Specificità dell`analisi economica della regolazione

Mario Martelli
Specificità dell’analisi economica della
regolazione
SOMMARIO
1. Ragioni dell’intervento pubblico: i fallimenti del mercato
1.1. Economia del benessere
1.2. Efficienza economica. Il criterio paretiano
1.3. Concorrenza perfetta e realtà dei regimi di mercato
1.4. Incompletezza dei mercati ed esternalità
1.5. Beni pubblici
1.6. Costi di transazione e asimmetria informativa
1.7. Beni meritori
2. Modalità dell’intervento pubblico: programmazione e regolazione
2.1. La programmazione
2.2. Gli obiettivi di politica economica
2.3. Modelli di programmazione
2.4. Il modello della “programmazione per progetti”
2.5. Politiche economiche di riforma: regolazione e stato regolatore
2.6. Calcoli di convenienza sociale. Cenni all’analisi benefici costi nella
regolazione
3. Conclusioni sull’inquadramento teorico dell’Air
PAGINA 1
1
Ragioni dell’intervento pubblico: i fallimenti del mercato
1.1. Economia del benessere
In senso lato, si parla di politica economica laddove ci si confronta con il tema
dell’azione pubblica e, in particolare su come utilizzare al meglio le (scarse) risorse
collettive, attraverso un uso della conoscenza fornita dall’analisi economica. In senso
stretto la politica economica è “… la disciplina che studia l’azione economica pubblica
indagando il processo di formazione delle preferenze della collettività (le scelte
sociali), sulla scelta delle istituzioni (mercato e Stato) e sulle scelte correnti dell’ente
pubblico”1.
Laddove si ritenga ragionevole un intervento attivo di qualche sorta dell’operatore
pubblico nell’economia, allora si evidenzia come la ratio di tale intervento sia andata
approfondendosi per gradi successivi. Un primo approccio riguardo le funzioni
economiche dello stato è quello che ammette lo svolgimento, da parte statale, soltanto di
compiti minimali2. Tale concezione giustifica l’attività di un governo le cui funzioni
siano finalizzate esclusivamente a garantire il conseguimento dell'obiettivo sociale della
coesistenza pacifica della collettività: all’interno di tale fattispecie, le funzioni
pubbliche sono pertanto circoscritte e finalizzate alla protezione dei membri della
collettività contro la forza e il furto e per tutelare il rispetto dei contratti. In accordo a
tale impostazione, ogni altra funzione che lo stato intendesse svolgere è ingiustificata. Il
finanziamento dell’azione del governo avviene attraverso un’Agenzia che fornisce
servizi di protezione e che ricorre a una tassazione obbligatoria.
La teoria economica ha ampliato il senso dell’azione di governo, allargandone il
campo d’azione anche a temi diversi dai pochi compresi nello stato minimale, tali da
assicurare un incremento del benessere della collettività. L’economia del benessere
1
2
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, Carocci, 1999, p. 35.
Sullo stato minimale, R. NOZICK, Anarchy, State and Utopia, Oxford, 1974.
2
studia le condizioni che devono essere soddisfatte per assicurare un’allocazione
efficiente delle risorse collettive3. In particolare “si propone di determinare criteri
obiettivi, liberi da giudizi di valore 4 di natura politica che permettano di confrontare i
benefici e i danni connessi con date misure di … politica economica e che consentano
quindi di decidere se tali misure sono da considerarsi, nel complesso, vantaggiose o
dannose ed, eventualmente, quali misure di compensazione a favore di interessi lesi
siano necessarie per poter arrivare a una valutazione positiva”.
1.2. Efficienza economica. Il criterio paretiano
Particolarmente rilevante per quanto concerne l’uso delle risorse è e l'analisi
dell’efficienza economica, distinta in produttiva e allocativa. La prima pone la
produzione in rapporto con il costo, collegando tra di loro i fattori produttivi e i prezzi:
pertanto, si è in una condizione di efficienza produttiva in quanto in essa si minimizza il
costo per un livello dato di produzione o, in modo equivalente, si massimizza la
produzione con un dato livello di costi. L’efficienza allocativa riguarda invece il modo
in cui le risorse scarse sono ripartite tra i beni e servizi prodotti dal sistema economico.
Un’allocazione efficiente si ha quando non è possibile variare la distribuzione
inter-individuale di un dato paniere di beni senza peggiorare la posizione anche di un
solo individuo della collettività: se una determinata allocazione di risorse è efficiente in
tal senso allora è considerata ottimale in senso paretiano. Per converso, la condizione
non è efficiente dal punto di vista allocativo, allorché sia possibile ripartire
diversamente le risorse disponibili e migliorare la condizione di qualcuno senza
peggiorare la condizioni di altri5 6.
3
4
5
Si veda S. STEVE, Lezioni di scienza delle finanze, Cedam, 1976, p. 222.
Per il tema dei giudizi di valore si veda M. MARTELLI, Determinazione dei prezzi e giudizi di valore
nell’ABC, in S. MOMIGLIANO e F. NUTI GIOVANNETTI (a cura di), La valutazione dei costi e dei
benefici nell’analisi dell’impatto della regolazione, Rubettino, 2001
Si vedano le voci Pareto ed Economia del benessere in F. CAFFÈ e N. ACOCELLA, Dizionario di
Economia, traduzione di The Penguin Dictionary of Economics di G. Bannock, R. E. Baxter e R.
Rees, Laterza, 1977. Su ottimalità paretiana ed efficienza economica si veda A. SEN, Etica ed
economia, Laterza, 2002, pp. 44-52.
3
1.3. Concorrenza perfetta e realtà dei regimi di mercato
La concorrenza perfetta postula dei mercati che abbiano caratteristiche definite
quali la sufficiente numerosità degli operatori (che non sono in grado di influenzarsi
reciprocamente), l’omogeneità dei prodotti, la liberta d’entrata e di uscita sul mercato, la
perfetta razionalità dei consumatori unita alla loro completa informazione.
