Dispensa provvisoria - Omero

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Università degli Studi di Pisa
Facoltà di Economia
CdL triennale in Economia dell’Ambiente e del Territorio (GG191)
CdLS in Sviluppo e Gestione Sostenibile del Territorio (GG268)
CdLS in Geografia (GG230)
Materiali per un corso di
Valutazione di Impatto Ambientale
Maria Andreoli
Parte introduttiva
Primo modulo
(5 cfu)
Bozza provvisoria e non corretta
Pisa a.a. 2005-2006
Materiali per un corso di Valutazione di Impatto Ambientale – parte introduttiva
Premessa
Questa dispensa, che raccoglie il materiale per lo studio del primo modulo
dell’insegnamento di VIA, è nato dall’esigenza di riunire in un solo supporto didattico
materiale proveniente da fonti diverse, spesso costituite (come il testo del Malcevschi o
di alcuni dei testi editi dal Sole 24 ore) che sono esauriti presso l’editore.
In altre parole, non avendo trovato un testo in grado di fornire un supporto per tutti
gli argomenti trattati all’interno del modulo, seguendo l’impostazione voluta, ritenendo
dispersivo studiare su una molteplicità di fonti diverse, spesso difficili da integrare,
abbiamo cercato, con un’ opera che è prevalentemente di “taglia e cuci” ricostruisse in
un insieme relativamente coordinato i diversi argomenti.
Da questo punto di vista, quindi, questo supporto non ha la pretesa di costituire
qualcosa di nuovo o di migliore del materiale già presente “sul mercato” in campo di
valutazione di impatto ambientale, ma soltanto di riassemblare materiale già esistente in
una forma ed organizzazione che fosse adeguata al tipo di studente che si trova ad
affrontare tale problematica.
Della bontà di tale operazione, sono gli utenti a dover giudicare … anche se
probabilmente il materiale si avvantaggerebbe di una rielaborazione che – staccandosi
un po’ di più dalle fonti originarie – aumentasse la coerenza del filo conduttore che
viene sviluppato attraverso queste pagine.
Scopo di questo primo modulo è soprattutto fornire una consapevolezza delle
problematiche in campo economico ambientale – anche attraverso una ricostruzione
storica di come sono state affrontate, ricostruzione che in parte verrà ripresa anche nel
secondo modulo – ed un approccio metodologico che consenta di avvicinarsi in maniera
anche critica ai diversi strumenti normativi, tra cui anche la legislazione in campo di
VIA, che hanno cercato di affrontarle.
Nel secondo modulo, viceversa, si cercherà di dare un maggiore spazio e strumenti e
procedure per la Valutazione di Impatto Ambientale, anche in relazione a quelli che
sono gli indirizzi ed i vincoli determinati dai diversi strumenti normativi in materia.
Resta, alla base, la convinzione che non esistano regole assolute che puntualmente
seguite possano portare ad una soluzione, ma che ogni problema vada affrontato con
rigore e onestà, alla ricerca di una soluzione che possa essere considerata, in un
processo democratico e partecipato, la più soddisfacente per la collettività in complesso.
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2
1. Nascita della Valutazione di Impatto Ambientale ed altri strumenti utilizzati per
l’analisi delle decisioni pubbliche con risvolti in campo economico e ambientale
Le caratteristiche e finalità della Valutazione di Impatto Ambientale possono essere
meglio comprese se si va ad analizzare la Storia, motivazioni e finalità della
Valutazione di Impatto Ambientale1, partendo dal concetto che essa è strettamente
legata al problema delle scelte in ambito pubblico.
Gli studenti di una facoltà di economia sono in genere a conoscenza dei meccanismi
che portano l’imprenditore privato a prendere delle decisioni. Nella teoria microeconomica, senza scendere in modelli teorici più o meno complessi, il “criterio guida”
utilizzato dall’imprenditore nel fare le sue scelte può essere individuato nella
massimizzazione del profitto, cioè della differenza tra Ricavi totali e Costi totali.
Se il mercato non avesse imperfezioni e fallimenti questo tipo di comportamento
porterebbe anche al risultato migliore per la società nel suo complesso (cfr. la teoria
della mano invisibile di Adam Smith, 1776) in quanto l’imprenditore, nel perseguire la
sua convenienza personale, assicurerebbe anche alla società nel suo complesso la
massima efficienza nell’utilizzo delle risorse.
Si potrebbe pensare che il decisore pubblico potrebbe utilizzare un approccio
assolutamente analogo, andando a massimizzare non la differenza tra ricavi e costi
privati, ma la differenza tra benefici e costi di tutta la collettività. Infatti «... l’organismo
pubblico dovrebbe eseguire, ogni qual volta si appresta ad effettuare un investimento di
particolare rilevanza economica e territoriale, quegli studi e quelle rilevazioni che
consentono di stabilire se quel determinato investimento è valido da un punto di vista
economico e sociale, ossia se i benefici che si ottengono dalla sua esecuzione sono
superiori ai costi (di esecuzione, di esercizio, di smantellamento e di tutela ambientale)
che occorre sostenere.»2
Di conseguenza, «in una visione “ottimistica” della realtà, che potesse cioè
prescindere da interessi particolari di politici e burocrati, il criterio per decidere se
intraprendere un’azione pubblica starebbe nel valutare se i benefici sociali derivanti da
tale azione siano almeno pari ai costi sociali determinati dall’azione stessa.»3 In questo
E. Gerelli, E. Laniado (1987), Storia, motivazioni e finalità della valutazione di impatto ambientale,
Terra, n. 2, pp. 4-7
2 Bazzani G.M., Malagoli C., Ragazzoni A. (1993) Valutazione delle risorse ambientali: inquadramento e
metodologie di VIA, Ed agricole, Bologna, p. 58
3 Gerelli e Laniado (1987), op. cit.
1
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3
caso, la precisazione che stiamo lavorando in una visione “ottimistica” della realtà
deriva dal fatto che i comportamenti del politico possono non essere “ottimali” dal
punto di vista della collettività nel suo complesso in quanto influenzati, ad esempio, da
tangenti più o meno sostanziose o, molto più semplicemente, da pressioni esercitate da
gruppi più o meno influenti. Di conseguenza, si possono avere decisioni in cui esiste
una componente “soggettiva” di interesse da parte del politico, componente che può
andare ad integrare o, al limite, sostituire la componente oggettiva di ricerca del bene
pubblico, che dovrebbe essere in qualche misura “indipendente” dal contesto economico
e sociale in cui si opera. Ad esempio, in alcuni casi, un’area può avere problemi
occupazionali così grandi da premere per il mantenimento di produzioni relativamente
inquinanti, anche se a livello di collettività nel suo complesso, tale decisione può essere
connotata da costi sociali maggiori dei benefici sociali: per il politico locale, comunque,
sarà molto difficile disconoscere le esigenze specifiche del suo elettorato (e, ad
esempio, far chiudere un impianto che si rivela dannoso per l’ambiente quando esso
impiega manodopera in un’area ad elevato livello di disoccupazione).
Comunque, anche se si ipotizza di lavorare in un contesto “ideale” rispetto al
comportamento del politico, «il problema sarebbe semplice se questi costi e benefici
fossero misurabili, ma sappiamo che, anche nella migliore delle ipotesi, così non è.
La necessità dell’intervento pubblico è infatti determinata, anche in una situazione
ideale caratterizzata da previsioni certe e da concorrenza perfetta, da quello che gli
economisti denominano “fallimento del mercato” (propriamente, parziale fallimento
del mercato), in quanto il mercato stesso non è in grado di attribuire prezzi, e quindi di
razionare, talune risorse, come l’aria e l’acqua, e certi beni, quali le bellezze naturali
ed artistiche.»4 Tale fenomeno ha cause diverse, che derivano dalla mancanza di diritti
di proprietà su certi beni (si conosce il proprietario di una casa o di un terreno, ma chi è
il proprietario dell'
aria o dell'
acqua?), dal fatto che in alcuni casi l’utilizzo da parte di un
soggetto non pregiudica l’utilizzo da parte di altri (beni “non rivali”, come il paesaggio,
che non viene “consumato” da chi lo guarda), ecc. Quindi, anche ammettendo che chi
inquina o rovina delle risorse debba pagarle (principio del “chi inquina paga”, e
tentativo di “riportare all’interno” i costi esterni), non sempre si riesce ad individuare di
preciso a chi i “danni” relativi agli effetti esterni dovrebbero essere pagati e, in assenza
4
Gerelli e Laniado (1987), op. cit.
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4
di un mercato, a quale “prezzo”. Il problema sembrò, allora, quello di trovare un
meccanismo di individuazione di questi prezzi in grado di sostituire il mercato.
«Per rendere l’intervento pubblico razionale e compatibile con la logica del
mercato, a partire dagli anni trenta il Congresso degli Stati Uniti richiese che le
decisioni pubbliche in taluni settori (specialmente investimenti idrici) venissero prese
sulla base dei costi e dei benefici sociali (“to whomsoever they may accrue”). Nasceva
in pratica l’analisi costi benefici che, per rimediare al fallimento del mercato, ne
simulava il funzionamento stimando a tavolino, col medesimo metro monetario dei
prezzi, le grandezze che il mercato stesso non misura automaticamente. Ad esempio, il
beneficio di una diga che si progetta di costruire per irrigazione può essere stimato
indirettamente sulla base dell’aumento di produzione agricola dovuto alla maggior
disponibilità idrica.»5 In questo caso il beneficio legato all’utilizzo della diga rimaneva
essenzialmente di natura economica (il maggior reddito conseguibile dagli agricoltori
avendo a disposizione l’acqua rispetto alla situazione di colture non irrigue) per cui
sembrava relativamente facile utilizzare un metodo monetario per valutare la
convenienza a fare questo investimento non dal punto di vista del singolo, ma
dall’intera collettività, semplicemente individuando i costi e benefici complessivi.
«Senonché, dopo il fallimento del mercato cui si poneva riparo con l’analisi costi
benefici, si prospettò ben presto un secondo (parziale) fallimento, riguardante proprio
questa analisi. Ci si avvide infatti che non tutti gli effetti d’una decisione pubblica (e ci
riferiamo qui per semplicità alla decisione d’investimento) potevano essere valutati,
anche se in modo indiretto, col metro monetario. E ciò per il riconoscimento che certe
grandezze sono “incommensurabili”, e che quindi, accanto alle valutazioni monetarie
(che sfociano in un indicatore unico quale il rapporto o la differenza tra costi e
benefici) occorreva fornire al decisore uno o più separati documenti descrittivi di effetti
specifici: la riduzione o la scomparsa di specie animali, l’aumento del rumore e dei
connessi disturbi, le modifiche del paesaggio, e così via.»6 Questo tipo di effetti si può
ben avere anche con un intervento quale la realizzazione di una diga, se si pensa al
rumore soprattutto in fase di cantiere, alla modifica di habitat limitrofi alla diga ed alla
“scomparsa” di specie ed ecosistemi nelle zone che vengono sommerse, al rischio per la
vita umana che può derivare da eventuali incidenti (si pensi alla catastrofe del Vajont).
Anche rimanendo nel campo esclusivamente economico, come vedremo in seguito, si
5
6
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5
possono avere dei fenomeni difficilmente valutabili in quanto la diga, unitamente ad un
innalzamento del reddito producibile dall’agricoltura in conseguenza della sua
realizzazione, può anche determinare una diversa distribuzione del reddito tra diverse
aree o gruppi sociali: ad esempio in genere l’effetto maggiore in termini di incremento
di reddito si ha introducendo l’irrigazione in aree di pianura fertili, ma questo avrebbe
come conseguenza una perdita di competitività relativa da parte degli agricoltori delle
aree collinari e montane, che verrebbero quindi ad essere danneggiati da tale scelta. In
altre parole, ci troveremmo ad aumentare la ricchezza della società in una sorta di
approccio “anti-Robin Hood”, in cui si toglie al povero per dare al ricco. E’ chiaro come
un tale tipo di comportamento può dare luogo a tensioni sociali di notevole entità.
«Veniva così esplicitata l’impossibilità anche tecnica – a tacere di altre
considerazioni – di una soluzione “tecnocratica” per la decisione d’investimento, ossia
di una decisione fondata su di un univoco risultato dell’analisi costi benefici. Infatti,
oltre a tale risultato, occorre tener conto degli altri elementi accennati (incommensurabili) presentati in modo non omogeneo, in quanto non valutatati in moneta,
sicché spetta in definitiva al politico esprimere una decisione sintetico-intuitiva, che
tenga conto dei diversi elementi presentatigli: redditività economico-sociale misurata
dall’analisi costi benefici, effetti non monetizzabili sull’ambiente, sulla salute umana,
sui valori estetici, ecc.»7
In altre parole, nell’ipotesi di poter risolvere tutto in sede strettamente economica,
monetizzando con sicurezza tutti i costi e benefici sociali, il ruolo preponderante
sarebbe stato giocato dai tecnici, incaricati delle monetizzazioni dei vari effetti, ed al
politico non sarebbe rimasto molto da fare in quanto, in assenza di altre considerazioni,
l’unica soluzione razionale sarebbe stata quella di scegliere l’alternativa con la
maggiore differenza (od il più elevato rapporto) tra benefici e costi sociali. In presenza
di valori non monetizzabili, non volendo lasciare al politico il difficile compito di
effettuare una decisione senza avere una chiara consapevolezza delle conseguenze delle
diverse alternative, sorge il problema di fornirgli un aiuto ad effettuare la scelta
migliore, che rappresenti un supporto alla sua decisione senza, comunque, pretendere di
indicare la soluzione ottima tra quelle possibili. Vedremo in seguito come, a parte che
per la VIA, in molte decisioni di natura “pubblica” ci sia una componente di natura
“tecnica” o “scientifica”, sulla quale, deve innestarsi una decisione di natura “politica”.
7
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6
«Tornando comunque alla cronaca della gestazione della VIA, possiamo dire che
(…) lo Army Corps of Engineers americano (…) aveva inventato, in sostanza, la VIA,
con l’apprestare anche voluminose relazioni descriventi, in termini fisici, gli effetti
ambientali dell’investimento, a completamento dell’analisi costi benefici in termini
monetari. Alla fine degli anni sessanta, con l’estendersi delle preoccupazioni
ambientali, la situazione si è, almeno entro certi limiti, rovesciata. Anziché impostare
l’analisi dei progetti di investimento partendo dagli elementi valutabili indirettamente a
prezzi di mercato, per poi aggiungere analisi sugli “incommensurabili”»8 «il grande
interesse per le componenti ambientali – difficilmente monetizzabili – consigliò di
intraprendere, in taluni casi, la strada opposta. Si pensò cioè di analizzare anzitutto gli
effetti ambientali, integrando ad essi, con una documentazione in qualche misura
subordinata, le valutazioni propriamente economiche. Con il National Environmental
Policy Act del 1969 era così nata – ancora una volta negli Stati Uniti, sempre tesi a
razionalizzare le decisioni – la valutazione di impatto ambientale (VIA)»9
Se si può dire che la VIA sia nata negli Stati Uniti alla fine degli anni sessanta con il
NEPA (National Environmental Policy Act), per quanto riguarda la situazione della
Comunità Europea, la prima direttiva a livello comunitario10 in materia di impatto
ambientale è nata molto più tardi (nel 1985, cioè di circa 15 anni dopo il NEPA) da una
duplice esigenza:
•
da una parte quella della salvaguardia ambientale, avendo ormai chiara
consapevolezza che il migliore approccio a tale problematica è quello di tipo
preventivo (prevenire l’inquinamento) piuttosto che curativo (cercare di
8
In particolare ci si riferisce ai costi o benefici intangibili o incommensurabili, per i quali esistono
particolari difficoltà di monetizzazione. “In particolare, con il termine di intangibili sono intesi quei
costi o quei benefici per i quali è impossibile stabilire una reale influenza del progetto sull’ambiente
esterno o sul sistema economico esterno (l’aria, l’acqua, l’inquinamento del mare, ecc.) Con il termine
di incommensurabili vengono, invece, intesi quei costi e quei benefici per i quali è impossibile, al
momento attuale, definire un accettabile valore che consenta di paragonarli e di confrontarli con gli altri
(la salute umana, la vita umana, ecc.).” Bazzani, Malagoli e Ragazzoni, op. cit. p. 59
9 Gerelli e Laniado, op. cit.
10
In realtà, come afferma Schmidt di Friedberg, «in Europa la valutazione di impatto giunse assai
rapidamente: alla fine degli anni 70 era presente in forma propria in Danimarca, Francia, Germania
Federale, Svezia e, in forma più o meno semplificata, nel Regno Unito, in Olanda, Spagna, Belgio,
Austria ecc. ». Solo che, per i grandi interessi coinvolti, anche a livello economico, soltanto alcuni anni
dopo e «con molta fatica e molti compromessi» è nata la direttiva 377/85, tra l’altro vista da molti come
una “soluzione di minimo” rispetto alle proposte iniziali che erano state fatte. Cfr. P. Schmidt di
Friedberg, S. Malcevschi, Guida pratica agli studi di impatto ambientale, Il Sole24ore, 1998, p. 5
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7
rimediare a problemi ambientali già manifestatisi)11. Inoltre, per l’esistenza di
possibili impatti transfrontalieri (impatti derivanti da attività o decisioni
realizzate non nello Stato in cui creano danni, ma in Stati più o meno limitrofi),
era chiaro che tale problema andasse affrontato a scala più ampia12;
•
dall’altro quello di non distorcere la concorrenza a livello economico: infatti,
avendo il “rispetto dell’ambiente” dei costi più o meno sostenuti, le attività
produttive tendevano a localizzarsi negli Stati con legislazioni più permissive,
creando dei problemi a livello economico agli Stati più rigidi in materia
ambientale (trasferimento delle attività produttive, con perdita di posti di lavoro,
ecc.).
L’applicazione della VIA, infatti, oltre ad avere risvolti ambientali, ha notevoli
risvolti economici e proprio gli interessi ed i conflitti legati ad essi, oltre alla diversa
situazione dei diversi Stati membri, ha fatto sì che inizialmente ci si limitasse ad una
soluzione di minimo, cioè l’imposizione della VIA solo per un ristretto elenco di
categorie di opere (circa venti) e senza prevedere che il proponente (cioè chi vuole
realizzare un’opera, il quale può essere un soggetto pubblico o privato) presenti per la
valutazione più alternative tra le quali scegliere. Cosa significa tutto ciò?
Prendere in considerazione solo le opere (ad esempio una centrale) significa che
esiste l’obbligo di valutazione di impatto ambientale per una Centrale termoelettrica, ma
non per il Piano energetico nazionale (cioè per lo strumento di programmazione
economica con il quale si decidono le linee di sviluppo del settore energetico, compresi
gli indirizzi sulle tecnologie di produzione da preferire o promuovere), oppure per la
realizzazione di un’autostrada, ma non per il piano nazionale dei trasporti.
Prendere in considerazione solo le opere significa anche prevedere l’obbligo di VIA
per un impianto industriale, ma non per gli strumenti di pianificazione con i quali si
11
Infatti, in molti casi, quando si manifestano effetti visibili sull’ambiente in conseguenza di fenomeni,
quali quelli dell’inquinamento, si è già arrivati ad una situazione così deteriorata che risulta
estremamente difficile intervenire “ex post”.
12
E’ chiaro, soprattutto dopo l’incidente di Chernobyl, i cui effetti sono arrivati anche in Italia, come
molti tipi di impatti negativi possano manifestarsi anche in Stati che sono relativamente distanti da
quelli dove si è originata la causa che li ha determinati. A livello internazionale, il problema degli
impatti transfrontalieri è stato regolato con la Convenzione di Espoo, dal nome della città finlandese
dove tale convenzione si è tenuta nel febbraio 1991, ratificata dall’Unione Europea nel 1996 ed entrata
in vigore dal settembre del 1997. La convenzione è stata ratificata anche da Stati al di fuori dell’Unione
Europea, quali la Svizzera e l’Armenia. Per maggiori informazioni, cfr. ad esempio, F. La Camera,
1998, Valutazione di Impatto Ambientale. Guida all’applicazione della normativa, Il Sole 24 ore –
Pirola, pp. 55-60.
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8
definiscono le norme di governo di un territorio e le destinazione d’uso (insediamenti
industriali, insediamenti civili, agricoltura, ecc.) da dare alle diverse parti dello stesso.
In altre parole, si è cominciato con l’approccio forse più facile, ma sicuramente non
il più razionale, in quanto “tagliava fuori” le problematiche legate alle decisioni
strategiche, cioè quelle in materia di programmazione economica settoriale e
pianificazione territoriale. Questo aspetto è stato in seguito recuperato, in primo luogo
all’interno di alcune legislazioni regionali (cfr. la legge 5 del 1995 della Regione
Toscana e successiva legge n.1 del 2005, entrambe relative alle Norme sul Governo del
Terriotorio), in secondo luogo con la direttiva 42/2001/CE relativa alla Valutazione
Ambientale Strategica (o valutazione ambientale delle decisioni strategiche)13.
Negli Stati Uniti il campo di applicazione della VIA (cfr. NEPA), a differenza di
quanto è avvenuto in Europa, è estremamente ampio: non per niente il NEPA prevede di
«adottare un approccio sistematico ed interdisciplinare per assicurare l’uso integrato
delle scienze sociali e naturali e della progettazione ambientale nella pianificazione e
nei processi decisionali che possono avere un impatto sull’ambiente umano»14. In altre
parole, l’obbligo di valutazione di impatto è esteso a qualsiasi tipo di attività che possa
avere degli effetti in termini di benefici e costi sociali. Questa è stata una differenza
fondamentale, soprattutto fino a quando l’obbligo di valutazione ambientale non è stata
estesa anche a livello comunitario alle “decisioni strategiche”, rispetto alla situazione
dell’Unione Europea. Infatti, come nota Schmidt di Friedberg15 «… l’archetipo
statunitense non considera liste di inclusione16 come quelle europee: l’obbligo di
valutazione è valido per tutte le opere, salvo specifiche esclusioni. Fatto che dà allo
strumento USA un’incisività, in termini di gestione di sistema, irraggiungibile dal suo
omologo comunitario».
13 In realtà, nel tempo, anche a livello nazionale le valutazioni ambientali erano state estese alla
programmazione di alcuni settori, ad esempio quello energetico.
14 F. La Camera (1998), Valutazione di Impatto Ambientale. Guida all’applicazione della normativa. Il
Sole24ore Pirola, p. 10
15 Schmidt di Friedberg, 1998, op. cit., p. 5
16 La normativa comunitaria lavora principalmente con “liste di inclusione”, cioè liste che elencano tutte
le categorie di progetto che devono essere sottoposte obbligatoriamente a valutazione di impatto
ambientale o per le quali tale necessità debba essere verificata; viceversa la normativa statunitense
lavora con “liste di esclusione”, cioè liste di categorie per le quali non è prevista né l’obbligatorietà di
sottoporle a VIA, né la necessità di verificare se tale procedimento si renda necessario. Le liste di
esclusione vengono concordate dalle varie amministrazioni con il CEQ (Council of Environmental
Quality).
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9
Come già accennato in precedenza, i problemi decisionali relativi a problematiche
economiche ed ambientali sono stati affrontati nel tempo con diverse tecniche di
supporto alle decisioni, anche a causa del mutamento di percezione delle problematiche
stesse, determinato dall’emergenza nel tempo di effetti negativi prodotti da alcuni tipi di
interventi, ed evidenziato nei seguenti schemi, dai quali appare come «le cose siamo
evolute, passando dalla convergenza alla divergenza degli interessi.
Anni sessanta
Anni novanta
•
Esiste una convergenza di interessi •
sulla necessità dello sviluppo
Si è di fronte ad un pluralismo di idee, di
valori, di sistemi di riferimento e di interessi
•
La nozione di interesse pubblico è •
chiara e riconosciuta
L’interesse pubblico non può essere definito in
anticipo e in assenza di un processo
partecipativo
•
Le analisi e valutazioni di progetti si •
fanno solo sulla base di criteri conto
economici (costo/benefici)
I criteri di analisi e valutazione devono tener
conto di fattori diversi e non quantificabili
sotto il profilo finanziario
•
L’opportunità circa la realizzazione •
di un progetto non viene discussa
La giustificazione di un progetto è un elemento
di base e deve tener conto dell’integrazione di
criteri di valutazione diversi
•
Si sviluppano mega progetti con •
strutture decisionali piramidali
Si sviluppano progetti moduli con strutture
decisionali orizzontali
•
Le
risorse
disponibili
considerate infinite
sono •
La crisi delle risorse materiali e finanziarie è
chiara, esiste la necessità del massimo
rendimento
•
Non esiste il processo partecipativo
•
Il processo partecipativo è un elemento
essenziale dell’iter decisionale
•
I progetti pubblici vengono realizzati •
in generale senza opposizione e
laddove esiste essa viene messa
spesso a tacere
I progetti pubblici sono costantemente oggetto
di forti opposizioni, anche da parte di gruppi
minoritari.
•
I gruppi di opinione non hanno •
possibilità di farsi sentire
I gruppi minoritari hanno strumenti molto
potenti (Internet) per l’organizzazione di
un’opposizione strutturata e sono di regola
coinvolti nella procedura
•
Il professionista gode di molta fiducia •
Il lavoro del professionista è spesso molto
criticato
•
Siamo di fronte alle prime avvisaglie •
ambientaliste
I gruppi di protezione dell’ambiente sono
organizzati e aumenta la presa di coscienza del
problema ambientale
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10
A fronte di questi elementi l’accento deve essere messo sul processo piuttosto che
sul prodotto, favorendo le procedure partecipative, i processi progettuali interattivi in
cui la valutazione diventa motore per soluzioni più adatte.
Si passa da un concetto di risanamento ambientale postumo a un intervento di
predizione e prevenzione ambientale.
Anni sessanta
Anni novanta
•
I progetti sono considerati non nocivi •
a meno che si dimostri il contrario
(es. catastrofi ambientali)
Ogni progetto è potenzialmente dannoso, deve
essere dimostrata la sua compatibilità
ambientale prima della sua realizzazione
•
Non esiste la nozione di impatto •
ambientale
La nozione di impatto è chiara e riconosciuta
•
Non esiste la nozione di impatto •
irreversibile, vista la fiducia illimitata
nella scienza
La scienza ha dimostrato i suoi limiti, la
nozione di impatto irreversibile è riconosciuta
anche se poco applicata
•
Non esiste il concetto di mitigazione •
e compensazione
Il concetto di mitigazione è chiaro e
riconosciuto, quello di compensazione è chiaro
ma non applicato
Si fa strada la nozione di sviluppo sostenibile o
sostenibilità, troppo spesso interpretata quale
strumento per giustificare qualsiasi progetto
In questo clima di cambiamenti anche le relazioni temporali si sono modificate,
lasciando più spazio all’incertezza e alla flessibilità.
Anni sessanta
Anni novanta
•
Il passato remoto ed il presente si •
conoscono bene: si può immaginare il
futuro
Come si può immaginare il futuro se si hanno
difficoltà a capire il presente?
•
Il futuro viene previsto come •
estrapolazione del trend evolutivo in
corso
Il presente è oggetto di continui e repentini
mutamenti: l’incertezza diventa un parametro
importante nell’immaginare il futuro
•
Le ipotesi di sviluppo sono definite in •
modo certo
Si fa strada la nozione di flessibilità e la
necessità di sapersi adattare velocemente a
nuove situazioni
•
L’immagine a lungo termine è •
definita, il breve termine rappresenta
una prima tappa realizzativa
Vengono definite soluzioni a breve termine
con una valutazione delle conseguenze a medio
(lungo) termine
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11
In un clima di incertezza si tratta di capire come prendere decisioni significative,
valide nel tempo e capaci di non aumentare il debito ambientale con scelte irreversibili
che potrebbero penalizzare nuove opzioni di sviluppo, considerato che nessun fattore è
acquisito come stabile.»17
Gli schemi di cui sopra possono essere forse più facilmente interpretati se si torna
indietro nel tempo agli anni sessanta.
Erano quelli gli anni del boom economico, della volontà di rivalsa dopo i duri anni
del secondo conflitto mondiale, di grandi progressi scientifici con la conseguente
modernizzazione di agricoltura ed industria, della creazione delle grandi infrastrutture,
dell’intenso processo di industrializzazione sostenuto dal crescere dei consumi e
dall’espulsione di manodopera eccedente dal settore agricolo. Delle nuove tecnologie si
conoscevano quasi esclusivamente gli aspetti positivi e per questo c’era una quasi
illimitata fiducia sia nei poteri della scienza (attraverso il progresso tecnico) che nei
professionisti e ricercatori. Il modello di sviluppo era considerato “unico” ed
universalmente accettato, basato soprattutto sulla diffusione di una industrializzazione
spinta (spesso legata alla grande industria, per poter sfruttare al meglio le economie di
scala) e sul processo di concentrazione delle attività produttive e degli insediamenti
nelle aree più ricche. Si parlava soprattutto di grandi progetti e gli indirizzi (anche a
livello di politiche di sviluppo) venivano essenzialmente dall’alto, senza coinvolgere la
popolazione ma senza che questa esprimesse forti istanze partecipative. Essendo la
pressione antropica ancora relativamente limitata, non ci si poneva problemi rispetto ad
un uso efficiente delle risorse, che venivano impiegate senza risparmio. La fiducia nel
progresso, anche in assenza di risvolti negativi che si sono manifestati con l’andar del
tempo, ha fatto sì che si partisse da una “presunzione di innocenza” dei progetti, per cui,
in assenza di prova contraria, essi venivano considerati sicuri. Inoltre, vista la fiducia
nella scienza, anche nel caso di consapevolezza di probabili ricadute negative, si
ipotizza che la scienza sarà comunque in grado – una volta che si porrà il problema – di
individuare una soluzione. D’altra parte, ci si sente perfettamente in grado di prevedere
gli sviluppi futuri, in quanto il ritmo di crescita si è dimostrato nel tempo crescente con
trend relativamente regolari: si ipotizza, quindi, che tali trend possano permanere nel
tempo, senza avere accelerazioni esponenziali o fratture in quello che è il processo di
17
V. Bettini, L.W. Canter, L. Ortolano (a cura di) Ecologia dell’impatto ambientale, UTET, Torino,
2000, pp. XVII-XIX
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12
sviluppo. Di conseguenza, anche le progettazioni vengono fatte tenendo presente il
punto di arrivo, in un futuro anche abbastanza lontano, con una suddivisione temporale
che è da considerarsi semplicemente come una suddivisione in tappe intermedie.
Stante il contesto precedentemente descritto non ci si preoccupa di mitigare (cioè di
ridurre) l’impatto ambientale (ad esempio, prevedendo i depuratori per gli scarichi o
delle siepi che costituiscano barriere visive per edifici impattanti sul paesaggio) né,
tanto meno, di compensare18 (monetariamente o con benefici di natura diversa) gruppi o
individui che abbiano subito un impatto19.
Se si confronta tale situazione con quella degli anni novanta e successivi, si nota
come il contesto sia completamente cambiato. Non esiste più una nozione
universalmente accettata di quale aspetto debba assumere lo sviluppo o il progresso, ma
si rivendica un approccio allo sviluppo che tenga conto delle peculiarità e delle esigenze
locali, questo anche in conseguenza del fatto che il modello legato alla concentrazione
delle attività produttive e degli insediamenti ha portato a notevoli squilibri territoriali ed
a conseguenze ambientali non indifferenti, legate da una parte al sovrasfruttamento
delle risorse e dall’altra all’abbandono dei territori ritenuti marginali. Nel processo di
sviluppo diventano sempre più frequenti e forti le istanze partecipative, che chiedono il
passaggio da un’ottica di tipo Top-Down (dall’alto verso il basso, con decisioni che i
vertici politici “impongono” alla popolazione dall’alto) ad un’ottica di tipo Bottom-Up
(in cui le istanze di sviluppo devono partire “dal basso” tenendo presenti caratteristiche
ed esigenze delle diverse regioni). In altre parole, non è più il politico a poter decidere
qual è il bene pubblico, ma deve essere la collettività ad esprimere i propri obiettivi e
criteri, non necessariamente riconducibili a valori monetari.
L’uscita di libri quale lo studio sui “Limiti dello sviluppo” commissionato dal Club
di Roma ad alcuni ricercatori del Massachussets Institute of Technology (MIT) pone
l’accento sul problema dell’esaurimento di risorse non rinnovabili e strategiche per la
nostra economia, quali il petrolio, mentre altri, quali “Primavera silenziosa” di R.
Carson, sottolineano le problematiche ambientali legate all’immissione di inquinanti o
18
In realtà, a parte le compensazioni monetarie, si possono avere anche compensazioni di tipo
ambientale, ad esempio prevedendo la ricostituzione di un elemento dell’ambiente ritenuto di pregio a
valle per compensare il danno previsto a carico di un altro. Nella parte relativa ai criteri per i giudizi di
compatibilità ambientale, avremo modo di approfondire di più la natura più o meno omogenea dei
diversi tipi di compensazione.
19 Come vedremo meglio in seguito, in molti testi di legge si inserisce negli obiettivi quello di prevenire,
ridurre (mitigare) e compensare gli impatti ambientali.
Pag. 13 di 148
13
all’uso di sostanze dannose per l’ambiente (fitofarmaci usati in maniera irrazionale).
Inoltre incidenti e catastrofi ambientali (Minamata, Chernobyl, Seveso, Bhopal, ecc.)20
mettono in crudo risalto l’elevato rischio che si corre non considerando “a priori” la
potenziale pericolosità dei progetti. A seguito delle problematiche ambientali sempre
più forti e diffuse i movimenti ambientalisti assumono una forza ed un seguito via via
maggiore ed i movimenti di opinione si mobilitano per cercare di contrastare opere non
ritenute accettabili. La diffusione dei mass media e di strumenti di comunicazione molto
potenti fanno sì che sia più facile diffondere le informazioni e mobilitare il dissenso,
anche se a volte questo può essere “manovrato” da gruppi interessati. Sempre più, come
vedremo meglio in seguito, le valutazioni del tecnico tendono a divergere da quelle del
privato cittadino. La popolazione ha forti istanze partecipative al processo decisionale.
La nozione di mitigazione viene riconosciuta ed accettata, anche per problemi di
consenso del pubblico.
Stante l’accelerazione dei fenomeni non si vede più lo sviluppo come un processo
regolare e lineare per cui diventa difficile fare previsioni rispetto al futuro, anche perché
ci si è resi conto che la realtà, sia a livello economico che a livello ambientale, è molto
più complessa e “pilotabile” di quanto si ritenesse in passato. Di conseguenza, non
riuscendo a prevedere con certezza gli scenari futuri (in cui determinati progetti
andranno ad operare) si cerca di privilegiare interventi dotati di elevata flessibilità, e
quindi in grado di adattarsi il più possibile ad eventuali mutamenti di contesto. Di
conseguenza si tiene soprattutto conto delle problematiche a breve termine,
accompagnandole con valutazioni a medio e lungo termine, magari riferite a possibili
itinerari di sviluppo diversi.
Come si può forse apprezzare da quanto sopra esposto, l’Analisi Costi Benefici ed il
suo approccio monetario si inquadrano abbastanza bene nel contesto storico fino agli
anni sessanta, mentre mostrano molti dei loro limiti per quel che riguarda la situazione
attuale. Nel tempo – come abbiamo accennato – altri metodi sono stati proposti,
riscuotendo un successo più o meno grande. Anche se molti di loro hanno messo in
piena luce i propri difetti (sinteticamente illustrati in tabella 1) ciò non significa che essi
non siano suscettibili di impiego. Vedremo, infatti, nel proseguo del corso come
l’Analisi Costi Benefici (ACB) rivesta a tutt’oggi una sua importanza come criterio di
20
Cfr. l’elenco riportato in G. Santoprete, Ambiente e risorse naturali. Attività antropiche e
inquinamento, Edizioni ETS, 2003, pp. 250-252
Pag. 14 di 148
14
valutazione dell’efficiente uso di denaro pubblico (e di conseguenza possa essere uno
dei criteri considerati in un giudizio di valutazione di impatto ambientale) e come le
tecniche di analisi multicriteriale possano essere usate per la fase più tecnica del
procedimento di VIA, cioè quella che mette le diverse alternative a confronto, anche se
tale fase è inserita in un contesto più ampio e partecipativo.
In tabella 1 sono descritte le tecniche utilizzate nel tempo per il supporto alle
decisioni, come elencate dall’OCDE (1989) e riportate nel La Camera.21
Tabella 1 - Tecniche di supporto alle decisioni
Metodo
1.
Analisi CostiBenefici
Descrizione
Valuta i progetti sulla
base della stima
monetaria di costi e
benefici netti
Seleziona i progetti che
minimizzano i costi a
parità di efficacia
(risultati)
3.
Seleziona i progetti in
Analisi Multi- base ad una funzione
criteria
“obiettivo” che include
l’importanza attribuita
dalla decisione ai vari
obiettivi
2.
Analisi CostiEfficacia
4.
Analisi dei
rischi
5.
Analisi delle
decisioni
6.
Valutazione
di Impatto
ambientale
Vantaggi
I valori sono espressi in
termini quantitativi e
confrontabili
Svantaggi
Non dà diretta
considerazione della
distribuzione di costi e
benefici. Difficoltà di
stima monetaria di taluni
effetti ambientali
Non bisogna stimare i
Non dà importanza ai
benefici. Valore implicito benefici. Non considera i
nell’obiettivo
costi “esterni”
Permette una
quantificazione implicita
di costi e benefici, offre
una fase trasparente per
le decisioni, permette di
“ordinare” i vari progetti
confrontando costi e
benefici diversi
Confronta i benefici di un Intende permettere una
progetto con i rischi dello considerazione
stesso
complessiva dei costi,
benefici e rischi
Analisi passo dopo passo Permette l’uso di vari
delle conseguenze delle
obiettivi. Esplicita le
scelte in condizioni di
scelte e le condizioni di
incertezza
incertezza
Dettagliata stima degli
Esplicita la
effetti in termini di
considerazione degli
impatto ambientale
effetti ambientali, anche
positivo o negativo delle quelli non monetizzabili
azioni progettuali
Esige un’assegnazione di
pesi che può essere non
esaustiva o arbitraria.
Occorrono molte
informazioni per la
quantificazione. La bontà
dei risultati dipende dagli
input del modello
Molto vago. I fattori
considerati sono spesso
non misurabili
Obiettivi non sempre
chiari, meccanismo non
chiaro di assegnazione
dei pesi
Difficoltà di integrare le
analisi descrittive degli
effetti ambientali
(“intangibili”) con la
stima monetaria. Criteri
non chiari sull’uso delle
informazioni rivolte a
sostegno delle decisioni
Fonte: OCDE (1989) citato in F. La Camera, Valutazione di Impatto Ambientale Guida
all’applicazione della normativa, Il Sole 24 ore Pirola, 1998.
21
F. La Camera, op. cit., pp. 1-2
Pag. 15 di 148
15
In questa sede non ci soffermeremo più a lungo sulle caratteristiche dei diversi
metodi, riservandoci di riprenderne almeno alcuni nella seconda parte del corso,
soprattutto perché essi possono essere visti come “integrati” nella valutazione di impatto
ambientale, piuttosto che in contrapposizione ad essa.
Infatti, ad esempio, il risultato dell'
analisi costi benefici, può costituire uno dei
criteri su cui valutare un progetto, rappresentando un indice del “rendimento” di un
investimento pubblico in termini di costi e benefici sociali, come mette in evidenza la
seguente citazione tratta da Bazzani, Malagoli e Ragazzoni22.
«Occorre comunque rilevare che l’analisi costi-benefici costituisce un valido
strumento di supporto alle decisioni anche nelle metodologie di valutazione di impatto
ambientale “non monetarie”, soprattutto nel caso in cui l’aspetto economico abbia
un’elevata rilevanza nello stabilire se realizzare o meno il progetto. In particolare,
l’inserimento dell’analisi costi-benefici in una procedura di ordinamento dei progetti
non monetaria può essere effettuata principalmente per i seguenti motivi:
1)
attraverso l’analisi costi-benefici si valutano taluni dati di base che vengono
inseriti nelle analisi non monetarie, al fine di valutare gli effetti economici dei
vari progetti. Tali valori, opportunamente ponderati, costituiscono, insieme, agli
altri, uno dei tanti aspetti sui quali fondare l’ordinamento dei progetti;
2)
l’analisi costi-benefici fornisce le indicazioni di carattere economico relative al
progetto scelto. In questo caso essa costituisce una ulteriore valutazione di
supporto al processo decisionale che porta all’accettazione o al rifiuto di un
determinato progetto.»
Affiancare il risultato dell’ACB con altri criteri può servire a correggere il fatto che
esso non riesce a tenere conto di grandezze non monetizzabili.
Introducendo criteri diversi da quello monetario, la consapevolezza che alcune
valutazioni sono caratterizzate da livelli di incertezza/soggettività spesso ineliminabili e
prevedendo esplicitamente la partecipazione dei soggetti interessati, il procedimento di
VIA può correggere la critica di “tecnocraticità” della ACB messa in evidenza da
Gerelli e Laniado (op. cit., 1987), prevedendo uno specifico ruolo sia del politico che
del pubblico. A sua volta l'
analisi multicriteriale può essere utilizzata per la fase più
tecnica della “valutazione ambientale” cioè quella che prevede di effettuare una
valutazione di merito sui risultati emersi dallo studio di impatto ambientale (che
22
Bazzani G.M., Malagoli C., Ragazzoni A. (1993), op. cit., p. 58
Pag. 16 di 148
16
prevede l’individuazione, descrizione e valutazione degli effetti della realizzazione
dell’opera) soprattutto nel caso in cui vi siano diversi aspetti – difficilmente
sintetizzabili – di cui tenere conto ai fini della decisione finale e non esista un unico
progetto ma più alternative da mettere a confronto. In questo caso, mediante l'
analisi
multiattributi, potrebbe essere possibile ordinare gerarchicamente (cioè dal meglio al
peggio) le diverse alternative di progetto. Inoltre, come già accennato, la Valutazione di
Impatto Ambientale dovrebbe prevedere una partecipazione attiva del pubblico, che,
soprattutto se attuata in fase iniziale, rende possibile:
–
mettere in evidenza nei momenti iniziali (quando gli oneri sostenuti sono minimi)
eventuali problemi di conflitto esistenti;
–
avere una valutazione dell'
importanza dei diversi criteri che rispecchi effettivamente
il set delle preferenze della popolazione.
Infine, come vedremo nel secondo modulo, scopo della valutazione di impatto
ambientale non è tanto quello di individuare qual è – tra tante – la soluzione ottima, ma
quello di essere sicuri di scartare le soluzioni che non sono adeguate, lasciando al
politico la possibilità di effettuare una scelta tra le rimanenti. Si rovescia, quindi, l’ottica
dei metodi “ottimizzanti”, passando dall’individuazione della soluzione ottimale
all’eliminazione delle soluzioni “sicuramente peggiori” delle altre e, quindi, da scartare.
Per quanto riguarda il significato del termine “Valutazione di Impatto Ambientale”,
ci preme sottolineare come questo sia utilizzato con due accezioni diverse, cioè come:
“approccio metodologico” o come “filosofia secondo la quale affrontare alcuni
problemi di natura decisionale”, intendendo in questo caso indicare tutte le
problematiche affrontate in sede di ricerca (anche applicata) per stabilire come
debba essere definita e realizzata una VIA “ideale”
come procedura prevista dalla legge, legata a specifiche imposizioni/ adempimenti
previsti dalla normativa stessa. Chiaramente, in questo caso, la maniera di come
vada effettuata una procedura di VIA dipende dal singolo dettato di legge (quindi
potremo avere differenze nelle procedure di applicazione tra Stati diversi od in
Regioni diverse di uno stesso Stato, ad esempio l’Italia, in dipendenza di quanto
dettato dalle specifiche leggi in vigore).
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17
Se prendiamo il manuale della Regione Lombardia23 questo definisce la VIA come
«uno strumento-processo per l'
attuazione di una politica preventiva» che «rappresenta
una applicazione del principio “la migliore politica ecologica consiste nell'
evitare fin
dall'
inizio inquinamenti ed altri inconvenienti, anziché combattere successivamente gli
effetti”»
Infine ci preme ricordare come, con la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), si
cerchi di tenere conto anche di tutti gli effetti non monetizzabili, valutandoli ed
inserendoli nell’analisi a livello preventivo24.
La VIA, quindi, è preventiva ed ha un significato farla quando:
esistono progetti alternativi: in realtà le alternative sono sempre almeno due, nel
senso che esiste sempre la possibilità di realizzare un progetto e quella di non fare
niente25. In questo caso, però, la VIA non ha molto senso perché le alternative sono
troppo limitate. Inoltre, in alcuni casi, la decisione di “non intervenire” non è
politicamente accettabile;
esiste conflittualità tra gli obiettivi, altrimenti non esistono problemi di scelta tra
obiettivi e, quindi, fra progetti26;
non esiste possibilità di una monetizzazione o valutazione oggettiva. Anche in
questo caso, se si possono valutare oggettivamente sia i costi che i benefici di tutte
le alternative, la VIA diventa superflua.
Se si verificano le condizioni di cui sopra non si può risolvere il problema a livello
tecnico, ma devono intervenire sia il tecnico che il politico, interagendo tra loro.
Regione Lombardia, Manuale per la Valutazione di Impatto Ambientale. I – Indirizzi per la
realizzazione dello Studio di Impatto Ambientale, 1994, scaricabile dal sito della Regione Lombardia,
www.regione.lombardia.it, scegliendo dal menù sucessivamente: Ambiente e territorio, S.I.L.V.I.A.,
guide.
24 Le valutazioni ex post costituiscono una grossa tentazione in quanto sono caratterizzate da un maggior
grado di certezza nell’individuazione e misurazione degli effetti che si sono verificati, ma proprio per la
loro caratteristica di valutazioni “ex post” possono servire solo per mitigare impatti già esistenti.
