L`AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI

IL MEZZOGIORNO IN UN QUADRO FEDERALE:
PER UNA RIFORMA DEL TITOLO V
L’AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE
REGIONI MERIDIONALI
(Enrico Buglione)
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Livello di autosufficienza finanziaria
Indicatore : rapporto tra le entrate prodotte nel territorio
amministrato da ciascuna regione - altrimenti dette
entrate “geografiche”- e il totale delle spese correnti.
Le entrate geografiche comprendono:
• i proventi extra tributari derivanti dalla vendita di beni
e servizi, nonché quelli ottenuti dall’utilizzazione del
patrimonio dell’ente, come i canoni di affitto;
• il gettito dei tributi propri delle regioni e, quindi, Irap,
addizionale Irpef, tassa automobilistica, e gli altri tributi
propri minori;
• infine il gettito derivante da compartecipazioni a tributi
erariali, ripartito tra le regioni in base al quello
prodotto in ciascuna.
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Come classificare le entrate Iva?
• Formalmente sono un trasferimento destinato
alle regioni per garantire la copertura del
fabbisogno relativo ai Lea
In realtà, tuttavia:
• Nelle regioni a maggiore capacità fiscale
corrispondono ad una quota del gettito Iva
prodotto localmente (quindi entrate tributarie)
• Nelle altre, sono in parte entrate tributarie e in
parte un trasferimento perequativo
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Data questa situazione le entrate Iva possono essere
classificate:
• Interamente un trasferimento
• Interamente come entrate tributarie
• In parte un’entrata tributaria geografica e in parte un
trasferimento, attribuendo la prima classificazione
alla quota spettante in base ai consumi delle famiglie
effettivamente percepita da ogni regione e la
seconda alla quota aggiuntiva assegnata con finalità
perequative alle regioni con minore capacità fiscale
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Grafico 1 - Livello di autosufficienza finanziaria - Anno 2012
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Livello di autonomia di entrata e di autonomia
tributaria
Indicatore per l’autonomia di entrata:
• incidenza del totale delle entrate proprie sulle
entrate correnti, al netto dei mutui.
Per entrate proprie si intendono:
• le entrate extra tributarie da tariffe, vendita di
beni e servizi e utilizzazione economica dei
beni patrimoniali e demaniali;
• le entrate da tributi propri, così definiti in
quanto manovrabili da parte delle regioni.
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Indicatore per l’autonomia tributaria:
• Incidenza del gettito dei tributi propri sulle
entrate correnti, al netto dei mutui.
Visto che nei bilanci delle regioni le entrate
proprie extra tributarie hanno un’importanza
modesta, l’autonomia di entrata praticamente
coincide con l’autonomia tributaria. Conviene,
quindi,
concentrarsi
direttamente
su
quest’ultima.
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Problema: come classificare l’Irap pubblica?
Nei bilanci delle regioni, il gettito dell’Irap pubblica
è contabilizzato insieme a quello dell’Irap privata e,
quindi, figura tra i tributi propri.
In realtà, trattandosi di un imposta non
manovrabile,
l’Irap
pubblica
andrebbe
contabilizzata in un apposito capitolo, magari
cambiandole il nome (ad esempio Imposta
regionale sui dipendenti pubblici, IRDiP) e
preferibilmente
includendola
tra
le
compartecipazioni essendo questa, di fatto, la sua
natura.
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Grafico 2 – Livello di autonomia tributaria (1) - Anno 2012
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Al sud c’è un problema di maggiore evasione?
Il fatto che nelle regioni meridionali l’autonomia
tributaria sia costantemente inferiore alla media delle
regioni ordinarie, a prescindere dal metodo di calcolo
adottato, è indubbiamente da attribuire alla loro
minore capacità fiscale.
Tuttavia potrebbe esserci anche un problema di
maggiore evasione. Indicazioni in proposito possono
essere tratte dall’analisi della pressione tributaria,
soprattutto se calcolata sia includendo tra i tributi
propri l’Irap pubblica, sia escludendola
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Grafico 3 - Pressione tributaria reg. (1) – Anno 2011
(1) Gettito tributi propri delle regioni in % del Pil regionale
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Livello di autonomia di spesa
Indicatore:
• Incidenza delle entrate libere sul totale delle
entrate al netto dei mutui.
Ma quali entrate sono da considerare «libere»?
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Con le riforme attuate nel corso degli anni ’90 e
con l’adozione del d. lgs 56 del 2000, gran parte
dei trasferimenti vincolati alle regioni sono stati
sostituiti con entrate, tributi propri e fondo
perequativo, nella normativa che le disciplina
definite “libere”.
Questa
operazione
è
stata,
tuttavia,
accompagnata dall’introduzione di una serie di
non meno invasivi condizionamenti sulla
gestione delle spese (Patto di stabilità e LEA)
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Nel calcolare l’autonomia di spesa si può quindi
decidere:
• Di considerare libere tutte le entrate così
classificate nei bilanci delle regioni;
• Di tenere conto dei vincoli sulla gestione delle
spese, almeno per quanto riguarda l’obbligo di
garantire i LEA.