La concreta realtà operativa mostra come tale ipotesi siano difficilmente
riscontrabili. Nella realtà prevalgono una serie di situazioni quali la presenza di
i) concorrenza imperfetta o monopolistica (sull’offerta e sulla domanda), ii) oligopoli,
iii) monopoli. Tali fatti fanno sì che, sostanzialmente, il regime della concorrenza
perfetta possa essere considerato irrealistico7. In tutte queste situazioni di mercato viene
violata infatti la condizione di uguaglianza tra prezzo e costo marginale che in
concorrenza perfetta assicura l’ottimo paretiano. Ad esempio, la presenza (e non
l’assenza) di costi di entrata e di uscita dal mercato si rivela come un altro importante
fattore di fallimento dell’ipotesi di base. La teoria infatti postula una “contendibilità”
dei mercati, ovvero che nuove imprese possano entrare liberamente e senza costi sul
mercato e ne possano fuoriuscire liberamente e senza costi. Tale ipotesi risulta non
veritiera nella concreta realtà operativa delle aziende: entrare su un mercato “nuovo”
costa in termini assoluti in ragione del capitale umano e fisico che occorre allocare e il
cui costo risulta accantonato (i cosiddetti sunk costs o costi accantonati).
Si parla quindi di fallimento del mercato, in generale, quando il sistema dei prezzi
di mercato, per qualche motivo, non fornisce informazioni esatte sulle scarsità relative
delle risorse e pertanto non si raggiunge una condizione d’efficienza allocativa per
consumatori e/o produttori, oppure quando esistono circostanze che impediscono di
6
7
Per un'analisi del rapporto tra efficienza allocativa e regolazione del sistema economico, R. W. HAHN
e J. HIRD, The costs and benefits of Regulation: Review and Synthesis, The Yale Journal of
Regulation, Volume 8, No. 1, Winter 1991, pp. 233-278.
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 150-160. Sullo scarto tra teoria e realtà
applicativa e sulla sostanziale inefficacia del modello della concorrenza perfetta in condizioni subottimali si veda la teoria del “secondo ottimo” in R.G. LIPSEY e K. LANCASTER, The General Theory
of Second Best, Review of Economic Studies, December 1956.
4
determinare il massimo benessere dei consumatori e/o la massima efficienza dei
produttori (v., per questo ultimo caso, la selezione avversa8). L’elenco dei fallimenti
delle ipotesi concorrenziali diventano area, di converso, per l’intervento pubblico. Si
pensi alle azioni pubbliche di tutela della concorrenza (monopoli e oligopoli), di
incentivazione all’accesso ai mercati per le imprese, di tutela dei consumatori
innalzandone la dotazione informativa.
1.4. Incompletezza dei mercati ed esternalità
Il primo teorema dell’economia del benessere postula l’esistenza di mercati
completi nei quali tutti i beni e servizi siano in essere contemporaneamente: un mercato
completo offre quindi tutti i beni e servizi il cui costo di produzione è inferiore alla
disponibilità a pagare degli individui. Nella realtà appare essere possibile
un’incompletezza dei mercati9 legata alla presenza di i) esternalità, ii) beni pubblici e
iii) asimmetria informativa in ambiente incerto.
Nello specifico, si parla di effetti esterni al mercato o esternalità10 quando si è in
presenza di elementi che entrano i) come input nella funzione di produzione di una o più
imprese generando incrementi (esternalità positive) o diminuzioni di produzione
(esternalità negative) o come ii) argomenti nella funzione di utilità di uno o più
consumatori generando incrementi o diminuzioni di benessere, senza che in
corrispondenza di essi avvengano pagamenti (nel caso di esternalità positive) o sanzioni
(nel caso di esternalità negative) a favore del proprietario degli elementi stessi da parte
di coloro che ne godono i vantaggi o subiscono le conseguenze negative.
8
9
10
Un esempio di tale fenomeno si trova con riferimento al mercato assicurativo dove la selezione
avversa “… nasce dal fatto che gli assicurati (consumatori), conoscendo il proprio stato di salute,
hanno un vantaggio sull’assicuratore (produttore) in termini di conoscenza del grado di rischio al
quale sono esposti. Se questo ultimo fosse in grado di variare il prezzo della polizza in base al rischio
relativo ad ogni individuo, ovverosia se disponesse di informazione perfetta, potrebbe soddisfare la
domanda di tutti i cittadini …” F. NUTI, Introduzione all’economia sanitaria e alla valutazione
economica delle decisioni sanitarie, Giappichelli, 1998, p. 38.
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 160-162.
J. E. STIGLITZ, Economia del settore pubblico, (edizione italiana a cura di G. PISAURO), Hoepli, 1996,
p. 120-121.
5
Le esternalità possono essere dovute a fattori quali i) l’inesistenza di diritti di
proprietà, e ii) l’esistenza di attività di produzione o consumo congiunta di beni e
servizi. La loro problematicità per quanto concerne l’allocazione delle risorse è quella
che fanno divergere costi privati e costi sociali e fanno sì che, ad esempio, industrie che
causano esternalità negative (ad esempio, imprese inquinanti) producano più di quello
che è socialmente ottimale mentre quelle che causano esternalità positive (o generano
economie esterne positive) producano meno di quanto sarebbe socialmente auspicabile.
1.5. Beni pubblici
I beni pubblici11 si contraddistinguono per essere beni economici dotati di
caratteristiche particolari che seguono.
I beni pubblici sono connotati dalla “assenza di rivalità sul consumo”. Tale
caratteristica è legata al fatto che i consumatori consumano collettivamente il bene
considerato. Nello specifico, a differenza con quanto avviene con i beni privati, il
consumo di un’unità del bene x da parte del consumatore A non fa diminuire la quantità
di x disponibile per i consumatori B, C,…N. Tale fatto dipende da caratteristiche
intrinseche di tipo tecnico e/o economico del bene stesso che lo rendono indivisibile.
Esempi di bene pubblico sono la difesa, come pure la giustizia, la sicurezza pubblica.
Un limite alla non-rivalità può essere dato dall’insorgere di congestione nell’uso del
bene: superato un limite di congestione crea una situazione di rivalità sul consumo.
Per i beni pubblici si parla di “non escludibilità”. Tale condizione sta a significare
che non esistono (o non sono state attuate volontariamente) misure tali da escludere
alcuni soggetti dal consumo o tali da subordinare il consumo a un pagamento diretto.
Risulta assente qualche tipo di meccanismo che faccia dipendere, in modo diretto, il
godimento del bene e la sua misura dalla corresponsione di un pagamento che rispecchi
l’interesse del singolo a consumare il bene in questione (un esempio in specie è quello
11
F. NUTI GIOVANNETTI, La valutazione economica delle decisioni pubbliche. Dall’analisi costi benefici
alle valutazioni contingenti, Giappichelli, 2001, pp.279-280.
6
delle strade Anas sulle quali non si paga alcun pedaggio). Tale caratteristica, unita
all’indivisibilità del bene pubblico, incentiva il consumatore a “nascondere” la sua
disponibilità a pagare per avere quel bene o servizio pubblico e appare suscettibile di
incentivare il free riding (letteralmente, correre gratis, comportarsi da parassiti) ovvero
il consumo in eccesso in assenza del pagamento di un corrispettivo.