25 La cosidetta Alternativa (o Progetto) 0, che riguarda la situazione che si prevede si verifichi in assenza
di intervento. Risulta, quindi, costituita non dalla situazione attuale, ma da quella che si prevede di
verifichi – nello stesso orizzonte temporale preso in esame per verificare gli effetti di un progetto – nel
caso che questo non venga realizzato.
26 Quando gli obiettivi non sono conflittuali, quando cioè è possibile avere contemporaneamente un
ambiente più pulito ed un livello di reddito più elevato, non esiste un problema di scelta. Nessun
individuo razionale avrebbe, infatti, problemi a scegliere se è migliore l’alternativa di essere ricco e
sano o quella di essere povero e malato.
23
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18
In questo primo modulo ci occuperemo in un primo momento della Valutazione di
Impatto Ambientale come “approccio metodologico”, andando solo in un secondo
momento ad evidenziare come la legislazione comunitaria ed italiana hanno affrontato
questo problema nel tempo. Una lettura in senso dinamico della legislazione sulla VIA
metterà in evidenza anche come alcune delle istanze partite dalla comunità scientifica
già prima della emanazione della prima direttiva comunitaria o, comunque, durante i
primi passi dell’adozione di questa procedura a livello comunitario, siano state recepite
(anche se spesso solo parzialmente) – o disconosciute - dalla legislazione più recente.
Gli aspetti più “tecnici”, sia in termini metodologici (strumenti a disposizione, ecc.)
che procedurali verranno trattati nel secondo modulo.
2. La Valutazione di Impatto Ambientale: definizione di Impatto, di Ambiente e di
Qualità Ambientale
Iniziamo a parlare più specificatamente di Valutazione di Impatto Ambientale
andando ad esaminare il significato dell’espressione, e cominciando a definire che cos’è
un impatto.
2.1. La definizione di Impatto
Per poter parlare di Valutazione di Impatto Ambientale, bisogna definire con
chiarezza cosa si intende per impatto. A tal proposito il Malcevschi27 propone la
seguente definizione: «L’ Impatto ambientale è l’effetto di un intervento antropico che
ha provocato l’alterazione di singole componenti dell’ambiente o di un sistema
ambientale nel suo complesso. Più precisamente: è la conseguenza di interferenze
prodotte da una sorgente iniziale, che attraverso catene di interventi più o meno
complesse generano pressioni su bersagli ambientali significativi potenzialmente in
grado di alterarli»
Nella definizione di impatto ambientale sopra presentata vi è un accenno al
problema della significatività: infatti bisogna tenere presente come tutte le azioni/
attività, anche quella di vivere hanno un loro impatto, se non altro (nel caso dell’uomo)
come consumo di ossigeno e produzione di anidride carbonica durante il processo di
respirazione. Di conseguenza risulta chiaro come sia impossibile (e, comunque, sarebbe
27
Le citazione dal Malcelvschi riprese nel presente materiale, qualora non specificato diversamente,
fanno riferimento al testo: S. Malcevschi (1991), Qualità ed impatto ambientale. Teoria e strumenti
della Valutazione di Impatto, ETASLIBRI.
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19
inefficiente in termini di rapporto costi-benefici) considerate tutte le possibili alterazioni
derivanti da una interferenza. Bisognerà, quindi, considerare solo le alterazioni
significative, anche se nella scelta di quali alterazioni siano significative e quali no
permangono margini di soggettività. Tra l’altro la significatività, o meno, di una
alterazione non può essere individuata a prescindere dal contesto in cui si opera, ma
andrà valutata caso per caso. Infatti, se l’impatto derivante dal processo di respirazione
umana (assorbimento di ossigeno ed emissione di anidride carbonica) può essere
irrilevante in molti casi, nel caso in cui si valuti il suo effetto sulla salute umana di un
gruppo che vive in un ambiente privo di ricambio di aria dall’esterno (vedi il caso di
una navicella spaziale), l’impatto può diventare non solo significativo, ma di
fondamentale importanza.
Sempre secondo Malcevschi, «la significatività viene nella pratica interpretata in
rapporto alla possibilità che aumentino in modo apprezzabile i rischi sulla salute e la
sicurezza delle popolazioni, o che vengano modificati gli usi plurimi delle risorse
coinvolte, o che vengano almeno in parte pregiudicati gli obiettivi di tutela
dell’ambiente espressi in sede amministrativa, scientifica, culturale.»
Andiamo adesso ad approfondire le definizioni degli elementi attraverso i quali è
possibile descrivere un impatto, utilizzando come riferimento le definizioni del Manuale
della Regione Lombardia (op. cit. pp. 51-52):
a) «sorgente (di impatto): è l’intervento in progetto (opere fisicamente definibili, attività
antropiche, pianificazioni che prevedono sistemi di interventi) suscettibile di
produrre effetti significativi sull’ambiente in cui si inserisce;
b) azioni elementari: sono gli elementi dell’intervento (es. scarichi, macchinari, traffico
indotto, ecc.) che generano interferenze sull’ambiente circostante; esse devono
essere definite relativamente alle diverse fasi della vita di un intervento (costruzione,
esercizio, eventi anomali e possibili malfunzionamenti, smantellamento)». Il ricorso
alle azioni elementari ci permette di individuare con maggiore precisione il tipo di
impatto che avrà luogo, nel senso che l’impatto relativo ad un’azione di
disboscamento sarà diverso da quello provocato da una modifica dell’assetto del
terreno, da quello di emissione di fumi nell’aria, ecc.
c) «interferenze dirette: sono le alterazioni dirette, descrivigili in termini di fattori
ambientali, che l’intervento produce sull’ambiente in cui si inserisce, considerate
nella fase iniziale in cui vengono generate dalle azioni di progetto (ad es. rumori,
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20
emissioni in atmosfera o in corpi idrici, ingombro di aree, ecc.)». Queste
interferenze dirette possono essere considerate i fattori che sono in grado di causare
le alterazioni alle quali gli impatti sono legati.
d) «bersagli ambientali: sono gli elementi quali ad esempio un pozzo per
l’approvvigionamento idropotabile, un edificio in cui abitano persone, un sito in cui
nidificano determinate specie di uccelli, descrivibili in termini di componenti
ambientali, che possono essere raggiunti e alterati da perturbazioni causate
dall’intervento in oggetto; si possono distinguere i “bersagli primari”, fisicamente
raggiunti dalle interferenze prodotte dall’intervento, dai “bersagli secondari” che
vengono raggiunti attraverso “vie critiche” più o meno complesse; bersagli
secondari possono essere costituiti da elementi fisicamente individuabili (ad esempio
ecosistemi lontani, pozzi in zone idrogeologicamente a valle), ma anche da sistemi
relazionali astratti quali attività antropiche (ad esempio l’agricoltura di una zona) o
altri elementi del sistema socio-economico (ad esempio il sistema dei trasporti)». Un
esempio di bersaglio primario colpito, ad esempio, da un’interferenza, quale quella
legata all’utilizzo di un prodotto tossico (ad esempio il DDT), è l’aria, la cui qualità
viene ad essere alterata dalla presenza di questa sostanza estranea. A sua volta,
entrando nella catena trofica, attraverso percorsi più o meno lunghi e complicati (vie
critiche), il DDT sarà in grado di raggiungere altri bersagli, anche molto lontani nello
spazio e nel tempo dal luogo di emissione originaria (ad esempio il DDT è stato
trovato anche nel grasso dei pinguini).
e) «pressione ambientale: esprime il livello di interferenza che un dato bersaglio
ambientale28 subisce nel momento in cui viene raggiunto dalle conseguenze
dell’intervento; un termine collegato usato soprattutto per l’inquinamento
atmosferico è quello di “immissione”; in seguito all’ “emissione”29 di sostanze
inquinanti (i fumi che lasciano il camino, ovvero l’interferenza diretta sul
28
Il Glossario del Manuale della Regione Lombardia (op. cit.) p. 222 dà la seguente definizione:
«Pressione sull’ambiente: insieme dei livelli di interferenza che una data azione di progetto esercita
sull’ambiente e che possono costituire premessa per alterazioni significative dell’ambiente stesso. Si
parla generalmente di pressione antropica per l’insieme delle pressioni esercitate dagli interventi e
dalle attività di origine umana sull’ambiente»
29
Glossario del Manuale della Regione Lombardia (op. cit.), p. 220 dà le seguenti definizioni:
« Immissioni: Introduzione nell’ambiente di materia ed energia in diverse forme o fasi (sostanze
volatili, onde sonore, ecc.), originate dall’intervento in progetto, in quantità e modalità tali da risultare
potenzialmente significative; Emissioni: Fuoriuscite nell’ambiente, causate da elementi dell’intervento
(camini, superfici esposte, ecc.), di materia ed energia in diverse forme o fasi (sostanze volatili, onde
sonore, ecc.)». In altre parole, semplificando, potremmo dire che ci riferiamo sempre al fenomeno di
introduzione anomala di fonti di interferenza, una volta visto da parte della sorgente (emissione) e
l’altra vista da parte del bersaglio che la riceve (immissione).
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21
compartimento atmosferico) ed agli specifici processi di dispersione (trasporto da
parte del vento, ecc.), l’“immissione” rappresenta l’inquinamento che effettivamente
raggiunge un dato punto del territorio; nel caso delle sostanze contaminanti la
pressione può essere espressa attraverso l’esposizione a cui il soggetto considerato è
sottoposto (ad esempio l’esposizione a determinati radionuclidi.
Distinto è invece il concetto di “dose”; esso esprime la quantità di pressione esterna
che effettivamente viene assunta dal bersaglio ambientale (che supera cioè le sue
barriere naturali o artificiali). Ad esempio, un organismo può essere esposto ad un
determinato livello di radioattività presente nell’ambiente esterno, ma di essa solo
una parte raggiunge effettivamente l’organismo stesso».
BERSAGLIO
AMBIENTALE
PRIMARIO
Azione
elementare
Interferenza
diretta
Processo critico
SISTEMA AMBIENTALE
SORGENTE
Figura 1 – Modello grafico di un impatto ambientale
(fig. 1.1 Malcevschi, fig. 5 del Manuale Regione Lombardia)
Legenda: «Una sorgente, ad esempio un impianto industriale) comporta azioni elementari (ad
esempio un canale di scarico) che producono interferenze sull’ambiente esterno (lo scarico
rilascia determinate quantità di acque inquinate); l’interferenza tocca direttamente alcuni
bersagli (in questo caso le acque scaricate si immettono nel corpo idrico ricettore);
successivamente, attraverso processi più o meno articolati (diluizione delle acque inquinate,
scorrimento a valle dei contaminanti, consumo dell’ossigeno presente nelle acque, ecc.) si
modificano altri elementi del sistema ambientale complessivo ed altri bersagli possono essere
compromessi (ad esempio le acque inquinate del corso d’acqua possono irrigare e contaminare
colture destinate all’alimentazione umana)» (Malcevschi)
La figura 1 (Modello grafico di un impatto ambientale, riportata sia sul Manuale
della Regione Lombardia che sul Malcevschi) fornisce una illustrazione grafica di
quanto sopra descritto.
Da notare che, come fa notare il Malcevschi, per parlare di impatto, non sia
necessario che la pressione si traduca in un’alterazione del bersaglio (ad esempio che
l’immissione di un inquinante nell’ambiente o l’esposizione di un individuo ad una
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22
sostanza inquinante si traduca in una dose di contaminante effettivamente assunta), in
quanto ciò che conta è che la pressione sia avvenuta.
Un’altra problematica che vale la pena di sottolineare è quella legata alla definizione
di “ambiente”. Infatti, mentre alcuni interpretano questo concetto in senso stretto,
intendendo esclusivamente le componenti “naturali” (aria, acqua, suolo, flora, fauna,
ecc.) per altri il concetto deve essere inteso in senso lato, includendo anche il “sistema
uomo-ambiente”, fino a comprendervi fenomeni di natura economica (in quanto legati
all’interazione tra attività umane e risorse naturali, ecc.), sociale, ecc. La motivazione di
tale tipo di approccio è essenzialmente legata al fatto che qualsiasi tipo di decisione che
sia legata esclusivamente a parametri di natura ambientale in senso stretto (ad esempio,
la mancata realizzazione di un impianto, in quanto ritenuto inquinante) senza
considerare i parametri socio-economici legati alla stessa (creazione di reddito, di
occupazione, di beni ritenuti strategici per la società, ecc.) rischia di portare a
distorsioni, analogamente a quanto avveniva in passato, quando le decisioni venivano
prese esclusivamente in base a parametri di natura economica, trascurando gli effetti
sull’ambiente. In altre parole, per individuare linee di condotta soddisfacenti sia dal
punto di vista socio-economico che ambientale in senso stretto bisogna che le decisioni
vengano prese tenendo conto contemporaneamente di tutti i fattori rilevanti per
entrambi i “macro-comparti” (economico e ambientale).
Infatti, l’accettazione di una determinata scelta in base a soli parametri ambientali,
ad esempio la decisione di realizzare un impianto in quanto impattante a livelli ritenuti
“accettabili”, in assenza di valutazione delle performance economiche, può portare a
scelte sub-ottime in quanto sarebbe stato possibile, a parità di impatto causato, ottenere
migliori performance dal punto di vista socio-economico (maggiore produzione di
reddito, di occupazione, di beni rilevanti ai fini del benessere complessivo della
società), mentre un’opera socio-economica strategica per la società potrebbe essere non
autorizzata in quanto ritenuta troppo impattante, anche se il livello di impatto non
presenta caratteristiche tali da non poter essere mitigato o comunque “sostenuto”
dall’ambiente stesso senza arrivare a soglie che siano considerate inaccettabili30.
30
Volendo banalizzare la situazione possiamo fare il seguente esempio: nessuna persona razionale, in una
situazione di abbondanza, sarà disposto a mangiare un alimento potenzialmente dannoso per la sua
salute, quale un cibo avariato o potenzialmente contaminato da sostanze nocive. Viceversa, questa
potrebbe essere una scelta perfettamente razionale per qualcuno talmente tanto povero da essere a
rischio di morire di fame. In quel caso, il rischio di morte o malattia futura derivante dall’assunzione di
alimenti “non sicuri” risulta sicuramente più accettabile rispetto ad una morte certa e a breve termine
per inedia.
Pag. 23 di 148
23
Ritornando al modello grafico di un impatto ambientale (cfr. figura 1), può valere la
pena mettere in evidenza come, in un’ottica di procedura di VIA, la sorgente iniziale è
di origine antropica, in quanto tale procedura è volta ad individuare gli effetti delle
attività umane in vista di una loro autorizzazione, o meno.
Lo schema di definizione di un impatto ambientale può essere correlato anche ai
passi logici (non sempre tutti possibili) che devono essere fatti per inserire nell’ACB un
valore monetario relativo a qualcosa che non ha un prezzo di mercato. Prendiamo come
esempio un caso di inquinamento atmosferico. Nostro obiettivo è trovare il costo sociale
derivante da tutti i possibili livelli delle emissioni. Come messo in evidenza da Bazzani,
Malagoli e Ragazzoni31 «per poter effettuare questa operazione è necessario stabilire
dapprima il grado di emissione, ovvero l’entità dell’impatto in termini fisici, chimici,
qualitativi, ecc. e successivamente occorrerà verificare lo stato dell’ambiente in seguito
alle emissioni provocate dal progetto. Verificata l’entità della modificazione
dell’ambiente, occorrerà stabilire il probabile danno fisico e convertirlo in danno
monetario». I passi da compiere, quindi, risultano legati alla stima di:
Emissioni. E'il parametro da cui partire nel processo di monetizzazione dei danni
causati dai fumi. Per semplicità si potrebbe limitare l’analisi al caso di un solo
inquinante, per esempio la SO2. In questo caso conoscendo le caratteristiche
tecnologiche dell’impianto ed avendo a disposizione i dati rilevati in impianti
analoghi è abbastanza facile avere una previsione molto attendibile di quella che
sarà l’immissione di fumi nell’atmosfera. Trattandosi di un singolo impianto (ad
esempio una fabbrica con la sua ciminiera che scarica i fumi nell’ambiente)
parleremo di una sorgente puntiforme di inquinamento, mentre se si fosse trattato di
una strada o di una ferrovia, avremmo parlato di fonte di inquinamento lineare. Nei
casi di inquinamento quali, ad esempio, quello relativo ad eccessivo uso di
fertilizzanti e fitofarmaci da parte delle attività agricole si parla di fonte di
inquinamento diffusa, in quanto la sorgente praticamente coincide con tutto il
territorio investito ad attività agricole intensive.
Dal livello di emissione bisogna passare allo
Stato dell’ambiente che da esso consegue, cioè – nello specifico caso – alla
concentrazione a terra della SO2. Ma questa dipende fortemente da parametri quali
31
Bazzani, Malagoli e Ragazzoni (1993), op. cit., p 59
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l’altimetria, i venti, ecc. per cui la stessa emissione può portare a localizzazioni e
concentrazioni diverse in dipendenza dalle condizioni metereologiche e da altri
fattori. Abbiamo, quindi, già introdotto delle condizioni di incertezza, a causa delle
quali – anche in assenza di altri problemi – non potremo pervenire ad un risultato
certo. Per stimare quale sarà la diffusione dell’inquinante nell’ambiente (e la
concentrazione che da tale diffusione risulterà) in genere si fa riferimento a modelli
matematici che, in base alle caratteristiche pedoclimatiche (dove è localizzata la
sorgente, quanto è alta la ciminiera, quali sono i venti prevalenti, qual è la
conformazione del suolo intorno al punto di emissione, ecc.) del sito di
localizzazione dell’impianto sono in grado di stimare il livello di dispersione32.
Supposto, comunque, di aver stimato la concentrazione della SO2 nelle diverse
localizzazioni (zone omogenee per concentrazione) dobbiamo individuare qual è il
Danno in unità fisiche prodotto dalla stessa. Questo passaggio è ancora più difficile
del precedente. I danni possono essere di vario genere: danni alle colture, alle
abitazioni ed ai monumenti, alla salute umana, ecc. Ma come quantificare questi
danni fisici? In genere si cerca di utilizzare grandi regressioni statistiche, ma
bisognerebbe utilizzare come parametri di controllo i dati di ambienti (per esempio
città) molto simili, ma non inquinate. Questo per isolare – a parità di tutte le altre
condizioni – gli effetti dell’inquinamento. Chiaramente, l’entità del danno dipenderà
anche dalle caratteristiche del territorio in cui si è diffuso l’inquinante: in altre
parole, il tipo di danno causato da elevate concentrazioni di SO2 sarà completamente
diverso a seconda che queste vadano a localizzarsi in zone ad elevata densità
abitativa, in zone di elevato pregio naturalistico oppure in aree desertiche.
Supponendo di riuscire a stimare il danno in unità fisiche, rimane sempre il
problema più grosso, che è quello di individuare il
Danno monetario. Una volta individuato il danno fisico (quanti edifici danneggiati e
come, quanti danni alla salute umana in termini di minori aspettative di vita o di
maggiori incidenze di malattie come le bronchiti croniche, di problemi di
fitotossicità a carico di specie vegetali più o meno rare, ecc.) bisogna convertirlo in
termini monetari. Su questo aspetto l’ACB è andata in crisi, soprattutto per i danni
alla salute umana. Infatti non si è riusciti a trovare un metodo socialmente
accettabile per valutare la salute e la vita umana, cioè per dire quanto “vale” una
32
Per un esempio a livello cartografico, cfr. figura 4.11 – Mappa delle linee di isoconcentrazione, sul
testo del Malcevschi
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25
bronchite cronica od un tumore al polmone o, peggio ancora, un determinato
aumento percentuale della probabilità che tali eventi avversi si verifichino.
Lo schema riportato in figura 2 riprende l’esposizione sopra fatta: dalla sorgente (o
fonte) dell’inquinamento provengono le emissioni che vengono immesse nell’ambiente
(non necessariamente omogeneo, ma anzi spesso caratterizzato da variabilità interna più
o meno spinta). Tali emissioni, a seconda delle caratteristiche del territorio in cui
vengono immesse (altimetria, acclività, ventosità, ecc.) verranno a disperdersi in
maniera diversa, risultando in una concentrazione a terra che può variare da area ad area
ma che, tendenzialmente, è più elevata in prossimità della sorgente (in sito33) piuttosto
che a distanze maggiori (area vasta34).
Emissioni
AMBIENTE
Concentrazione a terra
INDIVIDUI
Malattie
Figura 2 - Schema Emissione – Danno
Fonte Cappellin e Laniado, 1987
Se si considera il solo impatto rispetto alla salute umana, si dovrà andare a vedere
quali e quanti individui risultano esposti alle sostanze immesse nell’ambiente ed a quali
concentrazioni e per quali esposizioni35. In base a tali informazioni si potrà cercare di
risalire ad danno in unità fisiche, cioè al tipo di effetti negativi sulla salute umana (in
questo caso indicati come “malattie”) che possono essere attribuiti all’alterazione
causata dalla fonte in oggetto.
Rispetto al problema del costo associato all’impatto ambientale è interessante notare
come tale problematica sia stata oggetto di analisi da parte di numerosi studiosi che
33
“Area direttamente interessata dall’intervento in progetto.” Da Glossario Manuale Regione Lombardia,
op. cit., p. 217
34 “Area vasta: area interessata dai potenziali effetti del progetto, diretti ed indiretti. Tale area può
assumere confini differenti a seconda della categoria di effetti considerati; ad esempio, per gli effetti
relativi all’inquinamento atmosferico, si considerano le aree potenzialmente coinvolte dalle ricadute,
per quelli relativi agli scarichi idrici si considera la successione dei corpi idrici a valle, per gli effetti
socio-economici può essere necessario considerare l’intero territorio a livello interregionale.” Da
Glossario Manuale Regione Lombardia, op. cit., p. 217
35
Ad esempio, se l’esposizione alla sostanza nociva risultasse limitata all’attività lavorativa (chiaramente
questo non è il caso di una emissione proveniente da una ciminiera che si disperde nell’ambiente
circostante, ma potrebbe essere il caso di attività lavorative che prevedono l’esposizione ad amianto o a
determinati tipi di radiazioni, o a polveri che non si diffondono, come nel caso dell’attività estrattiva in
miniera) il tempo di esposizione giornaliero sarebbe diverso rispetto ad una sostanza che si diffonde
nell’ambiente e può essere respirata durante tutto il giorno.
Pag. 26 di 148
26
hanno suggerito più criteri di risoluzione, riconducibili essenzialmente a quelli di
seguito elencati:
costo opportunità, cioè valutazione del reddito perduto in seguito alla rinuncia
all’uso dei fattori/processi produttivi/prodotti inquinanti (in questo caso si previene
l’inquinamento, ad esempio prevedendo tipi di tecnologie che non provocano la
produzione di sostanze nocive come residui);
costo necessario per disinquinare (in questo caso si mitigano gli effetti
dell’inquinamento. Un caso particolare potrebbe essere quello dell’utilizzo di
depuratori, che non prevengono il formarsi di sostanze nocive, ma che impediscono
una loro diffusione incontrollata nell’ambiente);
costo relativo all’indennizzo delle persone o cose danneggiate dall’inquinamento (in
questo caso non si fa nulla per prevenire il danno, ma si compensa chi ha subito o
subirà il danno per l’inquinamento. Chiaramente, l’indennizzo di persone o cose
danneggiate potrebbe essere previsto – anche in caso di azioni volte a prevenire e
ridurre gli effetti dell’inquinamento – per i danni causati dalla quota residua dello
stesso, considerata come non eliminabile36).
Questo tipo di discorso sarà ripreso in seguito quando si parlerà di alternative
percorribili in ambito di impatto ambientale, in cui – fra le alternative da considerare –
c’è anche quella di cercare di eliminare la causa di impatto ambientale37, e quindi di
prevenire lo stesso.
Se si esamina lo schema di Figura 2, tratto da Cappelin e Laniado (1987)38, relativo
ai danni da inquinamento atmosferico (ma che mantiene la stessa validità anche per
qualsiasi altro comparto ambientale) ed alle procedure per stimarli sopra descritte, si
può notare come i tre criteri sopra elencati si collochino temporalmente in tre momenti
diversi: il primo (costo opportunità del mancato inquinamento) a monte delle emissioni;
il secondo (costo del disinquinamento) a livello della concentrazione nell’ambiente; il
36
A tal proposito il Glossario del Manuale della Regione Lombardia, op. cit., definisce come Impatti
residui quegli «Impatti che l’intervento produce sull’ambiente, una volta che il progetto ha recepito le
mitigazioni tecniche individuate nel corso della procedura» p. 221
37
cfr., ad esempio, la Tabella 3 – Alternative nel campo dei trasporti, tratto da “La Valutazione di Impatto
Ambientale – Istruzioni per l’uso” di M. Alberti, M. Berrini, A. Melone, M. Zambrini, riportato nel
Manuale della Regione Lombardia scaricabile da sito web, all’indirizzo precedentemente citato.
38
R. Cappellin, E. Laniado, La valutazione di impatto ambientale come scelta tra progetti alternativi,
Terra, n. 2, pp. 20-24
Pag. 27 di 148
27
terzo (costo dell’indennizzo del danno da inquinamento) a valle delle malattie (ed altri
danni) provocate dall’inquinamento39.
Secondo una visione esclusivamente economica – a parte, cioè, ogni considerazione
di ordine etico – converrebbe scegliere il criterio che minimizza il costo: disinquinare
quando questo è più conveniente del non inquinare ed indennizzare (o compensare) i
danneggiati quando questo crea meno problemi del disinquinare (da notare che, se il
possibile utilizzo di fattori/processi inquinanti fa lievitare molto il reddito prodotto, può
essere sufficiente destinare una frazione dell’incremento di reddito ottenuto a finanziare
il disinquinamento o l’indennizzo). Viste le difficoltà che hanno i danneggiati ad
individuare in maniera oggettiva chi ha determinato il danno e ad avere una
compensazione per lo stesso, è possibile che vengano attuate scelte che determinano
situazioni di più elevato costo sociale per la collettività, ma a fronte di un minore costo
economico per chi è responsabile dell’attività antropica impattante.
Le possibilità di scelta variano non solo in dipendenza del tipo di inquinamento (non
sempre è possibile disinquinare, specie su grandi masse come aria ecc.), ma anche a
seconda del livello di inquinamento e dell’oggetto del danno.
Infine, non bisogna trascurare il fatto che le valutazioni relative ai tre tipi di costo
avranno, con molta probabilità, diverso grado di approssimazione.
A questo proposito, riteniamo importante sottolineare il significato della parola
Valutazione. Abbiamo messo in evidenza nelle parti precedenti (anche in relazione alla
previsione del danno monetario legato ad una nuova sorgente di inquinamento) come,
lavorando la VIA in un’ottica di ex ante (cioè preventiva), non è possibile avere una
misura precisa dell’impatto ambientale di una scelta. Questo anche perché, come
vedremo nel prossimo paragrafo, gli impatti possono avere caratteristiche molto diverse
tra loro. Chiaramente, inoltre, la bontà delle valutazioni che potranno essere effettuate
dipenderà da una serie di fattori quali la disponibilità di risorse finanziarie, umane ed in
termini di tempo che si hanno a disposizione per condurre lo studio, la disponibilità di
informazioni precise sulle condizioni iniziali dell’ambiente in cui si prevede che si
realizzi l’impatto, i modelli di simulazione/previsione o le informazioni su casi analoghi
39
Da A. Scardera, Valutazione economica di tecniche colturali a diverso impatto ambientale, tesi di
laurea, Agraria, a.a. 1991-1992
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28
che si hanno a disposizione. In ogni caso, come sarà maggiormente chiaro in seguito, il
risultato della VIA (ed anche dello Studio di Impatto Ambientale ad essa associato)40
sarà caratterizzato da un grado più o meno elevato di precisione/attendibilità, oltre che
dipendere dall'attribuzione di giudizi di valore di natura soggettiva e dipendenti anche
dalla percezione e dal set di preferenza dei singoli individui, che rende indispensabile
parlare di valutazione dell’impatto piuttosto che di misura dello stesso. A proposito
della complessità dei problemi interessati da una valutazione di impatto ambientale,
«Schmidt di Friedberg (1991) evidenzia come le decisioni in campo ambientale tendano
a essere impegnative, complesse (coinvolgono molte variabili ambientali interagenti
che producono inarrestabili catene di retroazioni), “a geometria variabile” (possono
variare enormemente le scale spaziali e temporali), articolate (molti soggetti sono
coinvolti), ambigue (gli scenari futuri hanno sempre elevati margini di incertezza),
disomogenee (vantaggi e svantaggi non si ripartiscono equamente sulla popolazione e
sul territorio)»41.
Appare, quindi, evidente, che con la VIA si cercherà di prendere una decisione che,
con ragionevole sicurezza, rappresenti una scelta soddisfacente, anche se – per i
problemi di valutazione precedentemente accennati – nel procedimento stesso di VIA
sono presenti elementi di soggettività e di incertezza che sono “controllabili”, ma non
interamente eliminabili. Di conseguenza, sarà di importanza fondamentale che il
processo di VIA sia trasparente e che sia ripercorribile, cioè che siano note le ipotesi e
e le scelte effettuate – soprattutto nel caso in cui ci siano problemi di soggettivitià delle
valutazioni/scelte – e che sia possibile ripercorrere lo stesso procedimento utilizzando
ipotesi diverse, ad esempio riguardo al set di preferenze relative dei diversi obiettivi o
ad ipotesi di impatti e/o scenari.
Nel procedimento di VIA hanno un ruolo importante sia tecnici che politici ed
amministratori, ma anche le regole che stabiliscono come tale proceduta deve essere
attuata, in quanto sono tali regole che possono garantire/favorire il raggiungimento di un
grado di oggettività e trasparenza soddisfacente.
40
Anche se a volte i due termini vengono confusi, in genere si usa la dizione “valutazione di impatto
ambientale” per indicare l’intero procedimento attraverso il quale si arriva ad un giudizio di
compatibilità ambientale, ecc., mentre il termine “studio di impatto ambientale” viene attribuito alla
fase di studio – eminentemente tecnico – che consente di individuare, prevedere e valutare i possibili
impatti sull’ambiente derivanti dalla realizzazione di un’opera.
41 citato in Malcevschi, da cui sono stralciate altre parti del seguente testo
Pag. 29 di 148
29
2.2. Le diverse tipologie di impatti e di risorse impattate
Le diverse azioni elementari danno origine ad impatti che possono essere classificati
a seconda delle loro caratteristiche in:
Positivi o negativi. «Impatti negativi sono quelli a cui il soggetto valutante (in sede
progettuale o in sede di decisione amministrativa) ha riconosciuto elementi di
indesiderabilità rispetto alle scale di qualità adottate; impatti positivi sono quelli
che rispetto a tali scale presentano elementi di desiderabilità».42 Esempi di impatti
positivi sono: aumento del reddito, dell’occupazione, risanamento di un’area
degradata; impatti negativi sono quelli legati, ad esempio, ad un aumento dei livelli
di inquinamento, ad un degrado del paesaggio, ecc.
Diretti(o primari) o indiretti (o secondari). «Impatti diretti sono le alterazioni che
l’opera induce sull’ambiente attraverso l’eliminazione di elementi preesistenti (ad
esempio la vegetazione) o la produzione di interferenze dirette da parte di elementi
dell’opera (ad esempio il rumore). Impatti indiretti sono i cambiamenti provocati
dall’opera come risultante di un processo comprendente varie fasi. Ad esempio, la
rimozione di vegetazione lungo le sponde (impatto primario) causa l’erosione
accelerata delle sponde stesse, un eccesso di sedimenti nel corpo idrico recettore,
un aumento della torbidità dell’acqua, danni per l’ittiofauna, riduzione della
qualità del corpo idrico (impatti secondari). Impatti secondari sono da considerarsi
anche le nuove attività sociali ed economiche stimolate o indotte dal progetto».43;
a breve o lungo termine. «Impatti a breve termine sono le alterazioni immediate e di
breve durata, relative di solito alla fase di costruzione dell’opera e alla prima fase
di esercizio. In genere hanno termine o vengono presto corretti nella fase di
esercizio dell’opera stessa. Impatti a lungo termine sono le alterazioni che
perdurano oltre la fase di costruzione e di iniziale esercizio dell’opera, o che
derivano da croniche alterazioni dell’ambiente causate dall’opera in fase di
esercizio (ad esempio la costruzione di una diga può causare impatti a lungo
termine come l’arretramento delle coste marine in seguito al deposito dei sedimenti
fluviali del bacino artificiale)»44
42
Da Manuale della Regione Lombardia (op. cit). Appendice I, Definizione dei termini adottati, (spesso
indicato sinteticamente come “Glossario”) p. 221
43 Cfr. nota precedente
44 Cfr note precedenti
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30
irreversibili o reversibili. «Impatti reversibili sono le alterazioni indotte dall’opera
che possono essere eliminate mediante mitigazioni tecniche o processi naturali, in
modo che lo stato originario possa essere ripristinato. Impatti irreversibili sono
invece le modificazioni definitive indotte dall’opera, tali per cui lo stato originario
non può essere ripristinato. Occorre ricordare che la reversibilità, dal punto di
vista scientifico, si ha solo nel caso di sistemi isolati, e quindi non nei sistemi
ambientali reali; è pertanto più opportuno far riferimento alla rinnovabilità delle
componenti ambientali perturbate»45 Nel caso che le alterazioni indotte vengano
eliminate mediante processi naturali si dice che gli impatti sono reversibili
spontaneamente, per distinguerli dalle situazioni in cui la reversibilità è possibile
solo con intervento dell’uomo. Ad esempio, la scomparsa di una specie è un impatto
irreversibile, nel senso che non sarà possibile “risuscitarla”, come pure è
irreversibile la distruzione di un bene archeologico/culturale. Viceversa, un esempio
di impatto reversibile spontaneamente potrebbe essere quello legato all’
allontanamento di una specie da un’area nella quale era presente in condizioni non
alterate, dovuto al disturbo indotto dai rumori di un cantiere, nel caso in cui tale
specie torni a diffondersi di nuovo nell’area una volta che la causa del disturbo
viene a cessare. Un esempio di impatto reversibile con intervento dell’uomo
potrebbe essere legato a situazioni in cui, avendo dovuto provvedere per la
realizzazione di un’opera (ad esempio la costruzione di un metanodotto) alla
rimozione della copertura vegetale pre-esistente, si provvede a ripristinarla mediante
opportune attività di semina o trapianto. I processi naturali che determinano la
reversibilità di un impatto possono essere legati alle capacità omeostatiche
dell’ambiente (cioè alla capacità di mantenere un equilibrio stabile nel tempo
nonostante il variare delle condizioni esterne) ed anche al grado di resilienza (cfr.
parte successiva).
locali o regionali o nazionali o globali nel senso che anche la scala alla quale si
manifestano gli impatti può essere estremamente variabile: ad esempio l’impatto
derivante da fonti di inquinamento acustico tenderà ad essere localizzato in
prossimità delle fonti di emissione, mentre impatti derivanti dai fumi degli
insediamenti civili e industriali (ad esempio quelli che hanno dato luogo al
fenomeno delle piogge acide) oppure l’immissione nell’ambiente di sostanze
45
Cfr note precedenti
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31
inquinanti quali il D.D.T. (che è stato trovato anche nel grasso dei pinguini del polo,
dove è arrivato attraverso fenomeni di bioaccumulo nella catena trofica46) possono
manifestarsi anche in aree relativamente lontane dalla sorgente di emissione o
diffondersi più o meno uniformemente a livello globale.
Inizialmente la legislazione italiana sulla VIA si è focalizzata maggiormente sui tipi
di impatti, considerando come criterio per decidere se sottoporre, o meno, un progetto a
VIA soltanto il tipo di progetto. In altre parole, era la tipologia di “sorgente” a
determinare, o meno, la necessità di sottoporre a VIA un’opera, mentre veniva
completamente trascurata la tipologia di ambiente in cui l’opera andava ad inserirsi.
Alcune delle legislazioni a livello regionale hanno previsto, viceversa, fin dall’inizio,
anche questo tipo di approccio47 ed al momento attuale, come sarà più chiaro in seguito,
alcune fonti legislative a livello comunitario (ad esempio la cosidetta “direttiva habitat”
92/43/CEE del 21 maggio 1992) e nazionale (ad esempio l’Atto di Indirizzo e
Coordinamento) prevedono che l’assoggettamento, o meno, di un’opera a VIA dipenda
non solo dalla sua tipologia e dimensioni, ma anche dall’ambiente in cui viene ad essere
localizzata.
46
La catena trofica è quella che vede la successione di specie in termini di fonti/utilizzazioni di cibo. Un
esempio semplificato potrebbe vedere in successione vegetali, animali erbivori (che si nutrono dei
vegetali che costitiscono l’anello precedente della catena) che costituiscono a loro volta fonte di
nutrimento per animali carnivori, che a loro volta sono predati da altre specie carnivore (di secondo
livello). In tale esempio l’animale carnivoro di primo livello costituisce un anello intermedio della
catena trofica essendo un utilizzatore dell’anello precedente (animale erbivoro di cui si ciba), ma una
fonte di cibo per l’anello successivo (il predatore da cui, a sua volta, è mangiato). Nel caso del D.D.T.,
questa sostanza si accumula nei grassi e si degrada solo molto lentamente: quindi man mano che si sale
verso la parte più alta della catena trofica, il D.D.T. tenderà ad accumularsi (tesaurizzarsi) in quanto
viene a concentrarsi in un individuo (carnivoro) tutto il D.D.T. che è stato ingerito dagli animali che lo
precedono nella catena alimentare. Un esempio di tale processo sarà affrontato parlando degli standard
di legge.
47 Ad esempio la L.R. 7 settembre 1990, n. 43 della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia
“Ordinamento nella Regione Friuli-Venezia Giulia della Valutazione di Impatto Ambientale” all’art. 5
(ambiti di applicazione) punto b) recita: «sono sottoposti alla disciplina della presente legge (…) i
progetti delle opere, e delle loro modifiche sostanziali, individuate secondo le categorie e le soglie di
cui all’art. 6, ovvero localizzate nelle aree sensibili come definite dall’art 7 (…)» stabilendo come
criterio per sottoporre, o meno, un’opera a Valutazione di impatto ambientale non solo la tipologia di
progetto (categoria) e le sue caratteristiche in termini dimensionali (soglie), ma anche l’inclusione o
meno in aree sensibili (indipendentemente dalla categoria e dalle soglie). La stessa legge considera aree
sensibili «quelle porzioni di territorio dove sia riscontrata la presenza di valori ambientali, una
particolare fragilità dell’equilibrio ecologico, ovvero una rilevante concentrazione di attività ed
insediamenti che comportino già notevoli effetti sull’ambiente». Confronta queste indicazioni alla luce
delle definizioni di qualità ambientale dati nelle parti successive di questa dispensa e tratte dal
Malcevschi.
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32
Le caratteristiche dell’ambiente impattato, infatti, influenzano l’importanza dell’
impatto in relazione al fatto che esso vada a colpire risorse ambientali che sono:
comuni o rare, nel senso che un impatto a carico di una specie comune o coltivata
(al limite, la distruzione di un campo di grano) sarà molto meno importante di quello
a carico di una specie rara (al limite, la scomparsa di una specie a rischio di
estinzione);
riproducibili o rinnovabili, ad esempio, nel campo energetico, la produzione
mediante risorse rinnovabili (energia solare, eolica, geotermica, del moto ondoso,
maremotrice, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di
depurazione e biogas)48 ha un significato diverso rispetto alla produzione mediante
fonti non rinnovabili, quali il petrolio (o altri combustibili fossili), il quale – una
volta arrivato ad esaurimento – non è suscettibile di formarsi di nuovo in un arco di
tempo che sia significativo per l’uomo. Un esempio di riproducibilità potrebbe
essere quello di una costruzione (magari una normale casa di abitazione, che può
essere comodamente ricostruita) rispetto ad un’opera d’arte quale la Gioconda o
quale una ceramica di Mastro Giorgio da Gubbio, il cui segreto rispetto ai colori che
impiegava per ottenere particolari riflessi, non è ancora stato scoperto. Chiaramente,
un impatto a carico di una risorsa riproducibile o rinnovabile è – a parità di altre
condizioni – da considerarsi molto meno importante rispetto a quello di una risorsa
non rinnovabile o non riproducibile;
strategiche o non strategiche per lo sviluppo della società, ad esempio risorse quali
il petrolio, l’acqua, ecc. hanno un’importanza molto maggiore, al momento attuale,
rispetto ad altre risorse per le quali non vi è necessità di impiego per processi
fondamentali per lo sviluppo della società.
Inoltre gli impatti, possono essere anche distinti tra:
probabili e certi, nel senso che a seguito della realizzazione di un impianto
industriale (una fabbrica) si avrà sicuramente sottrazione di suolo ad usi alternativi,
sia agricoli che edilizi, sia avrà un impatto visivo, ma non necessariamente si
dovranno verificare impatti quali quelli dovuti ad una fuga incontrollata di sostanze
tossiche o ad uno scoppio dell’impianto stesso, fenomeni che si possono verificare
con un determinato livello di probabilità (auspicabilmente molto ridotto), ma che
48
Cfr. Dir. 2001/77/CE del 27 settembre 2001, art. 2a
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33
non necessariamente si verificano sempre. Questo comporta il problema della
gestione del rischio, anche perché la probabilità o il grado di incertezza legato ad un
determinato evento possono variare sensibilmente da caso a caso. Chiaramente, di
nuovo, a parità di altre caratteristiche, un impatto probabile avrà un significato (ed
un’importanza) diversi da un impatto certo. Tra i problemi di scelta tra impatti
probabili ed impatti certi potremmo citare ad esempio la scelta tra una centrale
nucleare (ambientalmente “più pulita” se non si verificano incidenti) ed una centrale
a carbone, meno soggetta ad effetti devastanti in caso di incidenti, ma che
(soprattutto in passato) scarica nell’aria polveri suscettibili di dare problemi
respiratori alle popolazioni che vivono nelle aree circostanti.
«Secondo Lowrance (1980) il rischio è una misura ponderata della probabilità e
della dimensione (magnitudo) di eventi avversi.
I termini che intervengono nella definizione del rischio sono molteplici: si può dire, in
generale, che la dimensione di un rischio dipende:
•
dalla probabilità dell’evento in questione (quanto maggiore sarà la probabilità di
una piena fluviale, tanto maggiore il rischio esistente),
•
dalle sue dimensioni (quanto maggiore la portata di piena, tanto maggiore il
rischio),
•
dalla vulnerabilità dei bersagli (il rischio è maggiore se l’esondazione interessa un
centro abitato, minore se interessa un bosco di salici, che sono specie igrofile),
•
dalla pericolosità intrinseca della causa di pressione (il rischio è maggiore se
l’acqua di piena ha scoperchiato una discarica incontrollata di rifiuti tossici),
•
dall’importanza del bersaglio (il rischio è maggiore se le case sono abitate in
permanenza, minore se solo occasionalmente e in periodi in cui le piene non
arrivano),
•
dalle dimensioni del bersaglio (il rischio è maggiore se l’allagamento riguarda 100
persone da sgomberare, minore se lo sgombero deve essere predisposto per 10
persone). » (cfr. Malcevschi pp. 13 e 14)
Il problema del rischio deve essere legato a quello degli scenari, ad esempio nel caso
precedente della piena, si deve tenere conto di tutti i fattori (variazioni climatiche, di
utilizzo del territorio, quali cementificazione degli argini, possibile diffusione futura
degli insediamenti, ecc.) che influenzeranno l’evoluzione futura del rischio. Infatti non
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34
ha senso valutare il rischio solo nel momento presente, ma bisogna tener conto di
possibili evoluzioni o di eventi che si verificano soltanto sporadicamente, ma che non
sono escludibili. Ad esempio il disastro del Vajont non fu causato dal fatto che non
erano state adeguatamente previste le possibili ondate di piena che la diga avrebbe
dovuto sopportare, ma perché tra gli scenari analizzati non era stato incluso (o preso in
considerazione) quello di un dissesto che portasse alla caduta nell’invaso di una
porzione della pendice sovrastante lo stesso.
In base a quanto sopra esposto potremmo dire che la VIA dovrà recuperare anche
elementi della Risk Analisys (cfr. Tabella 1). Tra l'
altro, l'
analisi dei rischi riveste una
notevole importanza in quanto soltanto avendo consapevolezza delle possibili
conseguenze di catastrofi o malfunzionamenti si possono mettere a punto adeguate
misure per ridurre al massimo l'
impatto causato dall'
eventuale verificarsi dell'
evento
avverso. In altre parole, semplificando al massimo, se ho coscienza della possibilità che
si sviluppi un incendio, posso dotarmi di estintori e di scale antincendio. Se non tengo
presente questa probabilità per quanto remota e non mi preparo ad affrontarla, nel caso
che questa si verifichi i danni saranno molto più elevati (ad esempio, se l'
incendio
scoppia ed io non ho previsto né estintori né piano di evacuazione, rischio di avere non
solo elevati danni, ma anche perdite di vite umane che avrebbero potuto essere evitate).
Come è intuitivo, non sempre è possibile arrivare ad una determinazione
quantitativa della probabilità di un impatto e della “grandezza” dello stesso, ma possono
sussistere anche notevoli margini di incertezza. Inoltre, anche per quanto riguarda le
dimensioni di impatti certi, a volte si è costretti a lavorare con informazioni di natura
qualitativa, sia pure ordinabili. Una informazione di natura ordinabile è una
informazione che consente di ordinare dei “valori” dal meglio al peggio, senza però
permettere l’individuazione dei rapporti di grandezza degli stessi. Ad esempio, è
possibile definire l’intensità di un impatto come lieve, media e forte: questo consente di
mettere in ordine i casi dal meglio al peggio anche se non consente di dire quanto un
impatto forte sia più grande di un impatto medio o quanto un impatto medio sia più
grande di un impatto lieve. Un altro esempio per far capire la potenzialità ed i limiti di
informazioni di natura ordinale, potrebbe essere quello di avere un gruppo di persone da
dover mettere in ordine di altezza decrescente: non avendo uno strumento adeguato non
sarà possibile misurare “a vista” la loro altezza esatta, ma confrontandoli sarà
probabilmente possibile metterli in ordine dal più alto al più basso senza sbagliare.