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Grafico 4 - Livello di autonomia di spesa – Anno 2012
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Una sintesi sull’autonomia finanziaria
Bisogna preliminarmente osservare un dato importante. A
prescindere dai vari sistemi prima elencati di classificazione
delle entrate, il sistema attuale di finanziamento appare in
grado di assicurare alle regioni, comprese quelle a minore
capacità fiscale, un ammontare di entrate correnti per
abitante molto simile.
Ad esempio, nel 2012, nelle regioni meridionali
quest’ultimo risulta inferiore alla media delle regioni
ordinarie di soli 37 euro (rispettivamente, 2.294 euro e
2.331). A seconda del metodo di classificazione adottato
cambiano, invece, la struttura delle entrate correnti e,
quindi, le caratteristiche dell’autonomia finanziaria.
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Tra le varie opzioni prima esaminate per il calcolo degli
indicatori, i risultati più attendibili si ottengono
seguendo un criterio che può essere definito
“oggettivo”, in quanto le entrate vengono classificate
rispettando le loro effettive caratteristiche. Infatti:
• si tiene conto dei vincoli sulle entrate libere derivanti
dall’obbligo del rispetto dei LEA;
• le entrate Iva vengono classificate distinguendo
quelle di natura tributaria dal trasferimento
perequativo a favore delle regioni a minore capacità
fiscale;
• la componente pubblica dell’Irap viene considerata
non un tributo proprio, ma una compartecipazione
su un tributo statale.
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Seguendo questo criterio emerge un sistema di
finanziamento delle regioni ordinarie che presenta
almeno una caratteristica positiva:
• che le regioni, comprese quelle del Sud, sono messe
in grado di finanziare una quota rilevante delle
proprie spese correnti con entrate tributarie
provenienti dal territorio amministrato;
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D’altra parte questo modello non appare orientato a
favorire la responsabilizzazione degli amministratori e,
quindi, un uso funzionale delle risorse, in quanto
risultano molto contenute:
• sia l’autonomia tributaria (al sud poco superiore al
10%), visto che la maggior parte delle entrate
geografiche proviene da compartecipazioni a tributi
erariali;
• sia l’autonomia di spesa, intesa come discrezionalità
nell’allocazione delle risorse, che non va oltre il 15%
sia nel complesso delle regioni ordinarie che in quelle
del sud.
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Effetti sull’autonomia finanziaria legati alla riforma ex
l.42
L’approccio cosiddetto oggettivo ha anche il
vantaggio di anticipare gli effetti di alcune
importanti innovazioni previste dalla riforma:
• l’attribuzione effettiva alle regioni ordinarie di
una quota del gettito Iva ripartita in base al
criterio geografico;
• i condizionamenti sull’autonomia di spesa legati
alla futura introduzione di Livelli Essenziali di
Prestazioni per l’istruzione, per l’assistenza
pubblica e, probabilmente, per i il trasporto
pubblico locale.
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La legge 42, tuttavia, interviene anche su altri
aspetti:
• Amplia l’autonomia tributaria delle regioni, ma
soprattutto sul versante della riduzione delle aliquote
dell’addizionale Irpef e dell’Irap privata e su quello
dell’istituzione di nuovi tributi regionali “autonomi”,
entrambe azioni altamente improbabili nel medio
periodo, in particolare per le regioni del sud;
• Rafforza la responsabilità degli amministratori
regionali con il cosiddetto decreto «premi e
sanzioni», ma le sue disposizioni più innovative sono
state annullate con la sentenza 219/2013 della Corte
Cost.
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Ulteriori possibili interventi pro autonomia e
responsabilità
Per l’autonomia tributaria:
• Separare l’Irap pubblica dall’Irap privata;
• Rendere manovrabile l’aliquota dell’Irap pubblica;
• Introdurre, tra i criteri di riparto del Fondo
perequativo, uno volto a favorire, a certe condizioni,
le regioni che incrementino le aliquote dei tributi
propri oltre il livello standard;
• Valorizzare le entrate proprie extra tributarie
derivanti dalla vendita di beni e servizi, compresi i
ticket sanitari.
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Per l’autosufficienza finanziaria:
• In sostituzione di parte del fondo perequativo,
ulteriori compartecipazioni ad imposte sui consumi
(non solo Iva, anche, ad esempio, imposte sui
tabacchi e alcoolici);
• Ma anche incentivare le regioni a combattere
l’evasione sui tributi propri, in particolare
individuando un metodo condiviso per stimare la
capacità fiscale potenziale delle singole regioni in
sede di quantificazione del fondo perequativo e di
determinazione della quota di compartecipazione
sull’Iva.
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Per l’autonomia finanziaria:
• il fatto che le regioni siano soprattutto responsabili
di funzioni soggette a LEP, ne ostacola,
oggettivamente, un ampliamento significativo.
• si possono comunque liberare risorse da destinare a
funzioni extra Lep attraverso una spending review
strutturale
che contempli anche la riduzione
dell’apparato amministrativo regionale attraverso
una più incisiva delega di funzioni agli enti locali.
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