1.6. Costi di transazione e asimmetria informativa
Una condizione necessaria perché il mercato funzioni in modo efficace e che i
consumatori abbiano un’informazione sufficiente per valutare i beni e servizi offerti dai
produttori. Spesso tale condizione è soddisfatta ma, frequentemente, si rileva su una
serie di mercati e per un quantità di prodotti un’imperfetta informazione a disposizione
dei consumatori.
Addirittura, si può postulare come l’informazione sia “un bene pubblico di per
sé”12: l’esatta informazione del consumatore x non diminuisce infatti la quantità di
informazione a disposizione degli altri n consumatori. Riguardo a ciò il mercato privato
è suscettibile di garantire un’informazione inadeguata come lo sarebbe per qualsiasi
altro bene pubblico.
Quando l’informazione manca oppure è distribuita in modo asimmetrico si parla
pertanto di difetti di informazione. Si apre in questo caso un campo vasto per
l’intervento pubblico finalizzato a proteggere i consumatori nelle loro scelte, con
particolare riguardo alla regolazione dei comportamenti dei produttori (si pensi alle
informative Consob sui prodotti esitati sui mercati mobiliari, alle informazioni
obbligatorie sui prodotti sanitari) oppure anche alla produzione pubblica di
informazione (si pensi ai notiziari sul traffico e/o meteo).
1.7. Beni meritori
12
J. E. STIGLITZ, Economia del settore pubblico, cit., p. 124.
7
I beni meritori sono quei beni “la cui disponibilità è considerata utile dal punto di
vista
sociale,
indipendentemente
dalla
soddisfazione
effettivamente
goduta
dall’individuo13”.
La teoria del bene o bisogno meritorio nasce dalla considerazione che in talune
occasioni, il consumatore e i produttore non siano i migliori giudici di sé stessi. Se
questo fatto è evidentemente vero per talune categorie (minori, incapaci), la teoria
economica ha formulato delle interpretazioni su tale fattispecie parlando di
paternalismo, laddove si parla di sostituzione delle scelte “paterne” (o comunque di
persone esterne) a quelle di un individuo in situazioni determinate. Le situazioni tipiche
sono quelle in cui i) il processo di decisione degli individui non rispetta i canoni usuali
di razionalità e ii) le persone sulle quali si esercita il paternalismo non appaiono disporre
di informazioni rilevanti sulle scelte che ritrovano a fare (che sono distorte da
condizionamenti esterni di qualche sorta). Tale fatto rileva in molte azioni pubbliche,
particolarmente per quanto concerne la regolazione degli operatori in una serie di settori
quali sanità, istruzione, patrimonio artistico e culturale. Diventano quindi estremamente
rilevanti i bisogni (e beni) meritori14 nell’analisi e nelle definizioni degli assetti del
sistema economico. Una decisione dell’autorità di governo relativa all’istituzione di
regimi di sovvenzione di prodotti buoni (sanità, istruzione) e di penalizzazione di
prodotti cattivi (come, ad esempio, i liquori e il tabacco) è basata essenzialmente su un
approccio paternalistico unito alla presenza di esternalità nel consumo di tali prodotti. Si
pensi ai limiti imposti al consumo individuale di alcolici, legati, ad esempio, alla
necessità di limitare gli incidenti in stato di ubriachezza (esternalità negativa del
consumo) che coinvolgono terzi. Una rappresentazione schematica delle categorie dei
bisogni-beni è quella che segue15:
13
14
15
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 138.
R. A. MUSGRAVE, The Theory of Public Finance, McGraw Hill, 1959.
A. PETRETTO, Economia del benessere e intervento pubblico, in AA.VV., Lezioni di analisi costibenefici, Strumenti Formez, p. 334.
8
% DI ESTERNALITÀ
0%
100%
100%
BISOGNO PRIVATO
BISOGNO SOCIALE PURO
BISOGNO MERITORIO PURO
BISOGNO MERITORIO SOCIALE
CONSUMATORE
% DI SOVRANITÀ DEL
100%
0%
0%
0%
100%
Almeno in linea teorica, le economie di mercato utilizzano la maggior parte delle
risorse disponibili per la soddisfazione dei bisogni dei quadranti superiori mentre nelle
economie che ricorrono maggiormente all’intervento pubblico sono considerati più
rilevanti i bisogni indicati nei quadranti inferiori.
2
Modalità dell’intervento pubblico: programmazione e regolazione
2.1. La programmazione
Da quanto esposto nel capitolo precedente si evince come il mercato, in ragione di
alcune specifiche caratteristiche di funzionamento, possa non essere in grado di allocare
con efficacia ed efficienza risorse scarse, in un quadro di conseguimento di obiettivi
pubblici e non individuali.
9
L’Economia del benessere peraltro è caratterizzata dal fatto di “perseguire un
approccio essenzialmente normativo16. Essa è infatti tesa a rispondere a quesiti del
tipo: quali criteri debbono essere applicati per valutare la bontà e l’efficacia, dal punto
di vista sociale, delle varie misure dell’intervento pubblico? In accordo con tale
approccio, la politica economica presuppone la definizione di giudizi di valore, la cui
validità e consistenza sia riconosciuta in termini generali, sui quali basare schemi
normativi per valutare l'intervento pubblico”17. Occorre pertanto individuare e
inquadrare l’azione dell’operatore pubblico, alla luce di regole di ottimalità e di
efficienza economica, e da qui nasce l’esigenza che l’operatore pubblico si doti di un
modello di programmazione al fine di “adottare decisioni coordinate e coerenti di
politica economica”18.