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35
Vedremo nella seconda parte del modulo come sia possibile, anche in presenza di dati di
natura ordinale, arrivare ad un giudizio comparativo di merito tra più progetti alternativi
rispetto ad una pluralità di criteri.
2.3. L’intensità o misura degli impatti
Parlando di intensità dell’impatto è importante dare una definizione di come possa
essere misurato un impatto ambientale. Infatti abbiamo dato una definizione dello stesso
(cfr. figura 1), ma non abbiamo fornito indicazioni su come esso vada misurato. Questo
può essere fatto a partire dall’esame della Figura 3 (tratta dal Malcevschi e riportata nel
Manuale della Regione Lombardia) relativa al modello grafico della compatibilità
ambientale.
In tale grafico abbiamo sulle ordinate una misura della qualità ambientale
complessiva, mentre sulle ascisse abbiamo il tempo. Il punto in alto a sinistra del
grafico, corrispondente al vertice più alto del poligono ed al momento temporale A,
individua il momento iniziale, in assenza di un determinato intervento, in cui si
presuppone di dover fare (e dar seguito al) la scelta se effettuare o non effettuare l’opera
in oggetto. Secondo il grafico di figura 3, se tale intervento verrà realizzato, il livello di
qualità ambientale verrà ad abbassarsi, prima in maniera relativamente rapida (primo
tratto della spezzata discendente), poi in maniera più lenta (secondo tratto della
spezzata). In questo caso, potrebbe venire la tentazione di definire l’impatto ambientale
come la differenza tra i valori di qualità ambientale che si verificano a seguito della
realizzazione dell’intervento e quello che era il livello di qualità ambientale iniziale.
Questo, in realtà, non è corretto in quanto, anche in assenza di realizzazione dell’
intervento, non necessariamente la qualità ambientale rimarrà costante, ma potrà essere
soggetta (come effettivamente accade sul grafico) ad un deterioramento più o meno
contenuto (oppure ad un miglioramento). Quindi una corretta stima dell’impatto
ambientale può aversi solo paragonando la situazione in presenza di intervento alla
situazione in assenza di intervento, ma utilizzando in entrambi i casi gli stessi
riferimenti temporali.
L’entità dell’impatto ambientale complessivo è data dall’area all’interno del
poligono evidenziato sul grafico, che tiene conto non solo della differenza in termini di
qualità ambientale che si verifica alla fine dell’orizzonte temporale individuato, ma
anche delle differenze nei periodi precedenti. Questo, in altre parole, significa che,
andando a considerare – ad esempio – l’impatto della realizzazione di una
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36
metropolitana, l’impatto non sarà dato soltanto dal cambiamento del livello di qualità
ambientale tra presenza ed assenza della metropolitana, ma anche di tutti quegli impatti
(rumori, polveri, problemi di circolazione, ecc.) che si verificheranno durante la fase di
Alta
realizzazione.
QUALITA’
Evoluzione senza intervento
Bassa
Q(x)
CONDIZIONI DI INACCETTABILITA’
t(A)
t(P)
tempo
Figura 3 –Modello grafico della compatibilità ambientale
(fig. 1.2 Malcevschi, fig. 6 del Manuale Regione Lombardia)
Legenda: «In ordinata vi è la scala che distingue le situazioni di alta da quelle di bassa qualità
ambientale. In ascissa si descrive l’arco di tempo entro cui un dato intervento (A) viene
realizzato ed ha modo di mostrare i suoi effetti, diciamo fino al momento t(P). L’intervento
viene realizzato nel momento t(A); a partire da quel momento il livello di qualità ambientale
iniziale si modifica ed evolve con un certo andamento. Per valutare gli effetti indotti
dall’intervento occorre confrontare questo andamento con quello che si sarebbe avuto qualora
l’intervento non fosse stato realizzato (la linea superiore nella figura). La differenza tra le due
linee (“evoluzione senza l’intervento” ed “evoluzione con l’intervento” esprime quantitativamente la stima dell’impatto sulla qualità ambientale provocato dall’intervento nell’
intervallo di tempo compreso tr ail momento t(A) ed il momento t(P). Q(x) esprime una soglia al
di sotto della quale la qualità ambientale non è giudicata accettabile. Qualora gli effetti
prevedibili, espressi nel grafico della linea “evoluzione con intervento”, portino a livelli di
qualità inferiori alla soglia ideale Q(x), l’intervento in oggetto viene giudicato ambientalmente
incompatibile». (Malcevschi)
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37
Facciamo notare come in Figura 3 sia indicata anche una linea - Q(x) - al di sotto
della quale si hanno condizioni di inaccettabilità: questa potrebbe aiutare a definire la
compatibilità ambientale, nel senso che si potrebbe utilizzare come criterio per
giudicare compatibile un intervento il fatto che determini una qualità ambientale
superiore (intervento compatibile) od inferiore (intervento non compatibile) a quella
individuata dalla soglia.
E'importante notare come tale soglia di inaccettabilità non vada superata in nessun
momento temporale; in altre parole non è sufficiente che la qualità ambientale finale in
presenza di intervento sia superiore al livello minimo di accettabilità previsto: bisogna
che questa condizione sia stata rispettata durante tutto l'
arco temporale preso in
considerazione. Per fare un esempio potremmo dire che, anche se costruendo una serie
di metropolitane a Roma si potesse completamente risolvere il problema del traffico,
tale intervento sarebbe difficilmente accettato se per realizzarlo fosse necessario
bloccare l'
intero traffico veicolare (pubblico e privato) per venti anni. In altre parole,
anche se la qualità ambientale a valle dell'
intervento sarebbe più elevata sia della soglia
minima di accettabilità prevista che della qualità ambientale attuale, durante il periodo
di cantiere si scenderebbe a livelli di qualità ambientale (dal punto di vista sociale)
ritenuti non accettabili.
Facciamo ora notare, ma lo riprenderemo in seguito in maggior dettaglio, come la
determinazione dell’impatto possa essere fatta direttamente (imputando all’alternativa
che prevede la realizzazione dell’intervento dei valori che tengano conto delle
differenze in termini di qualità ambientale rispetto alla situazione in assenza di
intervento) oppure indirettamente, confrontando l’alternativa in presenza di intervento,
caratterizzata dai suoi specifici valori in termini di qualità ambientale, con l’alternativa
che prevede la non realizzazione dell’intervento, anch’essa caratterizzata da specifici
valori in termini di livello di qualità ambientale.
Per fare un esempio ipotetico, basato sul presupposto che l’impatto sia dovuto
soltanto alla differenza di qualità ambientale al momento finale, supponendo che la
qualità iniziale dell’aria misurata in termini di concentrazione di SO2 sia pari a 10, che
la situazione in presenza di intervento sia pari a 15 e quella in assenza (allo stesso
riferimento temporale) sia pari a 8 (perché si presuppone che si verifichi una minor
immissione di SO2 nell’aria dovuta alla sostituzione di impianti di riscaldamento
obsoleti), la valutazione dell’entità dell’impatto ambientale può essere fatta direttamente
considerando la sola situazione di realizzazione dell’intervento (che avrà un valore di
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impatto pari a 15 – 8 = 7) oppure indirettamente, confrontando l’alternativa di
realizzazione di intervento (caratterizzata da un livello di concentrazione pari a 15) e
quella di mancata realizzazione dell’intervento (caratterizzata da un livello di
concentrazione pari a 8). In ogni caso, comunque, essendo l’impatto la conseguenza di
una interferenza sull’ambiente, la sua misura sarà data dalla differenza di situazione in
presenza ed assenza di interferenza, a parità di ogni altra condizione, comprese le
evoluzioni in atto.
Il grafico di Figura 3, come abbiamo in precedenza accennato può servire anche ad
introdurre il concetto di Compatibilità ambientale. Infatti, scopo di una Valutazione di
Impatto Ambientale a livello preventivo è di consentire soltanto azioni che siano
“compatibili dal punto di vista ambientale”, in quanto prevenire effetti indesiderati è più
facile che rimuoverli una volta che si siano determinati. Come vedremo meglio in
seguito l’introduzione della “compatibilità ambientale”, o meglio ancora del giudizio di
compatibilità ambientale, nell’ordinamento giuridico italiano è avvenuta con
l’istituzione del Ministero dell’Ambiente, nel 1986. Ma cosa si intende di preciso per
compatibilità ambientale?
Secondo il Malcevschi (cfr. pag. 15) «Gli impatti che ci interessano sono il frutto di
azioni umane, quindi di decisioni, di scelte, di giudizi. Un intervento in progetto può
produrre impatti che possono essere giudicati accettabili oppure no. Una componente
del giudizio di accettabilità è il giudizio di compatibilità ambientale: l’intervento in
esame può essere giudicato ambientalmente compatibile o incompatibile (e quindi
inaccettabile dal punto di vista ambientale) in funzione dei livelli di criticità ambientale
conseguenti ai suoi effetti».
«In sintesi l’analisi della compatibilità degli interventi comporta:
a) definizione dello stato attuale dell’ambiente rispetto ad una scala di qualità;
b) previsione dell’evoluzione che l’ambiente avrebbe in assenza dell’intervento;
c) previsione dell’evoluzione che si avrebbe qualora l’intervento venisse
effettivamente realizzato;
d) stima degli impatti attribuibili all’intervento in progetto;
e) valutazione degli impatti stimati, sulla base di opportuni criteri che definiscano le
condizioni di accettabilità da parte di chi valuta»(cfr. Malcevschi, pag. 16)
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39
Un esame dettagliato di tali criteri sarà proposto dopo aver esaminato alcuni concetti
fondamentali relativamente all’ambiente ed alla qualità ambientale. In questa sede ci
preme comunque sottolineare come già il Malcevschi non delinei un criterio di
compatibilità ambientale univoco, nel senso che da una parte parla di utilizzo come
criterio decisionale dei «livelli di criticità ambientale conseguenti ai suoi effetti» (in
altre parole, un progetto è considerato compatibile con l’ambiente se i livelli di criticità
ambientale conseguenti ai suoi effetti sono tali da consentire di restare al di sopra di una
soglia di “accettabilità” o di “qualità ambientale di riferimento” prefissata,
indipendentemente dall’entità degli impatti determinati), mentre dall’altra parla di
«valutazione degli impatti stimati, sulla base di opportuni criteri che definiscano le
condizioni di accettabilità da parte di chi valuta». In quest’ultimo caso sembra che il
criterio guida debba essere quello di valutare l’entità degli impatti stimati, a carico delle
diverse componenti ambientali (ed includendo, al limite, anche valutazioni relative agli
impatti su componenti che fanno riferimento ad un concetto di ambiente in senso
“allargato”, cioè comprendendo anche variabili maggiormente legate alla qualità della
vita della popolazione in senso lato), tenendo conto di quelle che sono le opinioni
soggettive di chi valuta relativamente ai giudizi da esprimere rispetto ai criteri
individuati. Vedremo in seguito come questi due approcci trovino effettivamente
riscontro in due diversi criteri per il giudizio di compatibilità ambientale (la ricettività
ambientale ed il miglioramento compensativo), proposti sempre dal Malcevschi,
insieme con altri, nel capitolo V del suo libro.
In figura 3, come in precedenza accennato, il livello di compatibilità ambientale
potrebbe essere definito dalla linea orizzontale al di sotto della quale le condizioni
vengono considerate inaccettabili. Ulteriori considerazioni possono essere fatte a partire
da una citazione del Manuale della Regione Lombardia, che fornisce alcune brevi
indicazioni su come la soglia Q(x) può essere definita. «Tale livello può essere definito
in modi differenti: può rappresentare un livello al di sotto del quale si ritiene in sede
tecnica che l’ambiente rischi il collasso; oppure può rappresentare un limite
convenzionale di ricettività ambientale che si adotta ai fini delle valutazioni; oppure la
soglia non è fissa, ma varia in funzione dello stato iniziale (ad esempio si possono
giudicare inaccettabili peggioramenti significativi dello stato iniziale)»49. Vedremo
come tale definizione apra la porta alla necessità di definizione di ulteriori concetti
49
Manuale della Regione Lombardia, op. cit., p. 54
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40
(ricettività ambientale, criticità, che saranno descritti parlando della qualità ambientale)
ed anche ad ulteriori criteri per il giudizio di compatibilità ambientale (ad esempio,
introducendo il criterio del peggioramento significativo, che sarà esaminato in uno
specifico capitolo). Resta, quindi, il problema di come individuare una soglia, magari
mantenuta prudenzialmente bassa rispetto ai limiti di accettabilità in senso stretto per
tenere conto del principio di precauzione, che discrimini tra situazioni ambientalmente
compatibili, e non.
2.4. Concetto di Ambiente
Nella generalità dei casi, quando si parla di ambiente, per semplificazione, si tende a
considerarlo come un insieme di grandi compartimenti fisicamente distinguibili, quali
litosfera (ovvero la crosta terrestre comprensiva del suolo e, in parte, del sottosuolo)
atmosfera (il manto gassoso che sovrasta la litosfera), idrosfera (le masse ed i flussi
idrici che si aggiungono ai compartimenti precedenti), biosfera (il complesso degli
esseri viventi, dai grandi mammiferi ai micro-organismi costituenti una pellicola
invisibile formata anche dal suolo, che avvolge il globo terrestre), antroposfera
(comprensiva dell’insieme degli esseri umani e delle opere che essi hanno realizzato),
sia pure in parte legati tra loro da un insieme di relazioni.
Chi di voi ha già affrontato il corso di Risorse Naturali e dell’Ambiente ha avuto già
modo di studiare alcune delle principali caratteristiche dei comparti ambientali, che
sono stati definiti come sopra con la sola eccezione della sfera legata all’attività umana,
che per il tipo di approccio del corso, era in quella sede stata “ristretta” alla tecnosfera.
In questa sede non ci sarà la possibilità di affrontare di nuovo un esame – sia pure
abbastanza superficiale – delle caratteristiche dei diversi comparti, ma riteniamo
comunque indispensabile che vengano acquisiti almeno una serie di concetti base
rispetto all’ambiente, soprattutto per chi non avesse sostenuto l’esame di Risorse
Naturali e dell’Ambiente.
Figura 4 - Schema generale dei grandi compartimenti ambientali, fornisce una
rappresentazione grafica semplificata dei diversi comparti ambientali e delle loro
“relazioni”. Ognuno dei compartimenti sopra individuati – rappresentato nel grafico da
un cerchio - è in genere oggetto di studio da parte di discipline specialistiche, con
approcci, linguaggi e metodologie specifiche, che – come accennavamo sopra – non
saremo in grado di affrontare in questa sede. Questo comporta il problema che spesso si
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41
tende a considerare l’ambiente come una giustapposizione di settori, ognuno affrontato
singolarmente, nell’ambito di una specifica disciplina o gruppo di discipline.
Comunque, come mette in evidenza il Manuale della Regione Lombardia (op. cit. p.
50) «Un modello di questo tipo (rispetto al quale è facile rapportare le componenti
precedentemente individuate) ha il vantaggio della semplicità concettuale, ma implica
delimitazioni fisiche che nella realtà non ci sono: i vari compartimenti sono infatti
fortemente compenetrati tra loro.
La litosfera, l’idrosfera, l’atmosfera, la biosfera, l’antroposfera non possono essere
completamente separate sul piano fisico: esseri viventi sono presenti nel suolo, nei
sitemi acquatici, nell’aria; acqua e aria sono presenti negli interstizi del terreno nonché
all’interno degli spazi abitati dall’uomo; scambi di materia avvengono continuamente
tra i vari comparti (…).
In un torrente alpino reale sono presenti contemporaneamente sia l’acqua che
scorre, ai ai pesci che vi nuotano, sia i massi affioranti, sia le bolle di aria che rendono
l’acqua bianca, sia le persone che discendono in kajak lungo le scie di acqua bianca».
Figura 4 – Schema generale dei grandi compartimenti ambientali
(fig. X.X Malcevschi, fig. 2 del Manuale Regione Lombardia)
Di conseguenza, se l’approccio rappresentato in figura 4 può costituire una prima
tappa, in quanto l’analisi di un particolare fenomeno può richiedere competenze
specialistiche, è anche vero che non si può considerare l’ambiente come somma di
singole componenti, ciascuna da analizzare singolarmente, ma che esso deve essere
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42
considerato come un sistema organico di relazioni da affrontare nella loro globalità50.
Come afferma il Malcevschi (op. cit.) «il termine “ambiente” esprime il sistema di
relazioni che lega gli esseri viventi e il loro sviluppo (compreso l’uomo e la sua storia)
alle matrici chimiche e fisiche in cui sono immersi. Ogni essere vivente, e più in
generale ogni livello di organizzazione (cellula, organismo, comunità, ecosistema,
bioma, biosfera) ha un suo ambiente interno ed un suo ambiente esterno. Per quanto
riguarda la V.I.A. i livelli di maggior interesse sono quelli che riguardano l’uomo e
l’ecosistema». In altre parole, è importante collocare ciascun pezzo di informazione
specialistica in un quadro di riferimento comune, sia pure semplificato.
Come l’ambiente nel complesso è stato diviso in diversi comparti ambientali
(idrosfera, atmosfera, ecc.), ciascun comparto può essere a sua volta scomposto in una
serie di componenti di maggior dettaglio, quali acque sotterranee, acque superficiali
(entrambe rientranti nell’idrosfera), suolo, sottosuolo (entrambe ricadenti nella
litosfera), flora e vegetazione e fauna (entrambi ricompresi nella biosfera, ecc.) a loro
volta articolabili in suddivisioni più ristrette. Vedremo, in seguito, come questa
“scomposizione dell’ambiente” in componenti via via più ristrette abbia un senso ai fini
di organizzare l’analisi della qualità attuale dell’ambiente e di prevederne le eventuali
variazioni. Infatti, come vedremo meglio in seguito, non è in genere possibile trovare un
parametro di qualità ambientale complessivo, ad esempio dell’aria, che sia direttamente
misurabile, ma la qualità dell’aria stessa va valutata dopo aver analizzato un pluralità di
parametri diversi, quali la presenza di sostanze nocive, la presenza di polveri sottili, le
vibrazioni, ecc. Tornando sempre al Malcevschi (op.cit.) «Procedimento metodologico
corretto è dunque, affrontando una questione ambientale, la successione di una prima
fase analitica (la scomposizione nelle diverse componenti) con una successiva fase
sintetica (il riconoscimento delle relazioni tra le componenti e delle proprietà specifiche
del sistema). In ogni caso lo studio del complesso degli esseri viventi deve essere
affrontato in un ambito in grado di integrarli».
In genere, per quanto riguarda l’individuazione delle componenti ambientali, settori
ed indicatori in cui articolare l’analisi degli impatti di una determinata opera, esistono
delle norme di legge o delle linee guida che facilitano il compito di chi realizza lo studio
di impatto ambientale. Di questo parleremo più diffusamente in seguito.
50 Con un esempio forse improprio, ma spero chiarificatore, sarebbe come considerare un fabbricato
come insieme di un certo numero di mattoni e di altri materiali, senza andare a considerare le modalità
con cui questi concorrono a comporre un tutto e che fanno sì che – anche a parità di materiali utilizzati
– si possano realizzare edifici molto diversi.
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43
In questa sede ci preme, invece, far notare come – relativamente al grado di
dettaglio con il quale esaminare le diverse componenti ambientali – il Manuale della
Regione Lombardia (op. cit., p. 48) metta in guardia dal rischio di dedicare troppo
tempo alla fase di analisi, se non si può dedicare uno sforzo adeguato anche a quella di
sintesi. «L’analisi delle singole componenti non deve far dimenticare un aspetto
fondamentale: la scissione dell’ambiente in singole componenti deve costituire solo un
passaggio per una ricomposizione sintetica del sistema complessivo. Un’analisi
eccessivamente dettagliata delle singole componenti può far perdere di vista l’ambiente
nel suo complesso, reale bersaglio degli impatti provocati da un intervento in progetto.
E’ quindi necessario comprendere le varie componenti in quadri sintetici, capaci di
mostrarne in modo semplice le relazioni e di rendere conto del sistema ambientale
complessivo». Questo è un indirizzo che viene richiesto anche a livello operativo nella
redazione degli studi di impatto ambientale (SIA). Infatti le linee guida dell’ANPA e del
Ministero dell’Ambiente51, a tale proposito mettono in evidenza come «E’
assolutamente inutile fornire SIA di centinaia o migliaia di pagine laddove la maggior
parte dello spazio è dedicata alla descrizione dei fenomeni di base o a riportare
pedissequamente la normativa vigente, tutto materiale i cui contenuti si danno per
scontati e che appesantiscono inutilmente il SIA, rendendo più difficoltoso il
reperimento dell’informazione e dei dati veramente utili. Se si ritiene comunque
funzionale riportare una descrizione dei fenomeni di base o dei modelli utilizzati (per
esempio relativamente alla dispersione dei contaminanti e alle reazioni chimiche in
atmosfera o in falda), questo può essere fatto in appendice raccogliendo direttamente le
referenze qualificate, senza perdere tempo ed energie a parafrasare cose già
ampiamente riportate e consolidate nella letteratura specialistica. Analogamente, se si
ritiene importante raccogliere tutta la normativa rilevante, questa può formare un’altra
appendice. E’ opportuno che il rapporto principale sia snello52 e fornito di tabelle e
grafici che riportano l’informazione essenziale in relazione a situazione esistente,
pressioni indotte dall’opera, impatti e mitigazioni previste.»
Un’ulteriore considerazione da fare relativamente al processo di sintesi delle
informazioni relative agli effetti sull’ambiente è che le diverse componenti ambientali
51
A.N.P.A., Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio (2001), Linee guida V.I.A., scaricabile
da rete
52
«Per progetti non particolarmente complessi, un rapporto principale intorno alle 50 pagine sembra
essere adeguato, mentre per progetti più complessi si può arrivare a 100 pagine. Superare le 150 pagine
significa rendere complicata la lettura e l’assimilazione dei contenuti del SIA» p. 58
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44
possono essere lette – a seconda delle specifiche relazioni analizzate – in sistemi
ambientali diversi che possono essere considerate sulla base di diverse chiavi
interpretative, quali l’ecosistema, il paesaggio, il territorio, attraverso le quali si possono
studiare gli impatti su un sistema ambientale complessivo.
Acque superficiali
Suolo
vegetazione
Fauna
Popolazione
TERRITORIO
Flora e
PAESAGGIO
Sottosuolo
ECOSISTEMA
FATTORI FISICI
(rumori, radiazioni, ecc.)
Componenti ambientali
Acque sotterranee
SISTEMA ECONOMICO
Aria
SISTEMA SANITARIO E SOCIALE
EMISSIONI
RICHIAMI
CONSUMI
INGOMBRI
MODIFICHE
Azioni di progetto
Figura 5 – Rapporti tra componenti ambientali, fattori di interferenza, sistemi ambientali
(fig. X.X Malcevschi, fig. 4 del Manuale Regione Lombardia)
Ad esempio suolo, acque superficiali, flora e opere dell’uomo possono essere rilette
in termini di sistema paesaggistico, oppure le interazioni tra flora, fauna e componente
abiotica possono essere rilette in chiave ecosistemica, ecc., come indicato in figura 5.
Chiaramente, a seconda della chiave interpretativa utilizzata per analizzare il sistema
ambientale, i parametri di qualità richiesti per una determinata componente ambientale
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45
potranno variare sensibilmente, ad esempio il giudizio sulla qualità di determinate acque
superficiali vista in relazione alla qualità degli ecosistemi, ai problemi di natura
sanitaria della popolazione o all’uso irriguo nelle attività agricole potrà essere anche
sensibilmente diverso.
A tal proposito è interessante notare che «una sottile distinzione concettuale è quella
tra le “componenti”, ovvero gli elementi costitutivi, ed i “fattori”, ovvero quegli
elementi che costituiscono causa di interferenza e di possibile perturbazione nei
confronti delle altre componenti ambientali. In realtà tutte le componenti ambientali
costituiscono anche un fattore di interferenza più o meno significativo nei confronti
delle altre componenti. Ad esempio, l’acqua è una componente dell’ambiente, ma è
anche un fattore che modella la superficie terrestre; il rumore è un fattore di
interferenza in grado di modificare il comportamento di persone presenti, ma
costituisce anche un “ambiente sonoro” che può essere considerato una componente
dell’ambiente complessivo: le singole sostanze chimiche sono al contempo elementi
costitutivi e fattori di perturbazione nei confronti delle unità ambientali esistenti.» (da
Manuale della Regione Lombardia, pp. 47-48).
La parte seguente, ampliamente stralciata dal capitolo 2 del testo del Malcevschi
(op. cit.), è volta a dare alcune fondamentali definizioni relativamente a termini, quali
“ecosistema”, “territorio”, “paesaggio”, “natura”, “habitat”, che rappresentano sia
concetti molto vicini a quello di ambiente, e che possono anche costituire esempi di
sistemi ambientali, come indicato in figura 5 per ecosistema, paesaggio e territorio.
Inoltre, è importante avere chiaro il significato di vari concetti (ad esempio quello di
habitat) in quanto esso si ritrova anche in molte normative che riguardano la tutela
dell’ambiente in generale e la valutazione dell’impatto ambientale in particolare.
Habitat
Esistono numerosi termini utilizzati spesso come sinonimo di “ambiente”, ciascuno
dei quali riflette peraltro un concetto particolare. Il concetto di “habitat” esprime la
posizione di una certa specie (quindi anche dell’uomo) all’interno del contesto
ambientale in cui vive e si riproduce.
Nell’accezione precedente il termine “habitat” viene usato specificamente per
rappresentare lo spazio fisico occupato dalla specie considerata; in tal senso l’habitat
corrisponde ad una “nicchia spaziale” all’interno dell’ambiente. In tale accezione, è
possibile delimitare fisicamente una porzione di spazio in cui la specie trova le
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46
condizioni per vivere e per riprodursi. Tale accezione può in realtà essere estesa in
modo da rappresentare il complesso delle esigenze ambientali (in aggiunta a quelle
spaziali, quindi anche microclimatiche, relative all’ambiente chimico, ecc.)
dell’organismo considerato; in tal caso il concetto di nicchia spaziale si amplia a
quello di “nicchia ecologica”. Se si accetta la definizione di nicchia ecologica come
“stile di vita” della specie, si può capire come, in questa accezione, uno stesso spazio
fisico può dare “ospitalità” a più specie diverse, purché gli stili di vita siano tali da
permettere una loro convivenza (diverse abitudini alimentari, ecc.).
Ogni ambiente può essere analizzato in termini di habitat. Una corretta analisi di
un dato ambiente deve dunque analizzare gli habitat delle specie presenti (almeno di
quelle più significative). Infatti, impatti che portino a delle modificazioni significative di
tali habitat possono portare anche alla scomparsa (per “migrazione” o per “estinzione”)
delle specie che erano solite abitarvi prima che si verificassero le alterazioni. Da questo
punto di vista, bisogna sempre controllare che nello spazio fisico che è suscettibile di
essere alterato da un intervento non esistano habitat o specie che sono inclusi in liste che
ne prevedano la conservazione per le loro peculiari caratteristiche di pregio.
A tal proposito citiamo, tra le altre, la direttiva Habitat 92/43/CEE che si occupa
della conservazione degli “habitat naturali”, definiti all’art.2b come «zone terrestri o
acquatiche che si distinguono grazie alle loro caratteristiche geografiche, abiotiche e
biotiche, interamente naturali o seminaturali» ed il D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
relativo alla conservazione degli habitat naturali di interesse comunitario, cioè «gli
habitat naturali, indicati nell'
allegato A, che, nel territorio dell'
Unione europea,
alternativamente: 1) rischiano di scomparire nella loro area di distribuzione naturale;
2) hanno un'
area di distribuzione naturale ridotta a seguito della loro regressione o per
il fatto che la loro area è intrinsecamente ristretta; 3) costituiscono esempi notevoli di
caratteristiche tipiche di una o più delle cinque regioni biogeografiche seguenti: alpina,
atlantica, continentale, macaronesica e mediterranea» (art. 2.c)
Da notare come ad una specie non debba essere associato un solo habitat, in quanto
la stessa potrebbe avere abitudini migratorie, per cui svolge fasi diverse del proprio
ciclo vitale in habitat diversi (un esempio è quello delle specie che cambiano habitat al
momento della riproduzione). Nel caso di una specie protetta o a rischio di estinzione,
quindi, non tutti gli habitat in cui si trova a vivere avranno una stessa importanza, ma
questa dipenderà dalla diffusione di tali habitat e dall’importanza delle funzioni che vi
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vengono svolte, oltre che dalla vulnerabilità della specie nel particolare momento del
ciclo in cui si trova a vivere nell’habitat in questione.
Ai fini della trattazione generale dei problemi dell’ambiente, è evidentemente di
interesse primario l’habitat dell’uomo; esso è lo specifico oggetto di numerose
discipline; anche buona parte degli studi sull’inquinamento ambientale finora condotti
si collocano in questo contesto. Non bisogna dimenticarsi, infatti, che la valutazione
dell’impatto ambientale, pur tendendo a conservare l’ambiente e a difenderlo dalle
alterazioni determinate da attività antropiche, è comunque derivata da un interesse
dell’uomo per l’ambiente in cui vive, interesse che non è assolutamente neutrale.
Ecosistema
Mentre l’habitat rappresenta l’ambiente riferito ad un dato organismo (ad esempio
una singola specie), l’ecosistema rappresenta l’insieme degli organismi e dei fattori
abiotici che sono presenti in un certo spazio fisico, nonché l’insieme delle relazioni che
li legano a dei processi dinamici a cui sono soggetti.
Il D.P.C.M. 27.12.1988 che definisce le norme attuative per la realizzazione delle
valutazioni di impatto ambientale a livello nazionale definisce l’ecosistema come un
«complesso di componenti e fattori fisici, chimici e biologici tra loro interagenti ed
interdipendenti, che formano un sistema unitario e identificabile (quali un lago, un
bosco, un fiume, il mare) per propria struttura, funzionamento ed evoluzione
temporale» (All.I, lettera e). In un’ecosistema sono presenti produttori primari,
consumatori di vario livello e decompositori, in grado di assicurare il ciclo dei diversi
elementi (azoto, fosforo, ecc.). Essi possono essere caratterizzati da un grado di
complessità più o meno elevato. In genere sono i cosidetti “agro-ecosistemi”, cioè gli
ecosistemi creati dall’uomo con l’attività agricola e forestale, a mostrare il maggior
grado di semplificazione in quanto l’uomo non è interessato a tutte le specie che si
troverebbero ad interagire in un ecosistema più simile ad uno naturale, ma tende a
spingere soltanto le specie che sono in grado di assicurargli una produzione. Quindi, ad
esempio, invece di avere una pluralità di specie vegetali quali quelle che si hanno con in
situazioni naturali, tenderà a far crescere solo le proprie colture e ad eliminare con
diversi mezzi (chimici, meccanici, agronomici) tutte le altre specie, che ritiene infestanti
e dannose. In genere gli ecosistemi così semplificati sono relativamente più instabili di
quelli complessi in quanto alla complessa rete alimentare e di interazione che
caratterizza un ecosistema naturale si sostituisce una situazione in cui alcuni anelli
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48
possono diventare di fondamentale importanza od altri venire a mancare, con
conseguenti squilibri. Ad esempio, un uso indiscriminato degli insetticidi porterà non
soltanto alla scomparsa degli insetti dannosi per le colture, ma anche degli insetti
predatori che in genere ne controllano la popolazione, impedendo che diventi troppo
numerosa. Se sopravvivono alcuni insetti dannosi (o arrivano da altre zone) in una
situazione di assenza di predatori, si possono avere anche delle “esplosioni” delle loro
popolazioni, che non trovano più un freno se non nella mancanza di cibo (e se questo è
costituito dalle piante coltivate, in genere risulta abbondante e concentrato in spazi
ridotti, per cui è facile da reperire)53.
In genere, date le condizioni abiotiche in cui l’ecosistema si sviluppa, esso tenderà
verso una condizione di stabilità suscettibile di rimanere relativamente costante nel
tempo, in assenza di alterazioni di rilievo per effetti esterni. Così un campo lasciato a se
stesso, potrebbe evolversi ospitando in un primo momento una copertura vegetale
sempre più variata, poi potrebbero cominciare a comparire cespugli ed infine essenze
arboree, fino alla formazione di un bosco, che potrebbe perdurare anche a lungo nel
tempo in condizioni di relativa stabilità, se non si verificano eventi esterni che ne
alterino l’equilibrio, eventi non necessariamente di natura antropica (ad esempio un
fulmine durante il temporale potrebbe incendiare il bosco e distruggerlo, per cui il ciclo
potrebbe ricominciare di nuovo dall’inizio)54.
Analizzare gli ecosistemi significa riconoscere e studiare le proprietà emergenti del
sistema rispetto a quelle delle sue singole componenti. Una caratteristica particolar53
Una giustificazione dell’esistenza dei predatori, che nutrendosi di animali invece che di vegetali
risultano componenti degli ecosistemi relativamente costosi, potrebbe essere proprio quella legata alla
loro funzione in termini di controllo a “feedback” (o retroazione) della popolazione degli erbivori. In
altre parole, se la popolazione di erbivori aumentasse oltre la densità ottimale, l’abbondanza di cibo
porterebbe ad un aumento del numero dei predatori, che a sua volta avrebbe l’effetto di riportare la
popolazione di erbivori a livelli ottimali. Come conseguenza della diminuzione degli erbivori, anche la
popolazione dei predatori tornerebbe nel tempo su livelli più bassi, per un rientro della disponibilità di
“cibo” su livelli “normali”. Cfr, a tal proposito E. Odum (1994), Ecologia per il nostro ambiente
minacciato, Piccin, p. 75
54
«Le comunità biotiche subiscono un processo di sviluppo che va dalla giovinezza alla maturità,
analogo alla crescita e allo sviluppo di un organismo (…) Lo sviluppo delle comunità a breve termine
(1000 anni o meno) è conosciuto come successione ecologica, ma è forse meglio rappresentata dal
termine sviluppo dell’ecosistema perché è un processo attivo che comprende cambiamenti sia negli
organismi che nell’ambiente fisico. (…) esistono modelli definiti in questi cambiamenti che, in assenza
di grandi disturbi, sono prevedibili. Quando un’area diventa disponibile per lo sviluppo di una
comunità (come, per esempio, quando un campo coltivato viene abbandonato e lasciato risviluppare in
modo naturale), le piante e gli animali opportunisti la colonizzano in una serie di comunità
temporanee, o pionieristiche, chiamate stadi serali. Gradualmente, si sviluppano delle comunità
sempre più stabili finché si instaura uno stadio climax o maturo che è in equilibrio con (cioè
determinato da) il clima della regione e il substrato locale, la topografia, e le condizioni di umidità» da
E. Odum (1994), Ecologia per il nostro ambiente minacciato, Piccin, p. 185
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49
mente importante a livello di sistema è data dalla natura dei flussi di energia e di
materia che attraversano l’ambiente. A tale proposito, può essere interessante
esaminare la seguente citazione, presa dall’Odum55: «L’energia fluisce dal sole o da
altre fonti esterne, attraversa la comunità biotica e la relativa rete alimentare, ed esce
dall’ecosistema sotto forma di calore, materia organica, ed organismi prodotti nel
sistema. Anche se l’energia può essere immagazzinata ed utilizzata in un secondo
tempo, il flusso di energia è a senso unico, nel senso che una volta che l’energia è stata
utilizzata, cioè convertita da un tipo in un altro (dalla luce solare al cibo, per esempio),
non può più essere riutilizzata; se la produzione di cibo deve continuare, allora la luce
solare deve continuamente fluire in entrata. (…) Al contrario, i materiali chimici –
elementi e composti – possono essere usati e riutilizzati senza perdita di profitto. In un
ecosistema ben ordinato molti di questi materiali camminano aventi e indietro fra le
componenti biotica ed abiotica in un percorso ciclico.» Chiaramente, se questa è la
situazione che caratterizza gli ecosistemi naturali, gli ecosistemi artificiali legati alla
presenza dell’uomo presentano caratteristiche abbastanza diverse, che si sono
evidenziate man mano che nel tempo, con l’ausilio delle tecnologie, l’uomo si è
allontanato da uno stile di vita relativamente “naturale”. Al momento attuale potremmo
dire che l’attività umana – a differenza da quanto si verifica negli ecosistemi naturali – è
legata ad un consumo molto elevato di risorse che non sempre riescono a rientrare nei
cicli e ad essere riutilizzate, oltre alla produzione di sostanze artificiali tossiche,
anch’esse difficilmente gestibili. Per quanto riguarda l’energia, la società moderna ne
prevede un utilizzo sempre crescente, per cui – assieme all’energia che proviene dal
sole – l’uomo è costretto ad utilizzare altre tecnologie, non sempre “pulite”, come quelle
che prevedono il consumo di carburanti fossili o l’utilizzo dell’energia nucleare. A tal
proposito, può essere interessante riportare uno stralcio da Vismara56, che descrive tre
scenari estremi della storia dell’uomo. «Il primo scenario è relativo all’uomo
preistorico, un cacciatore le cui esigenze energetiche erano unicamente quelle
nutrizionali, almeno finché non scoprì il fuoco per cucinare e scaldarsi. Questo
cacciatore aveva bisogno di un livello di nutrimento equivalente a 100 W/giorno, che
otteneva da cacciagione, radici e frutti non coltivati, operando su un territorio minimo
di 60.000 m2. Il secondo scenari, corrispondente all’uomo agricoltore primitivo, un
55
56
Vismara, R. (2001), Protezione ambientale. Criteri e tecniche per la pianificazione territoriale, Gruppo
Editoriale Esselibri – Simone, pp. 17-18
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50
ruolo largamente riscontrabile anche oggi in molte zone povere del pianeta, vede
sempre un fabbisogno nutrizionale di 100W/giorno, che ottiene soprattutto dai vegetali
che coltiva (riso, soia, mais etc.). Gli animali non si allevano per mangiarli, ma per
utilizzarli come energia meccanica agricola (muovere aratri, trainare carri) e per
ottenere latte e formaggio. Gli escrementi degli animali e degli uomini vencono riciclati
come fertilizzanti. Il terzo e ultimo scenario è relativo all’uomo “civilizzato” della parte
ricca del mondo odierno. Le sue necessità nutrizionali sono sempre di 100 W/giorno e
per ottenerle gli basta coltivare 4000 m2
di terreno (come l’uomo agricoltore
primitivo). Per coltivare questo terreno necessita di un surplus energetico e chimico
(fertilizzanti) esterno molto maggiore della produttività agricola che ottiene: egli non
usa gli animali come fonte di energia meccanica ma come cibo. Ricicla solo gli
escrementi animali (e solo in parte) e getta via gli escrementi umani. In più consuma,
per supportare il suo stile di vita (automobili, aerei, riscaldamento, elettrodomestici,
telefoni, computers, consumismo esasperato, beni usa e getta etc.) un’enorme quantità
di energia (3.000 W/giorno) non nutrizionale. Il confronto con l’uomo primitivo, ma
anche con la parte povera del mondo d’oggi, è 1:40 se non di più».
Anche dal punto di vista dell’utilizzo di altre sostanze, a parte i consumi energetici,
esistono fonti di preoccupazioni, come messo in evidenza da Barry Commoner57 quando
afferma «Abbiamo spezzato il cerchio della vita trasfromando i suoi cicli senza fine in
eventi umani di tipo lineare (…)».
Un ecosistema riflette unità spazialmente definite, con caratteristiche strutturali e
funzionali specifiche, tessere a diversi ordini di grandezza di un mosaico reale
fisicamente ricostruibile (ecomosaico).
Gli ecomosaici costituiscono inoltre sistemi dinamici, determinati da processi
evolutivi riconoscibili a differenti scale temporali.
Territorio
Ogni individuo, ogni popolazione governa un dato spazio, lo occupa fisicamente in
modo continuativo o saltuario, ne sfrutta gli elementi presenti (o si riserva di utilizzarli
all’occorrenza). Tale spazio governato corrisponde al “territorio” di quel soggetto o di
quella popolazione.
57
Commoner, B. (1986) Il cerchio da chiudere, Garzanti, p. 101 Riprenderemo questa problematica
parlando del criterio dell’impatto nullo.
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51
Il concetto si applica sia all’uomo che ad altre specie animali. Potremmo in qualche
maniera definire il territorio come quella porzione di habitat in cui l’individuo tende a
concentrare la propria presenza.
Ai fini di un linguaggio transdisciplinare che si occupa di qualità e di impatto
ambientali, si può assumere che quando si parla di “territorio” si intenda, salvo
diverse specificazioni, lo spazio governato da una data comunità umana.
Analizzare un territorio significa verificare la consistenza, la distribuzione spaziale,
le dinamiche di un certo numero di elementi: la popolazione in questione, le sue
attività, i flussi degli individui e dei materiali, le infrastrutture al loro servizio, in
generale gli interventi realizzati e in progetto, i confini amministrativi entro cui la
popolazione agisce e si trasforma. Come l’ecosistema, anche il territorio è un sistema
di relazioni.
Attraverso i processi di pianificazione l’uomo tende a razionalizzare l’uso del
territorio, in maniera che questa risorsa ormai scarsa non venga “sprecata” per un suo
uso selvaggio da parte dei singoli. Non per niente le leggi toscane relative al processo di
pianificazione (e che prevedono anche elementi di valutazione ambientale) hanno come
titolo “norme per il governo del territorio” (cfr. L.R.T n. 5/1995 e n. 1/2005).
Anche il territorio, come l’ecosistema, non è una realtà statica. La comprensione
del sistema territoriale richiede anche la comprensione dei processi in atto. Non si può,
quindi, comprendere la realtà territoriale se non conoscendo le dinamiche relative alla
popolazione (numerosità, composizione), alle attività produttive, ai centri dove si
localizzano i servizi di tipo primario o superiore, ecc.
Un concetto centrale, nelle tematiche territoriali, è quello di “risorsa”. Con tale
termine si descrivono gli elementi del territorio che possono essere in qualche modo
oggetto di fruizione da parte della popolazione considerata.
A tal proposito la già citata L.R.T. n.1/2005 si preoccupa di individuare le risorse
essenziali del territorio, come definite all’articolo 358, di cui «nessuna (…) può essere
ridotta in modo significativo e irreversibile in riferimento agli equilibri degli ecosistemi
di cui è componente». Da notare come le risorse essenziali del territorio non sia limitate
58
«1. La Regione, con la presente legge, promuove e garantisce la tutela delle risorse essenziali del
territorio in quanto beni comuni che costituiscono patrimonio della collettività.
2. L’insieme delle risorse essenziali di cui al comma 1 è costituito da:
a) aria, acqua, suolo e ecosistemi della fauna e della flora;
b) città e sistemi degli insediamenti;
c) paesaggio e documenti della cultura;
d) sistemi infrastrutturali e tecnologici»
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52
a risorse naturali in senso stretto (aria, acqua, ecc.) ma includano anche risorse
fortemente legate all’attività antropica (città e sistemi degli insediamenti, ecc.).
Il territorio può essere inteso come il substrato su cui si appoggia il sistema di
relazioni che regolano la società in oggetto e la sua economia (il sistema socioeconomico). In questo senso l’analisi dell’ambiente naturale e delle caratteristiche del
territorio costituisce una parte di un ben più complesso studio della realtà socioeconomica.
Ambiente vissuto
Habitat, ecosistema, territorio sono ambienti “oggettivi”, insiemi di parametri
scientificamente definiti e di loro relazioni matematiche. In realtà ogni essere vivente
(in particolare ogni persona) ha un proprio ambiente soggettivo, il risultato delle
proprie percezioni e delle proprie esperienze.
Nel trattare il tema della qualità ambientale non si può rimuovere l’esistenza dei
mondi soggettivi anche per una ragione pratica: le modifiche della qualità
dell’ambiente indotte dall’uomo (quelle che producono gli effetti indesiderati o che
risanano le situazioni degradate) sono il frutto di azioni di individui, che agiscono sulla
base dei propri mondi soggettivi.
Un obiettivo concreto di soluzione di problemi ambientali implica quindi, oltre ad
un’analisi “oggettiva” del problema trattato, anche il fare i conti con i mondi
“soggettivi” di coloro che prendono le decisioni.
Si possono ricercare elementi costanti nella qualità degli ambienti soggettivi. In
altre parole ci si può porre l’obiettivo di oggettivare l’ambiente vissuto e di
comprenderlo in termini più generali di “qualità della vita”.
Si può praticamente prendere atto che gruppi di individui di comune provenienza
possono mostrare atteggiamenti analoghi nei confronti dei problemi della qualità
ambientale; tali atteggiamenti possono variare sensibilmente tra gruppi diversi.
Non solo singoli individui, non solo diversi gruppi sociali, ma anche culture
differenti hanno atteggiamenti, metri di giudizio tra loro diversi nei confronti
dell’ambiente.
Una domanda resta di importanza fondamentale ai fini delle valutazioni di qualità
dell’ambiente e delle possibili trasformazioni: quanto pesa il metro delle valutazioni
“oggettive” espresse in sede scientifica, rispetto ai metri espressi dalle diverse culture,
dai vari gruppi sociali, dai singoli individui? Chiaramente, mentre le valutazioni
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53
oggettive espresse in sede scientifica fanno capo principalmente alle attività del gruppo
che si occupa di realizzare lo studio di impatto ambientale, le valutazioni soggettive dei
diversi gruppi sociali, ecc., potranno emergere soltanto attraverso l’opera di
coinvolgimento e partecipazione del “pubblico” nelle valutazioni. Resta il problema, nel
caso di valutazioni soggettive diverse da parte di gruppi diversi, su come arrivare ad una
situazione di compromesso o sul grado di importanza da attribuire alle diverse
valutazioni soggettive.
Paesaggio
Tra i termini che descrivono l’ambiente, quello di “paesaggio” è uno dei più
controversi e ambigui. Molte discipline lo hanno utilizzato, spesso con significati
differenti. Il paesaggio è stato di volta in volta considerato come ambiente visibile,
come sistema dei segni e dei significati di un territorio, come sistema generale di
relazioni tra gli elementi dell’ambiente.
