferimento. In
ordine all’attivazione della mobilità volontaria, era stato previsto l’onere per l’ente o
l’amministrazione pubblica di documentare, al momento della presentazione della
richiesta di autorizzazione a bandire nuovi concorsi, la previa attivazione delle
procedure di mobilità con riferimento alle professionalità considerate, condizionando il
rilascio dell’autorizzazione alla valutazione del serio e concreto tentativo di
trasferimento del personale nei propri ruoli ai sensi dell’art.30 del d.lgs.165 del 2001.
Oltre a subordinare le assunzioni di lavoratori al previo esperimento delle procedure di
mobilità, in concomitanza con l’introduzione delle rigorose restrizioni all’immissione di
nuovo personale pubblico a tempo indeterminato da effettuare attraverso concorsi
pubblici, la legge finanziaria aveva previsto delle agevolazioni per l’attuazione dei
trasferimenti. In tal senso rilevano i commi 47 e 95 ultimo periodo dell’articolo 1 della
legge n. 311 del 200475. In base al combinato disposto di queste disposizioni diveniva
possibile attivare la mobilità tra enti ed amministrazioni pubbliche soggette al regime
di limitazione delle assunzioni, senza però che fosse necessario chiedere
l’autorizzazione governativa ad assumere.
Per quanto concerne la mobilità in entrata nelle amministrazioni dello Stato e
negli enti pubblici non economici, l’art. 1, comma 101, della finanziaria per l’anno
2005, stabiliva che i trasferimenti si sarebbero potuti effettuare nei confronti dei
dipendenti provenienti da qualsiasi ente e amministrazione pubblica con eccezione di
quelli appartenenti al comparto scuola76, alle università ed agli ordini e collegi
professionali e relativi consigli e federazioni. Infatti, poiché per le assunzioni di questi
amministrazioni ivi previste possono procedere ad assunzioni, previo effettivo svolgimento delle procedure
di mobilità.
75
L’art.1, comma 47 stabilisce che in vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle
assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche
intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni
sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno
precedente. L’art.1, comma 95, ultimo paragrafo stabilisce, poi, che è consentito, in ogni caso, il ricorso alle
procedure di mobilità, anche intercompartimentale per l’immissione in ruolo di nuovo personale necessario
al fine di sopperire le vacanze in organico dell’ente o dell’amministrazione pubblica che si trovi di fronte a
situazioni di necessità.
76
A meno che non si fosse trattato di docenti inidonei alle funzioni di cui all’articolo 35, comma 5, terzo
periodo, della legge n. 289 del 2002, che sono personale eccedentario.
47
dipendenti non venivano previste limitazioni, le eventuali acquisizioni in mobilità erano
soggette ad autorizzazione analogamente a quanto stabilito per le nuove assunzioni77.
77
Si richiama l’attenzione sulla mobilità relativa ad alcune categorie di personale, indicate nell’articolo 1,
comma 93, della legge n. 311 del 2004. Si tratta, in particolare, della mobilità connessa ai processi di
trasformazione delle pubbliche amministrazioni, ove la legge abbia riconosciuto un’opzione per la
permanenza nel rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, come nel caso dell’Agenzia del
Demanio, ovvero relativa al personale eccedentario o in disponibilità, come i trasferimenti concernenti i
docenti inidonei al servizio di cui al menzionato articolo 35 della legge n. 289 del 2002 e i segretari comunali
e provinciali in disponibilità ex articoli 33 e 34 del decreto legislativo n. 165 del 2001. Per quanto concerne i
dipendenti optanti dell’Agenzia del Demanio, le acquisizioni in mobilità potevano essere effettuate anche in
soprannumero rispetto alla dotazione organica rideterminata a norma dell’articolo 1, comma 93, della
predetta legge n. 311, salvo riassorbimento al verificarsi delle occorrenti vacanze di posti.
48

Mobilità, disciplina normativa - Il Lavoratore | del pubblico impiego

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