Il fine della programmazione economica diventa quindi quello di formulare la
politica economica dello stato in modo coerente e razionale, a fronte del conseguimento
di un insieme di obiettivi, sottoposti a vincoli e con strumenti che tengano conto di un
quadro intertemporale. Altrettanto importante per la definizione dei “contorni” della
politica economica è il ruolo del settore privato: da un lato esso è la molla principale per
la crescita economica e dall’altro influenza il settore pubblico (livello delle entrate
tributarie) ed è influenzato dalle scelte del settore pubblico in tema di fiscalità (politica
tributaria e di investimenti pubblici (es. investimenti strutturali). Un modello di
programmazione diventa il mezzo in grado di cogliere, simultaneamente, l’interazione
temporale tra obiettivi, vincoli e strumenti dell’azione pubblica e il ruolo del settore
privato. Le priorità intersettoriali vanno perciò stabilite nel quadro di una
16
17
18
L’economia positiva e l’economia normativa sono i due rami dell’economia politica. La prima studia
il comportamento dei diversi tipi di soggetti e le modalità di funzionamento dei sistemi economici in
cui tali soggetti operano. Tale studio è compiuto partendo da ipotesi di comportamento razionale dei
diversi soggetti. L’economia normativa consiste nel confrontare stati diversi di un sistema economico
dato, oppure comparare diversi sistemi economici, alla luce di determinati giudizi di valore. Altresì
l’economia normativa ha anche per scopo l’elaborazione di nuovi giudizi di valore, in base ai quali
valutare stati e assetti economici alternativi. Si veda G. COSTA, Equilibrio concorrenziale ed
efficienza paretiana: un’introduzione ad alcuni concetti fondamentali della teoria economica, in
AA.VV., Lezioni di analisi costi-benefici, Strumenti Formez, 1987, p. 243.
A. PETRETTO, Economia del benessere e intervento pubblico, cit., p. 287.
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 282.
10
programmazione economico sociale che, a partire dalle risorse finanziarie disponibili,
analizzi criticamente le aree di intervento prioritarie nel paese riconciliando nel medio
termine gli inevitabili conflitti tra le esigenze dei vari settori.
2.2. Gli obiettivi di politica economica
Appare fondamentale definire quali siano gli obiettivi dell’azione di governo,
derivando anche un’indicazione del peso relativo da attribuire a tali obiettivi. Un primo
passaggio è quello di convertire (e correlare) gli scopi dell’azione politica in obiettivi di
politica economica. Un esempio di lettura molto semplificata per tale azione è
rappresentata nella tavola che segue.
SCOPI POLITICI INTERNI
OBIETTIVI
Protezione
Benessere
Morale e
Equità
ECONOMICI
SCOPI POLITICI ESTERNI
materiale
Sicurezza
Solidarietà
esterna
internaz
persone e
religione
beni
Pieno impiego
▲
▲
▲
▲
▲
Miglioramento
concorrenza
interna
Difesa
▲
Educazione
▲
▲
▲
▲
Elaborazione dell’autore su tavola redatta da M. Tiberi per il corso sul “Nuovo modello
dell’intervento pubblico”, Sspa, Ottobre 2002.
11
La scienza economica ha poi elaborato diversi modi di esprimere gli obiettivi 19
che possono ricondursi a quelli riportati di seguito.
- Metodo degli obiettivi fissi. Consiste nell’attribuzione di valori prefissati alle
variabili che costituiscono gli obiettivi di politica economica (ad esempio, il
livello del reddito o un certo tasso di disoccupazione).
- Metodo delle priorità (ordinabili lessicograficamente). Può darsi che non sia
possibile esprimere valori prefissati. In tale caso si indicano priorità nel
raggiungimento
degli
obiettivi
e
gli
obiettivi
stessi
si
ordinano
lessicograficamente: laddove gli obiettivi siano quelli della piena occupazione
(priorità aa) e della stabilità dei prezzi (priorità ab), allora si fissa un certo tasso di
disoccupazione e si minimizza, poi, il tasso di variazione dei prezzi.
- Metodo degli obiettivi flessibili con saggio marginale di sostituzione. Attraverso
una strumentazione mutuata dalla micro-economia, anziché fissare intermini rigidi
le quantità di beni e servizi di cui intende dotarsi, il programmatore indica in
termini flessibili i suoi obiettivi, derivando quali quantità variabili di tali beni si
possono sostituire reciprocamente, l’una con altra, ottimizzando il livello dei beni
stessi.
2.3. Modelli di programmazione
Il modello di programmazione è una rappresentazione analitica semplificata del
sistema economico che permette di identificare “quantitativamente “ gli effetti delle
politiche pubbliche.
Una rappresentazione grafica sulla necessità di inquadrare attività sparse in un
modello di programmazione è quella che segue:
19
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 286-294.
12
n ATTIVITÀ
IN “ORDINE SPARSO”NON DECIFRABILE
⇓
m PROGETTI
INQUADRATI IN UN PROGRAMMA BEN FORMULATO E SPIEGATO,
ARMONICO CON LA PROGRAMMAZIONE LOCALE E NAZIONALE
Rispetto a un modello di programmazione, le politiche pubbliche si possono
classificare secondo due criteri: da un lato vi sono politiche pubbliche dirette ed
indirette, dall’altro vi sono politiche pubbliche quantitative, qualitative e di riforma. In
particolare, le prime si identificano come segue:
- dirette: mirano al raggiungimento di certi obiettivi imponendo un certo
comportamento a talune categorie di operatori. Includono razionamenti, massimali
(prezzi amministrativi), vincoli (parchi naturali);
- indirette: riguardano la politica fiscale, la politica monetaria e la politica dei
cambi. Non impongono un comportamento diretto, bensì inducono gli operatori a
comportarsi nel modo desiderato.
Altresì, le politiche pubbliche si distinguono20 in:
- quantitative: si agisce sul livello della pressione fiscale e su quello della spesa
pubblica;
- qualitative: il legislatore introduce nuovi strumenti (ad esempio, una nuova
imposta come l’Irap) o elimina strumenti esistenti (ad esempio, il massimale su
determinati tipi di crediti bancari), senza modifiche al sistema economico;
20
J TIMBERGEN, Economic Policies. Principles and Design, North Holland, 1956 (Trad. it. Principi e
metodi della politica economica, Angeli, 1969).
13
- di riforma: si introducono o si eliminano strumenti, comportando modifiche al
sistema economico (nazionalizzazioni, privatizzazioni, regolamentazioni).
Non esiste un unico “modello” di programmazione. Nel corso dell’evoluzione
della teoria economica, si sono pensati e attuati diversi modelli di programmazione che
si riportano di seguito.
Modello della programmazione centralizzata. Esperienze importanti in relazione
all’attuazione di questo modello sono i piani quinquennali sovietici (formulati e attuati a
partire dal 1929). L’applicazione di tale modello si fonda sul controllo da parte dello
stato di tutti i fattori di produzione e sull’assegnazione a ciascun settore di precisi
obiettivi di produzione per il periodo del piano. Altresì, un fondamentale esempio di
programmazione centralizzata applicata a paesi ad economia di mercato è stato quello
del controllo centralizzato dello sforzo bellico in Gran Bretagna, Stati Uniti e
Germania 21 durante la seconda guerra mondiale. L’applicazione del modello postula
quindi una posizione dominante dello stato nell’economia attraverso la presenza di
imprese pubbliche in tutti i più importanti settori di produzione. Obiettivi dell’azione
pubblica con questo modello diventano, attraverso un controllo diretto e indiretto sul
settore pubblico e privato, la crescita dell’economia, lo sviluppo delle infrastrutture di
base e l’industrializzazione: tutti tendono all’aumento dell’occupazione, del reddito
individuale e del benessere della popolazione.