Secondo la definizione stabilita durante la Convenzione Europea del Paesaggio
(CEP), tenutasi a Firenze il 20 ottobre 2000, il termine paesaggio «Designa una
determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere
deriva dall'
azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». Da notare,
inoltre, come uno dei due principi basilari su cui la CEP fonda il proprio dettaglio
normativo sia la seguente: «il paesaggio costituisce un bene in sé, indipendentemente
dal valore concretamente attribuitogli, da riconoscere e giudicare come tale. La tesi
secondo la quale il paesaggio è tutelabile sotto il profilo legale soltanto quando assume
un valore eccezionale (che esclude la tutela quando questo valore non è riscontrato) è
superato dalla CEP. Nel momento in cui uno Stato recepisce i principi della CEP sarà
chiamato a riconoscere una rilevanza paesaggistica all’intero territorio posto sotto la
sua sovranità»59. In realtà, nonostante la Convenzione sia stata tenuta a Firenze, l’Italia
non l’ha ancora ratificata, anche se alcuni dei suoi contenuti sono stati recepiti dal
D.Lgs n. 42 del 22/01/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Nel presente contesto si privilegia per il termine “paesaggio” il significato di
“aspetto dell’ecosistema e del territorio”, così come percepito dai soggetti culturali che
lo fruiscono.
59
da: sintesi dell’intervento di Riccardo Priore su “L’applicazione della Convenzione europea del
paesaggio come occasione di valorizzazione economica delle risorse rurali del territorio” tenuto al
Workshop su “Evoluzione del paesaggio e politiche di sviluppo rurale”, Perugia, 30 settembre 2005
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54
La percezione di un dato ambiente da parte di soggetti umani comprende
inevitabilmente aspetti semantici e culturali. Culture differenti possono avere chiavi
differenti per leggere un medesimo ambiente. Così un gruppo di studiosi olandesi,
durante un incontro tenutosi a Montespertoli (FI) nel maggio 1997 nell’ambito di
un’azione concertata sulla produzione di paesaggio da parte dell’agricoltura biologica e
sostenibile60 commentò che la qualità del paesaggio toscana (che pure noi, e non solo
noi, amiamo molto) risultava in qualche modo influenzata negativamente dalla
“mancanza di acqua”, nel senso che effettivamente nelle nostre campagne non sono
molto frequenti laghetti, corsi d’acqua, canali, ecc. Confesso che durante un successivo
incontro tenutosi in Olanda, pur avendo apprezzato la suggestività del paesaggio
olandese, a me mancavano i boschi e le colline e di canali mi sembrava ce ne fossero
anche troppi. Analogamente, un friulano trapiantato in Finlandia mi ha una volta
confessato che a lui mancavano le montagne, tant’è vero che ogni tanto faceva una
capatina in Norvegia per vederne qualcuna, affrontando un viaggio sicuramente non
breve. Ognuno di noi ha, quindi, probabilmente una sensibilità diversa per i diversi tipi
di paesaggio, in relazione alle caratteristiche dei paesaggi delle zone in cui è vissuto e
dei propri gusti personali, anche se questo non significa necessariamente che non sia in
grado di apprezzare paesaggi diversi: anzi, a volte i paesaggi esotici risultano
particolarmente apprezzati.
Si è fatta ricerca di strumenti oggettivi per le analisi del paesaggio. Si è cercato di
scomporlo in componenti ricorrenti (ad esempio distinguendo il paesaggio “naturale”
da quello “umano”). Si sono analizzati gli elementi unificanti e riscontrabili in tutte le
realtà paesaggistiche (ad esempio i margini, le emergenze ecc.). Ad esempio, mediante
interviste ad un campione rappresentativo di persone, si è cercato di risalire a quello che
è il valore (in termini paesaggistici) attribuito ad un albero isolato, un bosco, una
montagna, ecc.
Da un’analisi svolta da Marangon e Tempesta è emerso come – almeno nelle aree
del Nord-Est – «i fattori che contribuiscono ad aumentare la gradevolezza del
paesaggio sono dati dalla presenza di formazioni arboree (siepi e filari di alberi) o da
alberi sparsi, nonché di prati stabili e corsi di acqua. Al contrario contribuiscono a
ridurre la qualità del paesaggio le superfici a seminativo, a set-aside e le serre.
60
EU concerted action AIR3-CT93-1210: The landscape and nature production capacity of organic/
sustainable types of agriculture.
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55
Incidono inoltre in modo negativo tutti gli elementi estranei alla coltivazione quali le
strade asfaltate e i pali della luce»61.
Un paesaggio ha in genere specificità locali, caratteristiche morfologiche uniche
che riflettono il particolare sistema di relazioni tra gli elementi presenti, la storia
individuale del sito, che traduce i segni delle attività umane.
Da questo punto di vista, il paesaggio – in quanto bene ritenuto difficilmente
riproducibile – potrebbe costituire un elemento di sviluppo. «In quanto risorsa
difficilmente trasferible ed imitabile, il paesaggio, soprattutto nelle aree rurali, può
favorire degli straordinari vantaggi competitivi per gli imprenditori e le comunità locali
che sapranno meglio salvaguardarlo e valorizzarlo. Investire per la qualità del
paesaggio rurale può contribuire, soprattutto in Italia, ad uno sviluppo durevole,
fondato sulla percezione della ricchezza, della specificità e della diversità di un
patrimonio naturale e culturale, ben sintetizzato dal paesaggio, unico al mondo»62.
Il paesaggio è frutto di una lettura culturale, ma dal momento che esistono diversi
soggetti culturali uno stesso paesaggio può essere letto in modi differenti.
Dal punto di vista delle previsioni degli impatti sul paesaggio, molto è stato fatto
con lo sviluppo di tecniche legate ai GIS, che permettono di verificare come verrebbe
alterato un paesaggio esistente (che può essere fotografato e riprodotto al computer)
introducendo nuovi elementi quali un fabbricato, una siepe, ecc., simulandone anche l’
apprezzamento dai diversi punti di osservazione. Ad esempio la procedura PLANLAND
«è costituita da una coppia integrata di “motori” valutativi e decisionali inerenti
considerazioni di tipo ecologico-paesistiche ed estetico-percettive. Entrambi i “motori”
sono connessi coerentemente in un’unica procedura attraverso la simulazione GISsupportata di scenari: la valutazione ed il confronto reiterato di questi scenari messi
progressivamente a punto porta alla definizione di un quadro progettuale definitivo che
ottimizza i diversi obiettivi prefissati» … «Durante la fase analitica le rappresentazioni
fotografiche panascopiche ottenute da vari punti di vista dell’area vengono sottoposte
ad analisi visuale, per valutare le caratteristiche ecologico-percettive dell’area
considerata (…) Le stesse immagini sono utilizzate, assieme agli altri dati ottenuti dalle
61
Da F. Marangon, T. Tempesta (1998), Paesaggio rurale e risultati economici dell’azienda agricola. Un’
indagine attraverso l’analisi a molti obiettivi, in (a cura di D. Regazzi), Atti del XXXIII Convegno
SIDEA tenutosi a Napoli nel settembre 1996, Grafitalia srl, Cercola (Na), p. 308
62
paesaggio come occasione di valorizzazione economica delle risorse rurali del territorio”, op. cit.
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56
analisi e dai sopralluoghi effettuati, per riprodurre mediante simulazioni l’area nel suo
complesso»63.
Come vedremo meglio in seguito, l’analisi della qualità del paesaggio, rispetto ad
analisi ambientali in chiavi diversa, presenta ancora maggiori elementi di soggettività,
per cui risultanto di particolare importanza le procedure che possono portare ad una
oggettivazione delle valutazioni.
Natura
Il concetto di ecosistema, di habitat, perfino quello di paesaggio si sono sviluppati
in tempi relativamente recenti. Il concetto di natura, intesa come “ambiente non
umano”, ha invece accompagnato tutta la storia dell’uomo.
La natura ha assunto differenti significati e livelli di importanza nel corso della
storia dell’uomo. Nella sua considerazione si sono sempre bilanciate componenti
emotive con componenti utilitaristiche.
Nel periodo attuale vi è una forte ripresa della natura intesa come “emozione”,
filtrata da sempre migliori standard scientifici e didattici.
Ambiente (in complesso)
Si può tentare un riepilogo dei diversi significati attraverso cui i vari termini (habitat,
ecosistema, territorio, ambiente vissuto, paesaggio, natura) concorrono a formare il
concetto di ambiente.
Un primo modello concettuale unificante è quello che riassume i rapporti tra le
singole componenti e i fattori ambientali, i sistemi di componenti, le azioni dell’uomo
che modificano l’ambiente; l’ambiente può essere letto come sistema di componenti e
fattori raggiunti da flussi di fattori di interferenza.
Un altro schema generale può differenziare i vari concetti sulla base degli elementi
costitutivi del sistema ambientale, dell’esistenza o meno di un centro del sistema di
relazioni, dell’esistenza o meno di filtri percettivi.
Nella pratica si può suggerire, trattando problemi concreti in ambienti reali, di
finalizzare le analisi dell’ambiente alle possibilità successive di intervento sui problemi
stessi.
In tale prospettiva si può suggerire di analizzare una data realtà attraverso una
serie di modelli tra loro collegati: un modello dell’assetto fisico, un modello
63
tratto da: La procedura PLANLAND®: un nuovo strumento per l’analisi e la progettazione paesistica.
Scaricato da internet all’indirizzo http://www.danielfranco.org/plan_it.html, scaricato il 18/10/2005
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57
ecosistemico, un modello territoriale, un modello socio-economico, un modello
culturale, un modello di valutazione, un modello istituzionale.
Gli schemi proposti costituiscono, come tutti i modelli, semplificazioni di realtà più
complesse. Il loro scopo principale è quello di costituire un riferimento per la
costruzione di linguaggi comuni o in generale per la discussione sui temi trattati.
Da notare come molti dei concetti relativi all'
ambiente facciano riferimento al
concetto di spazio: ad esempio l'
habitat viene definito come “lo spazio fisico occupato
da una specie”. Ancora più evidente la connotazione spaziale di un territorio e quanto le
distanze possano influenzare le relazioni umane e – ad esempio – le percezioni di un
rischio. Inoltre, se l'
ambiente, lo spazio, il territorio non sono omogenei al loro interno,
saranno anche diversi gli impatti su di essi prodotti da una stessa sorgente di impatto. In
altre parole, se l'
inquinante che esce da una sorgente puntiforme, a causa delle diversità
di orografia, ecc., si diffonde in maniera difforme nelle aree circostanti, in primo luogo
si avranno concentrazioni diverse nelle diverse zone omogenee (cfr fig. 4.11 del
Malcevschi) e quindi, ad esempio, la qualità dell'
aria – valutata attraverso la
concentrazione di inquinante nell’aria - sarà diversa nelle diverse localizzazioni, in
secondo luogo, a seconda delle caratteristiche dell'
ambiente impattato, gli impatti
potranno assumere intensità diverse nelle diverse localizzazioni, in quanto potrà essere
diverso sia il livello di pregio che di vulnerabilità dell’ambiente “bersaglio”. Questo
significa che non si potrà avere (almeno immediatamente) una misura unica di qualità
dell'
aria, ma si dovranno avere tante misure per quante sono le aree che risultano
omogenee per grado di concentrazione dell'
inquinante.
L’importanza della dimensione spaziale è desumibile anche dal Manuale della
Regione Lombardia, quando mette in evidenza come «la conoscenza dell’area
investigata avviene prevedendo la definizione dei diversi campi di indagine, georeferenziandone gli elementi significativi, analizzandone congiuntamente le varie carte
tematiche e le banche dati che descrivono l’evoluzione nel tempo dei parametri più
significativi»64 Di conseguenza, tutte le volte che la variabile spaziale diventa
fondamentale nell’analisi degli impatti (cioè praticamente quasi sempre) l’utilizzo di
cartografie e di sistemi informatici per gestirle diventa di fondamentale importanza.
64
Manuale della Regione Lombardia, op.cit., p. 47 (il sottolineato è nostro)
Pag. 58 di 148
58
Questa necessità di dettagliare le stime (o i rilievi) nello spazio si può applicare
anche alla variabile tempo. Infatti, anche all'
interno di una stessa zona, la
concentrazione di un inquinante non sarà sempre costante, ma dipenderà, ad esempio,
dalle condizioni climatiche (pioggia, vento). Così, ad esempio, a parità di fonte di
immissione di un inquinante in un fiume, il grado di concentrazione nell'
acqua nello
stesso dipenderà dal fatto se si è, o meno, in un periodo di piena, cioè dalla quantità di
acqua in cui l'
inquinante verrà ad essere diluito. Come vedremo meglio in seguito,
questo comporta la necessità di ripetere rilievi e previsioni per tenere conto delle
variazioni di impatti che si possono avere a seconda della localizzazione spaziale o del
momento temporale, ma implica anche un problema di sintesi dei dati, nel senso che
non si può pensare di descrivere l’impatto legato ad una immissione di inquinante
mediante una mole di dati enorme legata alla variabilità spazio-temporale.
Al termine di questo paragrafo, introduciamo una serie di figure relative: la figura 6
all’importanza della variabile spaziale nella diffusione di un inquinante sul territorio, la
figura 7 ad un possibile modello di diffusione di un inquinante da una fonte puntiforme,
la figura 8, ad una rappresentazione delle diverse categorie tipologiche di spazi
individuabili in un territorio.
Figura 6 – Deposizioni di Cesio-137 in Europa a seguito dell’incidente a Chernobyl
(Fonte: Commissione Europea, 1998)
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59
Figura 7 – Mappa delle linee di isoconcentrazione
(Fonte: Figura 4.11 Malcevschi, 1991)
Figura 8 – Azzonamento del Piano Territoriale di Coordinamento del Consorzio
Lombardo della Valle del Ticino
(Fonte: Figura 2.10, Malcevschi, 1991)
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60
2.5. Le componenti della qualità ambientale
In uno dei precedenti paragrafi abbiamo introdotto il problema della misurazione
dell’entità di un impatto facendo uso di un grafico che riportava in ordinata la misura
della qualità ambientale. E’ chiaro come tale concetto è relativo ad una dimensione
complessa, che non può essere sintetizzata per mezzo di un indicatore singolo
direttamente misurabile. In altre parole, in qualche modo la qualità è un concetto
pluridimensionale, legato in maniera più o meno stretta ad una serie di grandezze che
possono essere considerate indicatori di elevata (o scarsa) qualità ambientale.
Di conseguenza, per poter apprezzare la qualità complessiva di un sistema
ambientale, bisogna avere consapevolezza di quali sono le caratteristiche costitutive
della stessa, per le quali poi dovranno essere individuati degli indicatori che ci
permettano di valutare il livello qualitativo presente o futuro di un sistema ambientale.
Come dice il Malcevschi65, di nuovo utilizzato come “guida” per la successiva
trattazione: Analizzare una caratteristica della qualità significa definirne i rapporti con
le altre caratteristiche e con il concetto di qualità complessiva, valutarne la
misurabilità in termini oggettivi, riconoscerne il campo di applicazione.
Rarità
La rarità è una caratteristica che può essere applicata a categorie omogenee di
elementi ambientali di qualunque tipo, e può essere definita come una condizione di
scarsa disponibilità di quel tipo di elemento.
Si possono riconoscere diversi tipi di rarità, con differenti implicazioni teoriche ed
applicative. Così, come dal punto di vista delle risorse naturali con possibile utilizzo
economico, la rarità assume chiaramente rilevanza, in quanto il problema principale
dell’economia è proprio quello di allocare risorse (relativamente) scarse (rispetto alla
domanda di impiego) tra impieghi alternativi, per quanto riguarda risorse naturali in
senso stretto, la rarità può assumere fondamentale importanza, ad esempio ai fini della
conservazione della biodiversità.
65
Il presente paragrafo è ampliamente stralciato dal capitolo III del Malcevschi, op. cit., di cui riprende le
espressioni evidenziate in grassetto, integrandole con ulteriori considerazioni e citazioni di altri autori.
Un esame più approfondito delle chiavi di lettura del sistema ambientale (trattate nel paragrafo
precedente) e delle caratteristiche cui è legata la qualità ambientale (trattate nel presente paragrafo) può
essere costituito dai capitoli II e III del Malcevschi che, per problemi di tempo a disposizione, non
abbiamo potuto trattare in maggior dettaglio.
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61
Di grande importanza sono gli aspetti dinamici. Un concetto particolarmente
importante al riguardo è quello di rarefazione. Se si innescano o si intensificano trend
al decremento rispetto a specie che sono già rare, si può arrivare fino alla loro estinzione
che, purtroppo, ai giorni nostri è sempre più frequente per motivi diversi, che vanno
dalla distruzione degli habitat, alla caccia, all’inquinamento66. «Il valore ecologico di
una specie risiede nelle sue interazioni, meravigliosamente complesse, con il proprio
ambiente e le altre specie. La battaglia ecologica contro l’estinzione ha dunque
fondamenti più profondi, per esempio, della ragione di tipo economico secondo cui non
si dovrebbe provocare l’estinzione delle piante della foresta fluviale perché, con le loro
virtù mecadimentose, potrebbero rivelarsi di incalcolabile valore per l’umanità»67
La rarità è un criterio fondamentale nella valutazione della qualità di un elemento.
Per questo esiste una legislazione a tutela delle specie rare o a rischio di estinzione,
che va tenuta presente in sede di analisi dei potenziali impatti sull’ambiente. Ad
esempio, il D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357. all’Art.2 comma g, definisce le specie di
interesse comunitario ai fini di una loro conservazione, come «le specie, indicate negli
allegati B, D ed E, che, nel territorio dell'
Unione europea, alternativamente: 1) sono in
pericolo con l'
esclusione di quelle la cui area di distribuzione naturale si estende in
modo marginale sul territorio dell'
Unione europea e che non sono in pericolo né
vulnerabili nell'
area del paleartico occidentale; 2) sono vulnerabili, quando il loro
passaggio nella categoria delle specie in pericolo è ritenuto probabile in un prossimo
futuro, qualora persistano i fattori alla base di tale rischio; 3) sono rare, quando le
popolazioni sono di piccole dimensioni e, pur non essendo attualmente né in pericolo né
vulnerabili, rischiano di diventarlo a prescindere dalla loro distribuzione territoriale;
4) sono endemiche e richiedono particolare attenzione, a causa della specificità del
loro habitat o delle incidenze potenziali del loro sfruttamento sul loro stato di
conservazione»
Diversità e complessità
La “diversità” di un sistema combina il numero di elementi differenti presenti
(ricchezza, varietà) e i relativi rapporti quantitativi. Tale caratteristica è stata studiata
in molteplici realtà ambientali.
66
67
Cfr., ad esempio, E. Callenbach, (2003), Ecologia. Una guida tascabile, Blu edizioni srl, pp. 54-56
E. Callenbach, (2003), Ecologia. Una guida tascabile, Blu edizioni srl, p. 55
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62
Una caratteristica concettualmente vicina alla diversità è la "complessità", che
esprime anche aspetti di tipo relazionale: complesso è un sistema che combina una
elevata diversificazione dei suoi elementi costitutivi con una rete di molteplici relazioni
tra di essi.
Come si è precedentemente messo in evidenza rispetto agli ecosistemi, quelli
caratterizzati da un più elevato livello di diversità e complessità tendono in genere ad
essere maggiormente stabili, anche se, come mette in evidenza il Malcevschi, c’è stata
un cambiamento nel tempo del ruolo attribuito alla diversità: infatti «mentre nei decenni
scorsi si attribuiva importanza alla diversità in quanto si ipotizzava una sua relazione
necessaria con le caratteristiche di stabilità ecologica, ora si tende soprattutto a
sottolineare l’importanza della conservazione nella biosfera di un patrimonio genetico
il più diversificato possibile»68. Quando applicata agli ecosistemi, la diversità spesso
viene associata alla biodiversità, cioè al numero di specie esistenti nell’ecosistema (ed
alle loro relazioni). A tal proposito, la L. 14 febbraio 1994, n. 124, all’ Art.2 definisce la
diversità biologica (o biodiversità) come «Variabilità degli organismi viventi di ogni
origine, compresi inter alia gli ecosistemi terrestri, marini ed altri ecosistemi acquatici,
ed i complessi ecologici di cui fanno parte; ciò include la diversità nell'
ambito delle
specie, e tra le specie degli ecosistemi». Il concetto di diversità, però, potrebbe essere
anche riferito ad un paesaggio (che può essere più o meno “variegato”) o ad un
territorio, in base alle tipologie di strutture presenti al suo interno ed al tipo di relazioni
che tra esse intercorrono (che potrebbero assumere il carattere di complessità). Come
mette in evidenza Callenbach, «l’IMPATTO umano sulla biodiversità ha spesso
conseguenze impreviste. Magari tagliamo una vecchia siepe per procurarci qualche
metro in più da coltivare, ma questo farà sì che gli uccelli non possano più nidificare
presso il nostro campo, e gli insetti nocivi (mangiati dagli uccelli) potrebbero
improvvisamente moltiplicarsi. Capire i complessi e differenti equilibri della biodiversità, ci permetterà di mantenerli»69.
La diversità varia con le dimensioni dell’ambiente considerato, a seconda del
contesto geografico, in relazione allo stato dinamico del sistema complessivo.
La diversità ambientale può essere stimata in modo relativamente oggettivo,
attraverso indici sintetici convenzionali.
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69
Schmidt di Friedberg, Malcevschi (1998), Guida pratica agli studi di impatto ambientale, op. cit. p. 82
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La diversità ambientale costituisce un criterio importante nella valutazione della
qualità ambientale complessiva.
Essa è tutelata o incentivata da varie norme, ad esempio il D.P.R. 8 settembre 1997,
n. 357. all’Art. 2 m si occupa dei Siti di Interesse Comunitario (S.I.C.) anche il
relazione del loro ruolo in termini di conservazione della biodiversità. Infatti un S.I.C.
viene definito come «un sito che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene,
contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un tipo di habitat
naturale di cui all'
allegato A o di una specie di cui all'
allegato B in uno stato di
conservazione soddisfacente e che può, inoltre, contribuire in modo significativo alla
coerenza della rete ecologica "Natura 2000” di cui all'
articolo 3, al fine di mantenere
la diversità biologica nella regione biogeografica o nelle regioni biogeografiche in
questione. Per le specie animali che occupano ampi territori, i siti di importanza
comunitaria corrispondono ai luoghi, all'
interno della loro area di distribuzione
naturale, che presentano gli elementi fisici o biologici essenziali alla loro vita e
riproduzione». Tra gli strumenti che mirano ad incentivare, direttamente o
indirettamente, la biodiversità potremmo viceversa citare le misure agroambientali,
all’interno dei piani di sviluppo rurale.
Struttura e funzioni
La struttura di una certa realtà ambientale ed il suo ruolo funzionale all’interno del
sistema globale possono costituire parametri concorrenti ad un giudizio complessivo di
qualità
Un tema di particolare rilievo relativamente alla struttura delle unità ambientali, è
quello relativo alle loro dimensioni.
Le dimensioni di una unità ambientale sono una caratteristica oggettivabile; anche
la forma è una caratteristica relativamente oggettivabile sulla base di modelli di
riferimento. Disporre di modelli morfologici di riferimento può essere particolarmente
utile in sede di valutazione e di progettazione del territorio.
Forma e dimensioni di una unità ambientale sono, ad esempio, molto importanti ai
fini della possibilità di un determinato spazio fisico di rappresentare un habitat
soddisfacente per una determinata specie. Ad esempio, come mette in evidenza il
Callenbach, «Quando rimangono soltanto habitat piccoli ed isolati li definiamo
frammentati. Più piccole sono le aree risparmiate, più distruttivi sono gli effetti della
frammentazione. Per esempio, in una foresta spezzettata in zone di insediamento,
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scompaiono gli uccelli che ne abitano la parte interna e necessitano di una fitta
vegetazione, come il tordo sassello e la capinera; soltanto le specie che vivono ai
margini del bosco, come la ghiandaia azzurra, il corvo e lo scricciolo, possono
sopravvivere». Se la dimensione di un habitat è importante, è chiaro che la sua forma ne
definirà l’area di contatto rispetto all’ambiente esterno, per cui – se tale superficie di
contatto risulta troppo elevata – l’ambiente interno potrà non essere in grado di resistere
alle interferenze che provengono dall’esterno.
Oltre alla geometria, altro aspetto fondamentale nella valutazione di una struttura è
l’assetto funzionale, che definisce il ruolo ambientale di ogni elemento all’interno del
sistema di relazioni. Ad esempio, un ruolo fondamentale potranno assumere le aree che
esplicano una funzione in termini di fornire un rifugio durante la stagione riproduttiva, o
viceversa, le aree nelle quali si determinano le operazioni di “ricarica” di una falda che
alimenta pozzi di acque potabili. Anche in questo caso, come per i precedenti, struttura
e funzioni non sono caratteristiche di qualità ambientale necessariamente legate a
sistemi ambientali interpretati in chiave ecosistemica o naturalistica in senso stretto, ma
possono benissimo essere applicate a chiavi di lettura diverse, quali quella territoriale.
Tornando ad un approccio in chiave di ecosistema, il Malcevschi mette in evidenza
anche l’importanza del “ruolo ecosistemico”, definito come la capacità da parte di una
entità «di modificare la struttura e le funzioni di altri elementi del medesimo ecosistema
o di altre unità ecosistemiche confinanti o lontane. Di particolare rilievo, a questo
riguardo, è la posizione dell’elemento ambientale considerato all’interno dei cicli biogeo-chimici; un ruolo importante a questo riguardo hanno ad esempio quelle unità
ecosistemiche che possono costituire via critica per il convogliamento di contaminanti,
come i corsi d’acqua. Un altro esempio, riferito alle singole specie, è quello relativo al
ruolo rispetto alla catena trofica, dove le specie poste ai vertici sono maggiormente
esposte ai rischi di bioaccumulo di sostanze inquinanti»70. Il problema di bioaccumulo
nella catena trofica sarà ripreso nell’ambito di alcune considerazioni su come stabilire i
livelli soglia per gli standard di legge (di emissione, di concentrazione, di consumo).
Stabilità
Un’altra caratteristica spesso usata per descrivere la qualità di realtà ambientali è
la stabilità del sistema considerato, che può essere definita come il mantenimento nel
tempo di una data condizione di equilibrio. In questo senso «l’ “equilibrio ecologico”
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65
può essere espresso (…) come una condizione teorica dell’ecosistema di stabilità
risultante dalla combinazione di forze e pressioni tra loro antagoniste ed equivalenti
(es. produzione/consumo di biomasse)71». Abbiamo visto come tale stabilità – sia pure il
risultato di equilibri dinamici - caratterizzi in genere gli ecosistemi che sono arrivati al
loro stadio evolutivo finale (climax), in assenza di perturbazioni esterne, soprattutto di
tipo antropico, ma anche di tipo naturale, quali gli incendi spontanei.
Ai nostri fini il campo di applicazione del concetto di stabilità riguarda soprattutto i
sistemi ambientali (ecosistemi, sistemi territoriali, sistemi socio-economici) più che non
i singoli elementi dell’ambiente. Sorge il problema di definire in modo corretto cosa
intendere per equilibri ecologici e ambientali. Di particolare interesse e importanza ai
fini dei processi valutativi sono le analisi della stabilità a livello di biosfera.
I rapporti tra stabilità e qualità ambientali sono evidentemente cruciali. In un
recente passato il ruolo della stabilità ambientale è stato valutato in modo ambiguo
sulla base di relazioni non confermate tra stabilità e diversità biologica. Infatti, come
abbiamo accennato in precedenza, in genere gli ecosistemi complessi vengono
considerati maggiormente stabili rispetto a quelli “semplificati”, dove un’alterazione
nella catena delle relazioni tra le diverse specie può essere più difficilmente “ammortizzabile” in quanto possono non esistere specie in grado di svolgere lo stesso ruolo di
quella eventualmente scomparsa.
Vi sono specifici campi applicativi (ad esempio quello della stabilità dei versanti) in
cui i rapporti tra stabilità e qualità sono stati affrontati in modo tecnicamente preciso.
Quindi, non necessariamente, comunque, il concetto distabilità deve essere applicato
agli ecosistemi. Ad esempio, esso viene generalmente impiegato anche parlando di
problemi legati alla stabilità dei versanti. In questo caso la stabilità è legata a parametri
tecnici specifici, come il grado di pendenza di un terreno, la sua composizione nei
diversi strati, la copertura vegetale che su di esso insiste, la rete idrologica, il clima
soprattutto in relazione ad eventi climatici quali piogge, la erodibilità degli strati
superficiali del terreno, ecc.
Mentre il concetto di equilibrio ecologico e ambientale mantiene una sua
importanza decisiva a livello di biosfera, a livello territoriale diventa fondamentale il
rapporto tra stabilità e assetto culturale. E'lecito avere dubbi su una coincidenza
biunivoca tra elevati livelli di stabilità (quali quelli che possono essere mantenuti da un
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ecosistema che ha raggiunto il livello di climax) e elevati livelli di qualità ambientale.
L’evoluzione è una caratteristica intrinseca dell’ambiente.
Inquinamento e degrado
Nelle valutazione di qualità un aspetto di grande importanza è quello relativo allo
stato di salute del sistema complessivo, alla sua integrità.
Tali aspetti, che per quanto riguarda gli esseri viventi vengono considerati stati
patologici, per quanto riguarda l’ambiente sono essenzialmente rappresentati dai
concetti di “degrado” e di “inquinamento”.
Con il termine “degrado” si intende in generale una condizione dell’entità
esaminata che si allontana dal suo stato ottimale.
Il termine inquinamento può essere definito come la presenza, all’interno di una
data realtà ambientale, di sostanze estranee (in quei termini qualitativi e/o quantitativi)
alle condizioni normali di funzionamento e sviluppo.
La stima dell’inquinamento può essere fatta rispetto a scale differenti sia sul piano
spaziale e temporale, sia rispetto alle convenzioni adottate per definire i livelli di
gravità.
Pericolosità, pressione antropica
Considerando i singoli fattori di interferenza diventa molto importante definirne i
livelli di “pericolosità”, ovvero la capacità intrinseca di produrre inquinamento o
degrado.
Nel campo delle sostanze che possono avere effetti negativi sugli organismi viventi
una forma particolarmente importante di pericolosità è quella definita dai concetti di
“nocività” e di “tossicità”. A livello di tali concetti, come vedremo meglio in seguito,
si usa in genere distinguere tra fenomeni di natura “acuta” e fenomeni di natura
“cronica”. Si parla di tossicità acuta quando gli effetti si manifestano nel breve periodo
e sono in genere di una certa rilevanza, mentre si parla di tossicità cronica quando gli
effetti si manifestano nel lungo periodo, a seguito di un’assunzione della sostanza
tossica prolungata nel tempo72. In genere, mentre gli effetti in termini di tossicità acuta
sono facilmente individuabili, molto più subdoli sono i problemi legati alla tossicità
72
Chiaramente, diverse sono le situazioni in cui si possono avere problemi di tossicità cronica od acuta;
se, ad esempio, per un inquinante al quale si è esposti nel tempo perché presente nell’aria che si respira
o perché siamo ad esso esposti per problemi lavorativi è in genere rilevante la tossicità cronica, nel caso
che si valutino gli effetti di eventuali malfunzionamenti o incidenti (che ad esempio possono causare la
fuoriuscita di sostanze tossiche) dovremo preoccuparci della tossicità acuta.
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67
cronica, dove a volte – visto il tempo e lo spazio che possono intercorrere tra
l’assunzione ed il manifestarsi dell’effetto – è difficile risalire alle relazioni di “causaeffetto”. Il manifestarsi di fenomeni di natura acuta o cronica può anche dipendere dalla
dose che si assume nell’unità di tempo, nel senso che – come accade per un veleno –
l’avvelenamento può avere un esito mortale sia in caso di assunzione istantanea di una
dose consistente, ma anche per un lento avvelenamento dovuto a piccolissime dosi
assunte nel tempo. Riprenderemo il problema della tossicità parlando degli standard di
emissione e di concentrazione.
Si parla di “pressione antropica” per descrivere il complesso delle perturbazioni
dell’ambiente (o di sue specifiche componenti) causate direttamente o indirettamente
dall’azione umana. Un indicatore complessivo della pressione antropica potrebbe
essere, ad esempio, l’impronta ecologica.
Sensibilità, fragilità
Differenti elementi dell’ambiente rispondono in modo diverso a una medesima
forma di pressione; hanno cioè differenti sensibilità o, utilizzando un termine
complementare, diversi livelli di resistenza. Tali concetti si applicano a qualsiasi tipo di
realtà ambientale. Quindi, se la “sensibilità” di un sistema ad un dato disturbo è la
caratteristica che ne descrive le condizioni di modifica al variare del disturbo stesso, la
“resistenza” è la sua capacità di evitare modifiche rispetto allo stato originario durante
un episodio di disturbo73.
La sensibilità di una realtà ambientale non è una caratteristica assoluta, bensì
relativa: essa può variare a seconda della natura delle pressioni in giuoco. In altre
parole, la sensibilità può essere legata ad uno specifico tipo di interferenza, ad esempio,
come mette in evidenza il Malcevschi, le specie ittiche sono sensibili alla presenza
dell’ammoniaca nell’acqua. In qualche caso è comunque utile ragionare in termini di
sensibilità globale, definita talvolta come “sensitività (...). Tra gli esempi di sistemi ad
elevata sensitività, il Malcevschi ricorda le grotte, in quanto sono sufficienti piccole
interferenze per modificarne drasticamente le caratteristiche ecologiche.
Un particolare tipo di sensitività è la “fragilità” del sistema, caratteristica che
esprime più specificamente la facilità con cui il sistema in oggetto può collassare
(ovvero arrivare a modifiche irreversibili di stato) quando oggetto di disturbi. Tra gli
esemi di ecosistemi fragili, il Malcevschi ricorda le praterie di alta quota, in quanto la
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68
realizzazione di una nuova strada può innescare processi di erosione tali da pregiudicare
l’intero sistema.
La sensibilità, oltre che ad un sistema nel suo complesso (una prateria di alta quota),
può essere riferita anche ad una singola specie (una specie ittica), per esempio per
indicare l’intensità degli impatti che riceve al cambiamento di alcune caratteristiche,
quali la presenza di un determinato inquinante nel proprio habitat, od una modifica nelle
condizioni di temperatura, ecc.
Resilienza, Vulnerabilità
La “sensibilità” è una caratteristica che esprime le dimensioni della risposta ad
impatti di origine esterna. Tale risposta comprende un allontanamento dalla stato
iniziale, ma può anche comprendere una fase successiva di ritorno alle condizioni
iniziali. La resilienza di un sistema ambientale è più precisamente la caratteristica che
rende conto della sua capacità di ritornare allo stato iniziale dopo aver subito una
pressione di origine esterna. Un modello grafico della resilienza è riportato in figura 9.
Da tale grafico è possibile apprezzare anche alcune delle caratteristiche principali
della resilienza. L’elasticità indica la velocità con cui il sistema è in grado di ripristinare
lo stato iniziale dopo la perturbazione (un corso d’acqua ha una elasticità maggiore di
un lago, a causa del più veloce ricambio dell’acqua); l’ampiezza di risposta indica il
livello di modifica rispetto alla condizione iniziale che il sistema può sopportare
essendo poi in grado di ritornare allo stato iniziale (determinate forme di prato sono in
grado di soppor-tare elevati livelli di calpestio tornando alle condizioni iniziali, altre
forme no); l’isteresi è la proprietà che descrive la simmetria delle modalità di ripristino
dopo uno stress rispetto alle modalità di degrado (in particolare, rispetto al tempo, i
tempi richiesti per il ripristino possono essere anche molto più lunghi rispetto a quelli in
cui lo stress ha determinato la perdita di qualità, ad esempio nel caso del taglio di un
bosco. In altri casi, viceversa, come nell’ipotesi di autorecupero dopo l’immissione di
un inquinante in un corpo acquifero, i tempi possono essere più vicini); la malleabilità è
l’ampiezza con cui il sistema può assumere, dopo un disturbo, stati differenti da quello
iniziale (sistemi boschivi possono riprendere la struttura originaria dopo un taglio,
modificando peraltro in modo più o meno accentuato la composizione iniziale di
specie)74.
74
Schmidt di Friedberg, Malcevschi (1998), Guida pratica agli studi di impatto ambientale, op. cit., p. 84
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69
STATO
INIZIALE
Elasticità
Malleabilità
Ampiezza
STATO dell’AMBIENTE
RESILIENZA
STATO
FINALE
Isteresi
Tempo
Figura 9 – Modello grafico del concetto di resilienza, applicato ad una generica unità
ambientale
(cfr. fig. 3.11 Malcevschi, 1991)
Legenda: «In ordinata si» utilizza «un generico parametro in grado di indicare la qualità dello
stato dell’unità considerata. In ascissa è espresso il tempo; si immagina che in una condizione
iniziale naturale si produca una pressione esterna. La curva illustra le modalità di risposta del
sistema rispetto a tale impatto di origine esterna definite con il termine “resilienza”.
Particolari caratteristiche della resilienza sono l’“elasticità”, l’“ampiezza”, la “malleabilità”»
(Malcevschi)
La resilienza è espressione di fenomeni di tipo naturale e non artificiali, per cui può
essere legata a fenomeni di rinnovabilità naturale. Più generalmente, occorre
considerare la rinnovabilità della realtà ambientale considerata; essa dipende da
processi naturali e dalla possibilità di una ricostruzione artificiale, sulla base di
specifici interventi antropici. Nel caso che gli interventi mediante i quali si ritorna ad
una situazione assimilabile a quella precedente siano di natura antropica si parla di
rinnovabilità artificiale, legata a processi di recupero (che sottintende un’azione in
grado di riportare una situazione di degrado ad un livello qualitativamente migliore, ad
esempio recupero di cave dismesse), ripristino (che pone l’accento soprattutto sulla
eguaglianza tra la nuova situazione e quella precedente, ad esempio nel caso di
ripristino della vegetazione naturale preesistente ad un intervento, ad esempio la posa di
un metanodotto) e restauro (che sottintende soprattutto la riparazione di parti
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70
danneggiate, ad esempio il restauro di un monumento naturale)75. Nello stesso ambito
concettuale, si parla di reversibilità degli impatti ambientali, sia spontanea che tramite
interventi antropici più o meno importanti.
Un’ulteriore estensione dei concetti precedenti è il concetto di vulnerabilità. La
vulnerabilità di una data realtà può essere definita come la capacità complessiva di
subire degradi o collassi in conseguenza di pressioni esterne.
Il concetto di vulnerabilità si applica all’insieme delle differenti realtà ambientali;
la stima della caratteristica può avvenire attraverso la combinazione di caratteristiche
parziali che rendono conto di particolari aspetti della vulnerabilità stessa. Ad esempio,
la vulnerabilità di un acquifero può essere legata alla permeabilità dei suoli, alla
profondità delle falde, ecc.
Un concetto importante, legato a quelli di sensibilità e di vulnerabilità
dell’ambiente, è quello di capacità portante, ovvero il livello oltre il quale il sistema in
oggetto non è capace di sostenere lo sfruttamento delle risorse interne.
La capacità di carico (o di portata o carrying capacity) di un territorio rappresenta il
numero degli organismi che è in grado di sostentare ed è determinata dalle risorse
disponibili. In genere esistono in natura meccanismi in grado di regolare la densità di
una popolazione, in maniera che essa non cresca al di sopra della capacità di carico; in
altre parole, un aumento di predatori che si nutrono di quella popolazione (e la cui
popolazione può crescere in dipendenza dell’abbondanza di cibo), l’insorgere di
malattie dovuto ad una carenza di cibo o ad una densità eccessiva che ne favorisce la
trasmissione, ecc. tenderanno a mantenere la popolazione entro determinati limiti. Come
dice il Callenbach, «la capacità di carico è un limite posto dalla natura e non può
essere aggirato. Un termine correlato è popolazione ottimale, situazione che si verifica
quando in un ecosistema il numero di organismi cresce o diminuisce in misura modesta,
anno dopo anno, senza toccare il massimo per poi venire bruscamente ridotto da
malattie e morte. Attenti studi ecologici dimostrano che alcuni ecosistemi naturali si
avvicinanto alla popolazione ottimale, piuttosto che a quella massima»76.
Secondo Odum, nel caso di popolazioni umane il concetto di capacità portante va
adattato. Infatti «basare la capacità portante sul numero o sulla biomassa è fattibile
finché ogni unità (ogni individuo o unità di peso) ha più o meno lo stesso impatto
sull’ambiente come ogni altra unità. Tuttavia gli organismi possono differire
75
76
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71
ampiamente per quanto riguarda l’impatto. Ciò è specialmente vero per l’uomo in
quanto (…) il consumo pro capite di energia e risorse in un paese industrializzato può
essere 50 volte più grande di quello che si ha in una nazione povera. Concordemente, la
capacità portante, in termini di numero di persone che possono essere mantenute al
loro stile di vita abituale da una data base di energia e risorse, sarebbe molto più bassa
in un paese industrializzato.
S
K1
A
Capacità portante
Numero individui
B
C
K2
SX
D
Tempo
t
Figura 10 – Diagramma per la capacità portante
«Una data realtà ambientale (ad esempio una popolazione di una specie) ha una sua capacità
di crescita, che dipende fondamentalmente dalla velocità intrinseca di accrescimento
(espressione della sua capacità riproduttiva e di sviluppo) e dalle risorse vitali disponibili. Ad
un certo punto la popolazione esaurirà le risorse vitali disponibili; a seconda della loro natura
(rinnovabilità e disponibilità nel tempo), la popolazione può stabilizzarsi su un determinato
valore stazionario, può fluttuare in modo regolare, oppure può declinare. Il valore raggiunto
dalla popolazione, la sua densità di equilibrio relativamente alle risorse disponibili (in assenza
di predatori) viene definita “capacità portante” (carrying capacity)» (Malcevschi)
Poiché l’uomo varia in modo così ampio per quel che riguarda il suo impatto sulle
risorse vitali per il sostentamento, i sociologi aggiungono una seconda dimensione,
l’intensità dell’uso, al loro concetto di capacità portante. Per esempio, William R.
Catton (1987) definisce la capacità portante come “il volume e l’intensità dell’uso che
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72
possono essere sostenuti senza degradare l’adattabilità futura dell’ambiente per
quell’uso»77
Il concetto di capacità portante sfocia in quello di ricettività dell’ambiente, di
eccezionale importanza ai fini del governo del territorio. Infatti, con questo termine, si
intende l’ammontare complessivo di interferenze che un dato sistema ambientale è in
grado di tollerare senza andare incontro a fenomeni di degrado più o meno gravi ed
irreversibili. In questo caso, la pressione di una popolazione (quale quella umana)
sull’ambiente non è solo e soltanto legata allo sfruttamento delle risorse, ma anche alle
interferenze di natura antropica generate, le quali non devono superare una determinata
soglia. Ad esempio, nel caso dei problemi di conservazione della qualità delle acque «la
definizione della ricettività ambientale, intesa come soglia di tollerabilità nei confronti
di scarichi inquinanti al di sotto della quale non vengono pregiudicate le condizioni di
qualità dell’ambiente acquatico, è estremamente complessa, ed è correlata alla
capacità di autodepurazione del fiume che, a sua volta, è funzione dellaa interazione di
processi biochimici e idrodinamici. Essa, inoltre, va riferita alla tipologia d’uso cui la
risorsa è destinata piuttosto che ad un improbabile stato “naturale” di assoluta
incontaminazione»78. Il concetto di ricettività ambientale sarà ripreso nell’ambito della
trattazione dei criteri per il giudizio di compatibilità ambientale.
Criticità ambientale
La criticità di una data realtà ambientale esprime il complesso delle caratteristiche
che ne rendono la situazione precaria, suscettibile di degradi irreversibili. Una
situazione di criticità può essere determinata, ad esempio, da un perdura di interferenze
nel tempo, per cui l’ambiente non è in grado di tamponare o di riparare il danno, in
quanto i suoi meccanismi sono troppo “deboli” o “lenti” per contrastare gli impatti
provenienti dall’esterno. Figura 11 introduce il concetto di criticità ambientale come
legata ad impatti cumulativi rispetto al tempo.
Da esso è facile vedere come, dal punto di vista dell’effetto sulla qualità ambientale,
un’interferenza che si verifica solo per un lasso di tempo relativamente limitato (ad
esempio in sede di realizzazione di un’opera) possa avere un significato molto diverso
di quello di un’interferenza che, viceversa, si estende sul tutto il periodo di vita utile
dell’opera stessa (fase di gestione).
77
78
scaricato l’8/10/2004 dall’indirizzo http://www.latibi.unibas.it/prodotti/rapporti/13rapp01/Puno.html
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73
Stato della componente ambientale
Impatti cumulativi
PERSISTENZA RESILIENZA
INERZIA
COLLASSO
Tempo
Figura 11 – La criticità di una realtà ambientale esprime il complesso delle caratteristiche
che ne rendono la situazione precaria, suscettibile di degradi irreversibili.