Modello della programmazione indicativa. Le esperienze più interessanti di
programmazione indicativa si sono avute in Francia dal dopoguerra agli anni ottanta del
secolo scorso, in Inghilterra sotto i governi laburisti ed in Italia negli anni sessanta e
settanta. L’applicazione di tale modello, postula un qualche livello di controllo diretto
da parte dello stato sui fattori di produzione al fine di influenzare direttamente lo
sviluppo economico e sociale di un paese e rappresenta “un momento” di presa di
21
Gli esempi applicativi di applicazione e funzionamento di tale modello in paesi occidentali ad
economia di mercato si studiano ancora adesso. Si veda, sull’esperienza tedesca, A. GRAZIANI Lo
sviluppo dell’economia italiana dalla ricostruzione alla moneta unica, Bollati Boringhieri, Torino,
(1998), e anche S. LANARO, L’economia tra la guerra e la ripresa economica, su
http://www.israt.it/israt/sportello/italia_repubblicana/lanaro.rtf.
14
coscienza dei problemi che il paese deve affrontare e delle azioni che occorre
intraprendere per risolverli. Per quanto riguarda l’Italia, lo strumento vuole essere il
documento di programmazione economica e finanziaria (Dpef) anche se, in questi ultimi
anni, tale documento rappresenta un esempio di programmazione indicativa per il medio
termine. Gli strumenti sono il controllo diretto della finanza pubblica e delle imprese
pubbliche e tutta una serie di misure volte a conseguire obiettivi di sviluppo del settore
privato (attraverso incentivi fiscali, saggi di interesse). Rimarchevole per quanto
concerne l’Italia è il sistema delle partecipazioni Statali, nato negli anni trenta per
rilevare le partecipazioni del sistema bancario in grave crisi finanziaria e presente fino
al termine del secolo scorso.
2.4. Il modello della “programmazione per progetti”
L’esperienza teorico operativo più avanzata sul tema dei modelli di
programmazione è quella della “Programmazione per progetti”. La programmazione
per progetti vuole essere il momento finale di un’attività di programmazione del sistema
economico in cui i) si parte dalla programmazione macroeconomica per passare a
ii) una programmazione settoriale e finire alla iii) programmazione per progetti. La
programmazione a livello di progetto è tenuta a rispettare le scelte prioritarie all’interno
di ciascun settore, così come a loro volta le scelte settoriali devono rispettare le priorità
dell’intervento pubblico nel quadro delle scelte a livello di programmazione
macroeconomica22. Una “seria” programmazione per progetti comporta quindi
l’inclusione nel Programma di governo, di attività che oltre ad aver superato l’analisi di
22
Occorre qui rifarsi a una definizione univoca di progetto, fungibile per questo modello di
programmazione. In tale guisa, progetto è “un insieme di attività con cui si utilizzano risorse scarse
con il fine di ottenere benefici differiti nel tempo”. Si veda a riguardo, G. PENNISI e altri, Tecniche di
valutazione degli investimenti pubblici, IPZ, 1991. Nell’applicazione di questo modello occorre
sottolineare due aspetti: i) la scarsità delle risorse disponibili comporta, una volta effettuata la scelta di
un progetto, l’esclusione di altri progetti in competizione per le stesse risorse ii) l’altro aspetto
rilevante è la natura “intergenerazionale” di qualunque progetto, che sta a dire che, maggiore è la
quantità di risorse allocate su un progetto e tanto più lontane sono le generazioni che trarranno
beneficio dal progetto stesso.
15
priorità intrasettoriale sono state oggetto di studi di identificazione/prefattibilità tali da
giustificarne l’appartenenza al piano di investimento.
Nella concreta applicazione di tale modello di programmazione, il progetto
(intervento) diventa uno strumento dell'intervento pubblico nell'economia di mercato. Si
attribuisce all'autorità pubblica il compito di dar coerenza al suo programma nazionale
di medio periodo, basandolo su interventi specifici, ciascuno dotato di un adeguato
grado di correlazione interna. Altresì, in un quadro siffatto, l’applicazione del modello
presuppone “ … una delega ampia agli enti periferici (Regioni, province, comuni) per
le principali decisioni, tanto allo stadio della preparazione e valutazione
dell'intervento, quanto a quello della sua realizzazione ... Elemento fondante del
modello è quindi “… l’interazione tra organi centrali della politica economica e
amministrazioni ed enti responsabili della preparazione e realizzazione dei progetti: i
quadri macro-economici previsionali, preparati in prima istanza dagli organi centrali
della politica economica sulla base degli obiettivi di sviluppo a medio e lungo termine e
di modelli di programmazione basati su stime aggregate delle relazioni tra input ed
output, vengono gradualmente migliorati grazie alla programmazione micro-economica
a livello dei settori e dei progetti. E viceversa. Sino alla definizione, per interazione, di
un piano realistico composto di progetti specifici che, a loro volta, rispondono agli
obiettivi di politica economica del Paese…”23.
Il passaggio da un approccio progetto-per-progetto a un approccio integrato-perprogramma, implica pertanto già in sede di programmazione, la definizione e l’utilizzo
di metodologie, tecniche e procedure di valutazione, che siano idonee per le diverse fasi
del ciclo del programma24. Se da un lato, si è alle prese con una programmazione nel cui
ambito occorre ordinare, selezionare e valutare interventi puntuali, dall’altro occorre
analizzare e valutare l'efficacia dell'insieme delle attività previste sugli obiettivi di
23
24
Per gli avanzamenti teorici più importanti sul tema della programmazione per progetti si veda G.
PENNISI e P.L. SCANDIZZO, Valutare l’incertezza. L’analisi benefici-costi nel 21° secolo, (in corso di
pubblicazione per) Giappichelli, 2003.
Sul ciclo del programma in un approccio “europeo” si veda COMMISSION OF THE EUROPEAN
COMMUNITIES, Manual-Project Cycle Management - Integrated Approach and Logical Framework,
Bruxelles, 1993.
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Agenda, nonché le interconnessioni tra situazioni rilevate in contesti territoriali diversi.
Si tratta, quindi, di prevedere un percorso logico che permetta di (a) esplicitare in modo
sistematico gli obiettivi del Programma e in particolare le idee forza sulle quali si
incentra, (b) verificare come tali obiettivi si articolano a livello dei diversi interventi e
(c) definire quali siano i vincoli esterni e interni che possano influenzare l’attuazione
operativa del singoli progetti che rientrano nel programma.
Per essere quindi correttamente programmati e valutati, i progetti che
compongono il programma vanno esaminati alla luce degli aspetti che seguono:
- coerenza esterna: la coerenza esterna di uno specifico progetto va valutata a
partire da indicatori valutati con riguardo a un set di “parametri nazionali” o di
numeri che costituiscono gli obiettivi dell’azione di Governo fissati dal decisore
politico nei suoi documenti di Agenda;
- coerenza interna: individua la relazione tra gli obiettivi individuati dal progetto,
le relative risorse previste e i risultati attesi;
- fattibilità: accerta che i singoli interventi di cui si compone il Programma
possano essere attuati nei tempi e ai costi previsti, nonché in linea con i risultati
attesi;
- efficienza: valutare il progetto in termini di rapporto tra risorse impiegate (umane
e materiali) e risultati attesi;
- efficacia: valuta il progetto nei termini in cui questo sia capace di raggiungere
gli obiettivi prefissati al momento della programmazione-progettazione.
2.5.- Politiche economiche di riforma: regolazione e stato regolatore
Le politiche di riforma alle quali si è accennato precedentemente hanno un forte
contenuto istituzionale, in quanto attraverso l’introduzione di nuovi strumenti o
l’eliminazione di strumenti esistenti “…modificano in modo sostanziale il sistema
17
economico nei suoi caratteri e nelle sue regole di funzionamento…” 25. Oltre alle
nazionalizzazioni e alle privatizzazioni, tra le politiche di riforma assumono particolare
evidenza tutte quelle misure pubbliche che regolamentano la struttura produttiva e la
condotta delle imprese sul mercato.
Nell’esperienza internazionale e italiana l’attenzione crescente alla regolazione
quale strumento di intervento nell’economia appare legato al tema dei fallimenti del
“non-mercato”26. Laddove l’intervento pubblico dello “stato gestore” si è indirizzato al
controllo del sistema economico attraverso la costituzione e gestione di imprese
pubbliche, si verifica che:
- l’impresa pubblica non raggiunge gli obiettivi sociali ed economici (e il governo,
effettivamente non riesce a controllare effettivamente l’economia);
- l’’impresa pubblica viene catturata da interessi politici e sindacali particolari
rispetto a quelli collettivi e si rileva una elefantiasi degli apparati amministrativi;
- diminuisce progressivamente il consenso dell’opinione pubblica a drenare
risorse, a copertura della gestione deficitaria di tale categoria d’impresa.
A ciò va aggiunto che l’Articolo 104c del Trattato Ce (cd. Patto di stabilità)
impone dei vincoli fissi all’autonomo operare del governo nazionale per quanto
concerne la politica di bilancio che non può più essere liberamente destinato a coprire
anche i deficit gestionali dell’impresa pubblica.
Si afferma pertanto l’idea di uno stato regolatore, vero e proprio terzo super
partes munito di poteri normativi e autoritativi sull’attività dei privati al fine di
conseguire un funzionamento efficiente ed efficace del sistema economico. Tale entità
governa la società privilegiando la statuizione esterna di regole che consentono di
25
26
N. ACOCELLA, Fondamenti di politica economica, cit., p. 297.
Sul passaggio da stato gestore a stato regolatore si veda A. LA SPINA E G. MAJONE, Lo Stato
Regolatore, Il Mulino, 2000, pp. 15-60.
18
conseguire il benessere collettivo senza la gestione diretta che è suscettibile di andare
incontro ai succitati fallimenti del non-mercato 27.
L’intervento indiretto, pensato e meditato da parte dell’operatore pubblico28 si
effettua attraverso la regolazione che appare come una “restrizione intenzionale,
prolungata e focalizzata, dell’ambito di scelta nell’attività di un soggetto privato,
operata da un’entità non direttamente parte in causa o coinvolta in quella attività,
secondo una regola statuita dall’interesse pubblico.”
Le caratteristiche intrinseche sono quelle che seguono:
- all’attività regolata la comunità attribuisce una particolare rilevanza sociale;
- c’è un “interesse pubblico” a tutelare taluni beni/posizioni;
- c’è un qualche soggetto pubblico (Regolatore), dotato di poteri coercitivi, che
vuole modificare la condotta di altri soggetti (anche non d’accordo), imponendo
sanzioni afflittive o premiali.
Talune fattispecie specifiche sono quelle che seguono:
- regolamentazione all’entrata - imprese pubblica utilità, farmacie, banche,
distribuzione commerciale, ordini professionali, informazione televisiva;
- regolamentazione tariffaria/prezzo;
- regolamentazione informativa e qualitativa - standard minimi di informazione e
qualità (ad esempio vini Doc e cibi Ogm free);
- regolamentazione attività d’ingegno-brevetti.
In un quadro siffatto si inserisce l’analisi di impatto della regolamentazione (Air),
prevista dalla Legge n. 50 del 1999 può certamente essere considerato come strumento
correlato a una politica economica di riforma e si inserisce “… in un’organica strategia
27
28
A. LA SPINA E G. MAJONE, Lo Stato Regolatore, cit., pp. 49-50.
Per gli albori della deregolamentazione in Italia si veda G. TREMONTI, Il fisco e la deregulation, in S.
CASSESE ed E. GERELLI (a cura di), Deregulation. La Deregolamentazione amministrativa e
legislativa, Franco Angeli, 1985, pp. 118-124.
19
di riforma del sistema della regolazione intrapresa negli ultimi anni …”. Nell’ambito di
una politica di regolazione del sistema economico, l’Air serve a giudicare se un
intervento di regolazione sia veramente indispensabile e indirizzare il regolatore verso
soluzioni normative il meno possibile onerose per i destinatari. Permette di considerare
diverse opzioni rilevanti d’intervento e di valutarle sulla base dei loro costi e benefici
prevedendo la consultazione dei destinatari interessati.