Legenda: «Un medesimo sistema, sufficientemente resistente ad un singolo impatto ambientale,
se oggetto di impatti successivi può progressivamente indebolirsi diminuendo la propria
resilienza fino a scivolare per inerzia in situazioni strutturalmente differenti, in qualche caso
attraverso modalità catastrofiche che ne provocano il collasso. La “persistenza” descrive uno
stato rispetto al quale un sistema ambientale non modifica significativamente la propria
struttura interna entro un intervallo di tempo prefissato, ancorché siano intervenute
interferenze più o meno consistenti. L’ “inerzia” è la capacità del sistema di persistere nella
propria dinamica (anche se è divergente rispetto allo stato iniziale) se non intervengono
pressioni esterne. Si ha “collasso” quando avviene una rapida modifica del sistema dello stato
originario che assume la forma di uno snaturamento definitivo (vedi anche il concetto di
fragilità)» (Malcevschi, op. cit. p. 188)
Nel nostro esame delle diverse categorie di impatto, svolto nella prima parte di
questo materiale, non abbiamo introdotto il concetto di impatto cumulativo, che non
dovrebbe necessitare di definizione in quanto di significato chiaramente intuibile. Gli
impatti possono derivare da “cumulo” rispetto allo spazio (più sorgenti di interferenza
localizzate nello stesso territorio possono dar luogo a degli impatti “cumulativi” che
sono molto diversi dalla somma dei singoli impatti) o al tempo (il perdurare di
un’interferenza ambientale può portare ad impatti i cui esiti possono variare in maniera
molto sensibile in dipendenza della tipologia dell’impatto e della sua permanenza nel
tempo). In questo caso, come messo in evidenza, gli impatti cumulativi hanno degli
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74
esiti, in termini di perdita di qualità ambientale, che possono essere molto diversi dalla
somma dei singoli impatti. Chiaramente, proprio per questi problemi di natura sinergica,
gli impatti cumulativi sono in genere più difficili da stimare, anche perché a volte è
difficile effettuare una stima di quelli che saranno gli impatti che si verranno a
cumulare. Per questa difficoltà oggettiva la Comunità Europea ha messo a punto delle
specifiche linee guida (come nel caso degli impatti secondari o indiretti, anche loro di
difficile individuazione e quantificazione) per la valutazione degli impatti cumulativi
nelle procedura di VIA.
Il campo di applicazione del concetto di criticità riguarda l’intero sistema delle
realtà ambientali. Molto importante in campo ambientale è il concetto di via critica,
cioè «delle catene di eventi spazio temporali, percorsi preferenziali di contaminanti, in
grado di generare impatti gravi»79.
L’analisi della criticità può avvenire, come per altre caratteristiche, sulla base di
specifici parametri individuati come significativi, o sulla base di indici sintetici.
Valore culturale ed estetico
La qualità di un’unità dell’ambiente è anche data dalla sua importanza sul piano
culturale. «ad esempio un fontanile, pur essendo un sistema di origine antropica, può
avere non solo un elevato valore naturalistico e scientifico (può addirittura in qualche
caso ospitare specie endemiche), ma anche un elevato valore culturale (in quanto
testimonianza di modi storici di coltivazione)»80.
Si possono riconoscere varie componenti del valore culturale.
Una caratteristica significativa a tal fine è la “rappresentatività” nei confronti di
modelli ideali a cui viene attribuito il massimo della qualità intrinseca.
Il riconoscimento di una “identità” specifica può costituire motivo di apprezzamento culturale di una data realtà ambientale.
Una caratteristica che può dipendere sia dal contesto culturale che dal gusto
individuale è il “valore estetico” della realtà considerata, la sua bellezza.
Un altro aspetto importante che non deve essere dimenticato nella valutazione di
un’unità ambientale, è quanto essa costituisca un valore per i singoli individui, quali
siano i termini del suo “valore soggettivo”. Un importante modo per affrontare tale
79
80
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75
aspetto è quello di prendere atto dell’interesse effettivamente suscitato dalle unità
considerate.
Da questo punto di vista, mentre possono essere ricercate delle metodologie per
ridurre il più possibile la soggettività nelle attribuzioni dei giudizi di valore (anche se
bisogna essere consapevoli che essa non è mai completamente eliminabile, in particolari
situazioni risulta difficile oggettivare tali giudizi, proprio perché legati a singoli
individui o piccole comunità locali. Quindi, come afferma il Malcevschi, «accanto alle
caratteristiche più o meno oggettivabili a livello di comunità scientifica e culturale, va
sempre verificato anche quello che è l’effettivo “interesse” suscitato, ovvero la
capacità dell’elemento ambientale consideratodi suscitare attenzione negli individui
coinvolti (a livello locale, regionale, nazionale). Ai fini della VIA quest’ultima
caratteristica è particolarmente importante, perché si verifica spesso il caso che un
dato elemento ambientale, a cui non si possono attribuire caratteristiche di elevata
qualità secondo criteri consolidati, acquista invece un elevato valore (si potrebbe dire
“affettivo”) per le comunità locali. Uno spazio aperto senza particolari caratteristiche
oggettive di interesse può in qualche caso suscitare grande attenzione e può
condizionare l’accettabilità o meno di una sua trasformazione da parte del pubblico
coinvolto»81.
Una chiave di lettura che spesso implica valutazioni di qualità ambientale in termini
di valore estetico e culturale è quella paesaggistica. La soggettività legata a tali
valutazioni può avere delle ricadute anche a livello normativo; ad esempio Priore mette
in evidenza come: «considerata l’importanza della componente soggettiva del
paesaggio, le popolazioni devono essere attivamente e costantemente coinvolte nei
processi decisionali pubblici relativi al paesaggio. In funzione di esigenze
democratiche, economiche e di efficacia amministrativa, il paesaggio, salvo nei casi in
cui viene rilevato un interesse superiore, deve essere salvaguardato, gestito e/o
progettato attraverso decisioni pubbliche prese vicino ai cittadini. Nel fare
esplicitamente riferimento ai principi di sussidiarietà e di autonomia, la CEP indica
chiaramente che le responsabilità pubbliche in materia di paesaggio devono quindi, di
preferenza, essere decentrate a livello territoriale»82.
81
82
paesaggio come occasione di valorizzazione economica delle risorse rurali del territorio”, op. cit.
Pag. 76 di 148
76
Valore ecologico, naturalità
Una caratteristica a cavallo tra gli aspetti “oggettivi” e quelli “soggettivi” della
qualità ambientale è il cosiddetto “valore ecologico”.
Un aspetto del valore ecologico che si propone di sintetizzare un elevato numero di
informazioni, è la “naturalità” della realtà considerata. Tale naturalità può essere in
qualche maniera vista in contrapposizione all’artificialità di molti sistemi ambientali ad
elevato livello di antropizzazione.
Il valore ecologico può anche essere considerato come la combinazione di una serie
di valori parziali, relativi alle singole componenti del sistema ambientale, o ad altre
caratteristiche che compongono la qualità complessiva (rarità, ecc.).
Si sono elaborati anche indici quantitativi per esprimere l’importanza ecologica.
(…). Spesso si tratta di indici sintetici che tengono conto di una pluralità di parametri.
Valore come risorsa
Dal punto di vista del governo del territorio, più ancora che il valore culturale o
ecologico di una data componente dell’ambiente interessa spesso il suo valore come
risorsa, il suo valore economico.
Una caratteristica con sensibili implicazioni ambientali nella valutazione di una
risorsa è la sua accessibilità, attuale o potenziale. Questo potrebbe essere collegato alla
caratteristica di scarsità/abbondanza (cfr. risorse comuni o rare) che può determinare
una diversa valutazione dell’importanza della risorsa.
Un’altra caratteristica del valore di una risorsa ambientale, è la sua idoneità per
particolari utilizzi. Ad esempio, parlando delle risorse e delle loro caratteristiche,
abbiamo messo in evidenza come ce ne siano alcune che vengono considerate
strategiche (ad esempio combustibili fossili) ai fini del tipo di sviluppo che caratterizza
la nostra attuale società. Ci si può porre, a questo riguardo l’interrogativo se per
un’unità ambientale possano essere individuate vocazioni specifiche di utilizzo.
Qualità ambientale complessiva
Il concetto di qualità ambientale rischia di apparire, sulla base delle analisi
condotte nei punti precedenti, troppo frammentato e complesso. E'importante, invece,
per poterlo affrontare efficacemente, trovare adeguate chiavi sintetiche riassuntive.
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77
Si propone un semplice modello riassuntivo, che considera la qualità di una realtà
ambientale come combinazione di due caratteristiche fondamentali: la sua importanza
intrinseca, e il suo livello attuale di degrado.
A seconda delle dimensioni della realtà esaminata cambia poi il suo valore
complessivo, mentre l’aspetto dinamico è definito dal livello di criticità.
3. La compatibilità ambientale degli interventi ed i criteri per valutarla
Abbiamo accennato in precedenza come, a livello comunitario, la Valutazione di
Impatto Ambientale sia “nata” con la direttiva 337 del 1985. In Italia, la nascita della
VIA a livello nazionale può essere fatta risalire alla legge relativa all'
Istituzione del
Ministero dell'
ambiente, che all'
art. 6 introduceva il giudizio di compatibilità
ambientale. Il suddetto Art. 6 legge n. 349 del 1986 recita quanto segue:
«Comma 3. I progetti delle opere di cui al precendente comma 2 sono comunicati,
prima della loro approvazione, al Ministro dell'
Ambiente, al Ministro per i beni
culturali e ambientali e alla regione territorialmente interessata, ai fini della
valutazione dell'
impatto sull'
Ambiente. (...)
Comma 4. Il Ministero dell'
Ambiente, sentita la Regione interessata, di concerto
con il Ministro per i beni culturali e ambientali, si pronuncia sulla compatibilità
ambientale nei successivi novanta giorni, (...)».
Il giudizio di compatibilità ambientale, come vedremo meglio in seguito,
rappresenta una componente di un processo che prevede momenti di analisi di natura
prettamente tecnica, momenti di confronto con il pubblico e partecipazione e momenti
di natura istituzionale, tra cui quello della “decisione”, che rimane comunque in ambito
politico. Esso può avere quattro possibili esiti diversi. Infatti l’opera proposta può avere
un giudizio di compatibilità ambientale:
positivo, nel senso che la realizzazione dell’opera viene considerata
compatibile con l’ambiente, quindi la procedura autorizzativa potrà
continuare il suo iter;
positivo con prescrizioni, nel senso che la realizzazione dell’opera viene
considerata compatibile con l’ambiente solo nel caso in cui il proponente si
impegni a rispettare una serie di prescrizioni (ad esempio relative a misure di
mitigazione da attuare) alle quali il parere positivo è stato vincolato;
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78
interlocutoria negativo; in questo caso non viene emesso un parere positivo
non tanto perché il progetto non viene ritenuto compatibile, ma perché si
ritiene che la documentazione prodotta non sia sufficiente per poter
esprimere un parere definitivo. Proprio per questo il giudizio è di natura
interlocutoria ma, in assenza di un completamento della documentazione e di
un successivo parere positivo, ha gli effetti di un parere negativo;
negativo, nel senso che, esaminata la documentazione presentata (che è
ritenuta adeguata ad esprimere un giudizio) e valutati i potenziali effetti dell’
opera sull’ambiente, questa viene ritenuta non compatibile, in quanto
nemmeno con delle prescrizioni si riuscirebbe a ridurne l’impatto entro i
limiti di accettabilità. Chiaramente, un giudizio negativo può essere espresso
anche in caso di inaccettabilità dovuta ad impatti indebiti, ecc., anche se in
questo caso non si tratta di una valutazione strettamente ambientale83.
Introducendo il concetto di compatibilità ambientale abbiamo in precedenza
evidenziato la necessità di individuare criteri che permettano di verificare con la
maggiore obiettività possibile se un intervento dia luogo ad una situazione
ambientalmente compatibile, o meno.
Per quanto riguarda il giudizio di compatibilità ambientale nel panorama legislativo
italiano, secondo il Malcevschi, «è necessario distinguere il giudizio di compatibilità
ambientale esprimibile in sede tecnica della procedura complessiva di valutazione di
impatto ambientale, nonché dalla decisione finale sulla realizzabilità dell’intervento in
progetto. Tali momenti possono essere amministrativamente riuniti in un unico
procedimento, o tenuti distinti in procedimenti diversi»
Infatti il giudizio complessivo sulla valutazione di impatto ambientale può essere
legato non solo a giudizi di natura tecnica, ma anche di natura politica. Ad esempio in
alcuni casi la situazione a livello di pressione sul politico perché intervenga può essere
83
In realtà il problema dei criteri di verifica preventivi era particolarmente sentito soprattutto in passato,
in assenza di una normativa che si preoccupasse della valutazione ambientale delle scelte strategiche
(ad esempio quelle legate alla pianificazione territoriale ed alla programmazione economica di settore)
e in presenza di una normativa sulla valutazione di impatto ambientale delle opere che legava lo studio
di impatto ambientale al momento del progetto di massima (cioè di un progetto praticamente
definitivo), mentre invece si prevede anche un progetto preliminare con studio di pre-fattibilità
ambientale, almeno per alcuni tipi di opere. In passato i problemi legati alla giustificazione dell’opera
in termini della sua necessità ed adeguatezza a rispondere a determinati obiettivi erano legati alla
redazione di un quadro programmatico di “ampio respiro”, quadro programmatico che adesso assume
una minore importanza. Queste problematiche verrano riprese ed approfondite in seguito.
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79
tale per cui egli può decidere anche di accettare un intervento non considerato
“compatibile”. Si pensi, ad esempio, ai molti casi in cui, essendo stata richiesta o decretata la chiusura di un impianto in quanto ritenuto inquinante in maniera inaccettabile, si
è dovuti tornare indietro a causa dell’opposizione della popolazione locale, che magari
in quella fabbrica vedeva l’unica possibilità di occupazione della zona.
In altre parole, perché un iter autorizzativo possa arrivare a buon fine devono essere
espresse e soddisfatte:
•
valutazioni di ordine giuridico;
•
valutazioni sull’efficacia delle soluzioni tecniche adottate;
•
valutazioni di ordine economico (costi/benefici)
•
valutazioni di ordine ambientale
per cui il solo giudizio di compatibilità ambientale in senso stretto, anche se
dovrebbe essere tenuto in debito conto in sede di autorizzazione, non è da solo
sufficiente a consentire la realizzazione di un’opera, in quanto la decisione finale sarà
presa in altra sede. Vedremo in seguito come, pur essendo vero che la Valutazione di
Impatto Ambientale si inserisce nel quadro di un procedimento autorizzativo più ampio,
valutazioni di ordine giuridico (ad esempio, verica del rispetto dei limiti di legge in
campo di emissioni), di natura tecnica sull’efficacia delle soluzioni adottate (verifica
che per come è stato tecnicamente progettato, l’intervento è in grado di raggiungere gli
obiettivi che si poneva) e di ordine economico (ad esempio sulla razionalità della spesa
anche in ordine ai risultati conseguiti, soprattutto quando si parla di impiego di fondi
pubblici) siano state comunque inserite nelle linee guida dell’ANPA-Ministero dell’
Ambiente per la Valutazione di Impatto Ambientale. In questo caso non si tratta di
entrare in valutazioni di merito, che esulano dal campo della Valutazione di Impatto
Ambientale. Infatti, come mettono in evidenza le linee guida ANPA-Ministero
dell’Ambiente, «Per quanto riguarda il primo gruppo (i criteri di verifica preventiva),
essi attengono in realtà ad altri contesti valutativi (costi/benefici sul piano economico,
fattibilità tecnologica). In sede di V.I.A. si tratterà quindi semplicemente di prendere
atto del fatto che tali valutazioni siano effettivamente intervenute, per evitare che opere
inutili o tecnicamente sbagliate producano impatti indebiti (inutili, non necessari) sull’
ambiente»84
84
ANPA-Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (2001) Linee guide V.I.A., parte generale,
p. 17, scaricabile da internet
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80
Di seguito riportiamo una breve carrellata di quelli che sono i criteri sui quali ci si
può basare in sede di decisione (giudizio) se un intervento è da ritenersi compatibile dal
punto di vista ambientale. Infatti, come dice il Malcevschi «occorre evitare che tale
giudizio sia troppo soggettivo, affidato alla sensibilità e all’esperienza di chi deve
valutare; sensibilità ed esperienza possono variare enormemente tra persona e persona
(…) Si rende opportuna un’esplicitazione dei possibili criteri, e un confronto che ne
mostri i reciproci vantaggi e svantaggi». Le fonti utilizzate a tal proposito sono tre, il
Malcevschi (diverse pubblicazioni)85, il La Camera e le linee guida per la VIA
dell’ANPA-Ministero dell’Ambiente e per la Tutela del Territorio (MATT), occasionalmente integrate con altre fonti. Vedremo come, in realtà, alcuni criteri siano
relativamente simili, o strettamente correlati tra di loro.
Ricordiamo come un impatto tenda ad essere caratterizzato da varie “componenti”,
quali: la fonte di interferenza (il progetto che la causa), il bersaglio colpito dall’
interferenza (l’ambiente impattato), gli attori coinvolti nell’impatto (soggetti che, a
titolo attivo – cioè con possibilità di intervenire – o a titolo passivo sono interessati
dall’impatto). Così alcuni criteri si focalizzeranno sulle caratteristiche della sorgente
(standard di emissione, BAT), altri sull’ambiente impattato (peggioramento
significativo, ricettività ambientale), altri ancora sugli attori (accettazione sociale).
L’applicazione dei diversi criteri avverrà in base alla natura dei casi specifici, oppure
integrandone più di uno in maniera da eliminare i possibili rischi legati ai difetti che
ciascuno di loro presenta. Infatti non esiste un criterio unico, suscettibile di utilizzo
ottimale in tutte le situazioni.
Come messo precedentemente in evidenza, le linee guida ANPA-MATT iniziano
l’esame dei diversi criteri cominciando dai cosiddetti CRITERI DI VERIFICA
PREVENTIVA, di seguito descritti, criteri che non sono legati a problematiche
strettamente ambientali ed hanno in parte perso di importanza (cfr. nota 83).
«Inaccettabilità di impatti indebiti in caso di realizzazione di opere non necessarie
Qualora l’intervento in progetto non abbia una effettiva giustificazione sotto il
profilo socio-economico, gli impatti prodotti, di qualunque natura e livello siano, sono
85
In assenza di specifiche citazioni, il materiale è generalmente tratto dalle opere di Malcevschi (1991) e
Schmidt di Friedberg e Malcevschi (1998), più volte ricordati e da Malcevschi, Impatto ambientale e
compatibilità degli interventi, Genio Rurale, n. 6, 1993, pp. 61-68
Pag. 81 di 148
81
da considerare ingiustificati; essi infatti produrranno consumi ambientali e
trasformazioni evitabili; ad esempio potrà essere inutile realizzare una nuova
infrastruttura stradale in un territorio già sufficientemente coperto dal punto di vista
viabilistico, o che può essere convenientemente sostituito rafforzando il sistema
ferroviario esistente. Impatti di questo tipo sono potenzialmente riscontrabili in tutte le
categorie di progetti, e saranno tanto maggiori quanto maggiori si prevedono le
dimensioni e le pressioni prodotte dal progetto.
Inaccettabilità di impatti indebiti in caso di incapacità del progetto di rispondere ai
suoi obiettivi tecnici
Se il progetto non sarà in grado di rispondere ai suoi obiettivi tecnici si saranno
prodotti impatti ingiustificati. Impatti di questo tipo sono potenzialmente riscontrabili in
tutte le categorie di progetti. Ad esempio una diga il cui invaso non potrà essere
riempito per l’esiguità degli apporti idrici prevedibili, o un’infrastruttura stradale di
grandi dimensioni per cui si prevedono bassi livelli di traffico, comporteranno impatti
ambientali inutili, quindi da evitare.
Inaccettabilità di impatti indebiti legati alla scelta di soluzioni progettuali non ottimali
o sovradimensionate
La scelta di un’opzione tecnica di base per cui esistano alternative più vantaggiose
sotto il profilo ambientale, o un sovradimensionamento del progetto rispetto agli
obiettivi comporteranno la produzione di impatti indebiti (es. consumi non necessari di
suolo o altre risorse ambientali). Impatti di questo tipo sono potenzialmente
riscontrabili in tutte le categorie di progetti, ma acquistano maggiore peso per quelle
opere che producono consistenti ingombri sul territorio. Ad esempio la sezione di una
nuova infrastruttura stradale potrà essere sovradimensionata rispetto alle reali
esigenze (quattro corsie invece di due), producendo impatti aggiuntivi che potrebbero
essere evitati con un dimensionamento meno intrusivo nell’ambiente; o il progetto potrà
prevedere elementi (es. svincoli) non necessari alla funzionalità dell’opera, quindi
suscettibili di produrre consumi indebiti di ambiente»86.
Prima di entrare nel merito dei criteri legati specificatamente a progetto o ambiente,
il documento ANPA-MATT mette in evidenza anche i criteri che possono portare ad un
86
ANPA-MATT (2001), Linee Guide V.I.A., parte generale, pp. 17-18
Pag. 82 di 148
82
giudizio di compatibilità ambientale non positivo, in relazione ai contenuti del progetto
e/o dello studio di impatto ambientale. Tali criteri vengono, quindi, legati «ALL’
INADEGUATEZZA O INCOMPLETEZZA DEL LIVELLO PROGETTUALE AI FINI
DELLA VALUTAZIONE
Inaccettabilità di impatti evitabili conseguenti ad un livello progettuale troppo
avanzato non più in grado di essere modificato in elementi rilevanti ai fini degli
effetti ambientali
Qualora la VIA sia effettuata su un progetto troppo avanzato di un’opera complessa
sarà difficile, in presenza di alternative migliori sotto il profilo localizzativo o
tecnologico, modificare il progetto stesso: occorrerà prevedere un nuovo progetto. Si
tolgono così gradi di libertà alle possibilità di miglioramento progettuale ottenibili
all’interno della procedura di VIA, sia in sede di produzione del progetto, sia mediante
sistemi prescrittivi. Aumenta così la probabilità di giudizi di compatibilità ambientali
negativi che avrebbero potuto essere evitati. Un esempio frequente è quello degli
impatti indebiti prodotti dalla scelta di alternative localizzative (di sito o di tracciato)
non ottimali. Qualora venga realizzato un progetto definitivo su localizzazioni che
avevano alternative a minor impatto ambientale, si avranno impatti indebiti, che
potevano essere evitati attraverso una corretta trattazione in sede di progetto
preliminare e di studio di prefattibilità ambientale»87. Riprenderemo questo argomento
al momento di trattare le problematiche generali relative alla valutazione ambientale, al
punto che riguarda il momento in cui collocare la VIA.
«Inaccettabilità di rischi di impatto ambientale legato ad opere connesse non ancora
definite progettualmente che potranno comportare significativi effetti negativi.
Il progetto presentato ai fini della VIA può essere solo una sezione di un più
complessivo sistema di interventi da realizzare. E’ possibile che elementi di tale
sistema, ancora non precisati progettualmente ma necessari affinché il progetto in
esame sia davvero funzionale, provochino impatti ambientali significativi. Ad esempio
un progetto stradale può costituire tratta parziale di un tracciato più generale di cui
non è disponibile il progetto completo; la sua approvazione potrà rendere in futuro
obbligate, per il completamento dell’opera, scelte tecniche (ad esempio legate alla
connessione tra le diverse tratte) con implicazioni ambientali negative; una diga a fini
irrigui dovrà essere affiancata da un sistema di distribuzione dell’acqua non ancora
87
ANPA-MATT (2001), Linee Guide V.I.A., parte generale, pp. 18
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83
definito; un pozzo di estrazione di idrocarburi potrà costituire solo un elemento di un
complesso sistema di opere di connessione e trattamento delle sostanze estratte; la
realizzazione di un cantiere potrà richiedere la realizzazione di strade di accesso non
specificate progettualmente, ma potenzialmente in grado di produrre impatti negativi
evitabili. Occorre pertanto, tendenzialmente, che la procedura di VIA esamini l’intero
sistema di opere interconnesse. Qualora non sia possibile, è comunque necessario
disporre di analisi e valutazioni che consentano di escludere incompatibilità ambientali
irrimediabili da parte delle opere connesse.
Inaccettabilità di impatti indebiti a causa del mantenimento di opere esistenti non più
necessarie a progetto realizzato
Un progetto può prevedere la sostituzione o la dismissione di opere esistenti senza
definirne modalità di smantellamento o di riutilizzo. Ad esempio la realizzazione di un
nuovo elettrodotto può comportare l’abbandono di linee elettriche esistenti che, se non
smantellate, perpetueranno impatti (es. paesaggistici) a questo punto evitabili; un
adeguamento stradale può comportare la sostituzione di tratti stradali esistenti che non
verranno più utilizzati, per i quali si pone un problema di decommissioning per evitare
impegni di ambiente non più giustificati»88.
Il criterio dell’impatto nullo
Passando ai criteri veri e propri, secondo il Malcevschi «Il criterio apparentemente
più semplice e risolutivo è quello del “rischio e impatto zero”, ovvero accettare un
nuovo intervento solo qualora non produca alcun impatto indesiderato, o non comporti
rischi negativi di alcun genere (…). Il criterio è di immediata comprensione e
desiderabilità: sono considerati ambientalmente incompatibili e di conseguenza
inaccettabili tutti gli interventi che comportano impatti direttamente misurabili o
riconoscibili in termini qualitativi o probabilistici».
Abbiamo messo precedentemente in evidenza come qualsiasi azione, dal
camminare, al voltare la pagina di un libro, crea una serie di impatti, anche se non
necessariamente significativi. In realtà si potrebbe pensare che gli impatti, anche se
inevitabili, potrebbero essere successivamente mitigati in maniera che impatti e rischi
residui risultino nulli. In realtà neanche questo è possibile, per cui tale criterio non è in
realtà un vero criterio tecnico, ma un criterio politico, che esprime un principio ideale.
88
ANPA-MATT (2001), Linee Guide V.I.A., parte generale, pp. 18-19
Pag. 84 di 148
84
Inoltre, evitare un qualsiasi tipo di impatto, indipendentemente dal suo significato e
dimensione, comporterebbe un “congelare” il mondo nel suo stato attuale, mondo che,
anche prima della comparsa dell’uomo, è andato incontro a processi evolutivi a volte
anche estremamente drastici nei loro effetti. Questo a volte può portare a delle posizioni
provocatorie, ad esempio nella battuta che se l’uomo primitivo avesse utilizzato la
valutazione di impatto ambientale, probabilmente pensando ad incendi, roghi delle
streghe, ecc., non si sarebbe mai sognato di inventare il fuoco, ritenendolo uno
strumento troppo impattante. Al di là del dibattito sul fatto se sia meglio preservare o
conservare l’ambiente, una formulazione più razionale del criterio potrebbe specificare
che la linea guida per accettare, o meno, un intervento di origine antropica sia quella di
verificare che non abbia impatti significativi e di tipo negativo. Infatti, di nuovo, non
avrebbe alcun senso andare a limitare le azioni che provocano un innalzamento della
qualità ambientale complessiva. In questo caso, come vedremo meglio in seguito, il
criterio si “trasforma” in quello del peggioramento significativo.
Data la manifesta insostenibilità dell’attuale comportamento umano, s’impone,
comunque, l’esigenza di un cambiamento che porti a «“chiudere il cerchio”: questo
significa ridurre gli impatti dell’uomo sulla terra. Le variabili su cui occorre agire, per
ridurle, sono tre: la popolazione, di modo che si fermi il ritmo di crescita e si stabilizzi;
le abitudini di consumo (in special modo nei Paesi industrializzati), di modo che al
consumismo e allo spreco subentrino parsimonia e filosofia del riutilizzo; le tecnologie,
che permettano di riciclare, e di ridurre la quantità di energia e di materie per unità di
prodotto»89. Se, quindi, il criterio di rischio ed impatto zero è da considerarsi
semplicemente un principio ideale, praticamente di impossibile applicazione nella
realtà, si può comunque concordare con il punto di vista di Nebbia «Per quanto sia
impossibile, per elementari ragioni termodinamiche e chimico-fisiche, produrre e usare
merci con “zero-rifiuti”, si tratta comunque di una possibile provocazione e stimolo
verso innovazioni che ci facciano uscire almeno da alcune delle molte trappole in cui la
miopia tecnologica del passato ci ha fatto cadere»90.
I criteri, più realistici, che seguono appartengono a due grandi famiglie, quelli basati
sul progetto e quindi sulla sorgente e quelli basati sull’ambiente, cioè sul bersaglio.
89
F. Betti (2005), Dall’individuazione degli effetti esterni alla V.I.A.: strumenti e politiche per la difesa
dell’ambiente, tesi di laurea, Facoltà di Economia, Università di Pisa, p. 23
90
Giorgio Nebbia, citato in Betti, op.cit., p. 24
Pag. 85 di 148
85
Continuando con la disanima dei criteri incontriamo una famiglia di criteri, che le
linee guida ANPA-MATT definiscono “criteri tecnologici” e che fanno soprattutto
riferimento alle caratteristiche del progetto. Tra questi, il primo criterio preso in esame è
quello degli standard di emissione. In questa sede, anche per chiarire in parte come
valutazioni di tipo tecnico interagiscono con valutazioni di tipo economico e politico
(problema che si incontra molto spesso nella valutazione ambientale) abbiamo deciso di
dedicare un po’ più di spazio agli standard, integrando la trattazione sintetica che di
questo problema fanno sia le linee guida dell’ANPA-MATT, sia i testi del Malcevschi.
Per questo ampliamento della trattazione ci baseremo soprattutto sul Vismara91.
Innanzitutto è bene mettere in evidenza come esistano standard diversi, il cui
significato può essere maggiormente chiaro se si ricordano figura 1 e 2 ed il loro
significato, in particolare il Vismara individua:
Standard di emissione, legati alla fonte di inquinamento, e relativi – ad
esempio, ad emissioni gassose, emissioni idriche, emissioni solide, ecc. Tali
standard sono, quindi, volti a regolare ad esempio la concentrazione di una
determinata sostanza inquinante (ad esempio l’anidride solforosa) nelle
emissioni determinate da un’opera;
Standard ambientali, relativi in questo caso non alla concentrazione delle
emissioni ma in alcuni bersagli primari, ad esempio componenti ambientali
quali acqua, suolo, alimenti, ecc. Si potrebbe quindi dire che mentre gli
standard di emissione sono legati al livello di interferenze provocate
sull’ambiente, gli standard ambientali sono legati allo stato dell’ambiente
stesso, in quanto ricettore le cui caratteristiche vengono modificate dalle
emissioni;
Standard biologici e sanitari, relativi ad un bersaglio secondario, in questo
caso rappresentato da un organismo od organo, il quale subirà gli effetti
finali legati all’introduzione dell’inquinante nell’ambiente.
In altre parole, come dice il Vismara, «il controllo di un effetto dannoso
sull’ambiente o sulla salute può essere ottenuto stabilendo delle barriere di sicurezza in
termini standard, sia a livello dell’ origine dell’agente dannoso (la fonte) sia a livello
della presenza nell’ambiente sia nell’organismo od organo bersaglio»92.
91
92
R. Vismara (2001), Protezione ambientale. Criteri e tecniche per la pianificazione territoriale, op. cit.
R. Vismara (2001), op. cit., p. 50
Pag. 86 di 148
86
In altri corsi avrete studiato l’approccio economico legato agli standard di emissione
e come questo presupponga una stima del costo marginale sociale (o danno marginale).
In realtà non sempre è facile risalire all’individuazione del costo sociale legato a
quantità crescenti di inquinamento (o produzione), su cui basarsi nello scegliere il
livello che deve assumere lo standard per garantire la massima utilità sociale.
Interessante, a tale proposito, può essere riprendere il prospetto relativo all’iter per
la definizione di uno standard ambientale o umano proposto dal Vismara93. In esso
possiamo individuare tre fasi principali:
Valutazione scientifica
Valutazione del livello medio ambientale naturale,
Statistiche epidemiologiche
Test tossicologici su animali, vegetali, uomo,
Test di trasporto e trasformazione biotica ed abiotica,
Stima della massima dose e concentrazione giornaliera,
Stima di un fattore di sicurezza,
Stima di un criterio di qualità biologico umano in funzione
dell’uso della risorsa,
Proposta di standard di legge;
Valutazione politica
Valutazione delle priorità,
Valutazione del costo economico,
Valutazione dell’accettazione sociale delle conseguenze,
Valutazione delle conseguenze imprenditoriali,
Attribuzione delle competenze sul problema alle diverse
strutture pubbliche centrali e locali,
Decisioni sulla suddivisione dei costi tra i vari soggetti,
Scadenze temporali per il raggiungimento dell’obiettivo,
Verifica della coerenza con altri standard settoriali,
Verifica di coerenza con le direttive dell’UE,
Decisione sull’adozione graduale di standard provvisori;
Decisione politica
Standard di legge
Se ci concentriamo sulla parte relativa alla valutazione scientifica, ci rendiamo conto
come il percorso per determinare il potenziale danno legato ad una sostanza inquinante
alle diverse concentrazioni sia lungo e costellato da difficoltà ed incertezza. D’altra
parte, come sottolineato in precedenza, è impossibile individuare uno standard
“ottimale” se non si individuano le conseguenze negative che la sostanza oggetto di
regolazione può provocare alle diverse concentrazioni. Infatti, se si stabiliscono
93
R. Vismara, op. cit., p. 51
Pag. 87 di 148
87
standard irragionevolmente troppo “stretti” (cioè si limita la emissione o la
concentrazione della sostanza nell’ambiente in maniera eccessiva rispetto alla sua
potenziale pericolosità) si rischia di penalizzare l’attività che la produce (con
conseguenti effetti negativi a livello economico-sociale per imprese e consumatori
interessati) senza che da questo derivi un miglioramento della qualità ambientale
sufficiente a compensare gli effetti negativi di tale penalizzazione. Viceversa, nel caso
di standard troppo “larghi” si rischia di non tutelare adeguatamente l’ambiente.
La valutazione scientifica dovrebbe partire da uno studio di quello che è il livello
medio ambientale naturale, proprio perché le emissioni vanno ad alterare quella che è la
situazione naturale in maniera più o meno significativa (vedremo meglio in seguito
come variazioni non significative possano essere considerate trascurabili) e con effetti
che dipenderanno anche dal livello iniziale (se la situazione iniziale è già relativamente
critica, gli effetti di ulteriori immissioni di inquinanti nell’ambiente possono essere
molto più gravi che nel caso in cui la situazione iniziale presenti livelli di criticità
trascurabili).
Per valutare gli effetti di diversi livelli di concentrazione di un inquinante nell’
ambiente si può ricorrere a studi epidemiologici, cioè ad analisi statistiche che cerchino
di mettere in relazioni causa-effetto (cioè determinare quelli che sono gli effetti legati
all’assunzione/esposizione ad un determinato inquinante; relazione che può essere
anche di tipo SI/NO) o, meglio ancora, le relazioni dose-risposta (cioè qual è il tipo di
effetto che si determina in dipendenza della dose di un determinato inquinante assunta,
relazioni che dovrebbero essere di tipo quantitativo). Gli studi epidemiologici, per ovvi
motivi, in genere indagano le tossicità di tipo cronico. Essi «prendono in considerazione
un elevato numero di persone prese a campione tra la popolazione generale e
analizzano le forme di esposizione a bassi livelli di inquinante attraverso il cibo,
l’acqua, l’aria e gli alimenti. Gli studi epidemiologici si basano perciò sui livelli di
inquinamento in atto e non implicano dosaggi sperimentali. (…) Gli studi
epidemiologici sono molto costosi in quanto il numero di esposti a basse dosi o
concentrazioni di sostanze è molto più elevato degli esposti ad alta concentrazione. Il
rilevamento di effetti sugli esposti a basse dosi o concentrazioni coinvolge l’analisi su
un campione di un numero molto elevato di persone, poiché la percentuale di effetti
rilevabili è molto bassa. Spesso poi la esposizione a bassi livelli di sostanze chimiche è
solo una concausa o causa favorente un effetto sanitario dannoso. Tipico è il caso di
elevata incidenza di cancro polmonare in minatori di uranio o asbesto che è molto
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88
differente se confrontato tra fumatori e non fumatori. E’ bene quindi dire che (…) i
risultati degli studi epidemiologici si prestano ad un elevato livello di incertezza. La
difficoltà di ottenere significative correlazioni dose/effetto è dovuta alla concomitante
presenza di una serie di fattori di disturbo:
la eterogeneità della popolazione in termini di sensibilità all’agente, differente età e
sesso degli esposti,
le abitudini differenti di vita, in particolare dedizione al fumo e consumo di alcool,
la possibilità di conoscere la precedente storia sanitaria dell’individuo (malattie
riscontrate);
la conoscenza delle attitudini alimentari passate e presenti;
la difficoltà di individuare una popolazione di confronto non esposta ma
sostanzialmente simile alla prima
(…) Dati più significativi di quelli ottenuti su un’intera popolazione possono essere
ottenuti dagli studi su esposti negli ambienti di lavoro»94.
I limiti presentati dalle statistiche epidemiologiche fanno sì che spesso esse vengano
affiancate o sostituite dai test tossicologici, soprattutto quelli effettuati su animali da
laboratorio. Essi infatti presentano i vantaggi di poter essere effettuati ex ante (prima
che la sostanza oggetto di studio sia immessa nell’ambiente), di avere un costo più
ridotto, di poter ridurre i tempi delle indagini, ad esempio sugli effetti a livello genetico
(data la diversità dei parametri riproduttivi quali età al quale inizia la riproduzione,
durata della gravidanza, numero dei “figli” per covata, che caratterizza gli animali
rispetto all’uomo e che consente sia di lavorare su materiale di partenza geneticamente
più omogeneo, sia di accorciare i tempi richiesti per rilevare gli effetti), di consentire
test di laboratorio più accurati. In genere i test di laboratorio riguardano sia la tossicità
cronica che quella di tipo acuto che possono anche essere differenziate rispetto alle vie
di ingresso nell’organismo. In particolare si distingue tra tossicità orale (per ingestione),
tossicità per inalazione (quando si indagano gli effetti negativi di “respirare” la sostanza
tossica), tossicità per contatto (quando penetra per via cutanea). Chiaramente, la via di
ingresso della sostanza non è neutrale rispetto alla sua pericolosità: se mi sto occupando
di prodotti quali gli insetticidi, sarà molto più probabile avere incidenti legati alla
inalazione del prodotto (per mancato uso della cabina sul trattore o della maschera
durante il trattamento) piuttosto che all’ingestione.
94
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89
In genere la pericolosità acuta di una sostanza (differenziata a seconda che si tratti di
tossicità orale, cutanea, ecc.) viene espressa attraverso la DL50, che rappresenta la Dose
Letale che causa la morte del 50% della popolazione ad essa esposta. Tale parametro in
genere viene espresso in milligrammi per chilogrammo di peso vivo, per indicare che
gli effetti che si avranno su un individuo dipenderanno dalla concentrazione della
sostanza tossica nel suo organismo e quindi saranno in relazione al suo peso.
Per quanto riguarda i test di trasporto e di trasformazione biotica ed abiotica, questi
sono relativi principalmente a due tipi di problematiche, che sono quelle relative agli
effetti dei metaboliti di una particolare sostanza inquinante ed alle sue vie di ingresso (e
di “distribuzione” nell’ambiente; le cosidette “vie critiche”). Infatti, una sostanza
immessa nell’ambiente può rimanere inalterata per un periodo più o meno lungo di
tempo (in dipendenza del suo grado di persistenza) o può andare incontro a
trasformazioni di entità diversa, che possono risultare nella sua degradazione in
sostanze innocue o nella sua trasformazione in metaboliti che possono essere anche più
pericolosi della sostanza di partenza. Inoltre, il tipo di meccanismo con il quale le
sostanze operano e si trasformano può anche influenzare il tipo di “organo bersaglio”
che verrà colpito in via prioritaria. Riassumendo, come mette in evidenza il Vismara,
«l’effetto tossico può essere esercitato su organi o tessuti dalla sostanza originaria, da
un suo derivato, da un suo metabolita, da un suo prodotto di degradazione. (…)
L’azione del tossico non viene esercitata su tutti gli organi, ma soprattutto su quelli ove
avviene una attiva metabolizzazione o un bioaccumulo95, spesso a causa della
somiglianza molecolare con composti naturali. Detti organi sono definiti come organi
bersaglio.»
95
Particolare importanza rivestono i problemi legati alla concentrazione di sostanze tossiche lungo le
catene alimentari. Ad esempio il Vismara (citando Odum), p. 18, riporta il caso di concentrazione del
DDT, indicando i seguenti valori (espressi in ppm/peso individuo di residui del DDT): Acqua: 0,00005;
Plancton: 0,04; Pesce ciprinide: 0,23; Altro pesce ciprinide: 0,94; Luccio (predatori): 1,33; Pesce ago
(predatori): 2,07; Airone (si nutre di piccoli animali): 3,57; Rondine marina (si nutre di piccoli animali):
3,91; Gabbiano (si nutre di rifiuti): 6,00; Uova di procellaria: 13,80; Smergo (si nutre di pesci): 22,80;
Cormorano (si nutre di pesci): 26,40. Il fenomeno della concentrazione del DDT è dovuto al fatto che,
ad ogni anello della catena trofica solo il 10% della biomassa viene conservata, mentre la sostanza
tossica, essendo liposolubile, non viene eliminata con i processi di escrezione, ma tende ad accumularsi
nei grassi. Quindi, ogni volta che si passa ad un livello superiore nella catena trofica, la sostanza tende
ad assumere concentrazioni 10 volte più elevate (se inizialmente c’era 1 parte di DDT su 100 di
biomassa, con una concentrazione dell’1%, e passando al livello trofico superiore si ha la perdita del
90% di biomassa, della sostanza ingerita rimarra 1 parte di DDT e 10 di biomassa, con una concentrazione del 10%, cioè di 10 volte superiore. E così per ogni livello successivo della catena trofica.
Questo può comportare che livelli di inquinamento dell’acqua assolutamente innocui rispetto ad un
utilizzo diretto umano, possano risultare in effetti molto gravi se la sostanza contenuta nell’ acqua viene
a concentrarsi lungo la catena alimentare, in quanto l’uomo, come consumatore finale, ingerirà degli
alimenti (pesci, uccelli, ecc.) in cui la sostanza risulta molto più concentrata.
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90
Per quanto riguarda i problemi relativi alla sorte della sostanza una volta immessa
nell’ambiente (che verranno riprese in parte nel secondo modulo, parlando dei “modelli
di ripartizione”), in questa sede ci preme soprattutto concentrarci sulle vie di ingresso,
ricordando come «la quantità di tossico che raggiunge l’organo bersaglio, vi può
pervenire attraverso vie diverse, per cui, a fronte della necessità di stabilire valori
soglia ammissibili per comparti settoriali (aria, acqua, cibo), è necessaria una verifica
della quantità totale assunta e assumibile»96.
I parametri relativi alla tossicità, oltre che alla dose letale, possono essere legati ad
un altro tipo di parametro, che è il NOAEL,cioè il NO OBSERVED ADVERSE
EFFECT LEVEL, cioè il livello massimo di dose assunta che non causa effetti negativi
osservati. Tale livello definisce (in relazione al peso corporeo) la massima quantità che
un soggetto può assumere giornalmente senza avere effetti indesiderati. In altre parole,
conoscendo questo parametro è possibile stabilire l’ADI , o ADMISSIBLE DAILY
INTAKE, cioè la massima assunzione giornaliera che non causa effetti. Da questo, per
risalire, ad esempio, alla concentrazione di una determinata sostanza che può essere
accettata in un alimento, bisognerebbe conoscere le vie di assunzione di tale sostanza
(che si presuppone legate alla dieta), tenendo presente che possono esservi gruppi di
popolazione particolarmente sensibili (per caratteristiche fisiologiche, ma anche perché
– per necessità o scelta – presentano delle diete di tipo particolare, diverse dalle “diete
medie”, si pensi ai lattanti o ai vegetariani) alla sostanza.
In realtà, i parametri sopra ricordati vengono messi a punto con test tossicologici
sugli animali (o tramite test tossicologici) che hanno un grado di incertezza più o meno
rilevante; per questo, in genere, si tiene conto di un fattore di sicurezza, che può variare
a seconda del grado di fiducia ed affidabilità delle informazioni di partenza (ad
esempio, la massima concentrazione ammissibile può essere ridotta in base ad un fattore
pari a 10, 100 o 1000, cioè portandola ad un decimo, un centesimo, ecc. di quella
calcolata in base ai parametri sopra descritti, per tenere conto, ad esempio, dei problemi
di incertezza nel trasferimento dei risultati dei test sugli animali all’uomo).
Per quanto riguarda la stima di un criterio di qualità biologico umano in funzione
dell’uso della risorsa, potremmo riferirci al fatto che una stessa risorsa può avere utilizzi
plurimi; ad esempio l’acqua non solo viene utilizzata ai fini potabili, ma ha anche una
sua rilevanza ai fini ricreazionali (balneazione), industriali, agricoli. Nella parte
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91
precedente noi ci siamo concentrati sull’individuazione di uno standard legato alla
salute umana riferendoci ad un prodotto destinato ad essere ingerito (quindi, legato
all’alimentazione), ma è chiaro come ci possa essere la necessità di fissare degli
standard anche legati ad un uso diverso dell’acqua. In questo caso, chiaramente, le
sostanze prese in esame ed i livelli massimi di legge previsti potranno anche essere
molto diversi.
In dipendenza di quanto sopra esposto, il gruppo che ha effettuato la valutazione
scientifica potrà proporre uno standard di legge (magari differenziandolo a seconda
dell’uso della risorsa, in caso di usi plurimi).
Come abbiamo visto dallo schema del Vismara, il problema non si ferma qui, nel
senso che alla valutazione scientifica ne deve seguire una di natura politica. Senza
entrare nel dettaglio, mettiamo in evidenza come l’operazione di implementazione degli
standard non sia a costo zero, nel senso che già tutta la fase scientifica prevede un costo
non indifferente, ma anche la fase di “messa in forza” dello standard richiederà costi, se
non altro per il controllo del rispetto degli standard stessi. A tal proposito ci potranno
essere problemi di attribuzioni di competenze alle varie strutture ed anche di
ripartizione dei costi, costi che – a seconda della situazione contingente – potranno
gravare sulle imprese (che devono sopportare costi maggiori per rispettare gli standard),
sui consumatori (ad esempio, nel caso che le imprese siano in grado di scaricare il
maggior costo sul prezzo di vendita del prodotto) o sui cittadini in complesso (nel caso
che il gettito fiscale debba finanziare le ricerche e le attività di controllo). Tra l’altro
esiste una miriade di sostanze potenzialmente nocive, per cui non è pensabile che si
possa applicare il sistema degli standard a tutte, perché tale operazione non sarebbe
“realistica”. Al limite si potrebbe pensare che il costo di implementazione e gestione di
un sistema di standard che copra tutte le possibili sostanze inquinanti possa addirittura
essere “più elevato” rispetto al danno creato dall’inquinamento. Bisogna, quindi, che a
livello politico vengano fissate delle priorità che individuino quelli che sono le sostanze
o i comparti ambientali su cui concentrare l’attenzione. Chiaramente, selezionando solo
alcuni standard, bisogna verificare che non ci siano trasferimenti indebiti di inquinamento da un comparto all’altro97 e di essere in linea con le direttive dell’Unione
Europea, non solo per un problema di norme imposte, ma anche per i problemi di
97
E’ uno degli obiettivi della direttiva 96/61/CE “IPPC” (Integrated Pollution Prevention Control), che ha
come obiettivo proprio quello di considerare l’inquinamento in una visione complessiva, impedendo il
trasferimento di “pressioni” tra aria, acqua e suolo dovuto a normative a diverso grado di “severità” nei
diversi comparti.
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92
concorrenza e di riallocazione delle attività produttive in specifici Paesi legati ad una
normativa più o meno restrittiva rispetto all’ambiente. Infine, non si potrà proporre un
raggiungimento istantaneo dello standard (in genere non è possibile mettere fuori legge
da un giorno all’altro delle attività produttive introducendo degli standard di emissione
più restrittivi che entrino in forza da subito, senza prevedere un periodo per
l’adeguamento degli impianti. A maggior ragione, se si parla di standard ambientali,
sarà difficile prevedere in forza di legge che la concentrazione di una sostanza
nell’ambiente venga ridotta “istantaneamente”. Infine, ci possono essere anche problemi
di accettazione sociale delle conseguenze dell’introduzione di uno standard. Ad
esempio, per quanto riguarda l’adeguamento “istantaneo” di cui sopra, si potrebbe
pensare che questo non crea problemi, nel senso che se io – ad esempio – diminuisco la
quantità di una determinata sostanza accettata nell’acqua perché questa possa essere
considerata potabile, un’applicazione istantanea comporterebbe semplicemente la non
potabilità di alcune acque che prima lo erano. Solo che se questo comporta il fatto che
vaste zone, precedentemente dotate di acqua potabile, si trovino di punto in bianco a
dover ricorrere ad altre fonti di approvvigionamento (autobotti, acqua minerale, ecc.) il
forte disagio può creare problemi di accettazione sociale. Ugualmente, come abbiamo
messo in evidenza, problemi di accettazione sociale si possono avere nel caso che
l’applicazione degli standard porti alla chiusura di attività produttive (per problemi
occupazionali) o al divieto di attività di consumo care ai consumatori (ad esempio il
divieto di fumo nei locali pubblici).
Rispetto agli standard, inoltre, il decisore politico può utilizzare degli approcci
diversi, può cioè definire:
un valore imperativo da non superare in ogni caso, pena il sanzionamento,
un valore guida (più basso rispetto al precedente), inteso come valore obiettivo che
sarebbe meglio non superare
Un’ultima cosa che vale la pena di ricordare, anche se legata soprattutto all’ambito
tecnico, è la dipendenza dei risultati delle analisi dalla strumentazione adottata in
quanto, a seconda della strumentazione disponibile, ci sono livelli di concentrazione
minimi al di sotto dei quali non è possibile rilevare una sostanza nell’ambiente.
Chiaramente non avrà senso stabilire degli standard che fissano delle concentrazioni
massime ad un livello che non è rilevabile dallo strumento. Inoltre si dovrà anche tenere
conto che i diversi strumenti possono avere un diverso grado di precisione e di
accuratezza nella misura della concentrazione della sostanza (nel senso che, effettuando
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93
più rilievi su uno stesso campione, non necessariamente si otterra lo stesso risultato e
non necessariamente i risultati ottenuti si distribuiranno più o meno uniformemente
intorno ad un valore centrale)98. Anche di questo bisognerà tenere conto in sede di
fissazione degli standard, in quanto uno standard del quale non è possibile controllare il
rispetto è sicuramente uno standard irrazionale. Per concludere, il Vismara mette in
evidenza le seguenti problematiche a proposito degli standard di qualità ambientale:
«L’aspetto scientifico del problema è rappresentato dall’esigenza di codificare una
metodologia standardizzata per i singoli sottocomparti ambientali onde arrivare a
stime sempre più accurate, affidabili, veloci e previsionali, della dose o concentrazione
di non effetto. Il secondo aspetto importante e fose mai completamente risolvibile, è
costituito dalla ricerca di una definizione accettata, concordemente da tutte le parti in
causa (scientifiche, imprenditoriali, politiche, sociali) di cosa si debba intendere per
soglia di livello di dose o concentrazione di nessun effetto indesiderato. Se è già difficile
stabilire tale soglia sulla base dei soli effetti sanitari sull’uomo, specie considerando
quelli secondari, a lungo termine, e generazionali, appare un’impresa miracolosa
tenere conto di tali effetti anche sull’ambiente bioltico globale (effetti fisiologici su altri
organismi viventi). Ciò nonostante, la politica e la scienza dell’ambiente si muovono
coraggiosamente in questa direzione, pur mantenendo sempre come standard prioritari
e maggiormente vincolanti quelli per la salute umana»99.
Gli standard di emissione (mancato rispetto degli standard di legge per le emissioni)
Il criterio degli standard di emissione è stato ed è tuttora applicato nell’ambito della
legislazione ambientale, soprattutto per quanto riguarda la difesa dall’inquinamento dei
diversi macrocompartimenti ambientali (aria, acqua, suolo).
Gli standard di emissione costituiscono, come abbiamo visto, delle soglie massime
di emissione di determinate sostanze che possono essere accettate nei fumi, negli
scarichi idrici, ecc. Come abbiamo visto in precedenza, il danno ambientale non è
direttamente conseguente dalla emissione, ma dipende dalla concentrazione
dell’inquinante che causerà nell’ambiente in cui si viene a disperdere e dalle
98
Il Vismara dà le seguenti definizioni: «Limite di rilevamento: il valore minimo del parametro
esaminato che può essere rilevato con i metodi indicati. Valori inferiori a tale valore non sono
tecnicamente significativi; Precisione: l’intervallo statistico entro cui deve trovarsi il 95% dei risultati
delle misurazioni eseguite su uno stesso campione, seguendo sempre lo stesso metodo; Accuratezza: la
differenza tra il valore reale del parametro esaminato e il valore medio sperimentale ottenuto da
diverse misure su uno stesso campione», op. cit., p. 85
99
Vismara, op.cit., pp. 83-84
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94
caratteristiche dell’ambiente stesso (più o meno vulnerabile, caratterizzato da
componenti più o meno rare, ecc.). E’, di conseguenza, difficile individuare una soglia
di concentrazione che assicuri la mancata verifica di impatti negativi significativi senza
imporre restrizioni eccessive o indebite alle attività produttive. In alcuni casi, inoltre, ci
sono stati problemi di credibilità delle soglie perché spesso esse vengono stabilite a
livello politico, senza tenere in adeguata considerazione la valutazione scientifica, per
cui in momenti di “pressione” sul decisore pubblico possono essere variate senza
un’apparente giustificazione tecnica. Emblematico è il caso dell’atrazina, quando, per
gli elevati costi di rifornimento di acqua potabile in zone di pianura la cui falda era
caratterizzata da contenuti in atrazina superiori a quelli previsti dalla legge, si risolse il
problema innalzando la soglia di atrazina che poteva essere contenuta nell’acqua
potabile, rendendo l’acqua dei pozzi di nuovo utilizzabile.
Il criterio in sé e per sé sembrerebbe di facile applicazione, in quanto impone
soltanto di controllare che la concentrazione di determinate emissioni alla fonte (ad
esempio, livelli di inquinanti negli scarichi idrici di una fabbrica, livelli di
concentrazione di inquinanti nei fumi, livelli di inquinamento acustico) non superi un
livello prestabilito. Il problema nasce dall’elevato numero di sostanze da sottoporre a
limitazione e controllo, per le quali andrebbe verificata la concentrazione negli scarichi
in tutti gli impianti potenzialmente inquinanti in maniera da poter garantire il rispetto
dello standard nel tempo (vedi, ad esempio, revisione periodica delle caldaie da
riscaldamento nelle abitazioni). In alcuni casi (ad esempio uso di depuratori per
garantire il rispetto degli standard) in assenza di controlli, se è possibile contenere i
costi di gestione disattivando gli impianti di depurazione, gli imprenditori possono
essere tentati di farlo. Considerando il grande numero di unità potenzialmente
inquinanti, il problema del controllo non è trascurabile, sia in termini di impegno di
personale che di costi.
Come abbiamo già accennato, il criterio è basato esclusivamente sul progetto, nel
senso che sono le caratteristiche tecniche dell’impianto a determinare la concentrazione
di inquinanti emessi; in altre parole, si esamina solo la fonte di emissione. Non andando
a studiare l’ambiente, ma solo la sorgente, gli standard di emissione non tengono conto
degli effetti cumulativi, mentre invece l’impatto conseguente l’attività non sarà funzione
soltanto della concentrazione di inquinante nei reflui del singolo impianto, ecc., ma
anche della dimensione dell’attività (e, quindi, dell’entità degli scarichi complessivi, che
andranno a incidere – unitamente alla concentrazione – sul volume complessivo di
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95
inquinante immesso nell’ambiente dalla singola attività) e del fatto che essa venga a
localizzarsi, o meno, in un’area in cui esistono altre sorgenti di inquinamento il cui
effetto andrà a sommarsi a quello dell’attività in esame. Inoltre, esso non è in grado di
tenere conto delle caratteristiche dell’ambiente in cui gli inquinanti vengono immessi,
ad esempio del livello di pregio o di criticità. Se questo ne facilita l’applicazione, in
quanto non è necessario uno studio della qualità ambientale specifica dei diversi
ambienti ed una diversificazione delle norme per le diverse aree, sicuramente rende
meno soddisfacente l’utilizzo del criterio (ed anche più difficile la fissazione di uno
standard che sia razionale, tenendo in considerazione i danni potenziali effettivi nei
diversi ambienti).
Non necessariamente questo criterio permette di avere un uso “efficiente” dell’
inquinamento, nel senso di raggiungere un determinato obiettivo nel modo che impatta
in misura minima l’ambiente nel suo complesso (cfr. criterio delle migliori tecnologie
disponibili).
Il criterio è equo nei confronti di diversi proponenti, cioè di diversi soggetti che
vogliano iniziare in tempi/luoghi diversi la loro attività, in quanto lo standard di
emissione non viene a modificarsi nel tempo, se non per una revisione dei limiti di
legge (cfr. criterio della Ricettività Ambientale)
Come sottolinea il Malcevschi, il criterio non garantisce la prevenzione di effetti
negativi di natura anche grave ed irreversibile, in quanto «qualora la situazione
ambientale iniziale sia già molto critica, l’abbassamento della qualità provocato
dall’emissione, ancorché rispettosa dei valori di legge, può essere tale da provocare il
superamento della soglia di sopportazione».
Infine, facciamo rilevare come il criterio degli standard di emissione, visto come
criterio per il giudizio di compatibilità ambientale di un’opera e non come strumento di
politica ambientale100, abbia due ulteriori difetti:
100 Come strumento di politica ambientale, gli standard di emissione possono essere particolarmente
importanti per le fonti di inquinamento diffuse, ad esempio quelle legate agli scarichi dei veicoli o agli
impianti di riscaldamento, dove si ha un numero elevatissimo di sorgenti per le quali è importante più
l’aspetto tecnologico (tipologia di sorgente) piuttosto che quello ambientale (sarebbe abbastanza
difficile tarare gli standard di emissione in base ai tipi di ambiente dove sarà utilizzato un autoveicolo,
anche se in zone particolarmente sensibili, può essere permesso l’impiego soltanto di macchine che
utilizzano un determinato tipo di tecnologia, vedi le eccezioni che vengono fatte in caso di blocco di
traffico per alcune tipologie di macchine).
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96
Il primo è quello di vedere soltanto una parte molto limitata di un problema
che può essere anche molto più complesso, nel senso che difficilmente gli
impatti provocati da un intervento si limiteranno agli effetti delle emissioni;
Il secondo è che il rispetto degli standard debba essere considerata una
condizione necessaria (nel senso che non si potrà considerare compatibile
con l’ambiente un impianto che disattende quanto esplicitamente previsto dai
limiti di legge vigenti), ma non sufficiente in quanto – come si è accennato al
punto precedente – il problema degli impatti di un intervento va affrontato in
un’ottica di tipo complessivo. Inoltre può non essere superfluo far rilevare
come, se bastasse il rispetto degli standard di emissione a garantire la
compatibilità di un intervento, non ci sarebbe bisogno di impiegare tempo e
denaro in una procedura di VIA, in quanto sarebbe sufficiente far rispettare
la normativa esistente.
«Livelli assoluti e relativi di pressione antropica
Si confrontano i livelli di pressione sull’ambiente (ad esempio le emissioni in
atmosfera) prodotti dal progetto con quelli di analoghi interventi già realizzati altrove,
in modo da poter fare valutazioni comparative sugli effetti attesi. Sospensioni del
giudizio di compatibilità si potranno avere, ad esempio, quando l’impianto in progetto
e le relative interferenze risultano molto grandi rispetto ai normali interventi dello
stesso tipo (nel caso di un inceneritore rispetto ad altri inceneritori costruiti in Italia ed
all’estero). L’uso di tale criterio richiede la scelta di strumenti standard di confronto
(es. valori di emissione per determinate sorgenti)»101
Migliori tecnologie (praticamente) disponibili (mancato uso di..)102
«Il semplice rispetto degli standard di legge può non essere sufficiente quando
l’evoluzione delle tecnologie fa sì che si possano risparmiare inquinamenti indebiti. La
verifica dell’uso della migliore tecnica disponibile può diventare criterio dirimente per
considerare o meno un intervento ambientalmente compatibile. D’altronde gli stessi
standard di emissione, che fanno riferimento a quelli che comunemente vengono definiti
indicatori di pressione, sono sempre più legati all’utilizzo delle migliori tecniche
101
ANPA-MATT (2001), Linee guida VIA, p. 19
A volte tali tecnologie sono meglio conosciute con l’acronimo inglese: B.A.T. (Best Available
Technology) o B.A.P.T. (Best Available Pratically Technology)
102
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97
disponibili. Per migliori tecniche disponibili, si intende la più efficiente e avanzata fase
di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio indicanti l’idoneità pratica di
determinate tecniche a costituire, in linea di massima, la base dei valori limite di
emissione intesi ad evitare oppure, ove ciò si riveli impossibile, a ridurre in modo
generale le emissioni e l’impatto sull’ambiente nel suo complesso103. Di per sé il
mancato uso delle migliori tecniche disponibili sotto il profilo ambientale per
determinati contenuti progettuali, comporta la produzione di impatti che avrebbero
potuto essere evitati, quindi indebiti. Ad esempio l’utilizzo di tecniche non ottimali di
abbattimento dei fumi per un termodistruttore può creare un inquinamento aggiuntivo,
ancorché rispettoso degli standard di legge, evitabile con l’adozione di tecnologie più
avanzate (ove esistenti e compatibili con la struttura del mercato di settore); l’uso del
calce-struzzo per opere di consolidamento là ove avrebbero potuto essere usate
tecniche di ingegneria naturalistica comporta una perdita di ambiente evitabile;
ecc.»104
Il criterio delle migliori tecnologie disponibili è utilizzato dalla più recente
normativa in campo di Valutazione di Impatto Ambientale (quando, ad esempio, si
richiede di fornire motivazioni rispetto alla scelte tecnologiche adottate, in relazione alle
migliori tecnologie disponibili, ed anche dalla direttiva I.P.P.C. (Prevenzione e
riduzione integrata dell’inquinamento).
Il criterio prevede il confronto in termini di performance ambientali tra la tecnologia
proposta e le migliori tecnologie disponibili. Problemi applicativi possono sorgere
quando le tecnologie differiscono per una serie di parametri i cui impatti a livello
ambientale possono essere significativamente diversi (ad esempio, diversi valori di
inquinamento aria, acqua, consumo di risorse non rinnovabili, ecc.) in quanto può essere
difficile individuare qual è la tecnologia che è “complessivamente” migliore delle altre.
Un ulteriore problema può derivare dall’individuazione di quali siano le tecnologie
effettivamente disponibili in pratica, cioè quelle che siano reperibili e sostenibili dal
punto di vista economico, nel senso che non comportano un costo che rende la
realizzazione dell’attività economicamente non conveniente.
103
Il Malcevschi (1993) riporta invece la definizione di un documento del Directorate-General
Environment, Nuclear Safety and Civil Protection, Commission of the European Communities, che
definisce la migliore tecnologia disponibile come la tecnologia (o il complesso di tecnologie) che
l’esperienza operativa ha sufficientemente dimostrato, tra quelle commercialmente disponibili ed
economicamente sostenibili quando applicate al settore industriale in oggetto, essere in grado di
minizzare le emissioni nell’atmosfera.
104
ANPA-MATT (2001), Linee guida VIA, p. 20
Pag. 98 di 148
98
Comunque, rispetto ai problemi posti dall’individuazione di standard di emissione
che necessitano di una valutazione del danno sociale legato all’inquinamento per
individuare il livello di emissioni “ottimale”, il prendere atto di quali spazi offra la
tecnologia per raggiungere le migliori prestazioni sul piano ambientale, e quindi per
minimizzare il degrado ambientale prodotto, può costituire un approccio più
“semplice”. Inoltre il criterio risulta più flessibile perché non necessariamente si limita a
prendere in considerazione; potrebbe infatti considerare altri parametri, quali i consumi
di risorse non rinnovabili, la percentuale di materie prime riciclabili nella produzione di
un prodotto, la durata ed il grado di impermeabilità di un telo che viene utilizzato per
una discarica.
A differenza degli standard di emissione, per le quali ci può essere un controllo
continuato nel tempo, nel caso delle migliori tecnologie disponibili il controllo si
esercita prevalentemente “una tantum” al momento della decisione di realizzare
l’impianto (o, comunque, ad intervalli di tempo relativamente lunghi, ad esempio nel
caso di ristrutturazioni che comportino cambiamenti significativi nell’opera).
Anche questo criterio è basato esclusivamente sul progetto, essendo di natura
essenzialmente tecnologica. Di conseguenza ha in parte gli stessi difetti degli standard
di emissione. In particolare, essendo un criterio essenzialmente basato sulle caratteristiche tecnologiche, non tiene conto delle caratteristiche ambientali; inoltre non tiene
conto degli effetti cumulativi conseguenti le dimensioni dell’impianto o la concomitante
localizzazione nella stessa area di più fonti di emissione. Quindi, come nel caso
precedente, in dipendenza del livello iniziale di criticità dell’ambiente e degli eventuali
effetti cumulativi, il criterio non garantisce che non vengano superati livelli di criticità
ambientale.
Il criterio risulta equo nei confronti dei diversi proponenti in quanto, come nel caso
precedente, li mette tutti sullo stesso piano.
Rispetto agli standard di emissione, comunque, le migliori tecnologie disponibili
presentano il grosso vantaggio di garantire un “efficiente” uso dell’inquinamento in
quanto prevedono che un determinato prodotto venga realizzato con la tecnologia meno
inquinante tra quelle praticamente disponibili. Di conseguenza, il criterio evidenzia qual
è per la società il livello ineliminabile di impatto legato alla produzione di un
determinato bene/servizio.
Vista la difficoltà di trovare delle tecnologie che possano essere complessivamente
“migliori” rispetto ai diversi parametri che hanno un’influenza sulla qualità dell’
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99
ambiente, la Comunità Europea diffonde periodicamente delle Linee Guida relative alle
migliori tecnologie disponibili nei diversi settori produttivi, linee guida che possono
essere riprese, integrate e modificate a livello nazionale.
Il Malcevschi fornisce sia un modello teorico di riferimento per la valutazione del
criterio della migliore tecnologia disponibile (cfr. figura 12) ed un modello teorico di
Alta
riferimento per la valutazione dei criteri legati alla tecnologia (cfr. figura 13).
QUALITA’
a) Condizioni iniziali discrete
b) Condizioni iniziali critiche
Q(x)
Bassa
c) Condizioni iniziali molto critiche
t(A)
t(P)
tempo
Figura 12 –Modello grafico della compatibilità ambientale
(fig. 5.2 Malcevschi)
«Qualora la situazione ambientale iniziale sia già molto critica, l’abbassamento della qualità
provocato dall’emissione, ancorché minimizzato sul piano tecnologico, può essere tale da
provocare il superamento della soglia di accettabilità. L’adozione semplicistica del criterio può
tradursi poi in ulteriori compromissioni di situazioni già inaccettabili in partenza».
(Malcevschi)
Se l’esame di figura 12 ribadisce il problema che l’adozione delle migliori
tecnologie disponibili non garantisce di rimanere al di sopra della soglia minima di
qualità ambientale ritenuta accettabile, figura 13 mette a confronto quelli che possono
essere i possibili effetti sull’ambiente dei diversi criteri tecnologici.
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100
Alta
a) Con le migliori
tecnologie disponibili
b) Con standards di
QUALITA’
emissione
c) Senza limiti di
emissioni
Bassa
Q(x)
t(A)
t(P)
tempo
Figura 13 –Modello teorico di riferimento per la valutazione di criteri legati alla tecnologia
Legenda «In ordinata la scala di qualità adottata; in ascissa il tempo; t(A) rappresenta lo stato
iniziale prima della realizzazione dell’intervento, t(P) lo stato di qualità a progetto realizzato.
Q(x) costituisce la soglia al di sotto della quale lo stato di qualità è giudicato inaccettabile.
Rispetto a un decremento di qualità che si avrebba in assenza di limiti di emissione,
rappresentato da c, prevedendo standard di emissione (caso b) il decremento può essere ridotto
in una situazione generalizzata di casi; nello stesso tempo l’abbassamento della qualità
ambientale potrebbe essere ancora minore qualora venissero adottate le migliori tecnologie
disponibili (caso a). Qualora la situazione ambientale iniziale sia già molto critica,
l’abbassamento della qualità provocato dall’emissione, ancorché rispettosa dei valori di legge,
può essere tale da provocare il superamento della soglia di accettabilità. L’adozione
semplicistica del criterio può tradursi poi in ulteriori compromissioni di situazioni già
inaccettabili in partenza». (Malcevschi)
Esaurito l’elenco dei criteri di natura tecnologica, passiamo adesso ad esaminare i
CRITERI AMBIENTALI, cioè quelli che, più che focalizzarsi sulla sorgente, si
occupano del bersaglio.
«Mancato rispetto degli standard ambientali
Gli standard ambientali per le diverse componenti ambientali (es. aria, acqua,
rumore) rappresentano lo stato di qualità considerato accettabile. Le variazioni
Pag. 101 di 148
101
ambientali attese non dovranno superare i livelli esplicitamente previsti da limiti di
legge vigenti. Analogamente a quanto esposto per gli standard di emissione, è questo un
criterio primario (necessario e non sufficiente) che deve evidentemente essere rispettato
per poter parlare di compatibilità del progetto. A maggior ragione, là ove i limiti di
legge siano già stati superati, non dovrà essere ulteriormente incrementato il livello di
criticità esistente; se l’opera sarà considerata necessaria e produrrà nuovi impatti, non
solo questi ultimi dovranno essere minimizzati attraverso le migliori tecnologie
disponibili, ma dovranno essere cercati interventi contestuali di riduzione delle criticità
esistenti in modo da bilanciare tali nuovi contributi»105
Mettiamo in evidenza come, rispetto al criterio degli standard di emissione, il
criterio degli standard ambientali presenti alcuni tipi di vantaggi, non trascurabili.
Innanzitutto, è più facile risalire ai danni ambientali (o ai costi marginali sociali) legati a
livelli diversi di standard ambientali piuttosto che a livelli diversi di standard di
emissione, in quanto nel primo caso controlliamo direttamente lo stato dell’ambiente e
non abbiamo bisogno di prevederne la variazione a fronte di livelli di emissione
permessi diversi, come nel caso degli standard di emissione. In secondo luogo, è
possibile con più facilità adattare gli standard a specifiche situazioni, nel senso che è
teoricamente possibile prevedere standard diversi in ambienti diversi o a carico di
risorse con usi diversi. Ad esempio, rispetto ad una immissione di un inquinante in
ambiente idrico, per la quale non si sa se andrà ad incidere solo o prevalentemente su
acque potabili od acque destinate ad usi diversi e per la quale, quindi, è più difficile
stabilire uno standard di emissione, il controllo del livello di inquinamento rispetto al
ricettore risulta più razionale. Questo per quanto riguarda l’applicazione degli standard
nell’ambito delle politiche ambientali, con possibilità di controllo ex post. Nel caso di
utilizzo all’interno di una procedura di VIA, che lavora ex ante, rimane comunque il
problema di dover prevedere le variazioni a livello delle diverse unità ambientali per le
quali esistono degli standard potenzialmente rilevanti, di quelli che saranno gli effetti
indotti dall’opera oggetto di VIA.
Ricettività ambientale (superamento della ricettività ambientale del territorio interessato)
«L’accettabilità di un intervento in progetto può avvenire sulla base di soglie di
allarme riconosciute in sede tecnica, anche se non previste da specifici dispositivi di
105
ANPA-MATT (2001), Linee guida VIA, op. cit., p. 20
Pag. 102 di 148
102
legge. Ad esempio se, come attualmente in Italia, non vi sono standard con riferimento
alla concentrazione in atmosfera di determinate sostanze potenzialmente pericolose, si
possono utilizzare nella pratica, quale riferimento per le valutazioni di compatibilità,
soglie di allarme suggerite da organismi internazionali (ad esempio l’Organizzazione
Mondiale della Sanità). Vi possono essere dei casi, legati a particolari sensibilità
ambientali, per i quali è necessario porsi come obiettivo valori di concentrazione
considerevolmente inferiori alle soglie di allarme individuate. Qualora usato in modo
automatico, tale criterio potrebbe infatti portare al consumo completo da parte di un
singolo progetto della ricettività ambientale residua presente su una determinata area.
Si dovrà pertanto introdurre un correttivo basato sul criterio dell’evitare peggioramenti
significativi rispetto alla situazione esistente (vedi più avanti)»106. Queste problematiche saranno di seguito riprese con maggior dettaglio. Ricordiamo, comunque, che non
necessariamente si debba prendere a riferimento dei livelli di allarme, ma come possa
avere significato anche riferirsi a valori guida, da considerare come “obiettivi”, o
comunque soglie prudenziali. Infatti, come dice il Malcevschi, «qualora sia stata
raggiunta attraverso i vari interventi approvati e realizzati la soglia di ricettività
ambientale, il sistema diventa estremamente vulnerabile: basta un modesto incremento
non previsto, o una modifica delle condizioni iniziali, magari dovuta a eventi
indipendenti dall’azione umana (ad esempio particolari situazioni meteo-climatiche)
per far sì che la soglia di sopportazione dell’ambiente venga superata» Inoltre è bene
ricordare come non necessariamente i valori soglia individuati debbano riferirsi a
concentrazioni che, come abbiamo indicato relativamente agli standard di emissione,
non provocano effetti osservati. Vi sono, infatti, delle sostanze, in particolare quelle
mutagene e più specificamente cancerogene, per le quali non è possibile stabilire un
livello di presenza nell’ambiente in grado di escludere effetti indesiderati. In questo
caso, le soglie devono essere lette come degli strumenti per contenere il relativo rischio
all’interno di margini ritenuti accettabili (visto che, anche con una concentrazione
minima nell’ambiente, non è possibile escludere il rischio di eventi avversi e visto che,
comunque, non si parla mai di una risposta certa all’esposizione, ma di una risposta
“probabile”).
Il criterio della ricettività ambientale è spesso utilizzato come riferimento teorico
negli studi di impatto ambientale, in quanto permette di stabilire una soglia assoluta (di
106
ANPA-MATT (2001), Linee guida VIA, op. cit., pp. 20-21
Pag. 103 di 148
103
inquinamento, di qualità ambientale) che si presuppone di non poter oltrepassare,
andando in questa maniera a correggere i problemi causati dall’uso di criteri tecnologici,
dove dimensioni dell’intervento, effetti cumulativi e livello iniziale della qualità
ambientale potevano, comunque, portare al superamento delle soglie stabilite.
Ciò nonostante, il criterio non è di facile applicazione in quanto comporta
l’individuazione di livelli soglia al di là dei quali si ritiene che il sistema raggiunga
livelli di criticità. Questo comporta un esame del livello di criticità ambientale nel
complesso, ma legato a valori soglia di qualità ambientale spesso da esplicitare rispetto
ad una pluralità di parametri. Più facile è un controllo effettuato parametro per
parametro, che però non tiene conto di eventuali effetti sinergici. Uno dei problemi che
viene per l’appunto messo in evidenza nella relazione degli Studi di Impatto Ambientale
è proprio quello di cedere alla tentazione di un controllo “parametro per parametro”,
soprattutto per quelli che sono esplicitamente previsti dalle normative, perdendo di vista
la “situazione di insieme”. Inoltre l’applicazione del criterio rende necessario uno studio
delle caratteristiche iniziali dell’ambiente, spesso molto oneroso, per poter prevedere
come queste varieranno in conseguenza della realizzazione dell’intervento (questo è un
problema comune ai criteri basati sull’ ambiente). Farsi carico di un’analisi preliminare
dell’ambiente in cui l’intervento si inserisce, soprattutto durante i primi tempi di
applicazione della legge sulla VIA, quando non esistevano banche dati pubbliche
accessibili (ricordiamo che al momento attuale, tramite l’operato delle agenzie regionali
per l’ambiente, ed anche grazie ai monitoraggi di opere e territorio, ci sono molte più
informazioni facilmente disponibili rispetto al passato) poteva risultare così oneroso da
indurre il proponente al ricorso esclusivo a criteri di natura tecnologica, anche se
abbiamo visto come questi, in molte situazioni, non siano in grado di garantire la
compatibilità dell’intervento con l’ambiente.
Come sopra accennato, il criterio prevede la verifica del mancato superamento di
livelli di criticità per tutti i parametri selezionati, in conseguenza dello stato iniziale
dell’ambiente e delle modifiche che saranno indotte dall’intervento. La verifica ex ante
non è sicuramente di facile e veloce attuazione, mentre la verifica ex post può essere
relativamente agevole se si dispone di specie “sensibili” al livello complessivo di
qualità ambientale (la cui permanenza nell’area può essere un indicatore dell’esistenza
di un livello di qualità ambientale soddisfacente, ad esempio il mantenimento della
presenza di una specie molto vulnerabile, quale la lontra, può essere indicatore di una
buona qualità del funzionamento del sistema complessivo; in tal senso l’uso delle specie
Pag. 104 di 148
104
sensibili potrebbe essere utilizzato per una “valutazione sintetica” dello stato iniziale, in
assenza dell’opera).
Anche in questo caso, come già accennato sopra, l’applicazione del criterio prevede
la determinazione di soglie di criticità. Tali soglie possono essere anche di natura
prudenziale, cioè tenute intenzionalmente più basse rispetto ai valori che
determinerebbero il collasso del sistema. Se si dispone di una serie di casi di studio
precedenti, i valori soglia possono basarsi su esperienze pregresse e come tali avere una
loro giustificazione a livello tecnico.
A differenza dei criteri di natura tecnologica, la ricettività tiene conto delle
differenze a livello di ambienti impattati proprio perché, come detto sopra, la capacità di
sopportazione di un ambiente dipende dalle sue caratteristiche in termini di fragilità,
vulnerabilità, resilienza, ecc. Inoltre, come abbiamo detto, il criterio tiene conto degli
effetti cumulativi, in quanto va a vedere il livello complessivo di qualità ambientale,
come determinato non dal singolo intervento oggetto di valutazione, ma anche da tutte
le altre concause che generano interferenze sulle stesse unità ambientali.
A fronte di una serie di innegabili vantaggi, quale, non ultimo, quello che, se
applicato correttamente, dovrebbe garantire che non vengano superati livelli di criticità,
il criterio della ricettività ambientale presenta anche dei difetti: infatti, in primo luogo
non garantisce un “efficiente” uso dell’inquinamento. Anzi, questo è uno dei suoi
principali punti deboli perché, in presenza di ambienti con elevata ricettività ambientale,
è possibile localizzare sugli stessi una pluralità di interventi impattanti, indipendentemente dalla loro razionalità, fino al raggiungimento della soglia critica (soprattutto in
assenza di verifiche quali quelle previste dall’ANPA-MATT prima di iniziare a trattare
dei criteri tecnologici propriamente detti). Al limite è possibile che un’unica opera
(magari la prima) che si inserisce in un ambiente relativamente incontaminato possa
consumare l’intero margine di ricettività esistente, magari anche impiegando tecnologie
relativamente inquinanti. In secondo luogo, il criterio non è equo nei confronti dei
diversi proponenti, in quanto i primi arrivati possono sfruttare, anche con impatti
indebiti, gli elevati margini in termini di ricettività ambientale presenti, mentre – una
volta che sono state raggiunte le soglie di ricettività prestabilite – saranno rifiutati anche
progetti “efficienti” dal punto di vista del rapporto immissione di inquinanti/effetto
conseguito (in termini di produzione di un bene, di un servizio, ecc.), cioè anche
eventuali interventi realizzati con le migliori tecnologie disponibili.
Pag. 105 di 148
105
Riportiamo di seguito (cfr figura 14) il modello grafico proposto dal Malcevschi
come modello teorico di riferimento per la valutazione del criterio della ricettività
ambientale.
Alta
a)
RICETTIVITA’
b)
QUALITA’
Q(x)
c)
d)
Bassa
Q(y)
t(A)
t(P)
tempo
Figura 14 –Modello teorico di riferimento per la valutazione del criterio della ricettività
ambientale
(fig. 5.1 Malcevschi – MODIFICATA)
Legenda «Nuove aggravamenti della qualità ambientale vengono rifiutati qualora la situazione
ambientale iniziale sia già molto critica (caso d). Nello stesso tempo l’uso meccanico del
criterio può portare a situazioni ad alto rischio (vedi caso c), vicine alla soglia di
inaccettabilità, o può consentire impatti indebiti di grande dimensione (entrambe le alternative
di progetto che si traducono nei casi a e b rispettano il criterio», ma l’alternativa b è
caratterizzata da un impatto molto forte termini di perdita di qualità ambientale. (Malcevschi)
«Consumi ingiustificati di valori ambientali
Un altro aspetto fondamentale della valutazione è quello relativo all’importanza dei
valori ambientali consumati (o interferiti), non completamente risolti dagli istituti di
conservazione (es. parchi e riserve) e dalle relative norme di tutela esistenti. Occorrerà
pertanto entrare nel merito specifico dei valori e delle sensibilità ambientali esistenti
(vedi appendice 2B), verificando che non vengano pregiudicati. Impatti indebiti in
qualche modo assimilabili possono configurarsi anche in casi di progetti che prevedano
consumi eccessivamente elevati di risorse non rinnovabili (combustibili fossili, mate-
Pag. 106 di 148
106
riali di cava) a fronte di alternative che potrebbero contenere a livelli inferiori tali
consumi»107. Rispetto al consumo di risorse non rinnovabili, ad esempio i materiali di
cava, è interessante notare come alcune amministrazioni si siano orientate verso una
programmazione dello sfruttamento che tenga in debito conto sia le esigenze specifiche
del territorio, in base a quelli che sono i prevedibili fabbisogni per l’attività edilizia
“locale” (in altre parole, non si è disposti a causare impatti ambientali per l’attività
estrattiva solo per permettere ad altri territori di portare avanti l’attività edilizia
rispettando il proprio territorio, a spese di altri dai quali vengono fatti pervenire i
materiali di cava), sia le ricadute in termini di reddito ed occupazione locale,
privilegiando le attività estrattive per le quali siano realizzate in zona anche le
successive lavorazioni.
Si riporta di seguito l’appendice 2B, sopra citata, tratta dalle Linee guida VIA di
ANPA-MATT108. E’ interessante notare, come venga dedicato particolare interesse da
una parte alle unità ambientali con caratteristiche particolarmente positive (di pregio)
e/o a quelle con caratteristiche particolarmente problematiche (vulnerabilità, criticità).
Le Unità ambientali vengono classificate in grossi comparti che fanno riferimento
all’ambiente biotico, abiotico ed antropizzato.
Appendice 2B- Unità ambientali sensibili di cui verificare la presenza sulle aree
interessate dal progetto, e da tradurre in apposite cartografie.
Unità ambientali naturalistiche ed ecosistemiche pregiate, vulnerabili o comunque
potenzialmente critiche:
Terrestri:
Siti con presenze floristiche rilevanti (specie rare e/o minacciate)
Siti con presenze faunistiche rilevanti (specie rare e/o minacciate)
Habitat naturali con storia evolutiva specifica (es. presenti da oltre 50 anni)
Zone di specifico interesse funzionale per l’ecomosaico (corridoi biologici,
gangli di reti ecologiche locali ecc.)
Varchi in ambiti antropizzati, a rischio ai fini della permeabilità ecologica
Ecosistemi fragili di alta e medio-alta quota
Prati polifici
Boschi disetanei e polispecifici con presenza significativa di specie
autoctone
Aree con presenza generica di vegetazione arborea o arbustiva
Zone umide (torbiere, prati umidi, canneti, lagune ecc.)
Laghi oligotrofi o comunque di interesse ecologico
Corsi d’acqua con caratteristiche di naturalità residua
Litorali marini e lacustri con caratteristiche di naturalità residua
107
108
ANPA-MATT (2001), Linee guida VIA, op. cit., p. 54-55
Pag. 107 di 148
107
Fasce di pertinenza fluviale a ruolo polivalente (ecosistemico, buffer nei
confronti dell’inquinamento di origine esterna)
Sorgenti perenni
Fontanili
Altri elementi di interesse naturalistico-ecosistemico nell’ambito interessato
dal progetto.
Marine:
Acque costiere basse (es. con profondità inferiore a 50 m)
Zone costiere con caratteristiche residue di naturalità
Coste rocciose in generale
Aree con presenza di coralligeno
Praterie di fanerogame marine
Acque basse sottocosta
Fondali organogeni
Altri tratti di mare con presenze bentoniche naturalisticamente o
ecologicamente significative
Tratti di mare importanti per gli spostamenti stagionali dell’ittiofauna
Tratti di mare con presenze significative di cetacei
Zone costiere importanti per la presenza di cheloni
Altri ecosistemi fragili
Unità ambientali idrogeomorfologiche pregiate, vulnerabili o comunque potenzialmente critiche:
Terrestri:
Faglie
Aree a dissesto idrogeologico attuale o potenziale (franosità ecc.)
Aree a frequente rischio di esondazione (es. con tempi di ritorno
indicativamente inferiori a 20 anni)
Aree a rischio di esondazione non trascurabile (es. con tempi di ritorno
indicativamente superiori a 20 anni)
Aree a rischio di esondazione non trascurabile (es. con tempi di ritorno
indicativamente superiori a 20 anni)
Aree a rischio di valanghe nell’ambito interessato dal progetto
Aree oggetto di subsidenza nell’ambito interessato dal progetto
Aree sotto il livello del mare nell’ambito interessato dal progetto
Zone con falde acquifere superficiali e/o profonde importanti per
l’approvvigionamento idropotabile
Pozzi per usi idropotabili
Pozzi per altri usi
Sorgenti per usi idropotabili
Fonti idrotermali
Coste in arretramento
Coste in subsidenza attiva
Geotopi di interesse (grotte, salse, piramidi di terra, massi erratici ecc.)
Boschi con ruolo di protezione idrogeologica (stabilità dei versanti,
contenimento di valanghe, difese litorali)
Altre aree vulnerabili dal punto di vista idro-geo-morfologico
Marine:
Zone costiere con linea di riva in arretramento
Pag. 108 di 148
108
Zone costiere in subsidenza attiva
Unità ambientali antropiche pregiate, vulnerabili o comunque potenzialmente critiche:
Terrestri:
Edifici abitati in modo permanente o semipermanente
Edifici abitati in modo permanente o semipermanente da soggetti vulnerabili
(scuole, ospedali)
Aree utilizzate per attività ricreative
Aree oggetto di balneazione
Strutture insediative storiche, urbane
Strutture insediative di interesse storico, extra-urbane
Aree di accertato interesse archeologico, ancorché non oggetti di specifiche
tutele
Zone di riconosciuta importanza storica e culturale (siti di battaglie, percorsi
storici ecc.) anche se non tutelate
Aree con coltivazioni di interesse storico (marcite, piantate di gelsi ecc.)
Infrastrutture attuali (trasportistiche, energetiche, idrauliche ecc.) che non
devono essere compromesse per la funzionalità del territorio
Stabilimenti potenzialmente origine di rischi tecnologici
Suoli di prima e seconda classe per la Land Capability (U.S.G.S.)
Aree agricole con prodotti destinati direttamente o indirettamente all’
alimentazione umana
Aree agricole di particolare pregio agronomico (vigneti doc, uliveti secolari
ecc.), interferite dal progetto
Zone costiere oggetto di vallicoltura
Zone con elevati livelli attuali di inquinamento atmosferico
Zone con elevati livelli attuali di inquinamento da rumore
Corpi idrici sottoposti ad utilizzo intensivo della risorsa idrica (rete irrigua,
corsi d’acqua con significative derivazioni di portata ecc.)
Corpi idrici già significativamente inquinati
Altre aree vulnerabili in ragione delle presenze antropiche
Zone di espansione insediativa
Zone interessate da previsioni infrastrutturali
Altre aree vulnerabili per la presenza di elementi antropici
Marine:
Tratti costieri di particolare valore paesaggistico
Zone marine di particolare interesse turistico (es. per le attività subacquee)
Zone costiere oggetto di balneazione
Tratti di mare di elevato interesse per la pesca
Aree costiere oggetto di vallicoltura
Aree marine oggetto di maricoltura (mitilicoltura ecc.)
Aree marine con correnti a direzionalità potenzialmente critica in caso di
inquinamento
Aree marine con presenza di relitti
Aree con potenziale presenza di fanghi contaminati
Aree con presenza potenziale di ordigni bellici
Rotte di imbarcazioni trasportanti carichi pericolosi.
Pag. 109 di 148
109
«Superamento della capacità di rigenerazione naturale delle aree considerate
E’ questo un criterio che sta diventando sempre più importante nelle valutazioni
ambientali (vedi “Atto di indirizzo” e Direttiva 97/11/CE)». Infatti l’atto di indirizzo e
coordinamento (DPR 12/04/1996) nell’allegato D, comma 2 recita: «La sensibilità
ambientale delle zone geografiche che possono essere danneggiate dal progetto deve
essere presa in considerazione, tenendo conto in particolare dei seguenti elementi:
la qualità e la capacità di rigenerazione delle risorse naturali della zona; (…)»
mentre la direttiva 97/11/CE all’allegato III, comma 2. recita: «Localizzazione dei
progetti. Deve essere considerata la sensibilità ambientale delle aree geografiche che
possono risentire dell’impatto dei progetti, tenendo conto, in particolare:
•
dell’utilizzazione attuale del territorio;
•
della ricchezza relativa, della qualità e della capacità di rigenerazione delle
risorse naturali della zona;
•
della capacità di carico dell’ambiente naturale (…)»
Occorrerà accertarsi che, soprattutto nelle zone già ampiamente artificializzate, non si
riduca ulteriormente la capacità naturale di assorbire impatti (attraverso le capacità di
assorbimento, di tamponamento, di filtro attivo dei flussi naturali e di quelli prodotti
dall’uomo). Diventa essenziale definire a questo proposito il ruolo, ai fini delle
valutazioni, delle proposte progettuali in tema di inserimento e riqualificazione
ambientale»109.
Come situazione limite, potremmo dire che, rimanendo all’inerno delle capacità
definite da fenomeni quali l’omeostasi110, la resilienza, la capacità di rigenerazione delle
risorse naturali della zona potremmo attuare un tipo di sviluppo che risulta comunque in
un impatto nullo, in quanto non eccede le capacità dell’ambiente di “autoripararsi” per i
potenziali danni causati da interferenze.
Il criterio del peggioramento significativo
Tra i criteri relativi all’ambiente potremmo inserire anche quello del peggioramento
significativo, già nominato in più occasioni (parlando dell’impatto zero e di un possibile
109
Come afferma il Vismara (op. cit., p. 8) «Gli ecosistemi, come del resto gli individui e le popolazioni
posseggono meccanismi di autoregolazione naturale che consentono loro di controbilanciare, entro certi
limiti, cambiamenti e stimoli negativi o positivi che compromettono il loro naturale equilibrio: questa
capacità cibernetica prende il nome di omeostasi (…). All’interno del plateau omeostatico le variabili si
mantengono pressoché costanti, nonostante le azioni di disturbo provenienti dall’esterno. Oltre i limiti
dell’omeostasi si va incontro a una rapida distruzione del sistema (Odum)»
110
Pag. 110 di 148
110
metodo alternativo alla ricettività ambientale per impedire impatti indebiti in aree con
qualità ambientale ancora relativamente elevata. Nelle linee guida VIA dell’ANPAMATT, questo viene classificato tra i CRITERI DI SIGNIFICATIVITÀ, ponendo più
l’accento su questa caratteristica, piuttosto che vederlo come una possibile evoluzione
del criterio della ricettività ambientale, come fa il Malcevschi. In questa sede abbiamo
preferito seguire l’approccio del Malcevschi, inserendone la trattazione tra i criteri
ambientali.
Il peggioramento significativo è un criterio che può essere ritenuto realistico in
quanto corregge due dei principali difetti del criterio dell’impatto nullo. Innanzitutto si
passa da una richiesta di impatto nullo ad una richiesta di impatto negativo (additivo
rispetto alla situazione precedente, da qui il concetto di peggioramento) non
significativo (in quanto i peggioramenti significativi sarebbero da scartare); in secondo
luogo si passa da un’ottica basata sul progetto (incapace di tenere conto di problemi
cumulativi) ad un’ottica basata sull’ambiente, in cui si va a vedere il peggioramento di
parametri ambientali complessivi indotto dall’opera.