2.6. Calcoli di convenienza sociale. Cenni all’analisi benefici costi nella regolazione
Obiettivo dell’analisi economica di un progetto29 o di una norma (o di un insieme
di norme) è la stima del contributo fornito dal progetto stesso al benessere economico
nazionale. “La più comune approssimazione del benessere economico di un paese è il
prodotto interno lordo (Pil)”30. Utilizzare il Pil si giustifica perché si ritiene che i prezzi
di mercato attraverso i quali si valorizzano i beni e servizi prodotti nel paese siano
orientativamente indicatori di benessere.
L’analisi benefici-costi (Abc) è una tecnica di analisi finalizzata a confrontare
l’efficienza di differenti alternative (politiche pubbliche, progetti, interventi di
regolazione 31) utilizzabili in un dato contesto per raggiungere un obiettivo ben definito.
L’Abc verifica se i benefici che un’alternativa è in grado di apportare alla collettività nel
suo complesso, i benefici sociali, sono maggiori dei relativi costi (costi sociali): in
presenza di opzioni alternative di intervento, è giudicata preferibile l’opzione in cui la
prevalenza dei benefici sui costi è maggiore. La logica dell’Abc è che le risorse di una
collettività sono limitate e il decisore politico deve destinarle agli interventi che
massimizzano il beneficio netto per la società32. Tale tecnica diventa suscettibile di
29
30
31
32
Per l’Air diventano rilevanti le implicazioni metodologiche in tema di valutazione di progetti, in
quanto si assimila il concetto di progetto in senso lato a quello di opzione regolamentare.
M. FLORIO, La valutazione degli investimenti pubblici, Il Mulino, 1991, p. 71.
Per una presentazione aggiornata dell’Abc, sui temi anche della regolazione si veda E. BOARDMAN-D.
GREENBERG-A. VINING-D. WEIMER, Cost-Benefit Analysis. Concepts and Practice (second edition),
Prentice Hall, 2001.
A. DE MARCO-C. OGLIADORO, Analisi costi-benefici: introduzione e concetti fondamental”, in S.
MOMIGLIANO e F. NUTI GIOVANNETTI (a cura di), La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi
dell’impatto della regolazione, Rubettino, 2001.
20
essere, anche in ragione della sua semplicità di impiego, la tecnica chiave di analisi in
un quadro che vede l’applicazione di una programmazione per progetti di cui si è
parlato in precedenza.
Nel capitolo precedente si è evidenziato che, spesso, a causa dei “fallimenti del
mercato”, i prezzi che si rilevano sul mercato possono essere dei segnalatori inadeguati
del livello di benessere dei singoli e della collettività. Si può affermare che i prezzi non
rispecchiano il valore che la collettività attribuisce alle merci, e quindi che le stesse
indicazioni della politica economica (e più in generale della politica tout court, che è
strettamente legata ai giudizi di valore dei rappresentanti della collettività), come, ad
esempio, quelle che si riferiscono a occupazione, distribuzione del reddito, ecc., siano
poco riflesse nei prezzi stessi (e nella conseguente allocazione di risorse). In queste
circostanze, diventano importanti le “correzioni da apportare al sistema dei prezzi per
avere una misura del benessere economico nazionale, che dipende soprattutto da cosa si
vuole misurare, in definitiva dipende dagli obiettivi della programmazione pubblica”. E
ciò comporta che “chi si occupa della programmazione nazionale e in particolare della
programmazione della spesa pubblica”33 deve dare agli analisti, chiamati a scegliere tra
alternative diverse, indicazioni non equivoche sugli obiettivi della programmazione
pubblica e come questi debbano diventare parametri che guidano la scelta e che quindi
devono informare l’analisi degli analisti stessi.
Il calcolo del livello di benessere collettivo e delle sue eventuali variazioni con
l'impiego dell'ACB presuppone l'applicazione e quindi il calcolo di prezzi-ombra. Tali
prezzi approssimano quindi meglio dei prezzi di mercato la valutazione che la società dà
del costo-opportunità di beni e servizi34: si parla di prezzi ombra o di conto proprio
perché non sono rilevati sul mercato ma stimati, cioè ricavati utilizzando appositi
metodi. L’utilizzo dei prezzi ombra tende pertanto a determinare decisioni in cui la
combinazione di fattori avviene in modo più coerente con i loro effettivi rapporti di
scarsità, e comunque con gli obiettivi dell’azione pubblica, non sempre segnalati in
33
34
M. FLORIO, La valutazione, cit., p. 72 e 73.
G. PENNISI e altri, Tecniche di valutazione degli investimenti pubblici, cit., p. 65.
21
modo adeguato dai prezzi di mercato35. A partire quindi dal flusso di cassa finanziario36,
derivante dall'analisi effettuata ai prezzi di mercato, si arriva a computare il saldo netto
del vantaggio/svantaggio che il progetto arreca alla collettività, attraverso i passaggi37
che seguono.
A. Elaborazione dei parametri da parte del soggetto preposto all'attività di
pianificazione nazionale. Occorre cioè stimare e esplicitare le variabili
macroeconomiche (consumi, tassi di interesse, etc.); il tasso sociale di sconto,
il salario ombra per una categoria di lavoro di riferimento; i pesi distributivi da
attribuire ai componenti del reddito rispetto al numerario. Tale passaggio è
quello fondamentale e informa tutto il seguito dell'analisi.
B. Aggiustamenti alle seguenti voci contabili riportate nell'analisi finanziaria:
trasferimenti, costi accantonati ed esternalità tecnologiche.
C. Computo dei prezzi ombra da applicare al flusso di cassa del progetto, in
sostituzione dei prezzi di mercato 38.
D. Analisi e stima degli eventuali effetti economici39 indotti a monte e a valle dei
destinatari diretti e indiretti dell'intervento40 e non catturati dalle stime dei
prezzi ombra e dalle esternalità.
35
36
37
38
39
40
Sulla problematicità informativa si veda A. SEN, The Discipline of Cost-Benefit Analysis, in M. D.
ADLER AND E. A. POSTER (ed.), Cost-Benefit Analysis, Legal, Economic and Philosophical
Perspectives, The University of Chicago Press, 2001, p. 95.
In termini di Air non ha quindi evidentemente senso parlare di analisi finanziaria (o a prezzi di
mercato) perché l'Air è sempre eseguita in un quadro di analisi economica, finalizzata a stimare gli
effetti dell'intervento per la collettività nel suo insieme.
Per un quadro analitico dei passaggi, G. PENNISI e altri, Tecniche di valutazione, cit., pp. 63-99 e M.
FLORIO, La valutazione degli investimenti pubblici, cit., pp. 92-93.