Ciò nonostante, il criterio non è di facile applicazione, in quanto prevede che venga
effettuato un preciso studio delle condizioni ambientali di partenza onde poter
individuare il peggioramento indotto dalla nuova opera. In questo caso, come messo in
evidenza per la ricettività ambientale, lo studio puntuale delle condizioni iniziali di
partenza può essere particolarmente oneroso. C’è da dire, come sarà più chiaro in
seguito, come il peggioramento venga in genere riferito allo stato dell’ambiente in
relazione ai bersagli primari (ad esempio, concentrazione di un determinato inquinante
nell’aria, nell’acqua, ecc.) senza andare a vedere gli effetti sui bersagli secondari, più
difficili da stimare, ma che danno una misura più realistica della perdita di qualità
ambientale causata dall’intervento. Infatti, come vedremo meglio in seguito, un
peggioramento a carico della qualità ambientale di un bersaglio primario relativamente
contenuto, può portare anche ad effetti “dirompenti” in termini di perdita di qualità
complessiva dei diversi sistemi ambientali.
Se si prevede il monitoraggio delle diverse componenti ambientali per poter
verificare se le stime effettuate ex ante erano attendibili e, di conseguenza, se il livello
di peggioramento effettivo è non significativo come era atteso, in concomitanza della
realizzazione di più interventi che possono aver dato luogo a peggioramento, può essere
difficile individuare qual è da ritenersi responsabile dell’ “eccesso” di peggioramento
rispetto all’attesa.
Pag. 111 di 148
111
Il criterio prevede la definizione di soglie limite al di sotto del quale un
peggioramente non è da ritenersi peggiorativo; in genere si tratta di valori percentuali
(ad esempio il 5%) al di sotto dei quali si ritiene di poter trascurare il peggioramento.
Anche in questo caso, comunque, sorge il problema di una determinazione razionale
delle soglie e della loro credibilità. In secondo luogo, come abbiamo già messo in
evidenza, questi peggioramenti vengono in genere valutati relativamente alla situazione
di partenza dei bersagli primari.
Se come parametro di riferimento per determinare il peggioramento significativo si
tiene conto del livello di interferenza che esso provoca (ad esempio dell’aumento di
concentrazione nell’ambiente) ma non dei danni ai possibili bersagli finali (uomo,
ecosistemi, ecc.), il criterio tiene solo parzialmente conto delle caratteristiche
ambientali. Questo in quanto la valutazione del peggioramento significativo in termini
di concentrazione dell’inquinante in un bersaglio primario (ad esempio ppm di una
sostanza inquinante nell’aria) dipende non soltanto dalle caratteristiche della fonte, ma
anche da alcune caratteristiche (ventosità, ecc.) dell’ambiente, di cui quindi si tiene
conto, ma non considera le caratteristiche di rarità, fragilità, ecc., che - a parità di
concentrazione - possono dare luogo a impatti molto diversi. Inoltre un peggioramento
di una eguale entità, a partire da livelli iniziali di qualità ambientale diversi, può
provocare effetti molto diversi.
Come vedremo meglio in seguito, anche se non esplicitato se non dalle linee guida
ANPA-MATT (che mettono in guardia contro una applicazione semplicistica del
criterio) il livello iniziale di “qualità dell’ambiente” è di fondamentale importanza, per il
problema degli impatti cumulativi. Infatti, il criterio del peggioramento significativo
tiene conto degli effetti cumulativi nello spazio (in quanto tiene conto del peggioramento rispetto alla situazione preesistente, vista nel suo complesso) ma non nel
tempo. Una serie di peggioramenti non significativi può dar luogo, nel tempo, ad un
peggioramento che significativo lo è sicuramente. In altre parole, variazioni di
concentrazione di un inquinante, anche se contenute all’interno di un aumento
relativamente ridotto (ad es. il 3%), se si ripetono regolarmente nel tempo possono
portare ad una situazione finale che differisce sensibilmente da quella iniziale. Inoltre,
nel caso che il peggioramento, sia pure di entità trascurabile, si verifichi a partire da una
situazione di criticità iniziale, esso può comunque avere effetti notevoli.
Il criterio del peggioramento significativo non garantisce un efficiente uso dell’
inquinamento (come accade per le migliori tecnologie disponibili), anche se dovrebbe
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112
ridurre la possibilità di impatti indebiti, limitando all’interno di una valore di variazione
massimo il peggioramento dovuto ad un singolo intervento.
Il criterio è, inoltre, equo nei confronti dei diversi proponenti, perché tutti dovranno
garantire l’assenza di peggioramenti significativi rispetto ad una soglia che è la stessa
per tutti i proponenti (anche se si potrebbe obiettare che una stessa variazione
percentuale può essere dovuta a variazioni assolute molto diverse, in dipendenza del
livello iniziale che si prende a riferimento per misurare la variazione).
Come vedremo meglio in seguito, un’applicazione semplicistica del criterio non
garantisce che, se si è già vicini a livelli di criticità, essi non vengano superati.
Alta
a)
QUALITA’
b)
c)
Q(x)
Bassa
d)
t(A)
t(P)
tempo
Figura 15 –Modello teorico di riferimento per la valutazione del criterio del
peggioramento significativo
Legenda «Qualora la situazione ambientale iniziale sia già molto critica (casi c e d),
l’abbassamento della qualità provocato dall’emissione, ancorché minimizzato sulla base di
criteri ambientali, può essere tale da provocare il superamento della soglia di accettabilità.
L’adozione semplicistica del criterio può tradursi in ulteriori compromissioni di situazioni già
inaccettabili in partenza». (Malcevschi)
Riportiamo di seguito quanto previsto dalle Linee guida ANPA-MATT, anche per
mettere in evidenza i problemi legati ad una applicazione semplicistica del criterio.
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113
«Alcuni tra i criteri precedenti presuppongono specifiche soglie superate le quali
scattano valutazioni di inaccettabilità basate su criteri progettuali, tecnologici,
ambientali. Spesso ai fini dell’accettabilità è conveniente associare a ogni impatto
considerato – prima e dopo le misure di mitigazione – una valutazione in termini di
significatività. Infatti anche qualora dall’analisi dei livelli dell’inquinamento di fondo
risultino ancora consistenti margini di ricettività ambientale, non possono di regola
essere considerati accettabili nuovi impatti che si traducono in peggioramenti
significativi della situazione esistente. Potrebbero perciò essere dichiarati a priori
limiti di peggioramento (ad esempio non oltre il 5%) dei livelli esistenti che non devono
essere superati. Pur essendoci dei margini di soggettività in tale percorso, si offre
comunque alla valutazione un riferimento per stimare le variazioni intervenute.
A tal fine un impatto verrà di regola considerato:
Non significativo (ininfluente)
se il suo effetto sull’ambiente non è distinguibile dagli effetti preesistenti
(per esempio se le emissioni in atmosfera dell’opera non comportano
variazioni apprezzabili di concentrazioni in aria degli inquinanti se
paragonate con le fluttuazioni esistenti si dice che l’impatto delle emissioni
dell’opera, in termini di concentrazione in aria, non è significativo);
Scarsamente significativo
se le stime effettuate portano alla conclusione che esso sarà chiaramente
apprezzabile sulla base di metodi di misura disponibili, e che però – anche
tenuto conto dell’incertezza della stima – il suo contributo non porterà a un
peggioramento significativo della situazione esistente (per esempio un
peggioramento inferiore al 5% dei livelli di inquinamento attuali);
Significativo
se la stima del suo contributo alla situazione esistente porta – tenuto conto
dell’incertezza della stima – a livelli che implicano un peggioramento
significativo (per esempio un peggioramento superiore al 5% dei livelli di
inquinamento attuali); parimenti un impatto può dirsi significativo se, in
una situazione già critica, caratterizzata cioè da superamenti dei limiti di
legge, contribuisce a innalzare in misura sensibile la frequenza e l’entità di
detti superamenti;
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114
Molto significativo
se il suo contributo alla situazione esistente porta a livelli superiori a limiti
stabiliti per legge o tramite altri criteri ambientali – qualora in assenza
dell’opera tali limiti non vengono raggiunti; parimenti un impatto può dirsi
molto significativo se, in una situazione già critica, caratterizzata cioè da
superamenti dei limiti, contribuisce a innalzare in misura rilevante la
frequenza e l’entità di detti superamenti»111.
Il criterio del miglioramento compensativo
Il criterio del miglioramento compensativo viene classificato dalle Linee guida VIA
dell’ANPA-MATT, come uno dei CRITERI FONDATI SU BILANCI AMBIENTALI
COMPLESSIVI DEGLI EFFETTI ATTESI. «Secondo questi criteri le singole
valutazioni vanno inserite in un quadro complessivo che tenga conto, accanto agli
impatti negativi, anche degli impatti positivi prodotti dal progetto direttamente o
indirettamente attraverso azioni di alleggerimento delle pressioni esterne attualmente
esistenti.
Molteplici metodologie sono state proposte per parametrazioni complessive dell’
ambiente utilizzabili per bilanci ambientali (indici ambientali sintetici, analisi multicriteri, diverse forme di contabilità ambientale, indicatori riassuntivi quali l’impronta
ecologica). Anche limitandosi ad utilizzare semplici tabelle comparative, il criterio
valutativo di fondo è in questo caso quello di confrontare su basi coerenti i costi ed i
benefici sul piano ambientale prodotti dal progetto e dalle sue alternative considerate»112. Nella parte successiva del corso riprenderemo le problematiche relative all’
utilizzo di tecniche di analisi multicriteriale nell’ambito di un V.I.A.
Il criterio del miglioramento compensativo è un criterio realistico e molto applicato,
anche se a volte in maniera impropria. Esso può essere interpretato come riferito all’
ambiente in senso lato, in quanto tiene in considerazione anche problematiche di natura
socio-economica (che potrebbero costituire compensazioni in caso di peggioramenti alla
qualità ambientale in senso stretto). Infatti, per la prima volta, si tiene conto sia di
impatti negativi che di impatti positivi, mentre con i precedenti criteri ci si poneva in
un’ottica di analisi dei soli effetti negativi, in genere riferiti ad un concetto di ambiente
inteso in senso stretto. Prevedendo la possibilità di miglioramento di alcuni parametri, il
111
112
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115
criterio è suscettibile di razionale utilizzazione anche nel caso di situazioni iniziali
molto vicine o, al limite, al di sotto delle soglie di accettabilità, mentre gli altri criteri
non erano in grado di fornire molte indicazioni nel caso che si partisse da un livello
iniziale di qualità ambientale già ritenuto “inaccettabile”.
La sua facilità di applicazione e di fornire risposte che possano essere accettate
anche al solo “livello tecnico” dipende dal fatto se si tratti di un miglioramento
compensativo omogeneo, o meno.
Nel caso che il miglioramento compensativo sia completamente omogeneo (a carico
dello stesso parametro, nello stesso luogo e tempo) il criterio dà indicazioni perfettamente attendibili e risulta relativamente facile da controllare. Ad esempio, se chiedo di
ampliare una linea produttiva impegnandomi nel contempo a cambiare tecnologia, in
maniera che l’incremento di emissioni di SO2 dovuto all’ampliamento della scala
produttiva sia più che compensato dalla riduzione delle stesse emissioni, dovuto al
cambiamento di tecnologia, il bilancio complessivo della SO2 prevederà una
diminuzione delle emissioni della stessa, con una situazione post-intervento migliore di
quella pre-intervento. Chiaramente, la positività dell’intervento non è così chiara se
legata alla dismissione di un vecchio impianto e alla realizzazione di un nuovo impianto
che ha localizzazione diversa (in quanto la cessazione di emissioni in un determinato
ambiente può avere un impatto positivo che non basta a compensare l’immissione di un
ammontare di inquinanti, anche in quantità inferiore, in un ambiente diverso, e
comunque le due cose non sono comparabili, a meno che i problemi che l’inquinante
crea non siano esclusivamente a livello “globale”) oppure tempistiche diverse, nel senso
che si possono avere momenti in cui le due fonti di emissione (vecchia e nuova)
cumulano il loro effetto (con possibili effetti dirompenti, e comunque diversi da quelli
che si avrebbero in assenza di cumulo).
Nel caso di miglioramento compensativo disomogeneo (ad esempio la realizzazione
di un parco a valle di un intervento di recupero produttivo di una cava, un aumento di
occupazione a valle di un deterioramento della qualità ambientale, ecc.) valutare se il
miglioramento è in grado di compensare, o meno, il nuovo impatto negativo è difficile,
in quanto impatti positivi e negativi si possono verificare a carico di parametri diversi,
in momenti diversi e in localizzazioni diverse. Chiaramente, più i parametri sono
eterogenei e più può essere difficile confrontarli ed ammettere una “compensazione” tra
effetti positivi ed effetti negativi. Inoltre, ai fini di poter bilanciare il peggioramento a
carico di un parametro o criterio con un miglioramento a carico di un altro, bisogna aver
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116
prima verificato che in nessun momento un singolo parametro superi i valori di criticità.
In altre parole, non si possono ammettere compensazioni per peggioramenti che portano
alcune variabili al di sotto della soglia di accettabilità (quindi, non sarà possibile
prevedere una compensazione monetaria per interventi che portano la qualità
ambientale in senso stretto al di sotto della soglia di accettabilità).
I problemi di soggettività che abbiamo visto caratterizzare alcuni dei criteri
precedenti soprattutto in termini di credibilità/accettabilità delle soglie (le soglie degli
standard, il valore di riferimento per discriminare se un peggioramento è significativo, o
meno) in questo caso si riferiscono soprattutto alla necessità di esprimere un giudizio di
importanza relativa tra i diversi criteri (rispetto ai quali si verificano gli impatti negativi
o i miglioramenti compensativi). In altre parole, bisogna verificare se un miglioramento
della qualità dell’aria riveste esattamente la stessa importanza di un peggioramento a
carico della qualità dell’acqua, o se gli obiettivi che mi pongo in termini di difesa della
salute umana hanno per me la stessa importanza di quelli di difesa dell’occupazione e
del reddito. Oltre ad essere valutazioni soggettive, quelle relative all’importanza dei
criteri sono valutazioni che – anche in termini medi statistici – possono variare di molto
a seconda della situazione iniziale. In altre parole, volendo “estremizzare”, mentre in
una situazione di paese sviluppato verrà dato un maggior peso alla difesa della salute
rispetto al reddito, in un paese in via di sviluppo, dove la gente muore di fame,
l’obiettivo di sfamarsi (reddito) può essere ritenuto relativamente più importante di
quello della difesa della salute (se rischio di morire oggi di fame, non mi preoccupo
molto del rischio di morire di tumore tra 10 anni). Un altro fattore che influenza le
importanze relative dei diversi effetti, positivi e negativi, è la distribuzione degli stessi
tra i vari gruppi. Se la creazione di un certo impianto favorisce lo sviluppo industriale
ma crea problemi di salute alla popolazione (soprattutto se in assenza di ricadute
occupazionali), i gruppi legati agli “industriali” tenderanno a dare molta importanza
all’incremento di reddito (al quale sono direttamente interessati) e poca alla perdita di
qualità ambientale (della quale non subiscono le conseguenze), mentre la popolazione
tenderà ad enfatizzare la perdita di qualità ambientale (della quale subisce gli effetti
negativi) e ad attribuire un ruolo secondario all’incremento di reddito o di produzione
(soprattutto se questo va a vantaggio di gruppi che vivono al di fuori dell’area).
Di nuovo, come abbiamo prima messo in evidenza, il valore iniziale di “qualità” di
un parametro o il livello iniziale di soddisfacimento di un obiettivo possono avere una
notevole influenza in termini di possibilità di compensazione/negoziazione tra obiettivi.
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117
A
QUALITA’
QUALITA’
B
Intervento senza
azioni compensative
Q(x)
Q(x)
t(A)
t(P)
t(A)
t(P)
D
a) Impatti e compensazioni
si equivalgono
b) recuperi in situazioni
critiche
QUALITA’
C
QUALITA’
Azioni compensative
contestuali
Compensazioni di natura
diversa dagli impatti
Q(x)
Q(x)
c) Recuperi in situazioni molto critiche
t(A)
t(P)
t(A)
t(P)
Figura 16 –Modello teorico di riferimento per la valutazione del criterio del bilancio
ambientale
Legenda «Rispetto ai decrementi di qualità attesi qualora l’intervento venga realizzato in
condizioni non compensate (schema A), si possono trovare azioni compensative contestuali ed
equivalenti (schema B). In condizioni di media qualità si possono ipotizzare casi in cui impatti e
compensazioni si equivalgono, o in cui comunque non vi sono peggioramenti significativi
(schema C, caso a); in situazioni critiche possono essere accettate solo proposte che si
traducano in un bilancio ambientale positivo (schema C, casi b e c). Ciò che non può essere
accettato è la compensazione di impatti di un certo tipo con benefici di tipo diverso: in questo
caso si possono avere casi in cui vengono superate le soglie di accettabilità (schema D)».
(Malcevschi)
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118
Nel senso che, ad ulteriori peggioramenti a carico di situazioni già critiche dovrebbe
essere dedicata una notevole enfasi (fino ad arrivare al cosidetto livello di “red flag”,
cioè quello in cui la situazione è talmente critica da non essere ritenuta accettabile, per
cui l’alternativa caratterizzata da una o più “red flag” dovrebbe essere scartata, in
assenza di misure di mitigazione che consentano di riportare i valori all’interno di soglie
di accettabilità), mentre a situazioni di ulteriore miglioramento di parametri già con
valori più che soddisfacenti, potrebbe essere dedicata un’importanza minore. Il
problema dei pesi sarà ripreso nella seconda parte del corso.
Se il criterio viene visto, come dovrebbe, in un’ottica ambientale, sia pure in senso
ampio, esso dovrebbe essere in grado di considerare sia gli effetti degli impatti
cumulativi (cioè dovuti al cumulo delle interferenze prodotte dall’opera rispetto a quelle
che comunque si avrebbero anche in sua assenza), sia di verificare l’entità degli impatti
in relazione allo specifico ambiente in cui si suppone di inserire l’intervento (ad
esempio, l’impatto sul paesaggio sarà strettamente dipendente dalla localizzazione).
Da notare, infine, come il La Camera (1998, op. cit.), per mettere in evidenza come
il criterio possa essere riferito (analogamente a molti dei precedenti) a una concezione
di ambiente in senso stretto (cioè legato a parametri fisici-naturalistici più che a variabili
di natura socio-economica) parli di “riequilibrio ambientale compensativo” piuttosto
che di “miglioramento compensativo”.
Il modello relativo al criterio del miglioramento compensativo riportato in figura 16
dovrebbe mettere in evidenza come non sempre le compensazioni siano da considerarsi
completamente “accettabili”, con la conseguenza di non poter procedere ad una
valutazione basata sulla somma algebrica di effetti positivi ed effetti negativi.
Ricordiamo, infine, come – analogamente a quanto accade per l’Analisi Costi Benefici
– può esistere un problema di equità (cioè di distribuzione ineguale di effetti positivi e
negativi tra i diversi gruppi interessati) del quale si dovrebbe tenere conto.
Il criterio dell’accettazione sociale
Pur non costituendo sicuramente un criterio rispetto al quale – soprattutto nel caso di
utilizzo esclusivo – è possibile decidere della auspicabilità, o meno, di un intervento,
sottolinea una problematica di importanza non secondaria in quanto, soprattutto negli
ultimi tempi, risulta difficile far realizzare interventi per cui non esista un pubblico
consenso. Se si considera che la procedura di VIA prevede al suo interno come
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119
elemento caratterizzante la partecipazione del pubblico, risulta chiaro come la verifica
dell’accettazione sociale non possa essere trascurata.
Ciò nonostante, non sempre è facile stimolare il consenso. Alcuni dicono che il
procedimento di VIA dovrebbe proprio permettere il coagularsi del consenso su
posizioni che siano anche tecnicamente razionali, oltre che politicamente e socialmente
accettabili.
Questo criterio è basato essenzialmente sulle posizioni degli attori113, soprattutto
quelli passivi (cittadini). Chiaramente, a seconda delle situa-zioni, possono essere di
fondamentale importanza anche le posizioni degli attori attivi (decisori pubblici, ad
esempio coinvolti a livello locale)
Essendo un criterio basato sull’accettazione sociale, soprattutto in presenza di una
cittadinanza scarsamente informata e “manovrabile” facendo leva su fattori di natura
emotiva (la paura delle catastrofi che possono essere legate alla cattiva gestione di
determinati impianti; le tensioni sociali legate a problemi di disoccupazione, ecc.), il
criterio non è in grado di assicurare decisioni di natura razionale. Spesso e volentieri,
infatti, l’opinione dei diversi gruppi di cittadini è molto diversa da quella espressa dai
tecnici, come è facilmente desumibile dall’esame della tabella 2 tratta dal Malcevschi.
La tabella dovrebbe illustrare due tipi di problematiche:
a) la prima è quella relativa alla perdita di fiducia da parte della popolazione nei
giudizi espressi dagli esperti, messa in evidenza parlando del cambiamento di
mentalità avvenuto tra gli anni 60 e 90, per cui anche la realizzazione di un’opera
che – nell’opinione degli esperti – non causa impatti rilevanti può dare luogo ad
una vivace opposizione da parte della popolazione locale;
b) la seconda è che non è tanto o soltanto importante il rischio oggettivo (desumibile,
magari, facendo uso di analisi statistiche storiche che leghino la realizzazione di
una determinata attività agli effetti negativi che le possono essere attribuiti),
quanto la percezione del rischio che i diversi soggetti hanno. Chiaramente questa
percezione, essendo di natura soggettiva, potrà essere influenzata in maniera più o
meno rilevante. Una corretta informazione al pubblico dovrebbe limitare l’area
della soggettività nei giudizi relativi agli effetti indesiderati di un’opera.
113
le alternative ad un intervento derivano da quattro componenti principali: il progetto, con le sue
alternative di natura tecnologica e dimensionale, l’ambiente, ad esempio con le alternative localizzative,
gli attori, con i problemi di accettazione sia da parte delle istituzioni pubbliche che dei privati cittadini e
gli scenari, che ad esempio possono avere influenza sulle scelte di alternative che si differenziano per
grado di flessibilità e/o rischiosità
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120
Tabella 2 – Ordinamento del rischio percepito e stima di mortalità annua per 30
diverse attività (cfr. Malcevschi, pag. 66)
Centrali nucleari
Veicoli a motore
Armi da fuoco
Fumo
Motocicletta
Bevande alcooliche
Aviazione privata
Lavoro di Polizia
Pesticidi
Chirurgia
Sparatorie
Edilizia
Caccia
Bombolette spray
Attività alpinistiche
Biciclette
Aviazione commerc.
Centrali elettriche
Nuoto
Contraccettivi
Sci
Raggi X
Football scolastico
Ferrovie
Conservanti per cibi
Coloranti per cibi
Falciatrici meccaniche
Prescrizione antibiot.
Apparecchi domestici
Vaccinazioni
Ordinamento del rischio percepito (*)
Stime di mortalità annue
relativamente a 30 attività e tecnologie
Donne Studenti
Donne Studenti Marchi Esperti Stime
di Club
tecniche
1
1
8
20
16-600
20
27
2
5
3
1
50000
28000
10500
3
2
1
4
17000
3000
1900
4
3
4
2
150000
6900
2400
5
6
2
6
3000
1600
1600
6
7
5
3
100000
12000
2600
7
15
11
12
1300
550
650
8
8
7
17
160
460
390
9
4
15
8
n.d.
140
84
10
11
9
5
2800
2500
900
11
10
6
18
195
220
390
12
14
13
13
1000
400
379
13
18
10
23
800
380
410
14
13
23
26
n.d.
56
38
15
22
12
29
30
50
70
16
24
14
15
1000
910
420
17
16
18
16
130
280
650
18
19
19
9
14000
660
500
19
30
17
10
3000
930
370
20
9
22
11
150
180
120
21
25
16
30
18
55
72
22
17
24
7
2300
90
40
23
26
21
27
23
39
40
24
23
20
19
1950
190
210
25
12
28
14
n.d.
61
63
26
20
30
21
n.d.
38
33
27
28
25
28
24
40
33
28
21
26
24
n.d.
160
290
29
27
27
22
200
200
240
30
29
29
25
10
65
52
(*) L’ordinamento si basa sulla media geometrica delle valutazioni di rischio all’interno di ogni gruppo. Il
livello “1” rappresenta l’attività o la tecnologia considerata a maggior rischio
Per illustrare il pericolo non solo di dare informazioni false, ma anche di presentare
informazioni corrette in maniera che possano essere fuorvianti, può essere interessante
ricordare il caso di uno studente americano che, debitamente assistito da un notaio che
verificasse la correttezza del suo operato, riusci a raccogliere non sono un notevole
numero di firme per mettere al bando di monossido di diidrogeno, ma anche di avere
una risposta positiva al bando su una percentuale estremamente elevata delle persone
che aveva contattato. In breve, se non erro, le principali ragioni da lui addotte per
dimostrare la pericolosità di tale sostanza erano le seguenti:
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121
è una sostanza che può causare notevoli problemi, fino alla morte, se
accidentalmente introdotta nelle vie respiratorie,
è una sostanza che, nel caso di contatto con i suoi vapori, può causare ustioni anche
gravi,
è una delle componenti principali delle piogge acide,
viene regolarmente rinvenuta in grandi proporzioni nei tessuti tumorali di pazienti
terminali;
contribuisce all’effetto serra.
Tutte le precedenti informazioni sono esatte, solo che il monossido di diidrogeno è
la comunissima acqua ed anche se – introdotta nei polmoni – può causare la morte, se
allo stato di vapore provoca ustioni, se è una delle componenti principali delle piogge
acide e se è contenuta nei tessuti tumorali, sicuramente non la si può considerare una
sostanza inquinante il cui uso deve essere bandito. Quindi, anche fornendo informazioni
corrette, la maniera con cui esse vengono presentate non è ininfluente in termini di
percezione del rischio, ecc.
Tra le altre problematiche che può essere interessante ricordare, c’è quella che il
grado di accettazione sociale di un’opera spesso dipende dalla distanza da cui è
collocata rispetto alla popolazione oggetto degli impatti. Se in alcuni casi questo è
comprensibile in quanto esiste una relazione oggettiva abbastanza stretta tra la distanza
dalla fonte di interferenza e la natura dell’impatto negativo che ne può risultare (ad
esempio nel caso del rumore, che non si propaga oltre determinate distanze), in altri casi
questa relazione può essere meno stretta, nel senso che si possono avere ricadute
negative notevoli (anche se non “disastrose”) anche ad una distanza relativamente
elevata dall’opera (vedi il caso delle deposizioni di Cesio proveniente da Chernobyl). A
tal proposito può essere interessante richiamare il concetto di NIMBY. «E’ invalso, in
questi ultimi anni, l’uso di una formula riassunta nell’acronimo “NIMBY (Not In My
BackYard”, non nel mio giardino”), per designare fenomeni di dissenso, manifestato
dalla popolazione più direttamente interessata o dai suoi rappresentanti, verso opere o
interventi che sono riconosciuti generalmente di interesse pubblico, ai quali però è
comunemente atribuito un rilevante grado di impatto locale negativo». Si tratta dei casi
in cui, ad esempio, pur avendo la popolazione chiara coscienza della necessità di
disporre dei rifiuti prodotti, si oppone anche in maniera drastica alla realizzazione di
una discarica o di un inceneritore sul proprio territorio. «La formula, dotata senza
dubbio dell’illuminante potere descrittivo che hanno le battute ed i motti di spirito
riusciti, tende ad essere usata come se fosse uno strumento esplicativo utile per la
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122
comprensione profonda e per la gestione del fenomeno considerato. Per quanto l’uso
da parte degli addetti ai lavori conferisca a tale locuzione un senso tecnico, scevro da
giudizi di valore, essa tende tuttavia ad assumere, nell’uso comune, un senso negativo,
che bolla il dissenso come egoistico, irrazionale e privo di utilità sociale. La formula
dovrebbe essere ovviamente applicabile solo al caso in cui chi si oppone ad un
determinato intervento riconosca di non avere nessun altro motivo di opposizione oltre
la mera e casuale prossimità dell’intervento alla propria area di interesse. Anche in
quel caso, a dire il vero, l’opposizione può avere una sua fisiologica utilità, in quanto
obbliga a verificare quanto siano razionali e fondate le motivazioni delle scelte
progettuali , e quindi non sembra opportuno squalificarla ocn una formula carica di
connotazioni denigratorie. Nel caso poi in cui il dissenso sia motivato anche da altre
ragioni, il relevare che la critica viene da chi è direttamente coinvolto spiega poco (non
aggiunge quasi nulla al dato di fatto costituito dal dissenso in se stesso). Infatti, è
naturale che ad individuare per primo e con più acutezza la scarsa sostenibilità
ambientale di un progetto sia colui che è più direttamente interessato dai potenziali
impatti» «Un modo per prevenire il conflitto, o aiutare a gestirlo in una fase precoce, è
introdurre fattori di maggiore razionalità e trasparenza nei processi decisionali e
assicurare momenti di partecipazione nelle attività valutative che fanno parte del
processo autorizzativo degli interventi. Non sembra giustificato, in altre parole,
ricorrere a spiegazioni basate su pretese irrazionalità ed egoismi irriducibili di una
parte in causa, quando ci sono ancora da eliminare vastissimi margini di carenze, di
irrazionalità, di opacità, nei processi attraverso i quali si operano le scelte progettuali,
si raggiungono accordi e decisioni, si autorizzano gli interventi»114.
Il principio di precauzione
Ai criteri sopra descritti il La Camera (1998, op.cit) ne affianca un altro.
«Un altro criterio che può essere utilizzato fa riferimento al precautionary principle
mutuato dal paragrafo 15 della Dichiarazione di Rio sullo sviluppo e l'
ambiente: “In
ordine alla protezione dell'
ambiente, il precautionary principle dovrà per quanto
possibile essere applicato. Dove esistono minacce di seri ed irreversibili danni
all'
ambiente, la mancanza di piena certezza scientifica non deve essere utilizzata per
114
Questa citazione, come quelle immediatamente precedenti, è presa da: f. Zita (2005), Apparato
normativo e linee guida a supporto del processo partecipativo nella VIA: l’esperienza della Regione
Toscana, in Valutazione Ambientale, n. 07
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123
posporre appropriate misure per prevenire il degrado dell'
ambiente”. Come riportato
nello studio internazionale sull'
efficacia della valutazione ambientale (Sadler, 1996)
(...) sono possibili tre interpretazioni operative di detto principio, che in parte si
intersecano con i criteri appena suesposti. (...)
Comparando le tre interpretazioni possono essere estratti concetti di equità
intergenerazionale che possono assistere la valutazione finale e la decisione:
•
quando il costo del degrado può essere molto grave o irreversibile, e vi è poca
esperienza scientifica circa gli effetti ambientali del progetto, può essere seguito
strettamente il precautionary principle;
•
quando il costo del degrado può essere serio, ma reversibile, occorre mantenere un
largo margine di sicurezza ed utilizzare la migliore tecnologia disponibile;
•
quando vi è una maggiore confidenza con gli effetti del progetto, sarà possibile fare
riferimento alla migliore tecnologia disponibile che non richieda costi eccessivi;
•
quando gli effetti ambientali non sono né irreversibili, né considerati gravi, può
essere usata l'
analisi costi-benefici tradizionale».
L’uso integrato dei criteri
Abbiamo visto in precedenza come l’uso di un singolo criterio comporti sempre dei
problemi. Per questo, nell’esprimere un giudizio di compatibilità ambientale,
bisognerebbe utilizzare non un solo criterio, ma più criteri. In particolare, ai criteri che
si basano sull’ambiente andrebbe associato il criterio della BAT o BAPT per evitare
impatti indebiti. In tutti i casi, inoltre, bisognerebbe tenere conto delle problematiche
legate all’accettazione sociale (in assenza della quale potrà risultare impossibile
realizzare un progetto anche se questo è stato giudicato compatibile), anche se il ruolo
del pubblico andrebbe accresciuto prevedendo una partecipazione attiva in una fase
precoce, in maniera che da essa possano scaturire informazioni e suggerimenti. Anche
la situazione iniziale in termini di qualità ambientale può influenzare la scelta del criterio. In presenza di elevata qualità ambientale, ad esempio, il criterio del peggioramento
significativo sarà più utile per contenere impatti eccessivi rispetto a quello della
ricettività ambientale. Se il livello di criticità è stato già superato, come abbiamo già
detto, l’unico criterio utilizzabile è quello del miglioramento compensativo.
In un procedimento di VIA bisognerebbe essere in grado di tenere conto – sia pure
con modalità ed in momenti diversi – di tutti i criteri di compatibilità ambientale ritenuti
rilevanti
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124
Discreta Eccezionale
Uso delle migliori tecnologie
e di recuperi contestuali
Valore guida
Critica
QUALITA’
Q(y)
Mitigazioni in fase di
esercizio preventivate
per le condizioni critiche
Uso delle migliori
tecnologie disponibili
Q(x)
Molto
critica
Valore limite
Tempo
Figura 17 –Modello teorico per un possibile uso integrato dei diversi criteri di
compatibilità ambientale
Legenda «Qualora la situazione iniziale sia di qualità eccezionale è presumibile che, in linea di
massima, sia del tutto inopportuno localizzarvi nuove opere che provochino impatti
significativi; d’altronde se la situazione è considerata “eccezionale” vuol dire che essa
costituisce solo una parte di contesto territoriale complessivo più degradato, e la zona in
questione svolge presumibilmente funzioni che non devono essere pregiudicate. Qualora la
situazione iniziale sia critica, pericolosamente vicina alle soglie di accettabilità e comunque al
di sotto di valori guida Q(x), il criterio ottimale è quello di un riequilibrio ambientale in cui gli
effetti positivi superino quelli negativi, in modo da produrre un miglioramento della situazione
complessiva che la riporti almeno a livello dei valori guida. Il criterio del massimo riequilibrio
possibile è da perseguirsi (nei limiti del possibile) fino a quando la qualità ambientale sia
tornata a livelli accettabili (ad esempio a livello dei valori guida). A questo punto le decisioni in
merito a nuovi interventi possono avvenire attraverso una formula R.A.M.T. (uso combinato
delle migliori tecnologie disponibili e del rispetto dei margini di ricettività ambientale). E’
evidente che tutto quanto detto ha un valore solamente teorico se è limitato alla fase decisionale
(in cui si valuta se realizzare o meno un dato intervento). Deve infatti anche essere previsto un
attento monitoraggio sull’evoluzione reale del sistema ambientale. Qualora si verifichino
abbassamenti eccezionali della qualità ambientale (ad esempio situazioni molto critiche di
inquinamento atmosferico determinate da particolari eventi meteo-climatici), è necessario
disporre di misure adeguate per fronteggiare tali emergenze; specifiche mitigazioni dovrebbero
essere sempre preventivate per le condizioni critiche in fase di esercizio, ad esempio la
riduzione temporanea della capacità produttiva degli impianti interessati». (Malcevschi)
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125
4. Le problematiche generali legate alla Valutazione di impatto ambientale ed i
diversi passi che la compongono
Una volta esaminate, sia pure in sintesi, le problematiche relative alle componenti
ambientali, alla qualità ambientale ed ai criteri di valutazione della compatibilità
ambientale, riteniamo interessante andare ad esaminare le principali problematiche
relative all’adozione di procedure di VIA. Riteniamo utile ricordare come di VIA si
possa parlare in termini “teorici” (procedura di VIA ideale) ed applicati (alla specifica
normativa vigente). Vedremo, infatti, come molto spesso, soprattutto con le prime
normative a livello comunitario e nazionale, si siano avute delle indicazioni
relativamente distanti da quelle che venivano suggerite in varie sedi.
In particolare, se vengono confrontate molte delle affermazioni contenute nel primo
capitolo del Manuale della Regione Lombardia con quanto previsto dalla direttiva
comunitaria del 1985 e dalla legislazione nazionale del 1988, ci si accorgerà che su
molti punti esistono delle notevoli divergenze.
Altra cosa che vorremmo ricordare, prima di procedere, è come la VIA sia un
procedimento complesso che può integrare (e spesso integra al suo interno) anche
alcune delle tecniche precedentemente descritte, quali l’analisi multi-criteri e l’analisi
costi-benefici, inserendole in una procedura che dovrebbe garantire anche
partecipazione da parte dei soggetti interessati a vario titolo e trasparenza nelle
decisioni.
Prima di iniziare a parlare di quelle che possono essere individuate come le
principali problematiche relative all'
applicazione di una Valutazione di Impatto
Ambientale, riteniamo utile fornire uno schema sintetico di quali siano – in teoria – i
diversi passi che compongono una procedura di VIA, mentre nella parte successiva del
corso affronteremo con maggior dettaglio quali sono i passi che vengono effettivamente
previsti a livello di normativa. Lo schema dei passi ideali, ripreso da Gerelli e Laniado
(Terra, n. 2, 1987 – vedi FOTOCOPIA ARTICOLO).
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126
In tale schema ideale di una procedura di VIA, le parti evidenziate in corsivo
rappresentano i possibili momenti di partecipazione. Si tratta di uno schema ideale,
elaborato circa 15 anni fa e non necessariamente coincidente con lo schema procedurale
che esamineremo relativamente alla normativa nazionale, mentre è possibile trovare
maggiori analogie con lo schema relativo alla procedura regionale riportato sul Manuale
della Regione Lombardia.
L’indagine preliminare serve per orientare la VIA (cfr. fase di scoping) dopo aver
deciso se un progetto va sottoposto o meno a tale procedura (cfr. fase di screening). Con
la definizione degli obiettivi progettuali si mette a fuoco il problema da risolvere,
mentre le caratteristiche del territorio ed il quadro legislativo forniscono, in un certo
senso, i vincoli all’interno dei quali il problema si muove. Combinando obiettivi
prefissati e sistema (ambientale e giuridico) in cui ci si muove è possibile individuare
una serie di possibili soluzioni (alternative, varianti) che permettono di soddisfare al
meglio tali obiettivi. Segue una fase di studio tecnico, in cui si cerca di valutare i
probabili impatti. Una volta terminata la fase di stima dei probabili impatti, si cerca di
limitare quelli troppo alti (con misure di mitigazione). Ci sono, comunque, opere che
vanno necessariamente fatte e che possono dare luogo ad impatti significativi non
mitigabili, magari a carico di specifici gruppi (ad esempio i residenti che abitano vicino
ad una discarica o ad un inceneritore, o ad una strada di grande scorrimento, ecc.).
Questi gruppi che verranno a subire l’impatto dovranno essere in qualche maniera
compensati. In altre parole, si tratta di inserire l’opera in un quadro più ampio, magari
limitando la realizzazione di ulteriori opere ad impatto negativo su quello stesso
territorio o prevedento interventi di valorizzazione (ad esempio, creazione di spazi verdi
per attività ricreative a valle di un intervento di recupero produttivo di una cava). Da
notare – nel successivo esame delle leggi – come si parli sempre di prevenire gli impatti
(evitare l’impatto limitando le fonti di interferenza), di mitigare gli impatti che non è
possibile prevenire (ad esempio, prevedendo barriere visive in presenza di edifici con un
impatto negativo sul paesaggio, oppure barriere anti-rumore in prossimità di una strada
di grande traffico), compensare gli impatti residui una volta attuate le eventuali misure
di mitigazione (con forme di compensazione non omogenea, in un’ottica di
miglioramento compensativo). Come si può vedere, questi tre concetti di prevenzione,
mitigazione e compensazione si ricollegano a quanto esposto in sede di descrizione
dello schema emissione-danno ambientale e dei costi ad esso legati: costo del mancato
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127
inquinamento (prevenzione), costo per la rimozione degli effetti dell’inquinamento
(mitigazione), costo per la compensazione dell’impatto residuo (compensazione). A
valle della pubblicazione di un documento iniziale (draft) si potranno avere – in base
alle emergenze del dibattito conseguente l’inchiesta pubblica – una serie di
approfondimenti dell’analisi ed eventuali modifiche. Questo mette in evidenza come,
nonostante lo schema presentato possa far pensare ad un processo lineare, debbano
esistere dei meccanismi di retroazione per cui – nel caso che alcuni dei passi
precedentemente fatti risultino insoddisfacenti per vari motivi – si possa tornare
indietro, modificare l’analisi ed anche le risultanti della stessa (ad esempio le varianti/
alternative considerate). Una volta integrato il documento iniziale con tutte le
osservazioni emerse dalla fase di partecipazione e con tutti gli approfondimenti ad essa
conseguenti, può essere redatto il documento finale, in base al quale il decisore pubblico
dovrà decidere sull’auspicabilità, o meno, della realizzazione dell’opera. Si tratta,
quindi, di una procedura con aspetti tecnici, ma che fa i conti anche con la
partecipazione ed i problemi da essa posti. Il procedimento non si chiude con
l’approvazione, ma prosegue con l’esecuzione del progetto (durante la quale si possono
manifestare imprevisti che possono portare a delle modifiche, che andrebbero fatte
tenendo presenti le problematiche di impatto ambientale) e con le verifiche a posteriori,
consistenti nella fase di monitoraggio e controllo. Controllo perché gli impatti saranno
quelli previsti soltanto se l’opera verrà realizzata come indicato in progetto (in alcuni
casi, inoltre, il parere espresso dal Ministero può essere positivo con prescrizioni, cioè
positivo soltanto a condizione che vengano seguite una serie di indicazioni
esplicitamente dettate, e delle quali va controllata l’effettiva attuazione); monitoraggio
perché essendo l’impatto ambientale stimato in base a dati e modelli caratterizzati da un
grado di probabilità ed accuratezza più o meno elevato, anche rispettando esattamente le
specifiche del progetto si potrebbero avere impatti superiori a quelli previsti, ed in
questo caso può essere necessario intervenire con adeguate misure di mitigazione.
Inoltre le informazioni resesi disponibili mediante la fase di monitoraggio potranno
andare a costituire una parte del quadro ambientale iniziale per un successivo progetto
da sottoporre a VIA e le informazioni relative a quanto le stime effettuate con i modelli
siano state, o meno, realistiche, possono aiutare a mettere a punto strumenti di
previsione sempre migliori.
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Ma quali possono essere definite come le principali problematiche relative
all’applicazione della VIA a livello comunitario e nazionale? Ne forniamo di seguito
alcuni esempi, in parte tratti dal già citato articolo di Gerelli e Laniado115:
1. VIA come “procedura” per ottimizzare il processo decisionale o come “fase
tecnica”. Secondo il manuale della Regione Lombardia (cfr. Pag. 43): <<
a) La VIA è uno strumento- processo per l'
attuazione di una politica preventiva e
rappresenta una applicazione del principio “la migliore politica ecologica
consiste nell'
evitare sin dall'
inizio inquinamenti ed altri inconvenienti, anziché
combatterne successivamente gli effetti”;
b) la procedura di VIA è un sistema di supporto alle decisioni; gli studi di
impatto non possono pertanto ridursi alla fase di descrizione, ma devono
comunque arrivare ad una valutazione per fornire all'
autorità competente gli
elementi sui quali decidere, avendo stabilito in modo scientificamente coerente
quali sono i possibili effetti che l'
azione da intraprendere può avere
sull'
ambiente; ciò pone due problemi: quello della trasparenza dei passi che
hanno prodotto la decisione e quello della ripercorribilità dell'
intero processo (da
parte di chi ne sia interessato”>>
Estremizzando ulteriormente, potremmo individuare in materia due scuole di
opinioni:
–
la prima che mira a considerare la VIA come limitata allo Studio di Impatto
Ambientale (SIA), con prevalente funzione descrittiva, e come procedimento
assolutamente a se stante dal processo di decisione di autorizzazione, o meno,
di un'
opera (iter autorizzativo principale) nel quale vengono effettivamente
prese le decisioni. Viene in questo modo anche a stabilirsi una netta
ripartizione dei compiti tra quelle che sono le problematiche e competenze
ambientali (Ministero dell'
Ambiente) e quelle che sono le problematiche e
competenze economiche e produttive (ad es., Ministero dei Lavori Pubblici,
ecc.). Ci si limita a valutare la compatibilità ambientale di un'
opera (in
assenza di alternative) mentre la decisione se vale la pena di realizzarla o
meno viene presa in altra sede. In questa accezione la VIA assume quasi la
115
E. Gerelli, E. Laniado, Storia, motivazioni e finalità della valutazione di impatto ambientale, Terra,
n. 2, 1987
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129
funzione del “vecchio allegato tecnico” sulle conseguenze ambientali che
veniva previsto ad integrazione dell'
Analisi Costi Benefici.
–
La seconda che vede la VIA come un procedimento all'
interno del quale dare
una valutazione complessiva dell'
auspicabilità di un'
opera, sia dal punto di
vista economico che sociale ed ambientale. In questo senso, per poter ottenere
la soluzione di “compromesso” migliore, bisogna che tutti gli aspetti vengano
valutati contemporaneamente e non in momenti successivi (cfr. Parte su in
che momento collocare la VIA). Inoltre si prevede che le valutazioni
ambientali accompagnino tutto il processo decisionale, tanto da costituire non
una valutazione esterna nei processi di progettazione-realizzazione, ecc., ma
una valutazione “interna”. Vedremo come questo tipo di accezione abbia
come conseguenza una definizione allargata del concetto di “ambiente”, in
cui vengono ricompresi non solo gli aspetti fisici e naturalistici, ma anche
quelli di natura socio-economica.
2. Campo di applicazione della VIA. A livello comunitario la VIA nasce con la
direttiva 85/337/CEE, che verrà descritta nella parte relativa alla legislazione. Tale
direttiva prevede l’applicazione della VIA soltanto alle opere, cioè a dei singoli
progetti (quali quelli relativi alla realizzazione di aereoporti, strade, raffinerie, ecc.)
fornendo una lista di 9116 tipologie di opere per le quali la procedura di VIA doveva
essere obbligatoriamente applicata in tutti gli Stati membri. La legislazione
americana precedentemente citata (NEPA), viceversa, aveva un approccio molto più
ampio in quanto essa prevede di <<adottare un approccio sistematico ed
interdisciplinare per assicurare l’uso integrato delle scienze sociali e naturali e della
116
I progetti ricompresi nell'
allegato I della direttiva 337/85/CEE erano i seguenti: 1) raffinerie di
petrolio greggio (escluse le imprese che producono soltanto lubrificanti dal petrolio greggio) nonché
alcuni impianti di gassificazione e di liquefazione di almeno 500 t al giorno di carbone o scisti
bituminosi; 2) Centrali termiche ed altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300
MW, nonché centrali nucleari e altri reattori nucleari (esclusi gli impianti di ricerca per la produzione
e la lavorazione delle materie fissili e fertili, la cui potenza massima non supera 1 kW di durata
permanente termica); 3) Impianti destinati esclusivamente allo stoccaggio definitivo o
all'
eliminazione definitiva dei residui radioattivi; 4) Acciaierie integrate di prima fusione della ghisa e
dell'
acciaio; 5) Impianti per l'
estrazione di amianto, nonché per il trattamento e la trasformazione
dell'
amianto e dei prodotti contenenti amianto: per i prodotti di amianto-cemento, una produzione
annua di oltre 20.000 t di prodotti finiti; per le guarnizioni da attrito, una produzione annua di oltre 50
t di prodotti finiti e, per gli altri impieghi dell'
amianto, un'
utilizzazione annua di oltre 200 t; 6)
Impianti chimici integrati; 7) Costruzione di autostrade, vie di rapida comunicazione, tronchi
ferroviari per il traffico a grande distanza, nonché aereoporti con piste di decollo e di atterraggio
lunghe almeno 2100 m; 8) Porti commerciali marittimi, nonché vie navigabili e porti per la
navigazione interna accessibili a battelli con stazza superiore a 1350 t; 9) Impianti di eliminazione dei
rifiuti tossici e pericolosi mediante incenerimento, trattamento chimico o stoccaggio a terra.
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130
progettazione ambientale nella pianificazione e nei processi decisionali che possono
avere un impatto sull’ambiente umano>> (citato in F. La Camera, pag. 10). Come è
facile vedere, il NEPA non si limita alle opere, ma parla anche di pianificazione,
progettazione ambientale e perfino genericamente di processi decisionali. In altre
parole, a differenza della legislazione americana, la direttiva comunitaria
85/337/CEE prevede l’assoggettamento a VIA della singola opera (ad esempio la
realizzazione di una centrale), ma non della relativa programmazione di settore
(piano energetico nazionale) o della pianificazione territoriale in cui essa si inseriva
(ad esempio, la individuazione delle aree da destinare ad uso industriale non andava
sottoposto a VIA, mentre lo erano le realizzazioni di acciaierie con determinate
caratteristiche). Inoltre, prevedendo di sottoporre a VIA qualsiasi decisione che
possa avere un impatto sull’ambiente umano, la legislazione americana estende
l’obbligo di considerare le conseguenze ambientali anche a decisioni che vanno oltre
la realizzazione di singole opere, la pianificazione e la programmazione di settore,
quali – ad esempio – quelle relative alla sperimentazione in campo di clonazione
umana, all’introduzione di OGM, ecc. Nel tempo, come sarà chiaro dall’esame della
parte legislativa, il campo di applicazione della VIA è andato via via estendendosi,
ad esempio – a livello nazionale – allargando l’obbligo di VIA ai programmi di
intervento e accordi di programma nel settore dei sistemi di trasporto rapido di
massa (legge 26 febbraio 1992, n. 211), agli interventi per la difesa del mare (legge
28 febbraio 1992, n. 220), ecc. Inoltre, nel dicembre 2001, la comunità europea ha
emanato una direttiva che introduce la Valutazione Ambientale Strategica, o come
potrebbe essere più correttamente definita – Valutazione Ambientale delle Decisioni
Strategiche - (o VAS), cioè la valutazione di impatto ambientale legata a
programmazione e pianificazione. Da notare come su questa strada si fossero mosse
già alcune Regioni, tra cui la Toscana, che già nel 1995 ha promulgato una Legge
Regionale (la legge regionale n. 5/1995, recentemente modificata dalla legge
1/2005) che introduce i principi della valutazione ambientale nel processo di
pianificazione territoriale a livello regionale.
E'interessante notare come, con l'
introduzione della VAS, si siano – ad esempio –
cominciate a valutare le implicazioni ambientali a livello di DOCUP (documento
unico di programmazione), previsti per l'
utilizzo a livello nazionale dei Fondi
strutturali europei. L'
Unione Europea sta ulteriormente procedendo nel cammino per
l'
inserimento delle valutazioni ambientali ai diversi livelli decisionali ed ha
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attualmente allo studio una proposta relativa all'
utilizzo di una Valutazione
Ambientale Estesa, che dovrebbe prevedere la valutazione da parte degli organi
comunitari degli impatti ambientali che potranno avere – ad esempio – le direttive
ed i regolamenti dell'
Unione. In questa maniera il percorso verrebbe ad estendersi
ulteriormente a monte, nel processo decisionale che parte dai regolamenti
comunitari che fissano le regole per l'
utilizzo dei fondi strutturali, per passare al
documento di programmazione messo a punto dai diversi Stati membri/Regioni
relativamente all'
impiego dei fondi strutturali, per arrivare alla realizzazione dei
singoli interventi.
Come vedremo meglio in seguito, il problema del campo di applicazione della
Valutazione ambientale è in stretta correlazione con quello delle alternative in
quanto, per uno stesso tipo di problema (ad esempio l'
approvigionamento in campo
energetico) possono essere definite sia alternative a livello strategico (contenimento
dei consumi, incentivi alle tecnologie pulite, ecc.) sia a livello operativo (ad es. VIA
relativa ad un singolo impianto, di cui si deve decidere dimensioni e localizzazione
ottimale). D'
altra parte, molte delle problematiche elencate possono essere fatte
afferire a due “scuole diverse”, che spingono per una applicazione più o meno estesa
delle valutazioni ambientali nel processo decisionale.
Riportiamo di seguito uno schema esemplificativo delle principali differenze tra
VIA e VAS.
Analogie, differenze e complementarietà tra VIA e VAS
VAS
Dati
di vario tipo, descrittivi e quantificati
Obiettivi/portata degli
impatti
Alternative
globali, nazionali e regionali
Metodi di previsione
degli impatti
Risultati
ad es. uso più efficace dell’infrastruttura
esistente, misure fiscali, equilibrio
spaziale della localizzazione, ecc….
semplici (spesso basati su matrici e
impiego di giudizi di esperti),
caratterizzati da elevato livello di
incertezza
generali
VIA
principalmente
quantificati
principalmente locali
ad es. localizzazione,
varianti tecniche,
progettazione, ecc…
complessi, (e solitamente
basati su dati quantificati)
dettagliati
Fonte: T. Nadalutti, Lo sviluppo sostenibile nel passaggio dalla via alla vas: la pianificazione
territoriale nelle normative regionali, elaborato finale per la laurea triennale in Scienze Agrarie,
Pisa, ottobre 2003.
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132
3. Il problema delle alternative. In più parti di questo corso è stato messo e verrà messo
in evidenza come sia difficile prendere una decisione razionale se si ha a
disposizione una sola alternativa, problema che può essere letto in connessione con
quello precedente (campo di applicazione) e quello successivo (momento al quale
applicare una VIA). Se è vero che esiste sempre almeno una alternativa in quanto,
essendo possibile emettere un giudizio di compatibilità negativo, si prende in
considerazione almeno implicitamente l’alternativa 0, cioè quella di non realizzare
alcun tipo di intervento, non sempre questa decisione è politicamente sostenibile ed
a volte non è nemmeno praticabile (ad esempio, nel caso della pianificazione, non è
pensabile di poter procedere semplicemente rigettando le norme di governo del
territorio proposte, senza approvarne altre alternative). Inoltre, non sempre la legge
prevede una esplicita considerazione dell'
alternativa zero e dei suoi impatti
ambientali, per cui tale alternativa potrebbe essere “scelta indirettamente” mediante
rigetto dell'
alternativa proposta, senza averne in realtà valutato le caratteristiche in
termini di impatto ambientale. Interessante è quanto esposto in Alberti et. Al
(1988)117 a proposito delle alternative <<Il concetto di alternativa deve essere
necessariamente ampio. (…) Il numero di alternative individuabili è praticamente
illimitato, basti pensare che per ogni caratteristica saliente di un progetto è possibile
formulare soluzioni alternative addizionali. E’ quindi necessario definire i criteri per
limitare la gamma di opzioni da sottoporre a valutazione. Un primo criterio di
selezione si basa naturalmente sull’individuazione di soluzioni non conflittuali con
gli obiettivi della programmazione e pianificazione a livello locale e che
presumibilmente provocheranno un impatto negativo di ridotta entità o di natura
diversa. Le alternative così formulate saranno sottoposte ad un’ulteriore selezione
basata sull’analisi dei potenziali impatti, dei costi e della fattibilità. Nello studio di
impatto si dovranno riportare le caratteristiche delle alternative esaminate e
motivare le ragioni che hanno portato alla scelta della soluzione proposta. Come
abbiamo già detto è importante che tra le varie ipotesi esaminate si consideri
l’evoluzione dello scenario ambientale anche nel caso di non realizzazione di alcun
progetto, sia per avere un riferimento di base per valutare impatti positivi e negativi
di ciascuna soluzione, sia per valutare la reale necessità del progetto in esame. Può
117
M. Alberti, M. Berrini, A. Melone, M. Zambrini, La Valutazione di Impatto Ambientale. Istruzioni
per l’uso, FrancoAngeli-Lega Ambiente, Milano, 1988
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133
essere utile per facilitare la selezione delle alternative classificarle come nello
schema che proponiamo:
a. Alternative strategiche (definibili a livello di programmazione o di
pianificazione; consistono nella individuazione di misure per prevenire la
domanda, in misure alternative per realizzare lo stesso obiettivo, ecc.).
b. Alternative di processo o strutturali (definibili essenzialmente nella fase di
progetto; consistono nella definizione di progetti alternativi, di alternative di
processo e nell’impiego di materie prime alternative).
c. Alternative di localizzazione (definibili sia a livello di piano che di progetto
in base alla conoscenza dell’ambiente, alla individuazione di potenzialità
d’uso dei suoi ed ai limiti rappresentati da aree critiche e sensibili).
d. Misure alternative per la minimizzazione degli effetti negativi (definibili in
fase di progetto di massima ed esecutivo; consistono nei possibili
accorgimenti per limitare gli impatti negativi).
e. Alternativa zero (non realizzazione dell’opera).>> (Alberti et al. , pag. 93)
Alcune esemplificazioni relative alle alternative nel campo dei trasporti (tabella 3) e
al campo dello smaltimento dei rifiuti (tabella 4) sono riportati nel Manuale della
Regione Lombardia (Parte II, capitolo 4, La fase di descrizione, pagg. 70 e 71).
Come vedremo meglio in seguito nella parte relativa alla legislazione, il problema
delle alternative è stato inizialemente molto trascurato. Infatti la Direttiva CEE
337/1985 parlava soltanto, elencando le infomazioni che devono essere fornite dal
proponente, di una “eventuale” (quindi non obbligatoria) descrizione sommaria
delle principali alternative prese in esame ed anche la normativa nazionale richiede
in pratica soltanto lo Studio di Impatto Ambientale della alternativa prescelta,
riferito al progetto di massima. Un diverso approccio è quello adottato dalla Regione
Lombardia, visto che al capitolo 1 del Manuale si trova quanto segue: <<una VIA,
in quanto processo di decisione, cioè di scelta, esplica le sue maggiori potenzialità in
presenza di una pluralità di alternative, fra le quali scegliere; ciò pone il problema di
definire le alternative di progetto, ivi compresa ovviamente l’alternativa zero, di
analizzarne gli impatti tenendo conto della durata prevista per il progetto, e di
comparare le alternative entro un dato sistema di obiettivi e/o vincoli;>> Anche la
più recente normativa in materia (direttiva 97/11/CE) ha rivalutato la funzione delle
alternative, rendendo obbligatoria la descrizione sommaria delle alternative (è infatti
scomparso il termine “eventualmente”) e richiedendo l’indicazione delle principali
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ragioni della scelta (di richiedere il giudizio di compatibilità ambientale per una
determinata alternativa e non per altre) sotto il profilo dell’impatto ambientale.
Da notare come la possibilità di esprimere un giudizio di compatibilità ambientale
negativo (sempre teoricamente presente) non sia esattamente equivalente al dover
tenere in esplicita considerazione l’alternativa 0. Infatti un intervento potrebbe dar
luogo ad un livello di impatto considerato compatibile (e quindi essere giudicato
positivamente se esaminato da solo), ma risultare al tempo stesso una alternativa
complessivamente meno soddisfacente dell’alternativa 0. Se si ritorna all’esame
della Figura 6 (tratta dal Manuale della Regione Lombardia; fonte Malcevschi), sia
la situazione con intervento che quella senza l’intervento risultano in ogni momento
superiori al livello considerato inaccettabile, e quindi anche l’alternativa con
intervento, pur causando un impatto di una certa entità, sarebbe considerata
accettabile. Bisogna vedere se tale impatto (soprattutto se considerato a carico
dell’ambiente in senso stretto) è giustificato da altre caratteristiche del progetto, in
termini di effetti indotti, ad esempio, a carico di variabili socio-economiche.
4. In quale momento deve essere collocata la VIA?. Come dovrebbe essere chiaro
dall’analisi delle alternative sopra presentate, difficilmente è possibile prendere in
considerazione alternative strategiche in fatto di redazione di progetto di massima,
come pure non è in genere possibile effettuare una VIA legata ai problemi di
localizzazione, quando si è ancora in fase di studio di fattibilità. <<Se si è ancora
nella fase di studio di fattibilità, è ancora possibile immaginare alternative di
progetto anche radicali (ad esempio, il potenziamento del servizio di trasporto
pubblico o la chiusura al traffico di un centro storico invece della costruzione di una
nuova strada); viceversa, in fasi più avanzate di progettazione, si è portati a
individuare e analizzare al più possibili varianti o misure di mitigazione>> (Gerelli e
Laniado, 1987). In altre parole, anche se la procedura di VIA (almeno quella per le
opere, a livello nazionale) prevede che lo studio di impatto ambientale sia effettuata
a livello di progetto di massima, l’ideale sarebbe ideale che la filosofia della VIA
seguisse tutto l’iter del processo. Infatti, in fase di studio di fattibilità, esistono i
massimi gradi di libertà in termini di scelte perché i costi sostenuti ed i vincoli sono
al livello minimo. Però sono al livello più basso anche le informazioni relative ai
possibili impatti, in quanto in sede di ideazione il progetto non è ancora ben
definito, per cui è difficile valutarne esattamente le ripercussioni. Man mano che
dallo studio di fattibilità si scende al progetto esecutivo, aumentano i vincoli relativi
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135
ai costi sostenuti ed alle decisioni prese (tant’è vero che in sede di progetto
esecutivo ormai si può intervenire solo con misure di mitigazione), ma aumenta
anche il grado di conoscenza dei possibili impatti. In altre parole, anche se lo studio
di impatto ambientale ed il giudizio di compatibilità ambientale si riferiscono al
progetto di massima, l’approccio della VIA dovrebbe accompagnare tutto l’iter di
progettazione, fino ad estendersi all’implementazione del progetto stesso. Inoltre
non dovrebbero essere visti come una procedura “esterna” (quindi, una valutazione
del progetto, sia essa ex ante, in itinere o ex post), ma come una valutazione interna
(NEL progetto) nel senso che di essa si tiene conto nel processo di progettazione e
realizzazione di un intervento.
Questo, soprattutto in passato, si verificava raramente e la procedura più comune
era quella che vedeva la stesura del progetto dal punto di vista tecnico e la richiesta
ad un gruppo esterno di realizzare lo studio di impatto ambientale su quel
determinato progetto. Ciò nonostante, come messo in evidenza da Alberti et al. <<E’
estremamente importante sottolineare che se si desidera realmente valutare e tenere
in considerazione l’impatto ambientale di piani e progetti bisogna introdurre le
informazioni sull’ambiente, nella prima fase del lavoro, dal momento dell’analisi
preliminare. Considerare l’ambiente tra le componenti di analisi modifica tutto il
sistema dei vincoli e degli obiettivi e quindi i risultati del lavoro118. Se invece, gli
studi di impatto ambientale, così come sono intesi nelle ipotesi riduttive delle
procedure di VIA, e come si è verificato nella quasi totalità delle esperienze
realizzate nel nostro paese, rimangono solo una delle relazioni tecniche allegate,
stese in fase successiva per giustificare le scelte ormai operate o, nel migliore dei
casi, per aggiustare il tiro e tentare operazioni di maquillage a piani e progetti già
definiti nelle linee fondamentali, la VIA fallirà i suoi obiettivi e rischierà di
diventare un compito burocratico in più.>> (Alberti et. Al., pag. 90). In presenza di
più alternative <<è possibile confrontare e scegliere l’alternativa più auspicabile, in
rapporto al sistema degli obiettivi che è stato definito nella fase di avvio dello studio
di impatto. Se l’identificazione delle alternative avvenisse in un momento
successivo, l’analisi sarebbe limitata ai possibili impatti di un solo progetto e alla
considerazione di misure per la mitigazione degli impatti negativi>>. Alberti et al.,
pag. 91. Quanto sopra esposto è ribadito anche nel Manuale della Regione
118
Il grassetto è nostro
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136
Lombardia (pag. 43, punto d.) <<esistono VIA con diversi livelli di
approfondimento a seconda del momento del processo decisionale in cui il
procedimento viene collocato: la fase iniziale (studio di fattibilità), la fase
intermedia (progetto di massima), la fase finale (progetto esecutivo); non esiste un
“momento giusto” per la VIA: in linea generale essa andrebbe collocata il più a
monte possibile del processo decisionale; è chiaro, peraltro, che è diverso operare su
un progetto esecutivo, in cui le alternative sono molto spesso solo le misure di
mitigazione, oppure su un progetto di massima, in cui si esaminano le alternative
tecnologiche e/o di localizzazione, o, invece, lavorare su uno studio di fattibilità, in
cui il confronto avviene tra le grandi opzioni strategiche, estremamente aperte;>>
Da questo punto di vista, i più recenti interventi del Governo che per le
infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici spostano la VIA in fase
preliminare, potrebbero essere considerati positivamente se non fosse che con questi
si esaurisce l’iter di legge previsto per la VIA, mentre uno studio accurato del
potenziale impatto di un’opera richiederebbe un’analisi anche a valle degli studi
preliminari di fattibilità (progetto di massima, ecc.).
5. VIA e concetto di Ambiente: abbiamo messo in evidenza nelle parti precedenti
come il fatto di voler introdurre elementi di valutazione ambientale in tutto l'
iter di
progettazione e decisionale in maniera da arrivare alla miglior soluzione dal punto
di vista sia ambientale in senso stretto che socio-economico implica come, nel
procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale, al concetto di ambiente debba
venire attribuita una accezione “allargata”. Da questo punto di vista può essere
interessante andare a confrontare quanto previsto: a) in sede di direttiva comunitaria
337/1985, in sede di D.P.C.M. di recepimento della stessa (1988) ed in sede di
legislazione regionale (legge Regione Toscana n. 79 del 1998). Per quanto riguarda
le prime due fonti legislative, Zeppetella ed altri119 mettono in evidenza quanto
segue: <<Nel D.P.C.M. Italiano si possono osservare alcune “stranezze” ed alcune
“dimenticanze”. Fra le “stranezze” va segnalato che vengono individuate fra le
componenti ambientali alcune voci che costituiscono piuttosto delle “azioni”
prodotte dal progetto. E'il caso del rumore e vibrazioni e delle radiazioni ionizzanti
e non ionizzanti. Non appare quindi utile considerare queste due voci fra le
componenti ambientali, salvo che si debba effettuare uno studio di VIA ai sensi del
119
Cfr. Zeppetella, Bresso, Gamba: Valutazione ambientale e processi di decisione, NIS, 1992
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137
D.P.C.M. Per quanto riguarda le “dimenticanze”, esse riguardano le componenti
antropiche della lista, conseguenti alla scelta, fatta dal ministero dell'
Ambiente, di
non chiedere l'
analisi degli impatti socio-economici.>>
Tabella 3: Componenti ambientali
______________________________________________________________________
Direttiva CEE
D.P.C.M. 1988
Uomo
Salute pubblica
Rumore e vibrazioni
Radiazioni ionizzanti e non ionizzanti
Fauna
Flora e vegetazione
Ecosistemi
Suolo
Sottosuolo
Ambiente idrico
Atmosfera
Fauna
Flora
Suolo
Acqua
Aria
Clima
Paesaggio
Paesaggio
Beni materiali
Patrimonio culturale
Fonte: Zeppetella, Bresso, Gamba, NIS, 1992, Tab. 1.2
Da notare come, invece, nella legislazione della Regione Toscana, gli impatti socioeconomici siano specificatamente previsti, come esplicitato dall'
art. 2, comma 2
della Legge regionale n. 79 del 1998, di seguito riportato:
<<Ai fini di cui al comma 1, la procedura di V.I.A., nel rispetto dei principi posti
dall'
art. 4, individua, descrive e valuta preventivamente l'
impatto ambientale dei
progetti ed interventi pubblici e privati alla stessa sottoposti, con riguardo agli
effetti sull'
ambiente, inteso come sistema interrelato di risorse naturali e umane, ed
in particolare, sugli esseri umani, la vegetazine, la fauna, il suolo, il sottosuolo,
l'
aria, l'
acqua, il clima, le risorse naturali, l'
equilibrio ecologico, l'
ambiente
edificato, il patrimonio storico, archeologico, architettonico e artistico, il paesaggio
e l'
ambiente socio-economico.>>
6. Chi deve fare la VIA? Se lo studio viene fatto da chi propone il progetto, egli
tenderà a mettere in evidenza - volutamente o meno - gli aspetti positivi dello stesso
e sarà molto difficile individuare e correggere eventuali distorsioni. D'
altra parte se
lo studio fosse a carico dell'
Ente pubblico (come era inizialmente negli USA),
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138
questo comporterebbe la necessità di tante spese e della creazione e mantenimento
di tanti staff tecnici (comunque alcuni legislatori a livello locale hanno scelto questa
strada, almeno nelle prime normative uscite prima della legislazione nazionale del
1988). E poi è chi vuole fare il progetto che lo conosce a fondo e che ha il personale
competente. Secondo la direttiva CEE, e la legge italiana che l'
ha recepita, lo studio
lo fa il proponente. Come sopra evidenziato, questo può portare a problemi di
notevole entità, ad esempio, ritornando alle alternative, Alberti et al. mettono in
evidenza come <<L’identificazione delle alternative, in quanto strumento che
permette di esaminare le ipotesi di base, i bisogni e gli obiettivi di un’azione
proposta, non può infatti essere delegato totalmente al committente, ma deve
rappresentare un momento in cui tutti gli attori del processo di VIA, autorità
competente, committente e pubblico, confrontano le esigenze di natura diversa di
cui sono portatori, definiscono gli obiettivi che si vogliono raggiungere e
stabiliscono una scala di priorità che verrà in seguito tradotta in un sistema di
pesatura degli impatti ed utilizzata nell’esame e nella selezione delle possibili
soluzioni alternative>>. Alberti et al., pag 91; si pone, quindi, il problema di:
7. Chi e come controlla lo studio del proponente. Il proponente deve fornire uno studio
su cui si possa intervenire per valutare la bontà dei dati, dei modelli, delle ipotesi,
cioè bisogna avere strumenti per poter entrare nel merito. Questo comporta la
creazione di staff tecnici a livello regionale (molte di queste competenze possono
essere assunte dalle Agenzie Regionali per la Protezione dell’Ambiente, in Toscana
dall’ARPAT). Per poter controllare lo studio, bisogna dire come va fatto ed anche
aiutare il proponente. L’alleggerimento del compito del proponente può essere fatto
secondo due linee direttive principali. In primo luogo con la messa a disposizione di
una maggior massa di dati relativamente alle problematiche dell’impatto ambientale.
Con l’assoggettamento a valutazione di impatto ambientale di interventi di
pianificazione e programmazione settoriale, l’Ente pubblico deve dotarsi delle
informazioni su cui basare le proprie decisioni, informazioni che potranno costituire
un’utile base di partenza anche per gli studi di impatto ambientale dei proponenti
delle singole opere, che così vedranno ridursi i costi a loro carico per la
realizzazione di un SIA (studio di impatto ambientale). Inoltre l’Ente pubblico potrà
raccogliere informazioni anche durante l’opera di monitoraggio di progetti già
realizzati, anche se prevalentemente mirata a verificare se le previsioni di impatto
del SIA sono state rispettate e, nel caso che questo non avvenga, a prevedere
Pag. 139 di 148
139
adeguate misure di mitigazione. In secondo luogo, prevendendo la possibilità di
seguire il proponente durante lo studio di impatto ambientale. Già dagli anni ’80 la
legislazione nazionale prevedeva che il proponente potesse chiedere l’intervento di
esperti da parte del Ministero dell’Ambiente per verificare che i rilievi dei dati per
lo Studio di Impatto Ambientale era attuato in maniera corretta. In seguito, con
l’introduzione della fase di orientamento (grosso modo corrispondente alla fase di
scoping) è stata prevista una maggiore collaborazione tra i diversi attori interessati
alla procedura di VIA (proponente, ente preposto al controllo del SIA, pubblico,
ecc.) in maniera da impostare in maniera ottimale lo studio fin dalle sue prime fasi,
riducendo così anche per il proponente il rischio che lo studio venga rigettato (e
venga emesso un parere negativo rispetto alla compatibilità ambientale) perché non
ritenuto correttamente svolto.
8. C'
è il rischio che, allungando troppo i tempi, si incorra in gravi problemi. Ma se non
si mette in evidenza il conflitto prima, questo viene messo in evidenza dopo, quando
sono stati già sostenuti molti costi (ad esempio, vedi la centrale nucleare di Montalto
di Castro e gli enormi costi che si sono dovuti sostenere per la sua riconversione).
Dunque tempi e costi sono strettamente correlati. Se gli Enti pubblici non aiutano i
proponenti a procurarsi i dati ed i modelli, la VIA rischia di diventare per loro
un’opera insostenibile. Bisogna, quindi, creare banche dati e banche modelli e,
comunque, fornire tutti quei tipi di informazioni che possono risultare utili. Per
esempio fornire indicazioni su dove sono reperibili i dati. Senza questo, per
abbattere tempi e costi, una seria applicazione della VIA non è attuabile. Queste
difficoltà, unite al fatto che molto spesso la VIA è stata vista come un ulteriore
aggravio burocratico, con il solo fine di fornire giustificazione a decisioni già prese
in altra sede, hanno portato molti ad avere una visione molto negativa della legge.
Per quanto riguarda la tempistica, comunque, in relazione anche alla partecipazione
prevista nel procedimento di VIA, Gerelli e Laniado fanno notare quanto segue:
<<Non c’è dubbio che la VIA – nonostante tutti gli sforzi tesi all’efficienza –
rappresenta un ulteriore anello della catena decisionale, e non può che prolungarla.
Ma, a parte l’auspicabile rafforzamento della gestione razionale dell’ambiente, la
VIA può anche servire a far guadagnare complessivamente tempo, se attraverso di
essa si riescono a raggiungere decisioni accettate da tutti e non soltanto sancite sulla
carte. Sono ben noti infatti i casi in cui decisioni anche già formalizzate sono state
contestate – a torto o a ragione – dai cittadini che ne hanno determinato la
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140
sospensione o addirittura l’annullamento. In questi casi, l’utilizzo della VIA quale
metodo corretto per esplicare le scelte e raggiungere un consenso, può determinare
una riduzione di tempi e di costi nella fase di esecuzione del progetto, pur
provocando un ritardo e qualche maggior costo in quella precedente l’inizio dei
lavori>>
Inoltre, una maggiore efficienza potrebbe essere conseguita se la
procedura di VIA ed il conseguente giudizio di compatibilità ambientale potessere
diventare, almeno in parte, sostitutivi di altri obblighi previsti da legge e non solo un
compito agggiuntivo. Questo è molto difficile nel caso che le competenze
autorizzative siano a livelli amministrativi diversi (ad es., VIA a livello nazionale
che richiede autorizzazioni a livello Regionale), ma può essere possibile nel caso
che il livello amministrativo sia lo stesso. Ad esempio, la Regione Toscana ha
previsto la possibilità di una Procedura unica integrata, descritta all Art. 17 della
L.R. 79/98, di cui riportiamo di seguito il comma 1: <<L'
autorità competente
garantisce lo svolgimento di una procedura unica integrata, in tutti i casi in cui la
realizzazione del progetto sottoposto a V.I.A. comporti l'
acquisizione, da differenti
Amministrazioni pubbliche non statali, di specifici pareri, nulla osta, autorizzazioni
e/o assensi comunque denominati, relativi ad attività suscettibili di provocare
inquinamento nell'
aria, nell'
acqua e nel terreno, ivi comprese le misure relative ai
rifiuti, nonché alla tutela della salute dei cittadini, a quella paesaggistico-territoriale,
idrogeologica, e della diversità biologica.>> Cfr. PARTE SU CONFERENZA
SERVIZI SU LINEE GUIDA VIA – ANPA-MATT
Non si può negare, comunque, che – indipendentemente dal fatto se i ritardi siano
stati causati, o meno, dal procedimento di VIA – l’iter delle grandi opere sia spesso
lungo e difficoltoso. Alcuni, da questo punto di vista, sembrano sperare che il
compito di valutare la compatibilità con l’ambiente sia spostato prevalentemente a
livello pubblico, mediante la VAS, in maniera che – una volta esaminate le
implicazioni ambientali a livello di pianificazione e programmazione settoriale – lo
studio di impatto ambientale richiesto al proponente di una singola opera risulti
fortemente ridimensionato. Da non trascurare, inoltre, come l’allungamento dei
tempi e costi per la realizzazione di molte opere abbia portato il Governo attuale ad
emettere provvedimenti volti a semplificare la VIA e rivedere l’iter autorizzativo nel
Pag. 141 di 148
141
caso di opere pubbliche e centrali elettriche120 (cfr., ad esempio, legge 21 dicembre
2001 n. 443, Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive e legge
9 aprile 2002 n. 55, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7
febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema
elettrico nazionale).
9. Tra le problematiche principali del procedimento di VIA c’è anche il ruolo della
partecipazione: infatti la consultazione del pubblico dovrebbe essere vista in forma
più attiva, ed inserita più a monte del processo di VIA di quello che è stato fatto
inizialmente121. Questo in quanto: a) il pubblico può avere accesso ad informazioni a
livello locale più difficilmente (od onerosamente) reperibili da parte del proponente,
b) mettendo in evidenza più precocemente i conflitti è forse più facile mettervi
riparo122. Il problema dell’accettazione sociale è, comunque, divenuto di notevole
importanza e numerosi sono i casi in letteratura dove si lamenta che il maggior
coinvolgimento dei cittadini ha portato allo stallo completo di qualsiasi tipo di
decisione. Per quanto riguarda le modalità di partecipazione del pubblico riportiamo
120
Non tutti concordano nell’attribuire l’allungamento di tempi e costi alla procedura di VIA. Si veda, ad
esempio, M. Zambrini, il quale conclude la una sua relazione (Aspetti dell’attuale rapporto tra VIA e
processo decisionale (relazione presentata al convegno AAA del 24 gennaio 2003) come segue: “La
sintetica rassegna proposta rende conto di alcuni casi in cui la dilatazione dei tempi necessarei alla
approvazione di progetti riconducibili alla VIA rappresenta solamente una parte (generalmente nemmeno
la più consistente) di un percorso nei fatti molto più lungo, faticoso ed incerto. Limitare l’attenzione ai
tempi tecnicamente necessari al completamento della procedura può portare, sotto questo profilo, a
sottovalutare o addirittura ignorare elementi ben più rilevanti di contrasto e rallentamento. In altri termini,
quando passano interi anni dalla conclusione della procedura all’apertura dei cantieri, è quanto meno
lecito domandarsi per quale motivo preoccuparsi sempre e solamente dei mesi necessari allo svolgimento
della stessa procedura. Non solo. In alcuni casi, come si è visto, progetti già assentiti vengono ritirati e
completamente riformulati a valle della VIA, laddove la richiesta di modifiche anche marginali da
inserire nei progetti in istruttoria si scontra, spesso, con la forte resistenza dei proponenti motivata, per
l’appunto, dall’esigenza di “fare presto”.”
121 Lucia Piani (Il processo di partecipazione nella Valutazione di Impatto Ambientale, Genio Rurale, n.
12, 1992) parlando del Friuli Venezia Giulia mette in evidenza quanto segue: “Si è trattato di progetti il
più delle volte presentati ad un livello ormai esecutivo, quindi definiti già in maniera puntuale e non
raramente anche già finanziati. Alcuni di questi giacciono ancora sul tavolo dei proponenti in attesa di un
avvio impedito da una partecipazione talora inaspettata ma talvolta, forse, assolutamente prevedibile. (…)
Per alcune opere il momento partecipativo è stato particolarmente interessante per il contributo che ha
saputo fornire anche da un punto di vista tecnico-scientifico giungendo alla definizione e alla successiva
proposta di vere e proprie alternative di progetto. Per altre si è limitato ad una opposizione alla
realizzazione in toto del progetto, non avendo individuato alternative e valide possibilità di negoziazione.
122 “Sarebbe stato ottimale (…) aver proceduto nella costituzione di una sorta di tavolo di consultazione
anche nelle prime fasi, se non di progetto per lo meno di Studio di Impatto. Ciò avrebbe consentito di
arrivare ad una esplicitazione dei conflitti in un momento tale da permettere, se in fase progettuale, di
indirizzare meglio gli sforzi verso la ricerca di soluzioni progettuali ai problemi così evidenziati, se nelle
prime fasi dello Studio di Impatto, di porre una particolare attenzione nella valutazione di questi aspetti
per la scelta delle alternative migliori o per l’indicazione di eventuali misure mitigative.” (L. Piani, op.
cit.)
Pag. 142 di 148
142
di seguito alcuni degli obiettivi e quindi dei benefici della partecipazione, con
riferimento al pubblico, ai proponenti i progetti, alle autorità pubbliche (da F. La
Camera, 1998). Di essi bisognerebbe tenere conto in sede di decisione delle tecniche
per promuovere la partecipazione del pubblico e degli altri soggetti interessati.
Per il pubblico
avere maggiori informazioni sui progetti;
aumentare la propria influenza nel processo decisionale;
offrire informazioni sui rischi derivanti dalla realizzazione dei progetti;
verificare come le proprie valutazioni ed attività siano tenute in conto dai
decisori.
Per i proponenti i progetti
Aumentare le proprie conoscenze sui possibili impatti delle attività proposte;
Assicurare maggiori dettagli ai propri approfondimenti dal punto di vista della
tutela ambientale;
Ridurre i contenziosi e quindi evitare l’allungamento dei tempi;
Favorire, mediante il coinvolgimento del pubblico, l’interesse delle autorità
pubbliche.
Per le autorità pubbliche
Aumentare il livello delle conoscenze ambientali fra la popolazione, aumentare
l’informazione, migliorare la “qualità” delle decisioni;
Risparmiare tempo e denaro nell’acquisire ed analizzare le informazioni;
Aumentare “l’influenza” delle autorità ambientali rispetto le altre;
Aumentare la possibilità del consenso sulle scelte pubbliche;
Facilitare la conoscenza dell’ “importanza” o del “valore” attribuito dal pubblico
alle variazioni di qualità ambientale;
Migliorare nelle decisioni la distribuzione di costi e benefici del progetto.
10. Rapporti tra VIA e pianificazione: abbiamo precedentemente messo in evidenza sia
come difficilmente possa essere ritenuto razionale sottoporre a VIA la singola opera
(ad esempio, un impianto industriale) e non la relativa pianificazione del territorio
(scelta delle aree per insediamento industriale) e come si spera che l’introduzione
della VAS abbia un impatto positivo (in termini di minore onerosità dell’impegno)
anche sulle procedure di VIA. In questa sede vorremmo far notare come – in alcuni
casi – sia difficile stimare l’impatto di una opera se non si conosce la pianificazione
Pag. 143 di 148
143
dell’area in cui essa si inserisce. Se prendiamo ad esempio il caso di una
infrastruttura lineare, ad esempio una strada, infatti, gli impatti diretti causati dalla
realizzazione della strada stessa (rumore, emissioni dei tubi di scarico, ecc.)
potranno essere minori degli impatti indiretti, causati dal localizzarsi di insediamenti
industriali e civili in prossimità della strada stessa. E’ chiaro che una regola o
limitazione a tali insediamenti non può essere decisa a livello di progettazione di
strada, ma a livello di pianificazione territoriale.
11. VIA e territorio: nella sua formulazione iniziale la procedura di VIA introdotta con
la direttiva comunitaria del 1985 era strettamente basata sulla tipologia di opera; in
altre parole non si richiedevano procedimenti differenziati a seconda del tipo di
contesto ambientale in cui l’opera stessa veniva inserita. Questo approccio, anche
negli anni ottanta, non fu accettato a livello di legislazioni regionali, che in alcuni
casi previdero modalità di applicazioni diverse della VIA a seconda delle
caratteristiche (in termini di ricettività ambientale, fragilità, rarità, ecc.)
dell’ambiente in cui l’opera andava a collocarsi, ad esempio andando a prevedere
regole più stringenti per gli interventi localizzati in aree a Parco o comunque
ritenute di elevato pregio a livello ambientale. Con l’Atto di Indirizzo e
Coordinamento il principio della differenziazione delle soglie in base ad alcune
grandissime tipologie di territorio è stato recepito a livello nazionale (per la
legislazione che detta le norme alle quali devono adeguarsi tutte le normative
regionali).
Prima di entrare più in dettaglio nel procedimento di VIA, che sarà affrontate nel
secondo modulo, ma del quale un primo quadro sintetico è desumibile dalle LINEE
GUIDA VIA di ANPA e MATT, vogliamo riportare quelli che, secondo il Malcevschi,
costituiscono gli elementi di una VIA.
a) metodi per la corretta descrizione delle componenti ambientali di un dato territorio
nonché del sistema ambientale nel suo complesso;
b) metodi per la caratterizzazione degli aspetti di qualità e di criticità di un dato
territorio;
c) metodi per l’individuazione di impatti significativi;
d) modelli per la previsione degli impatti individuati; i modelli devono affrontare sia
specifiche componenti ambientali (aria, il sottosuolo, ecc.), sia il sistema ambientale
nel suo complesso;
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144
e) elementi per una corretta analisi dello stato e delle prospettive della pianificazione
territoriale e di settore;
f) elementi per una corretta descrizione dei progetti di intervento, selezionando le
informazioni necessarie ai fini degli obiettivi;
g) selezione e sviluppo di tecniche per la riduzione degli impatti indotti sull’ambiente;
h) conoscenze e metodi per la messa a punto di programmi ottimali di monitoraggio e
controllo;
i) metodi per la valutazione della compatibilità delle opere con l’ambiente;
j) metodi della teoria delle decisioni applicata alla scelta tra alternative;
k) metodi per la trasmissione delle informazioni al pubblico coinvolto;
l) tecniche per ottimizzare i momenti di mediazione e di negoziazione tra i diversi
soggetti sociali interessati;
m) elementi conoscitivi per un corretto inserimento dei casi trattati nel quadro
amministrativo di riferimento.
Fonte: Malcevschi, Qualità e impatto ambientale, pag. 21
Come è facile capire da un esame meditato della lista precedente, una procedura di
VIA, per essere portata a termine, richiede una serie di professionalità diverse che
richiedono che lo studio e la valutazione vengano fatte non dal singolo esperto, ma da
un team comprendente figure diverse. Questo, chiaramente, finché si parla di progetti di
VIA di una certa dimensione; vedremo, infatti, come le procedure di VIA stabilite a
livello regionale possano interessare anche interventi di dimensioni relativamente
ridotte ed impatti relativamente circoscritti, per i quali il singolo professionista può
essere in grado di effettuare l’analisi.
Il seguente schema – tratto dai lucidi di un corso sulla VIA organizzato presso il
Politecnico di Milano – riporta le competenze tecniche e metodologiche necessarie per
un procedimento di VIA.
Pag. 145 di 148
145
Schema 1 - Interdisciplinarietà (da corso Politecnico di Milano)
i. competenze metodologiche
il giurista:
- integra le procedure VIA nella legislazione
- studia gli strumenti autorizzativi/attuativi
l’analista
di sistemi
ambientali:
tecnologici
- interagisce con gli esperti di settore
- descrive il sistema tramite indicatori
- interagisce con i progettisti
- descrive le caratteristiche del progetto
l’economista
- propone scenari
- pesa i criteri in fase di valutazione
il pianificatore
- esamina il processo decisionale e i suoi strumenti
- propone alternative e le valuta
l’organizzatore della
partecipazione
- propone, organizza e gestice la partecipazione
- divulga
il modellista
- realizza/coordina modelli di settore
- realizza strumenti di supporto alle decisioni
l’esperto di sistemi
informativi
- sa quali dati esistono
- interfaccia banche-dati e banche-modelli
il coordinatore
- mette in contatto le varie metodologie
- è l’esperto di VIA
il decisore
- formalizza le procedure di VIA
- decide sul singolo caso
ii. competenze tecniche
esperti di settore
- (sono molto numerosi)
progettisti
Pag. 146 di 148
146
Alcune prime conclusioni
Al termine di questo modulo ci sembra importante richiamare quelli che il Manuale
della Regione Lombardia definisce i concetti base relativia alle problematiche della
procedura di VIA e con i quali apre la trattazione delle diverse problematiche. Il fatto di
averli riportati a conclusione, piuttosto che all’inizio, dovrebbe servire – a nostro parere
– a leggerle con un diverso grado di apprezzamento e consapevolezza. «
a. la VIA è uno strumento-processo per l’attuazione di una politica preventiva e
rappresenta una applicazione del principio “la migliore politica ecologica consiste
nell’evitare sin dall’inizio inquinamenti ed altri inconvenienti, anchiché
combatterne successivamente gli effetti;
b. la procedura di VIA è un sistema di supporto alle decisioni; gli studi di impatto non
possono pertanto ridursi alla fase di descrizione, ma devono comunque arrivare ad
una valutazione per fornire all’autorità competente gli elementi sui quali decidere,
avendo stabilito in modo scientificamente coerente quali sono i possibili effetti che
l’azione da intraprendere può avere sull’ambiente; ciò pone due problemi: quello
della trasparenza dei passi che hanno prodotto la decisione e quello della
ripercorribilità dell’intero processo (da parte di chi se sia interessato);
c. una VIA, in quanto processo di decisione, cioè di scelta, esplica le sue maggiori
potenzialità in presenza di una pluralità di alternative, fra le quali scegliere; ciò
pone il problema di definire le alternative di progetto, ivi compresa ovviamente
l’alternativa zero, di analizzarne gli impatti tenendo conto della durata prevista per
il progetto, e di comparare le alternative entro un dato sistema di obiettivi e/o
vincoli;
d. esistono VIA con livelli diversi di approfondimento a seconda del momento del
processo decisionale in cui il procedimento viene collocato: la fase iniziale (studio
di fattibilità), la fase intermedia (progetto di massima), la fase finale (progetto
esecutivo); non esiste un “momento giusto” per la VIA: in linea generale essa
andrebbe collocata il più a monte possibile del processo decisionale; è chiaro,
peraltro, che è diverso operare su un progetto esecutivo, in cui le alternative sono
molto spesso solo le misure di mitigazione, oppure su un progetto di massima, in cui
si esaminano le alternative tecnologiche e/o di localizzazione, o, invece, lavorare su
Pag. 147 di 148
147
uno studio di fattibilità, in cui il confronto avviene tra le grandi opzioni strategiche,
estremamente aperte;
e. per interventi o azioni da assoggettare a VIA vanno intesi non solo le opere, ma
anche gli strumenti di piano, i programmi, le norme, le decisioni che interferiscono
direttamente o indirettamente con l’ambiente; il livello di maturazione della VIA nel
caso delle opere è certamente più avanzato; è possibile distinguere fra le opere che
richiedono decisioni riguardanti la localizzazione, la tecnologia e le dimensioni e
quelle che prevedono, invece, soltanto una decisione relativa a tecnologia e
dimensioni;
f. esistono figure diverse nel processo di VIA; tra esse è opportuno distinguere: il
proponente/committente, soggetto che richiede il provvedimento di approvazione,
autorizzazione o concessione che consente in via definitiva la realizzazione del
progetto; l’autorità proponente, nel caso sia la pubblica autorità a promuovere
l’iniziativa relativa al progetto; l’autorità competente, ovvero l’amministrazione o
l’organo che provvede alla valutazione di impatto ambientale; il pubblico, ossia i
soggetti interessati a vario titolo al progetto;
g. la VIA va intesa come processo di partecipazione del pubblico e questa è una delle
funzioni principali della procedura; l’informazione e la partecipazione sono
momenti di conoscenza della complessità ambientale e sociale, che consente ai
soggetti sociali di controllare la coerenza e l’efficacia dell’operato delle autorità
competenti;
h. ai fini di una seria verifica scientifica e di una partecipazione costruttiva, lo
svolgimento di una VIA, come già detto, deve sempre risultare un processo
ripercorribile e dunque quanto più possibile trasparente; questa esigenza rimanda
alla chiarezza dei dati e dei metodi ed alla necessità di disporre di fonti informative
e di sistemi di gestione affidabili, il tutto inserito in uno schema metodologico
riconoscibile e accettato.
Lo scopo di una metodologia generale sta nel “forzare” il proponente, l’autorità
competente, chiunque altro sia interessato, a percorrere una serie di passi chiari e
definiti, lasciando ovviamente alcuni gradi di libertà affinché la metodologia proposta e
con essa la VIA non diventino una “gabbia” fatta di adempimenti formali puramente
autorizzativi, ma consentano di inquadrare questi gradi di libertà all’interno di una
struttura logica sufficientemente precisa».
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Dispensa provvisoria - Omero

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