Un riferimento fondamentale per l’esecuzione dell’Abc nell’Air è in F. SARPI, L’applicazione
dell’analisi costi-benefici all’AIR, Rivista trimestrale di Scienza dell’amministrazione, I-2000,
Franco Angeli, 2002.
Tenere conto degli effetti economici in termini di Acb e Air implica che l'analista concentri
l'attenzione sulle categorie seguenti (argomenti rilevanti per obiettivi di politica economica): a) effetti
occupazionali, con analisi in termini di occupazione diretta e indiretta e occupazione in fase di
attuazione dell'intervento; b) effetti dell'intervento sul bilancio pubblico con relativa determinazione
delle risorse finanziarie necessarie alla gestione dell'intervento.
Il riferimento specifico per l'applicazione dell'Abc nell’esecuzione dell'Air è quello della definizione
dell'Ambito dell'intervento (in termini di settore e, soprattutto, di Destinatari diretti e indiretti).
22
E. Attualizzazione del flusso di cassa dei benefici sociali netti dell'intervento
utilizzando il tasso sociale di sconto individuato nel passaggio A.
F. Esecuzione dell'analisi di sensitività e di rischio sul flusso di cassa economico.
23
3
Conclusioni sull’inquadramento teorico dell’Air
Abbiamo detto dell’Air come strumento di una politica economica di riforma.
L’Amministrazione italiana, a livello centrale e periferico41, ha in corso da almeno un
biennio l’attuazione dell’Air e l’utilizzo di tecniche diverse (essenzialmente, l’Abc) per
l’analisi economica di specifici interventi di regolazione.
I paragrafi precedenti hanno mostrato come la valutazione degli interventi
pubblici dipenda necessariamente da premesse politiche42, relative alla determinazione
degli obiettivi che la collettività intende conseguire.
“… alzando gli occhi, fu alquanto sorpresa di scorgere il Gatto, che accovacciato sopra il
ramo di un albero le sorrideva. … “Micio, micino – incominciò a dire, quasi esitando,
perché non era ben sicura che l’appellativo fosse per piacergli - … Vuoi dirmi di grazia
che strada devo prendere?”
“Dipende da dove vuoi andare”, rispose il Gatto.
“Mi è indifferente”, disse Alice.
“Allora è anche indifferente prendere una strada piuttosto che un’altra”, sentenziò il
Gatto.
“Purché giunga in qualche sito”, completò Alice.
“Purché cammini”, disse il Gatto “puoi essere sicura di giungere in qualche sito”.
(1862) LEWIS CARROL, Alice nel Paese delle Meraviglie,
(Trad. di Emma C. Cagli) Edizioni Studio Tesi, Pordenone 1988, p. 63.
41
42
La prima fase di sperimentazione dell'Air a livello nazionale è stata coordinata dal Dipartimento della
Funzione Pubblica attraverso un “Progetto finalizzato” nel corso del 2001, e ha visto l'analisi di
cinque provvedimenti. Tra il 2002 e il primo trimestre del 2003 si è svolta una sperimentazione
dell’Air in dieci regioni italiane (11 provvedimenti), nell’ambito di un progetto eseguito dal Formez
per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica. Lo scrivente ha partecipato a entrambi i progetti
come economista dei due gruppi di lavoro.
S. Steve, Lezioni, cit., pp. 222-223.
24
Deficit informativi relativi alla funzione del benessere sociale possono costituire
una difficoltà insuperabile per l’analista laddove (come spesso avviene) esso non
disponga di conoscenze adeguate circa le preferenze della collettività. In assenza di tali
informazioni, l’analista può utilizzare quanto gli viene rilevato sulle preferenze della
collettività dai prezzi di mercato di fatto, o da qualche loro stima. Tuttavia “gli stessi
cittadini non ritengono sempre che le priorità, quali sono espresse dai prezzi di
mercato, rappresentano fedelmente le loro preferenze”43.
L’analista Air, al quale è demandata la valutazione puntuale degli interventi con
l’Abc e la scelta tra opzioni alternative, finisce ancora di più con il trovarsi in una
situazione “spinosa” laddove entrino in gioco decisioni relative a norme che danno
vantaggi e svantaggi con costi e benefici intangibili44 legati a particolari valori sociali
rilevanti per la collettività come la salute o la vita degli individui. In questo caso
l’analista è chiamato a farsi carico diretto dell’attività d'identificazione e formulazione
di valori come le preferenze degli individui o dei gruppi sociali (che è ragionevole siano
definiti ai livelli superiori del processo decisionale).
Le prime esperienze applicative dell’Air hanno mostrato con chiarezza come
occorrano specifiche indicazioni dai responsabili delle programmazione su tali temi in
modo tale da fornire parametri ben definiti per l’analisi economica applicata all’Air, e
questa traduzione non può essere demandata a proxies di qualche tipo, stimate (spesso
in termini addirittura impliciti) da esperti. Laddove si debba applicare l’Abc all’Air e
manchi una politica di programmazione si richiede, comunque, che “… alcuni
parametri vengano comunque definiti dall'autorità politica, oppure siano definiti
tramite un processo graduale di preferenze rivelate…”45. Peraltro, non sempre i
43
44
45
F. Nuti, La valutazione economica delle decisioni pubbliche. Dall’analisi costi benefici alle
valutazioni contingenti, cit., p. 18.
Taluni autori parlano di beneficio intangibile quando “… l'output principale dell'investimento sia esso
stesso intangibile ovvero sia (o possa considerarsi) di impossibile valutazione monetaria a prezzi di
mercato …” come è il caso, ad esempio, della salute in programmi sanitari. In molti casi, peraltro, ciò
che genera il beneficio può essere materialmente tangibile, anche se di difficile o impossibile
monetizzazione. Si veda C. BURATTI, Analisi costi-benefici e giudizi di valore nella sanità, Rivista di
diritto finanziario e scienza delle finanze, 1997, LVI, 3, I, pp. 329-354.
G. PENNISI e P.L. SCANDIZZO, Valutare l’incertezza. L’analisi benefici costi nel 21° secolo, (in corso
di pubblicazione per), cit.
25
parametri di valutazione e scelta vengono definiti tramite un processo di preferenze
rivelate. In molti casi, essi vengono stabiliti a monte dall'autorità politica, tenendo
conto delle risultanze di studi ad hoc. In questi casi i parametri, stabiliti in via
amministrativa e talvolta anche legislativa, rappresentano pur sempre delle ipotesi che
assicurano la trasparenza delle decisioni relative alle singole operazioni, ma che
debbono essere riesaminate periodicamente alla luce della situazione economica
generale presente e futura del paese.
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